胡 媛 黃思慧

(1.南昌大學(xué)公共政策與管理學(xué)院 南昌 330031;2.南昌大學(xué)數(shù)字素養(yǎng)與技能提升研究中心 南昌 330031)

0 引 言

國外關(guān)于“數(shù)據(jù)治理”的討論始于2004年,由H·Watson等人探討“數(shù)據(jù)倉庫治理”實踐[1]而拉開序幕。數(shù)據(jù)治理因其在管理組織內(nèi)外數(shù)據(jù)使用方面的重要性和優(yōu)勢而受到廣泛關(guān)注,并通過TDWI世界會議,DAMA國際研討會,DG年會和MDM峰會等[2]持續(xù)深化交流。數(shù)據(jù)成為當(dāng)今社會新的生產(chǎn)要素,推動政府治理進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期,眾多國家政府順應(yīng)趨勢起草相關(guān)戰(zhàn)略和政策。美國落實開放政府指令,指示各機構(gòu)打開大門為美國公眾提供數(shù)據(jù);歐盟以開放數(shù)據(jù)為核心,制定應(yīng)對大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略[3];澳大利亞政府致力于推動公共行業(yè)利用大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行服務(wù)改革;英國提出政府應(yīng)從根本上開放和促進(jìn)透明度,經(jīng)過長期的政策演進(jìn)和機構(gòu)調(diào)整,逐步發(fā)展并建立起一套關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理、開放、保護(hù)和利用的政策體系[4]。

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中指出,要推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施,推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開放共享,保障數(shù)據(jù)安全,加快建設(shè)數(shù)字中國,更好服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活改善[5]。中央政府自2019年開始對數(shù)據(jù)資源的整合、利用與保護(hù)等問題進(jìn)行了多次探討,并通過文件建立數(shù)據(jù)管理機制。新冠疫情爆發(fā)使全球經(jīng)濟(jì)受到影響的同時,無疑也加速了數(shù)字化的進(jìn)程。我國現(xiàn)階段處在深化政府行政改革、提高國家現(xiàn)代化治理能力的關(guān)鍵期,借鑒國外政府?dāng)?shù)據(jù)治理理念及經(jīng)驗對我國具有重要意義。學(xué)界對美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理思想的研究遵循“是什么-怎么做”的邏輯,而在評價方面尚有豐富的空間?；诖?本文提出以下研究問題:美國政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略對后續(xù)行動計劃的制定產(chǎn)生何種影響,政府?dāng)?shù)據(jù)治理概念經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展與變化,美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理行動的最新動向以及各年行動的對比分析。

1 美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究框架

1.1 框架體系

20世紀(jì)90年代開始,美國政府圍繞信息公開、個人隱私保護(hù)、信息安全、數(shù)據(jù)開放等數(shù)據(jù)問題頒布了大批法律法規(guī)和行政命令[6]。經(jīng)過以上布局,美國在數(shù)據(jù)研發(fā)與應(yīng)用領(lǐng)域一直居于全球領(lǐng)先地位。2019年12月,《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》出臺。為了配合這項數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施,聯(lián)邦政府在后兩年相繼出臺了配套的治理行動。以上所有的數(shù)據(jù)治理舉措,為美國建立一個全球數(shù)據(jù)收集、存儲、安全和流量管理體系奠定了基礎(chǔ)[7]。本文在對美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析中,將治理思想進(jìn)行深層次的拆解,嘗試從數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略、概念和行動三方面建立研究框架,如圖1所示。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理“戰(zhàn)略-概念-行動”框架

1.2 邏輯闡釋

1.2.1數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略

美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略的制定先于數(shù)據(jù)治理研究概念的提出,也先于數(shù)據(jù)治理行動系統(tǒng)方案的形成。在“戰(zhàn)略-概念-行動”結(jié)構(gòu)中,概念內(nèi)涵融合了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的要素,在進(jìn)一步精煉戰(zhàn)略宗旨與目標(biāo)的基礎(chǔ)上形成對數(shù)據(jù)治理的理解。行動計劃的制定依據(jù)戰(zhàn)略的指導(dǎo)思路,著力輔助完成戰(zhàn)略任務(wù),鞏固戰(zhàn)略成果。本文將選取美國政府頒布的數(shù)據(jù)治理重要指令與方案,從戰(zhàn)略任務(wù)、內(nèi)容和成果等方面進(jìn)行梳理。

1.2.2數(shù)據(jù)治理的概念

美國政府和組織傾向于把數(shù)據(jù)治理描述為“以數(shù)據(jù)質(zhì)量、一致性、可用性、安全性與可及性為核心的數(shù)據(jù)管理過程[8]”,這是基于數(shù)據(jù)管理視域的理解,強調(diào)過程的全要素、全周期管理。從管理視域可以將概念細(xì)化為組織、數(shù)據(jù)和決策層面[9]。組織層面表示數(shù)據(jù)治理的單元擴展性與流通性,分為組織內(nèi)部流通和組織間流通;數(shù)據(jù)層面是數(shù)據(jù)治理的對象類型或稱為資源類型,包括傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù);決策層面表示實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理目標(biāo)、保障數(shù)據(jù)資源利用的領(lǐng)域,包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)體系、數(shù)據(jù)生命周期、元數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)存儲和基礎(chǔ)設(shè)施等。本文將梳理美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究概念,并依據(jù)管理視域各層面細(xì)化內(nèi)涵,從而進(jìn)一步理解概念思想各要素。

1.2.3數(shù)據(jù)治理的行動

美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理行動集中體現(xiàn)于2020—2021的年度行動計劃,制定依據(jù)為《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的原則與思路。在“戰(zhàn)略-概念-行動”結(jié)構(gòu)中,戰(zhàn)略對行動制定的指導(dǎo)意義顯著,因此行動可視為對戰(zhàn)略思想的反饋,通過行動成果也可對數(shù)據(jù)治理研究概念的進(jìn)一步調(diào)整與更新提供反饋。本文將對兩年行動計劃進(jìn)行縱向?qū)Ρ群蛢?nèi)容的評價,以此觀察美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理的變化與動向。

2 美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略與概念

2.1 美國政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略

這部分選取了2009—2022年美國聯(lián)邦政府頒布的9項政策和措施,并根據(jù)主要內(nèi)容分類為目標(biāo)類戰(zhàn)略、方法類戰(zhàn)略和法規(guī)類戰(zhàn)略。

2.1.1目標(biāo)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

制定目標(biāo)型戰(zhàn)略的時間多為早期,尤其在政府門戶網(wǎng)站、數(shù)字政府建設(shè)前。其內(nèi)容主要服務(wù)于明確的預(yù)期目的,規(guī)定了工作中的原則及要求,在推進(jìn)數(shù)字建設(shè)中發(fā)揮著凝聚力量與考核成果的作用。美國政府在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略方面早期確立的目標(biāo)圍繞數(shù)字政府展開,相關(guān)舉措要追溯到克林頓政府時期。1993年,美國成立國家績效評估委員會,并首次提出要建設(shè)“電子政府”。1996年,美國政府又推進(jìn)“重塑政府運動”,積極推行政務(wù)電子化。21世紀(jì),小布什政府提出“電子政務(wù)”的概念,針對電子政府進(jìn)行改革,門戶網(wǎng)站實現(xiàn)了從僅瀏覽信息到兼顧辦事服務(wù)的轉(zhuǎn)變。2009年,數(shù)字政府理念由“電子政府”過渡為“開放政府”,Data.gov計劃的推出將大數(shù)據(jù)及信息技術(shù)應(yīng)用于推動公平、透明、開放的數(shù)字政府建設(shè)中。同時,大數(shù)據(jù)等技術(shù)也利用于改善政府與公眾溝通的體驗,使公眾獲取信息的過程更為便捷。美國政府目標(biāo)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略如表1所示。

表1 美國政府目標(biāo)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略概況

2.1.2方法類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

方法類戰(zhàn)略貫穿在整個數(shù)據(jù)治理歷程之中,且迭代進(jìn)程快。其內(nèi)容多為明確具體,有針對性且與時偕行的方案,著眼于解決實際問題,帶來直接成果,以實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值最大化,提升數(shù)據(jù)管理的效率為宗旨。美國政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的治理對象由集中在政府內(nèi)部轉(zhuǎn)向社會公眾。美國聯(lián)邦政府最新出臺的《促進(jìn)使用公平數(shù)據(jù)》中指出使用公平數(shù)據(jù)有兩個重點:一是為需要加強對數(shù)據(jù)的采集,尤其是對少數(shù)群體的數(shù)據(jù)信息采集;二是為提高數(shù)據(jù)信息的使用效率,通過完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享。聯(lián)邦政府通過加強數(shù)據(jù)收集創(chuàng)新制度架構(gòu)的設(shè)想,保障數(shù)據(jù)使用權(quán)和利用權(quán),就要積極發(fā)展政府與研究界的合作伙伴關(guān)系,發(fā)掘利用那些未被充分使用的數(shù)據(jù)。在此過程中可以發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略理念的細(xì)微變化,不僅將數(shù)據(jù)作為分析的應(yīng)用技術(shù),更為重視數(shù)據(jù)本身的資源價值,重視數(shù)據(jù)質(zhì)與量的提升。美國政府方法類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略如表2所示。

表2 美國政府方法類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略概況

2.1.3法規(guī)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

法規(guī)類戰(zhàn)略穿插于數(shù)據(jù)治理歷程中,制定時間間隔較長,其內(nèi)容一般為現(xiàn)有法規(guī)的完善與修訂或新規(guī)定的提出。法規(guī)明示合法與違法領(lǐng)域,調(diào)整與控制行為來預(yù)防與避免問題,具有規(guī)范數(shù)據(jù)使用的作用。美國至今在聯(lián)邦層面的信息安全保護(hù)立法已達(dá)數(shù)十項。最初在1974年出臺的《隱私法》是美國首個保護(hù)公民隱私的聯(lián)邦立法,隱私法對政府機構(gòu)如何收集、使用、存儲、傳播個人信息,以及信息主體的權(quán)利等都有較為詳細(xì)的規(guī)定。除了聯(lián)邦層面的立法,行業(yè)性法規(guī)也在不斷完善對個人信息的保護(hù),其中,《存儲通信的保護(hù)法》成為美國有關(guān)個人網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)保護(hù)的法律溯源。在各領(lǐng)域逐一立法,既規(guī)范了不同行業(yè)和領(lǐng)域的信息收集和使用,完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系的同時,又在保護(hù)信息安全方面有不同領(lǐng)域的針對性。美國政府法規(guī)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略如表3所示。

表3 美國政府法規(guī)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略概況

2.2 美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理概念

美國聯(lián)邦政府出臺的法案、指南及手冊中,《大數(shù)據(jù)互操作性》[10]、《數(shù)據(jù)治理指南》[11]和《數(shù)據(jù)治理行動手冊》[12]中明確定義了“數(shù)據(jù)治理”概念。將概念內(nèi)涵分別對應(yīng)組織、數(shù)據(jù)和決策層面的不同類別(見表4),以便理解美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理的深層思想。

表4 概念內(nèi)涵對應(yīng)情況

2.2.1構(gòu)成要素日臻全面

《大數(shù)據(jù)互操作性》中數(shù)據(jù)治理概念思想引用了國際標(biāo)準(zhǔn)《健康信息學(xué)》中的術(shù)語,并補充強調(diào)了數(shù)據(jù)的全生命周期管理,《數(shù)據(jù)治理指南》和《數(shù)據(jù)治理行動手冊》中顯著可見地完善了數(shù)據(jù)治理概念在質(zhì)量和過程管理的標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)治理概念演化至今,其構(gòu)成要素包含微觀層面上對數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全隱私的要求,中觀層面對運用生命周期理論維系全要素過程管理的要求和宏觀層面的協(xié)同管理規(guī)劃要求。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理涉及數(shù)據(jù)的收集、組織和應(yīng)用方面,需要保障數(shù)據(jù)的一致性、完整性和安全性。數(shù)據(jù)生命周期過程管理覆蓋數(shù)據(jù)從生成到處置的所有過程,確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確完整和正?？捎谩?shù)據(jù)協(xié)同過程管理既涉及組織內(nèi)上下的治理方針,又鼓勵組織間良性的信息共享與合作。

2.2.2過程管理更高標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)治理重點強調(diào)的過程管理主要體現(xiàn)在風(fēng)險管理和全生命周期良性循環(huán)。圍繞數(shù)據(jù)隱私,數(shù)據(jù)治理過程既需要制定管理的基本規(guī)則,又要對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的安全性進(jìn)行維護(hù)。全生命周期涉及數(shù)據(jù)的識別、管理、發(fā)布、評估、監(jiān)督和溝通,數(shù)據(jù)治理需要適當(dāng)開發(fā)創(chuàng)建一套流程,串聯(lián)生命周期的每個環(huán)節(jié),保證循環(huán)渠道暢通。

2.2.3技術(shù)體系展現(xiàn)價值

數(shù)據(jù)治理非常重視技術(shù)體系的構(gòu)建與完備,突出表現(xiàn)為新增的元數(shù)據(jù)管理要求。元數(shù)據(jù)被視為數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ),《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》對“元數(shù)據(jù)”的定義是“有關(guān)數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)性或描述性信息,如內(nèi)容、格式、來源、權(quán)利、準(zhǔn)確性、出處、頻率、周期性、粒度、發(fā)布者或責(zé)任方、聯(lián)系信息、收集方法和其他說明[13]”。近年美國建立的政府門戶平臺大多數(shù)都擁有較完善的元數(shù)據(jù)模式。聯(lián)邦政府出臺元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)后,各州政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善,并應(yīng)用于建設(shè)和管理當(dāng)?shù)氐恼T戶網(wǎng)站。

3 美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理行動

聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略團(tuán)隊自2019年成立后便意識到需要配合數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略制定具體的行動計劃,所以從2019年底開始向公眾、專家學(xué)者和政界征求意見,而后《2020年行動計劃》[14]和《2021年行動計劃》[15]相繼出臺。

3.1 數(shù)據(jù)治理行動縱向?qū)Ρ?/h3>

3.1.1行動計劃項數(shù)變化分析

2021年度行動計劃總項數(shù)較上一年度明顯減少,得益于2020年度行動計劃在基礎(chǔ)治理、基礎(chǔ)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施三個領(lǐng)域取得的重大成就。

a.基礎(chǔ)治理領(lǐng)域:2020年成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會,由委員會定期主持召開數(shù)據(jù)利用主題會議、CDO之間的信息分享會議、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)工作組(例如COVID-19工作組)會議。聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會的成立,使得各個機構(gòu)和整個聯(lián)邦企業(yè)中建立起持續(xù)響應(yīng)且有效的治理結(jié)構(gòu),為政府在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景中繼續(xù)成就奠定基礎(chǔ)。

b.基礎(chǔ)規(guī)劃領(lǐng)域:由CDO委員會負(fù)責(zé)審查機構(gòu)組織的責(zé)任體系與內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施情況,促使各機構(gòu)確定內(nèi)部數(shù)據(jù)來源及需求,選擇、實施或改進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)成熟度評估模型。此外,委員會還發(fā)布了工作人員數(shù)據(jù)技能目錄,實行數(shù)據(jù)技能提升的跨部門試點項目,重點評估現(xiàn)有工作人員的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和技能,并提供培訓(xùn)和指導(dǎo)項目,同時積極與美國數(shù)字服務(wù)部門合作,聯(lián)合招聘具有高級數(shù)據(jù)科學(xué)技能的專業(yè)人員。

c.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域:各機構(gòu)在data.gov的數(shù)據(jù)庫中建立了各自的數(shù)據(jù)目錄,數(shù)據(jù)資產(chǎn)編制索引方面也取得了重大進(jìn)展。Data.gov作為一個信息中心,使數(shù)據(jù)的訪問與管理不便問題有所改善。其新開發(fā)的“CDO訪問和使用指南”工具內(nèi)容更為豐富,包括數(shù)據(jù)技能目錄、數(shù)據(jù)倫理標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)質(zhì)量工具包等。

3.1.2行動計劃重點變化分析

2020年度20項行動計劃中,8項行動對應(yīng)了“促進(jìn)數(shù)據(jù)合理有效使用”原則中的“多樣化數(shù)據(jù)訪問方式”實踐思路,保障數(shù)據(jù)訪問即保障數(shù)據(jù)開放使用。美國是“開放政府?dāng)?shù)據(jù)運動”的積極倡導(dǎo)者和推動者,政府開放數(shù)據(jù)發(fā)展較早,且十分重視政府門戶網(wǎng)站的建設(shè),旨在為公眾搭建良好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。在《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》[16]出臺的背景下,美國政府又通過了最新的《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》,這部法案結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點,把推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為增強國家數(shù)字競爭力,搶占全球數(shù)據(jù)治理話語權(quán)的重要戰(zhàn)略舉措。

2021年度11項行動計劃中,6項行動對應(yīng)了“促進(jìn)數(shù)據(jù)合理有效使用”原則中的“支持聯(lián)邦利益相關(guān)者”實踐思路,促進(jìn)與利益相關(guān)者的合作,共享數(shù)據(jù)資源。 對比數(shù)據(jù)開放,數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)交換主體范圍存在差異。數(shù)據(jù)開放保障政府與公眾之間的數(shù)據(jù)交流維持了數(shù)據(jù)的使用價值,數(shù)據(jù)共享則通過建立統(tǒng)一共享機制,維護(hù)數(shù)據(jù)安全穩(wěn)定的同時提供對數(shù)據(jù)加工使用的空間。數(shù)據(jù)共享的目的是打破組織內(nèi)各部門的數(shù)據(jù)壁壘,改善現(xiàn)存的數(shù)據(jù)孤島問題,加速數(shù)據(jù)在組織內(nèi)部的流通,提高數(shù)據(jù)供給能力,進(jìn)一步實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨組織、跨行業(yè)流轉(zhuǎn),使數(shù)據(jù)開放的價值最大化。

3.1.3行動計劃的新動向

2021年度行動計劃出現(xiàn)了兩項較新舉措——“政府范圍的儀表盤和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”和“野外火災(zāi)助推機構(gòu)間的數(shù)據(jù)管理”,這些新動向與2020年行動計劃實施過程中出現(xiàn)的問題息息相關(guān)。

美國不同政府機構(gòu)或各州政府間沒有一套在共同或緊迫問題上的決策支持方法,世界范圍內(nèi)的新冠疫情爆發(fā)加劇了這個問題的嚴(yán)重性和緊迫性。建立一個政府范圍的“儀表盤”是希望就政府范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施解決方案和相關(guān)融資機制發(fā)布一套通用標(biāo)準(zhǔn),通過這種基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn),為多個聯(lián)邦機構(gòu)的共同或緊急問題的數(shù)據(jù)支持決策提供針對性的方案,實現(xiàn)這個目標(biāo)需要CDO委員會分析出數(shù)據(jù)支持決策效果最佳的關(guān)鍵領(lǐng)域及具體措施。

2020年8月美國加利福尼亞州發(fā)生山火和火龍卷災(zāi)難,整個地區(qū)造成巨大損失?；馂?zāi)的發(fā)生將推動機構(gòu)間數(shù)據(jù)管理的問題再次提上議程,政府部門想通過改善土地管理,實施精準(zhǔn)監(jiān)測來降低野外火災(zāi)的帶來的損失,而有效的土地管理又需要融合管理聯(lián)邦、州、地方、部落和領(lǐng)地政府的大量數(shù)據(jù)。因此行動建議內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部與其他州,聯(lián)邦土地管理機構(gòu)合作,將數(shù)據(jù)發(fā)布為知識圖譜,以促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、傳輸和協(xié)作。這一舉措也間接助推了挖掘利用未充分使用數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略要求。

3.2 數(shù)據(jù)治理行動內(nèi)涵與評價

3.2.1行動內(nèi)容要素分析

本文將各項行動用內(nèi)容編碼的形式與數(shù)據(jù)治理的不同層面進(jìn)行對應(yīng),把行動計劃的每一項按照“[計劃編號-行動序號]:頁碼”的方式進(jìn)行編碼(見表5),對應(yīng)項數(shù)比重情況見圖2,由此觀察對比兩年行動計劃關(guān)注的核心重點與發(fā)展趨勢。

表5 行動編碼結(jié)果

圖2 2020-2021各項行動計劃對應(yīng)比重情況

a.兩年行動的側(cè)重解讀。兩年行動計劃最為重視的均為組織間的數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。為促進(jìn)組織間的數(shù)據(jù)流通,2020年行動計劃要求各機構(gòu)明確內(nèi)部數(shù)據(jù)需求,形成數(shù)據(jù)收集、使用或獲取的數(shù)據(jù)清單,作為組織間數(shù)據(jù)共享的前提。為了明確各機構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)能力差異,計劃指出要評估內(nèi)部數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施能力以及員工數(shù)據(jù)技能和數(shù)據(jù)素養(yǎng)。為了聯(lián)結(jié)各機構(gòu)推動共享機制的建立,計劃建議成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會。委員會在2021年行動計劃實施前就已組建完畢,各個機構(gòu)和整個聯(lián)邦企業(yè)都建立起響應(yīng)機制和有效的治理結(jié)構(gòu)。2021年行動計劃在前一年的基礎(chǔ)上,要求各機構(gòu)對數(shù)據(jù)需求、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施能力情況和員工數(shù)據(jù)技能素養(yǎng)情況進(jìn)行進(jìn)一步分析。委員會組織各機構(gòu)積極展開員工數(shù)據(jù)技能提高計劃,并與美國數(shù)據(jù)服務(wù)部門聯(lián)合招聘填補數(shù)據(jù)技能人才的缺口。兩年行動計劃在提高數(shù)據(jù)質(zhì)量方面做出的決策分別為“改善人工智能研發(fā)的數(shù)據(jù)和模型資源”和“地理空間數(shù)據(jù)的實踐”,一項通過加強對高質(zhì)量和完全可溯源的聯(lián)邦數(shù)據(jù)、模型和計算資源的訪問,以增加此類資源用于人工智能研發(fā)的價值來維持美國在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位;另一項強調(diào)協(xié)調(diào)地理空間數(shù)據(jù)在更廣泛工作中的使用和整合,實現(xiàn)地理空間數(shù)據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和技術(shù)創(chuàng)新的目的。兩項行動都肯定數(shù)據(jù)質(zhì)量對國家關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新的作用,要求破除制約數(shù)據(jù)應(yīng)用在關(guān)鍵領(lǐng)域的因素,發(fā)揮數(shù)據(jù)真正的優(yōu)勢。

b.行動要點的上升趨勢。行動項數(shù)比重上升較明顯的是圍繞大數(shù)據(jù)的關(guān)注。國際數(shù)據(jù)中心2011年的報告中將大數(shù)據(jù)定義為“大數(shù)據(jù)技術(shù)描述了一個技術(shù)和體系的新時代,被設(shè)計于從大規(guī)模多樣化的數(shù)據(jù)中通過高速捕獲、發(fā)現(xiàn)和分析技術(shù)提取數(shù)據(jù)的價值?！边@個定義刻畫出大數(shù)據(jù)的四個顯著特點:容量、多樣性、速度和價值,也稱“4Vs”,這些特性使得大數(shù)據(jù)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理工作中的地位日益凸顯。2012年美國頒布《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》,將大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略提高到國家重點發(fā)展戰(zhàn)略的高度。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍起初大多在民生服務(wù)領(lǐng)域和商業(yè)領(lǐng)域,2020年度行動計劃提出要將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于科技領(lǐng)域創(chuàng)新,以保證數(shù)字競爭優(yōu)勢,提高國際數(shù)據(jù)治理話語權(quán)。2021年行動計劃在持續(xù)強調(diào)2020年計劃中人工智能和地理空間數(shù)據(jù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)上,提出要將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于改善組織或機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施能力,提高員工數(shù)據(jù)素養(yǎng)和數(shù)據(jù)技能的行動中,通過大數(shù)據(jù)加速數(shù)據(jù)的共享和集成,以系統(tǒng)性和開放的思想,逐步縮小數(shù)據(jù)能力差異。

3.2.2行動計劃的評價

美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略、概念與行動從宏觀、中觀和微觀層面形成“規(guī)劃-構(gòu)建-實施”的關(guān)系。美國政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略圍繞構(gòu)建數(shù)字政府的目標(biāo),實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方案,完善數(shù)據(jù)相關(guān)法案等進(jìn)行了頂層設(shè)計,其理念在行動計劃中得以體現(xiàn)。戰(zhàn)略針對數(shù)據(jù)理念、數(shù)據(jù)過程管理、數(shù)據(jù)價值維護(hù)規(guī)定了相應(yīng)原則,行動依據(jù)每點原則設(shè)計實踐思路并響應(yīng)思路確定具體的計劃。為了推動全社會形成重視數(shù)據(jù)的文化做出創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)倫理框架的計劃,成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會以輔助解決機構(gòu)內(nèi)外數(shù)據(jù)開發(fā)與管理過程中的問題,不斷促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享兼顧后臺安全穩(wěn)定保障工作,數(shù)據(jù)戰(zhàn)略在規(guī)劃視角一直為行動提供指南針的作用。行動計劃中重視數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究概念內(nèi)涵所強調(diào)的精神基本吻合,但概念中描述數(shù)據(jù)生命周期管理的思想與實際行動中的管理過程存在差別。數(shù)據(jù)生命周期用于描述信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)在整個生命周期內(nèi)的流動,對數(shù)據(jù)生命周期的過程管理,目標(biāo)是保障數(shù)據(jù)使用的高效與安全。概念將數(shù)據(jù)治理的全生命周期視為整體活動,強調(diào)整體質(zhì)量,認(rèn)為在管理決策中應(yīng)持有治理大局觀,構(gòu)建綜合統(tǒng)籌的整體過程活動標(biāo)準(zhǔn)。而行動措施注重對數(shù)據(jù)生命周期每個具體環(huán)節(jié)的控制,從數(shù)據(jù)生命周期的每個環(huán)節(jié)出發(fā),通過具體的措施,保障數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集、存儲、處理、轉(zhuǎn)換和銷毀這些過程中的數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全。

4 美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理的經(jīng)驗與啟示

美國政府?dāng)?shù)據(jù)治理工作中,戰(zhàn)略規(guī)劃宏觀目標(biāo),概念構(gòu)建深層理念,行動昭示具體措施,整體形成全局治理格局,為推動美國主導(dǎo)全球數(shù)據(jù)治理體系的愿景創(chuàng)造優(yōu)勢。目前全球數(shù)據(jù)治理尚未步入國際公法階段,中國參與數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國際治理與話語體系建設(shè),更加需要持續(xù)擴大數(shù)據(jù)治理的影響力,優(yōu)先在國內(nèi)建立起平等有序、開放共享、安全穩(wěn)定的數(shù)據(jù)治理框架體系。

4.1 引領(lǐng)數(shù)據(jù)道德認(rèn)知形成,推進(jìn)構(gòu)建倫理治理框架的戰(zhàn)略規(guī)劃

聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略強調(diào)數(shù)據(jù)治理需要遵循倫理原則,明確指出有效數(shù)據(jù)管理應(yīng)行使的安全性責(zé)任和改善數(shù)據(jù)的服務(wù)能力。中央及國務(wù)院辦公廳就科技倫理治理問題已頒布指導(dǎo)性文件,從原則、頂層設(shè)計和監(jiān)管等方面作出詳細(xì)部署,引領(lǐng)全社會形成對數(shù)據(jù)倫理的認(rèn)知問題亟待解決。

數(shù)據(jù)倫理問題本質(zhì)是數(shù)據(jù)與個人的關(guān)系,個人信息在數(shù)據(jù)世界不斷累積,數(shù)據(jù)應(yīng)用在具體的隱私和管理方面形成倫理風(fēng)險。數(shù)據(jù)隱私因個體自我認(rèn)識的不同而存在邊界的模糊性,因而個人與平臺針對數(shù)據(jù)的使用與獲取需要形成新的契約思路。這種契約關(guān)系中個人讓渡部分使用個人信息的權(quán)利,平臺在個人授權(quán)下基于明確社會責(zé)任而使用信息。國家未來需要深化個人與平臺的責(zé)任機制。個人作為數(shù)據(jù)的發(fā)布和生產(chǎn)者要謹(jǐn)防過度的利己主義,作為數(shù)據(jù)的傳播和利用者在尋找和挖掘數(shù)據(jù)的過程中同樣要對數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)。平臺一方面需要杜絕過度攫取用戶授權(quán)以避免隱私濫用現(xiàn)象,另一方面處理失去作用的個人隱私數(shù)據(jù)(如取消全民核酸查驗后的健康碼、行程碼信息)時,為防止隱私泄露更要履行嚴(yán)格的監(jiān)管責(zé)任。數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略資源和生產(chǎn)要素屬性易催生數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象,信息繭房和數(shù)字鴻溝問題加劇了不平等問題,大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢促進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃需要進(jìn)行不斷的更新演化,數(shù)據(jù)管理需要更嚴(yán)格的監(jiān)督與評估機制。

4.2 持續(xù)推進(jìn)數(shù)據(jù)治理試點工作,完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)法規(guī)建設(shè)

美國政府的戰(zhàn)略規(guī)劃歷程中頒布的法規(guī)建設(shè)類戰(zhàn)略具有明顯特點,不僅能夠及時關(guān)注變化發(fā)展的數(shù)據(jù)管理問題和數(shù)據(jù)技術(shù),融入法案內(nèi)容形成綜合性指導(dǎo)方針,而且敏銳觀察國際格局中數(shù)據(jù)治理發(fā)展的形勢,為打入全球治理體系迅速調(diào)整數(shù)據(jù)開放水平,更新數(shù)據(jù)安全保護(hù)等支撐性規(guī)范。

中國就信息與數(shù)據(jù)實施的三部法極大推進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建進(jìn)程,是數(shù)據(jù)管理過程需要遵循的國家層面綱領(lǐng)。但一方面,應(yīng)對部分規(guī)定在實施程度與定義存在的挑戰(zhàn)風(fēng)險,仍需明確部分監(jiān)管要求的量化指標(biāo)和內(nèi)容定義,降低實際治理操作難度;另一方面,從不同路徑持續(xù)推進(jìn)試點工作,探索最佳方案的意義深遠(yuǎn),因為除了國家法律和部門規(guī)章,作為數(shù)字化試點的某些區(qū)域發(fā)展形成的地方性規(guī)則也具有參考價值。數(shù)字化試點形成的普遍適用性規(guī)則可以幫助補充和完善國家法規(guī),而地方性特色突出不適合在全國統(tǒng)一推廣的規(guī)則,可以輔助特色產(chǎn)業(yè)生態(tài),提升吸引數(shù)字化投資競爭力的同時,在未來推動形成國家法律、部門規(guī)章與地方法規(guī)縱橫交織的立體治理格局。

4.3 完善國家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)治理概念,促進(jìn)數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌

美國政府對數(shù)據(jù)治理的概念理解建立在國際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,豐富了數(shù)據(jù)過程管理的要求,認(rèn)為數(shù)據(jù)治理需要綜合考量數(shù)據(jù)質(zhì)量、風(fēng)險過程及生命周期過程的因素。在實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程中,美國政府推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)面、社會面的協(xié)同數(shù)字化建設(shè),不斷改進(jìn)治理思維,鼓勵支持組織內(nèi)外數(shù)據(jù)共享,整體形成積極主動開發(fā)與開放數(shù)據(jù)的特點。

中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中對數(shù)據(jù)治理的理解為“數(shù)據(jù)資源及其應(yīng)用過程中相關(guān)管控活動、績效和風(fēng)險管理的集合[17]”,定義中仍需完善數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等核心概念的釋義,針對數(shù)據(jù)資源還需考慮量化規(guī)劃、實施、監(jiān)管等能力評估指標(biāo)?！笆奈濉币?guī)劃中提到要積極參與數(shù)字領(lǐng)域的國際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的制定,在國內(nèi)首要建立起主動、包容與開放的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化框架。政府協(xié)同經(jīng)濟(jì)面與社會面共同構(gòu)建數(shù)據(jù)生命周期、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)商業(yè)化、數(shù)據(jù)生態(tài)等的多維度、多場景的治理框架,釋放數(shù)據(jù)要素的供給與服務(wù)能力,發(fā)揮數(shù)據(jù)的能源基礎(chǔ)與創(chuàng)新作用。積極促進(jìn)國內(nèi)相關(guān)機構(gòu)與國際組織在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的交流,把握規(guī)則與戰(zhàn)略上的分歧,盡可能促成全球性共識。與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌,促進(jìn)與國際組織標(biāo)準(zhǔn)的一致性,積極向友好同盟發(fā)出信號,共同推出融合性更強、互操作性更高的數(shù)據(jù)治理規(guī)范。

4.4 加強數(shù)據(jù)要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),推動完善政府公眾協(xié)同共治體系

美國政府行動計劃重視數(shù)據(jù)要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),鼓勵利益相關(guān)者廣泛參與。Data.gov統(tǒng)籌各機構(gòu)建立數(shù)據(jù)目錄,改善公眾對聯(lián)邦政府相關(guān)數(shù)據(jù)資料的收集與利用能力。CDO委員會推進(jìn)數(shù)據(jù)技能提升跨部門試點項目,招聘高素質(zhì)技能人才,同時為現(xiàn)有工作人員提供培訓(xùn)指導(dǎo)。OMB聯(lián)邦數(shù)據(jù)政策委員會創(chuàng)新決策理念,調(diào)動學(xué)術(shù)、產(chǎn)業(yè)、公眾形成多方主體共同參與。

當(dāng)前中國政府各機構(gòu)部門的公共數(shù)據(jù)開放工作雖然在持續(xù)有效的推進(jìn)過程中,數(shù)據(jù)分散與割裂現(xiàn)象依舊存在,部分地方門戶網(wǎng)站的數(shù)據(jù)開放水平參差不齊,或多或少存在著開放數(shù)據(jù)條目不完善,數(shù)據(jù)陳舊更新不及時,數(shù)據(jù)分類不明確等問題。需要建立國家層面的數(shù)據(jù)工作機構(gòu),統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源的分布情況、存儲管理、質(zhì)量控制與開放共享問題。加強數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保障設(shè)施層的計算、存儲和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的綜合能力以及依托各類硬件設(shè)施建立的網(wǎng)絡(luò)平臺運行能力,以資源目錄為切入點,加快資源庫的統(tǒng)籌建設(shè)。從政府、企業(yè)與公眾協(xié)同共治的角度探究多主體參與數(shù)據(jù)治理模式,堅持系統(tǒng)性思維,依靠多元主體進(jìn)行有機合作,吸收社會力量[18]。政府及行政機關(guān)需強化與相關(guān)機構(gòu)的數(shù)據(jù)共享和協(xié)同應(yīng)用,明確公眾對公共數(shù)據(jù)的知情與使用需求;學(xué)術(shù)與產(chǎn)業(yè)界需加快研發(fā)和改進(jìn)數(shù)據(jù)新技術(shù),提高從業(yè)人員數(shù)據(jù)素養(yǎng);基層組織就數(shù)字建設(shè)需拓寬民情收集的渠道,打造政府公眾良性互動、群防群治的治理體系。