□ 文 宏 李風山

一、問題的提出

新冠疫情給不同國家或地區(qū)的治理體系帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。為有效防控新冠疫情,科學家們在病毒溯源上做了大量的研究工作。早在2020年初,大量研究團隊經(jīng)過嚴謹?shù)目茖W實驗就相繼指出,中華菊頭蝠、蛇、水貂、穿山甲等野生動物是可能的傳播媒介。盡管當時并沒有充分證據(jù)確定新冠病毒的中間宿主,但近乎形成了一種具有共識性的科學判斷,即新冠病毒的自然或中間宿主是野生動物,而食用野生動物則會加速病毒傳播與感染。這一判斷經(jīng)由媒體的廣泛報道很快在社會公眾中演變?yōu)楣袒J知。為進一步維護生物安全和生態(tài)安全,有效防范重大公共衛(wèi)生風險,2020年2月24日第十三屆全國人大常委會第十六次會議正式通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》)。文件的出臺不僅意味著為有效防控新冠疫情,我國開始全面整治野生動物交易市場,而且標志著長期穩(wěn)定的野生動物保護政策發(fā)生重大變遷。

事實上,在新冠疫情之前,我國野生動物保護政策經(jīng)歷了長期的演進過程,政策間斷式變化非常少,呈現(xiàn)出超強的均衡穩(wěn)定特征。但在新冠疫情發(fā)生之后,政府、公眾、專家等多個主體的認知發(fā)生變化,重點關注食用野生動物與誘發(fā)及傳播疾病的關聯(lián)性,不僅深刻反思了過去政策存在的漏洞和不足,而且逐漸認識到政策變遷的必要性和重要性,并推動政府作出了相應的行為和政策調(diào)整。這表明公共政策變遷是多元主體在危機學習作用下的知識漸進增長的客觀結果。危機學習改變了不同主體的理念和行為,打破了固有政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性,進而誘發(fā)了政策變遷。換言之,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的危機學習對公共政策變遷具有直接導向作用。

對此,有研究認為政府在“總結經(jīng)驗、吸取教訓”的危機學習過程中,會不斷形成新的政策理念,降低對現(xiàn)行政策理念的支持,并最終可能會導致決策者理念發(fā)生變化,在此基礎上政策相應地也會發(fā)生結構性變遷或范式性變遷。(1)劉一弘、鐘開斌:《學習與競爭:重大突發(fā)事件如何觸發(fā)政策變遷的文獻述評》,《公共行政評論》,2021年第6期。然而,這一觀點只是部分學者在論證政策變遷的觸發(fā)機制時有所涉及,對于危機學習推動政策變遷的微觀因果機理,現(xiàn)有研究還缺乏深刻性、系統(tǒng)性的學理探討。為什么危機學習能夠推動政策變遷?知識在危機學習推動政策變遷的過程中扮演了何種角色?我們該如何從因果機制層面重新理解危機學習與政策變遷的關聯(lián)?圍繞上述問題,本研究將從危機學習的知識管理視角出發(fā),通過梳理全面“禁野”政策變遷的演進階段,深刻探討公共政策實現(xiàn)間斷式變遷的內(nèi)在機制,以形成公共政策變遷的新解釋路徑,完善公共政策變遷的解釋圖譜。

二、文獻回顧及述評

在公共政策學者看來,公共政策的變遷往往是焦點事件作用的結果,意味著具備穩(wěn)定性的政策結構和路徑依賴遭遇了中斷。為此,理論界構建了一系列理論來解釋政策變遷緣何會發(fā)生,例如多源流理論、間斷均衡理論和倡導聯(lián)盟框架等。這些理論關注到焦點事件與政策變遷之間的因果關聯(lián),不僅考慮了政治制度、社會環(huán)境等結構性因素,還強調(diào)了微觀層面不同行動者在政策變遷過程中的主體能動性,被當作解釋政策變遷的理論法寶,并廣泛應用于我國多個領域的政策變遷實踐的解釋當中。(2)柏必成:《改革開放以來我國住房政策變遷的動力分析——以多源流理論為視角》,《公共管理學報》,2010年第4期;文宏:《間斷均衡理論與中國公共政策的演進邏輯——蘭州出租車政策(1982—2012)的變遷考察》,《公共管理學報》,2014年第2期;王洛忠、李奕璇:《信仰與行動:新媒體時代草根NGO的政策倡導分析——基于倡導聯(lián)盟框架的個案研究》,《中國行政管理》,2016年第6期。毋庸置疑,這些極具主流性的理論模型為理解焦點事件與政策變遷之間的關系提供了基礎的理論知識,但這些模型在解釋公共政策變遷實踐的過程中卻往往因為過于宏大導致學界對特定因素的理解缺乏深刻認識。

在此背景下,一些學者嘗試在焦點事件與政策變遷的解釋鏈條之間尋找具體因素進行新的解釋。其中,比較經(jīng)典的解釋之一是將危機學習理論引入到分析當中,認為危機學習實際上充當了一種“中介橋接”要素,為更加清晰地理解焦點事件與政策變遷的機制鏈條,以及增強理論模型與真實世界的匹配性提供了方向。從理論肇源來看,危機學習是組織學習與危機管理理論融合的產(chǎn)物,通常是指組織或個人從災難事件中總結經(jīng)驗和汲取教訓,以提高危機應對能力或預防潛在危機的過程和行為,具體可以細分為“為了危機而學習(Learning for Crisis)、作為危機的學習(Learning as Crisis)、從危機中學習(Learning from Crisis)”。(3)Smith D. and Elliott D.,“Exploring the Barriers to Learning from Crisis: Organizational Learning and Crisis”, Management Learning, vol.38,no.5(November 2007),pp. 519-538.從功能層面來看,危機學習實際上發(fā)揮著重要的“吃一塹長一智”的功能,有助于幫助政府增強風險防范意識、提高風險防范能力、完善風險防范體系,進而在動態(tài)、復雜的外部環(huán)境中趨于成長和成熟。(4)文宏、李風山:《吃一塹長一智:事后危機學習何以促進事前風險防范?——基于事故調(diào)查報告的程序化扎根分析》,《上海行政學院學報》,2023年第3期;Le Coze J. C.,“What Have We Learned about Learning from Accidents? Post-Disasters Reflections”, Safety Science, vol.51,no.1(January 2013),pp.441-453.概言之,危機學習能夠改變組織及其管理者的認知理念,驅(qū)動其對政策進行調(diào)整,改進危機應對行為,以提升政策的適用性和組織的適應力。例如,在抗擊新冠疫情的過程中,韓國政府為尋求有效的解決方案,立足于政治和社會背景以及公共衛(wèi)生風險的具體特征,結合2012年和2016年發(fā)生的MERS病毒疫情經(jīng)驗,實現(xiàn)了“四環(huán)學習”(Quadruple-Loop Learning),并最終推動韓國政府出臺了一系列包括出入境、教育、產(chǎn)業(yè)相關的新政策。這使得韓國政府擁有了敏捷、有效、精準的治理行動,取得了良好的疫情防控效果,并得到了世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國的高度認可。(5)Lee S., Hwang C. and Moon M. J.,“Policy Learning and Crisis Policy-Making: Quadruple-Loop Learning and Covid-19 Responses in South Korea”, Policy and Society, vol.39,no.3(June 2020),pp.363-381.除此之外,現(xiàn)實中還有一個廣為流傳的案例是1986年的切爾諾貝利核事件,也被認為是突發(fā)事件背景下危機學習促進政策變遷的重要證據(jù)。

更進一步,在經(jīng)典的知識管理理論看來,組織在審視過去或當前的突發(fā)事件過程中,能夠不斷地進行知識生產(chǎn)和積累,并將其運用于行為和理念改進的過程中,呈現(xiàn)從知識創(chuàng)建到知識保留再到知識轉(zhuǎn)移的過程,(6)Argote L., Organizational Learning: Creating, Retaining and Transferring Knowledge. New York: Springer, 2012, pp.6-15.充分凸顯了危機學習在糾偏組織行為、推動政策變遷等方面的作用。其中,知識管理與危機學習研究的集大成者Elliott曾系統(tǒng)提出過一個危機學習的過程模型,包含知識獲取(Knowledge Acquisition)、知識轉(zhuǎn)移(Knowledge Transfer)和知識同化(Knowledge Assimilation)三個環(huán)節(jié)。(7)Elliott D.,“The Failure of Organizational Learning from Crisis-A Matter of Life and Death?”,Journal of Contingencies and Crisis Management, vol.17,no.3(August 2009),pp.157-168.該模型從知識的角度為理解危機學習過程提供了清晰靶向,被后續(xù)危機學習的研究者廣泛引用。有學者基于研究強調(diào),地方政府能夠通過危機學習獲取知識以促進治理策略的調(diào)整,并有助于提升應急管理能力(8)王郅強、彭睿:《鄰避項目如何沖出“一鬧就停”的怪圈?——基于H市Z區(qū)政府“雙環(huán)危機學習”的縱向案例觀察》,《公共管理學報》,2020年第2期。。Nonaka則提出了經(jīng)典的SECI知識螺旋模型,他分析了知識結構中不同類型知識的關聯(lián)轉(zhuǎn)化,認為知識管理是一個包含社會化(Socialization)、外顯化(Externalization)、組合(Combination)與內(nèi)隱化(Internalization)等動態(tài)屬性的過程。(9)Nonaka I.,“A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation”,Organization Science,vol.5,no.1(February 1994),pp.14-37.除此之外,文宏、李風山在研究“健康碼”的演進過程中,基于知識管理的視角下提出了“知識生產(chǎn)—知識擴散—知識再生產(chǎn)”的分析框架,進一步深化了學界對數(shù)字治理技術持續(xù)創(chuàng)新的理解,豐富了我們對危機學習的知識管理視角的認識。(10)文宏、李風山:《危機學習何以驅(qū)動數(shù)字治理技術的持續(xù)創(chuàng)新?——基于“健康碼”演進史的考察》,《電子政務》,2023年第8期。

總體而言,上述研究雖然關注到危機學習的外溢效應,敏銳地覺察到危機學習與政策變遷的關系,但這些研究并未直接將危機學習與政策變遷完全聯(lián)系起來,而只是在特定問題上有所涉及。一方面,危機學習與政策變遷的關聯(lián)論證還比較少,政策變遷的全景式危機學習解釋路徑仍然是模糊的、片面的?，F(xiàn)有研究多將危機學習看作是政策變遷的某一要素,強調(diào)不同行動者在危機學習的基礎上實現(xiàn)了政策變遷。另一方面,已有研究在某種意義上也忽略了危機學習的重要屬性——知識在政策變遷過程中的角色或作用。普遍認為,滿足危機應對的知識需求是危機學習的前提和起點。只有對突發(fā)事件形成豐富和深刻的認知,才有可能精準有效地處置好危機。政府通過危機學習能夠揭示危機的孕育過程,增強對危機發(fā)生和影響機理的理解,進而采取行動來優(yōu)化組織系統(tǒng),推動政策調(diào)整,從根本上降低組織內(nèi)部的脆弱性。但是,當前從知識管理視角開展組織學習或危機學習的研究重點是闡釋學習過程中的知識動態(tài)轉(zhuǎn)移,尚未將注意力放到公共政策變遷的解釋當中,危機學習推動政策變遷的過程機制還有待進一步研究。鑒于此,本研究嘗試在危機學習的知識管理視角下重新理解公共政策變遷,對全面“禁野”政策變遷的案例進行學理闡釋,以回答危機學習是如何推動公共政策變遷的。

長江中下游、江淮等常年流行區(qū)，按照“宜麥則麥、宜油則油”原則，合理布局種植結構，或通過改種綠肥、輪作休耕等措施，盡可能壓低非主產(chǎn)區(qū)小麥種植面積，減輕病害防控壓力。黃淮常年發(fā)生區(qū)和華北、西北偶發(fā)區(qū)，結合玉米種植結構調(diào)整，大力推廣小麥與大豆、花生、蔬菜等作物輪作。

三、案例選擇與呈現(xiàn):以全面“禁野”政策為例

(一)案例選擇與資料收集

本研究運用單案例研究方法,重點關注2020年出臺全面“禁野”政策這一重大事件。關注個案的單案例研究,能夠在歸納邏輯的基礎之上解構復雜現(xiàn)象背后的互動行為,將抽象理論與經(jīng)驗材料鏈接起來,進而揭示或建構案例的本質(zhì),實現(xiàn)一般性知識的生產(chǎn)。(11)Vanwynsberghe R. and Khan S.,“Redefining Case Study”, International Journal of Qualitative Methods, vol.6,no.2(March 2007),pp.80-94.本文通過詳細闡釋全面“禁野”政策出臺的社會背景,聚焦政策出臺過程中的關鍵主體,圍繞政策出臺的重要節(jié)點,嘗試探討危機學習與政策變遷的深層次關聯(lián)屬性。

之所以選擇此案例,主要基于以下考量:一是研究方法層面的案例典型性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下全面“禁野”政策的變遷代表了危機情境下社會政策的突變和適應特征,集中體現(xiàn)出外部焦點事件沖擊下的政策波動屬性,在研究方法層面符合“案例體現(xiàn)出某個類型的現(xiàn)象的重要特征”為典型個案的理解。(12)王寧:《代表性還是典型性?——個案的屬性與個案研究方法的邏輯基礎》,《社會學研究》,2002年第5期。二是研究解釋層面的理論恰適性。全面“禁野”政策是一項兼具政治性與科學性的重大公共政策,其變遷不僅體現(xiàn)出公共政策視野下政治性層面的動態(tài)議程調(diào)整,而且折射出科學性層面政府和社會對野生動物保護的知識增長,直接表征了危機學習的價值和功能。因此,在危機學習理論的基礎上,著眼于知識管理的分析蘊含著豐富的知識意蘊,對解釋公共政策變遷具有較好的理論解釋力和創(chuàng)新性。三是研究數(shù)據(jù)層面的資料可得性。個案研究往往是對案例的深度理解,需要豐富、翔實的經(jīng)驗材料。而數(shù)據(jù)的可得與可靠則決定了案例事實描述的完整性與可信度。新冠疫情發(fā)生后,社會公眾對野生動物保護政策變遷的需求劇烈增加,新聞媒體迅速跟進,產(chǎn)生了大量的新聞報道,既包括各級政府關于全面“禁野”政策的政策文件,也涵蓋了大量的領導講話、專家評論和公眾觀點。除此之外,一些人大代表、政協(xié)委員的議案、提案也被公之于眾。上述豐富多樣的研究資料為本研究提供了扎實的數(shù)據(jù)支撐。

(二)案例呈現(xiàn):全面“禁野”政策

為呈現(xiàn)政策出臺過程中不同主體的關鍵行動,研究系統(tǒng)梳理了全面“禁野”政策變遷的三個階段性過程,分別是病毒溯源過程中形成普遍共識、話語爭奪過程中優(yōu)勢轉(zhuǎn)換和領導重視背景下政策出臺(見表1),以期為探索危機學習與政策變遷的關系提供直接的經(jīng)驗資料。

表1 全面“禁野”政策出臺的過程

1.第一階段:病毒溯源過程中的普遍共識

面對全球肆虐的新冠疫情,要從根本上實現(xiàn)有效和精準的疫情防控,必須做好基礎性的病毒溯源工作,明確新冠病毒的原始宿主和中間宿主,弄清病毒傳染擴散的途徑和規(guī)律。然而,新冠疫情的病毒溯源卻是一項難度極大的科學工作,具有高度的不確定性。在病毒溯源早期,不同領域的科學家根據(jù)差異化的觀察樣本和方法,得出了不完全一致但又有關鍵共識的研究結論。2020年1月10日,復旦大學張永振團隊率先完成新冠病毒基因組序列的發(fā)現(xiàn)工作,為病毒溯源工作奠定了初步基礎。(13)鄧暉、陳海波、唐芊爾等:《決勝的力量,在靜謐中積蓄——科學家在核心關鍵領域與新冠病毒“賽跑”的故事》,《光明日報》,2020年3月5日第1版。隨后,中國科學院石正麗研究團隊在Nature上發(fā)表研究成果,確認一種蝙蝠冠狀病毒與新冠病毒的序列相似度達到96.2%,認為中華菊頭蝠是SARS病毒的源頭。(14)Zhou P., Yang X.L., Wang X. G., et al., “A Pneumonia Outbreak Associated with a New Coronavirus of Probable Bat Origin”, Nature, vol.579,no.7798(November 2020),pp.270-273.同年3月17日,美國Scripps研究所等機構的研究人員在NatureMedicine上發(fā)文指出,可用基因組序列數(shù)據(jù)的嚴密分析結果表明新冠病毒的源頭大概率產(chǎn)生于自然界,其原始宿主可能是蝙蝠或穿山甲。(15)Andersen K. G., Rambaut A., Lipkin W. I., et al. ,“The Proximal Origin of SARS-CoV-2”, Nature Medicine, vol.26,no.4 (March 2020),pp. 450-452.之后3月30日,《中國—世衛(wèi)組織新冠病毒溯源聯(lián)合研究報告》進一步指出,目前的證據(jù)表明蝙蝠和穿山甲是最有可能導致COVID-19病毒的貯主,但同時也不排除水貂和貓等其他動物物種是潛在的貯主。(16)中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會:《世衛(wèi)組織召集的SARS-CoV-2全球溯源研究:中國部分——世衛(wèi)組織-中國聯(lián)合研究報告》,2021年6月8日,http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202106/9cc99e263489472c833263a4dc7e0f0e.shtml。

盡管上述關于病毒溯源的研究結論存在較大的分歧,但這并不影響新冠病毒的宿主就是某種野生動物的普遍共識的形成。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下,此種認知迅速傳播,對社會公眾在野生動物保護上的心理和行為產(chǎn)生了直接影響,顯著提升了社會公眾對野生動物交易的風險感知水平。(17)Si R., Lu Q. and Aziz N.,“Impact of COVID-19 on Peoples’ Willingness to Consume Wild Animals: Empirical Insights from China”, One Health, vol.12,no.6(June 2021) ,pp.1-7.據(jù)調(diào)查顯示,新冠疫情后,有96.4%的公眾贊成“全面禁止消費者吃野味”,表明公眾食用野生動物的意愿明顯降低。(18)2020年北京大學自然保護與社會發(fā)展研究中心等機構聯(lián)合發(fā)起《公眾對野生動物消費、貿(mào)易、修法意愿的調(diào)查》,共收集101172份問卷。數(shù)據(jù)結果詳見https://mp.weixin.qq.com/s/p-S3bmKtC1FXn3WkBVneVQ。由此可見,在病毒溯源的行動中,盡管社會公眾在病毒最終宿主的認知上存在模糊性,但對野生動物是潛在宿主卻保持著清晰化的態(tài)度,這使得全面“禁野”作為一項政策問題逐漸得到社會性的群體確認。與此同時,公眾對于原有政策的認知圖景也發(fā)生變化,即公眾對已有野生動物保護的理解和態(tài)度開始轉(zhuǎn)變,從“允許野生動物交易”向“禁食野生動物”轉(zhuǎn)化,這些認知理念的轉(zhuǎn)變客觀上是公眾危機學習的結果,為全面“禁野”進入政策議程準備了條件。

新冠病毒的科學性溯源結果直接降低了社會公眾對食用野生動物的容忍閾值,讓社會公眾認識到食用野生動物存在巨大的公共衛(wèi)生風險,亟需強化政府監(jiān)管,出臺相關法律法規(guī),嚴厲打擊野生動物交易行為。這一事件實際上為野生動物的“保護派”提供了一個推動政策變遷的“機會窗口”,促進了不同行動者參與話語競爭過程,也為理解不同競爭主體的優(yōu)勢與劣勢的相互轉(zhuǎn)化提供了證據(jù)。2020年1月23日,中國科學院院士、北京大學原校長許智宏等19位院士學者公開聯(lián)名倡議,呼吁要加強源頭治理,杜絕野生動物非法食用和交易。(19)中國網(wǎng):《多名院士聯(lián)名呼吁!杜絕野生動物非法食用和交易》,2020年1月24日,http://news.china.com.cn/live/2020-01/24/content_676618.htm。同日,全國政協(xié)委員、中國科學院院士李景虹等人也向中央提交緊急提案,認為現(xiàn)行野生動物保護法律已經(jīng)不適用于新冠疫情背景下的治理需求,呼吁全面禁止食用野生動物。(20)九三學社中央委員會:《讓國家變得更好——李景虹的自我期許》,2020年2月18日,http://www.93.gov.cn/xwjc-snyw/304156.html。與此同時,全國人大代表、農(nóng)工黨中央委員羅勝聯(lián)等人也向全國人大提交了《野生動物保護法》修法建議書。(21)第一財經(jīng):《學者聯(lián)名建議:全面禁止以食用為目的野生動物養(yǎng)殖》,2020年2月24日,https://www.yicai.com/news/100519082.html。接著,全國各地專家紛紛上書中央,各類動物保護社會組織也積極動員社會公眾,共同呼吁開啟全面“禁野”時代,以防范化解重大公共衛(wèi)生風險。上述現(xiàn)象表明,科學家、全國人大代表、社會組織等政策企業(yè)家主動建構起全面“禁野”的政策議程,多個政策方案也隨即形成。

然而,上述行動卻遭到了以“經(jīng)濟價值”為導向的“利用派”的反對。2020年2月17日,中國野生動物保護協(xié)會蛙類養(yǎng)殖專委會通過微信公眾號發(fā)布文章《野生動物養(yǎng)殖是人類祖先的偉大創(chuàng)舉》,闡釋“因一次疫情就全面‘禁野’將是武斷的,不科學、不理性”“對于人類而言,對野生動物產(chǎn)品的需求從未停止,某種意義上說已經(jīng)成為‘剛性需求’”。此文一出便引發(fā)廣泛輿論熱議,并遭遇到來自各方面的質(zhì)疑。但隨即中國野生動物保護協(xié)會就發(fā)文致歉,并撤銷蛙類養(yǎng)殖專委會。(22)新京報:《蛙類養(yǎng)殖委稱“野生動物是剛需”被撤銷,牛蛙還能吃嗎?》,2020年2月20 日,https://www.bjnews.com.cn/detail/158218724214332.html。“保護派”與“利用派”展開話語和利益爭奪的結果表明,新冠疫情背景下的“利用派”逐漸處于“弱勢”地位,雙方話語權勢地位已經(jīng)發(fā)生根本逆轉(zhuǎn),全面“禁野”進入政策議程已經(jīng)是大勢所趨。

3.第三階段:領導重視背景下政策的出臺

在全民熱議的“禁野”議題上,黨中央一直保持著高度重視。早在2020年1月27日,習近平總書記就作出重要批示,要求修訂完善野生動物保護法,健全完善執(zhí)法管理體制及職責,革除濫食野生動物的陋習。接著,在2月3日,習近平總書記再次指出,“食用野生動物風險很大,但‘野味產(chǎn)業(yè)’依然規(guī)模龐大,對公共衛(wèi)生安全構成了重大隱患”(23)習近平:《在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》,2020年2月3日,https://www.gov.cn/xinwen/2020-02/15/content_5479271.htm。,進一步要求相關部門積極推進野生動物保護法等法律法規(guī)的修訂,強化市場監(jiān)管,堅決從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風險。國家最高領導人在野生動物議題上密集的講話、批示和指示表明決策層反思了疫情形勢,深刻意識到實施全面“禁野”政策有助于防范重大公共衛(wèi)生風險,保障人民群眾生命健康安全,從根本上促進人與自然的和諧共生,推進生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過專業(yè)研判、嚴密程序,2月24日,全國人大常委會正式通過了《決定》。《決定》共有八條內(nèi)容,對食用野生動物進行了全鏈條、全方位的嚴格管控,全面修訂與完善了已有野生動物保護法,彌補了過去的一些漏洞,實現(xiàn)了野生動物的“應保盡保、應禁全禁”,被認為是“史上最嚴禁野令”。從政策過程來看,普遍的社會共識凝聚了高層領導的注意力,而注意力視域下的領導高度、持續(xù)重視,則為政策合法化提供了強大動力,是政策出臺的核心要素。

四、公共政策變遷的危機學習解釋

理論界認為,政策變遷是不同行動者在利益沖突、斗爭和妥協(xié)過程中,根據(jù)持續(xù)獲得的各種經(jīng)驗和信息,對現(xiàn)有政策作出的一種調(diào)整。(24)Sanz-Menendez, L.,“Policy Choices, Institutional Constraints and Policy Learning: The Spanish Science and Technology Policy in the Eighties”,International Journal of Technology Management, vol.10 ,no.4-5-6(August 1995),pp.622-641;Moyson S., Scholten P. and Weible C.M.,“Policy Learning and Policy Change: Theorizing Their Relations from Different Perspectives”,Policy and Society, vol.36,no.2(June 2017),pp.161-177.在某種意義上,政策變遷的概念契合了Goffman關于“情境互動論”(Situational Interactionism)的觀點:行動者的微觀行為受到宏觀制度規(guī)則的約束和調(diào)控,宏觀社會情境的形成也是行動者行為的塑造結果。(25)Goffman E.,“The Neglected Situation”,American Anthropologist, vol.66,no.6(December 1964),pp.133-136.結合上述政策變遷的理論認識,本研究從危機學習的知識管理視角對不同階段中多元行動者的互動行為進行呈現(xiàn),并歸納知識管理過程中的具體機制(見表2)。

表2 不同階段危機學習與政策變遷的關聯(lián)

(一)知識生產(chǎn):焦點事件觸發(fā)下的“激活機制”

焦點事件是推動組織結構和制度發(fā)生變遷的“門檻事件”,能夠在組織環(huán)境、社會經(jīng)濟和政治結構、組織內(nèi)部中創(chuàng)造新的條件與關系,以催化結構性和不可逆轉(zhuǎn)的變化。(26)Birkmann J., Buckle P., Jaeger J., et al.,“Extreme Events and Disasters: A Window of Opportunity for Change? Analysis of Organizational, Institutional and Political Changes, Formal and Informal Responses after Mega-Disasters”, Natural Hazards, vol.55,no.3(December 2010),pp.637-655.在不確定性的焦點事件背景下,有效處置應急事件,要求熟悉處置流程,擁有成熟的處置機制和高超的應急能力。然而,在危機處置的管理實踐中,政府及公眾的應急管理能力卻又時常難以匹配應急需求。在此背景下,通過危機學習,可以復盤反思危機應對過程,強化相關主體對焦點事件的理解,有助于豐富多元主體對突發(fā)事件科學性、價值性和工具性的認知,將不確定性的模糊行動轉(zhuǎn)化為確定性的措施,為危機應對找到“最佳實踐”的方向。由此可見,焦點事件有助于激發(fā)政府對知識生產(chǎn)的需求系統(tǒng),推動政府持續(xù)開展危機學習,以提升應急管理效能。(27)文宏、李風山:《“接力棒的傳遞”:理解危機學習的可持續(xù)性及其機制》,《中國行政管理》,2023年第6期。

進入新世紀,雖然人類已經(jīng)連續(xù)經(jīng)歷甲型H1N1流感疫情、脊髓灰質(zhì)炎疫情、西非埃博拉疫情、寨卡疫情、剛果(金)埃博拉疫情等多例國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,但肆虐全球的新冠疫情還是極大沖擊了各個國家的公共衛(wèi)生體系,一定程度上顛覆了人類危機處置的知識體系。在新冠疫情發(fā)生之初,面對新冠病毒,人類幾乎一無所知——病毒從何而來、基因組成是什么、傳播途徑有哪些、該如何應對等一系列問題,仍然屬于知識空白地帶。具體在病毒溯源方面,盡管科學家的溯源結果有差異,但卻都指向于野生動物。這一共識性科學結果藉由媒體廣泛傳播,使得公眾逐漸認識到食用野生動物的重大危害,尤其體現(xiàn)為具有感染病毒的風險。在此背景下,禁止食用野生動物也逐漸成為一種全民共識。上述案例表明,焦點事件實際上為危機學習打開了“機會窗口”,促進了危機情境下的知識生產(chǎn)構成了政策變遷的起始條件。而這種知識生產(chǎn)本質(zhì)上是焦點事件觸發(fā)下的“激活機制”在危機學習中的體現(xiàn)。因為如果缺乏足夠的知識生產(chǎn),舊知識體系就難以被打破或替換,新知識體系也無法有效建立起來,政府在危機應對上的理念和行為便無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)變,政策變遷自然也就無從談起。

(二)知識競爭:話語爭奪場域中的“演化機制”

焦點事件背景下的知識生產(chǎn)只是危機學習的起點,傳播這些知識并將其轉(zhuǎn)化為組織規(guī)范和實踐才是推動政策變遷的關鍵所在。一般認為,政策變遷需要經(jīng)歷相對復雜的社會建構過程,表現(xiàn)為不同主體開展話語和知識競爭以實現(xiàn)對目標群體和政策問題的再定義。(28)Rochefort D. A. and Cobb R. W.,“Problem Definition, Agenda Access, and Policy Choice”,Policy Studies Journal, vol.21,no.1(March 1993),pp.56-71.作為知識管理的重要環(huán)節(jié),危機學習中的知識競爭往往是復雜而激烈的,它主要是指新舊知識體系圍繞政策理念和方案形成“推—拉”兩種競爭力量,一種力量在危機學習的作用下致力于打破原有政策壟斷,形成新的政策壟斷;另外一種力量則盡可能地去維持政策穩(wěn)定性,保持政策壟斷。兩種力量分別發(fā)揮了正向的催化削弱效應和反向的路徑依賴效應。在全面“禁野”政策出臺過程中,也明顯存在“保護派”和“利用派”兩種不同的話語和力量。(29)費久浩:《公共政策的間斷式變遷何以發(fā)生?——以全面“禁野”政策的出臺為例》,《公共管理學報》,2021年第3期。

1.正向的催化削弱效應

在知識競爭的場域中,正向的催化削弱效應主要是指危機學習推動政策變遷的各種有利因素發(fā)揮著打破政策壟斷的作用,是構建全新知識體系的“催化器”。在野生動物保護政策變遷的過程中可以發(fā)現(xiàn),政策企業(yè)家和公眾發(fā)揮了巨大的推動作用。具體而言:

一是政策企業(yè)家的強力推動。為推動政策理念和方案進入到政策議程,具有較強社會敏銳度的政策企業(yè)家會通過構建聯(lián)盟網(wǎng)絡、采取率先垂范等方式重新定義政策問題。(30)Mintrom M. and Norman P.,“Policy Entrepreneurship and Policy Change”,Policy Studies Journal, vol.37,no.4(October 2009),pp.649-667.在全面“禁野”政策案例中,中國科學院院士、大學校長、人大代表、民主黨派成員等主體充當著政策企業(yè)家的角色,他們利用自身的知識和社會資本,借助各種正式或非正式的渠道,向決策層傳達全面“禁野”的政策理念或方案。在這些政策企業(yè)家中,一方面,流行病學、動物學家等知識分子具有較強的知識權威,提出的政策方案更具科學性,為全面“禁野”政策方案的形成奠定了科學而扎實的專業(yè)基礎。另一方面,人大代表、政協(xié)委員等政策企業(yè)家則通過提交議案、提案,大大推動了野生動物保護政策進入政策議程,在改變官方價值理念上發(fā)揮了重要作用。

二是廣泛的社會輿論基礎。在決策實踐中,為塑造良好的政府形象,兌現(xiàn)政府承諾,決策者通常會依據(jù)公眾偏好設置政策議程的優(yōu)先順序,這要求對公眾的社會訴求和輿論壓力進行及時回應,折射出一種“倒逼”和“外壓”的議程設置屬性。(31)趙靜、薛瀾:《回應式議程設置模式——基于中國公共政策轉(zhuǎn)型一類案例的分析》,《政治學研究》,2017年第3期。新冠疫情的肆意擴散嚴重沖擊了正常的社會秩序,使得全國公眾處于一種焦慮、未知的社會情緒網(wǎng)絡之中。這有助于改變公眾對原有動物保護政策的認知圖景,為全面“禁野”政策出臺提供了一種強大的共識環(huán)境。由此可見,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下多方主體的政策圖景變化,實際上為政策變遷建構了外部合法性。

2.反向的路徑依賴效應

在政策變遷過程中,除了上述催化削弱效應,還存在各種條件的限制阻礙著政策變遷的發(fā)生。這些要素表現(xiàn)為對原有政策體系的強路徑依賴屬性,使得政策系統(tǒng)繼續(xù)保有鎖閉(Lock in)狀態(tài)。(32)武晗、王國華:《從資源利用、生態(tài)保護到公共衛(wèi)生安全——野生動物保護政策中的焦點事件與社會建構》,《公共行政評論》,2020年第6期。在本案例中,以蛙類養(yǎng)殖專委會為代表的“利用派”提出了異議,旗幟鮮明地反對全面“禁野”。他們通過各種話語敘事和社會動員,借助各種渠道發(fā)聲,極力闡釋原有動物保護政策的正面形象,不遺余力地陳述全面“禁野”政策對相關群體及行業(yè)的特定影響,甚至是擴大宣傳全面“禁野”政策造成的負面影響,讓公眾和政府意識到全面“禁野”政策是一項影響經(jīng)濟發(fā)展和民生保障的“壞政策”,以反對全面“禁野”政策的出臺并試圖構成對原有政策的結構性鎖定。除此之外,還有一些個人和團體不斷強調(diào),某些地區(qū)的野生動物養(yǎng)殖已經(jīng)形成規(guī)模,擁有較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈,是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)基礎。如果全面“禁野”,將會直接影響千萬養(yǎng)殖專業(yè)戶,猛烈沖擊特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè),嚴重拖滯經(jīng)濟發(fā)展速度,甚至會影響部分地區(qū)的脫貧進程。

上述政策解讀在特定條件下,能夠鞏固原有政策的壟斷屬性,保持其內(nèi)部結構的穩(wěn)定性,實現(xiàn)對政策系統(tǒng)的路徑鎖定,呈現(xiàn)出強大的政策演進均衡效應。然而,新冠疫情的背景下盡管“利用派”極力宣傳經(jīng)濟價值理念,但這種反向鎖定的力量顯得十分弱小,難以對原有動物保護政策形成壟斷效應,無法繼續(xù)維系原有動物保護政策體系的結構穩(wěn)定。綜合來看,在知識場域的話語權競爭中,當基于正向催化效應的新話語力量強于反向鎖定效應下的舊話語力量時,優(yōu)勢者會被重新定義,新的知識體系將被重構,政策變遷也就會成為一種必然趨勢。

(三)知識轉(zhuǎn)化:領導注意力作用下的“反饋機制”

在知識管理理論中,知識通常分為兩種類型:隱性知識與顯性知識。(33)Nonaka I.,“A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation”,Organization Science, vol.5,no.1(February 1994),pp.14-37.其中,隱性知識包括認知和技術兩個方面的元素,具有高度的個體化、難以表達和編碼的特點,往往深深植根于特定情境下的行動、承諾和參與之中;而顯性知識是指那些經(jīng)過高度編碼的,能夠以正式的、系統(tǒng)的語言進行傳播的知識。正如波蘭尼所言:“我們知道的比我們能表達出來的要多得多,我們可以用文字和數(shù)字表達的知識,可能只是知識的冰山一角?！?34)Polanyi M., The Tacit Dimension. London: Routledge &Kegan Paul Ltd, 1966, pp.4-10.相較而言,隱性知識的信息量更大、價值更高,但顯性知識則更容易被識別與利用。(35)Dhanaraj C., Lyles M. A., Steensma H. K., et al.,“Managing Tacit and Explicit Knowledge Transfer in Ijvs: The Role of Relational Embeddedness and the Impact on Performance”, Journal of International Business Studies, vol.35,no.5(September 2004),pp.428-442.而隱性知識如何轉(zhuǎn)化為顯性知識,則是政策變遷的關鍵一步。

在對知識類型的討論基礎上,本文認為,政策的出臺本質(zhì)上是隱性知識轉(zhuǎn)化為顯性知識的過程,即知識以某種外部化的方式將危機學習中的各種心理性的認知和經(jīng)驗性的判斷轉(zhuǎn)化為可視化的規(guī)章制度和政策方案。因此,知識轉(zhuǎn)化實際上是在“價值理念”與“政策實踐”之間架起了一座“橋梁”,表征了隱性知識向顯性知識的轉(zhuǎn)化過程,為理解不同知識的流動、共享和同化提供了理論支撐。從危機學習過程來看,在經(jīng)歷了知識生產(chǎn)與知識競爭兩個階段之后,關于野生動物保護政策的各種隱性知識充斥在行政決策場景當中。但這些經(jīng)驗層面的隱性知識只有正式轉(zhuǎn)化為制度層面的政策規(guī)范,即全面“禁野”政策,才能被認為成功轉(zhuǎn)化為顯性知識。事實上,在很多時候只有當危機學習的經(jīng)驗和教訓轉(zhuǎn)化為制度化和結構化的政策時,即以政策變遷作為反饋結果,才認為這是一次成功的危機學習。(36)Mahler J. G., Organizational Learning at NASA: The Challenger and Columbia Accidents. Washington: Georgetown University Press, 2009, pp.185-186.否則,政策變遷的“最后一公里”就會被認為沒有打通,危機學習的結果反饋往往也只能停留在隱性知識層面而難以被識別和利用。全面“禁野”政策的出臺,意味著長期穩(wěn)定的野生動物保護政策發(fā)生了變遷,標志著不同類型的知識在不同主體中的流動與轉(zhuǎn)化,這是政策變遷的關鍵節(jié)點,也是新的政策方案被賦予合法性的重要表現(xiàn)。

一方面,政策企業(yè)家們基于大量科學實驗的溯源證據(jù),通過決策咨詢報告、提案等方式進入到政府組織,讓高層領導逐漸認識到食用野生動物的風險以及野生動物保護政策變遷的必要性,并逐步形成新的政策方案。另一方面,危機情境下政府組織對社會問題的回應體現(xiàn)出官僚系統(tǒng)對各種社會知識的吸納。疫情發(fā)生后,面對公眾熱烈呼吁的禁食野生動物政策,政府組織多次強調(diào)要把“人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”,以最大限度降低公眾風險感知,維護社會秩序。在此背景下,以習近平同志為核心的黨中央高度關注新冠疫情背景下的野生動物保護問題,專門作出多次指示、批示。也正因如此,《決定》作為一種對領導注意力聚焦作用下知識吸納的結果反饋,才能如此迅速地出臺。由此可見,領導注意力的高度聚集為修訂動物保護政策的議題提供了政策議程啟動的契機,是隱性知識轉(zhuǎn)化顯性政策的關鍵觸發(fā)條件。

(四)理論建構與對話:公共政策變遷的新解釋

正如前文所言,目前公共政策變遷的解釋存在諸多不足,這驅(qū)動著研究者們尋找新的解釋要素。然而,現(xiàn)有的新的危機學習解釋又未能將兩者很好地連接起來。在此背景下,本文嘗試在危機學習的知識管理視角下開展探討,以重新理解公共政策變遷。具體而言,本文基于危機學習的知識管理視角,將危機學習作為理解政策變遷的直接變量,細致梳理了全面“禁野”政策變遷的過程,形成了“知識生產(chǎn)—知識競爭—知識轉(zhuǎn)化”的分析框架(見下圖),有助于深刻回應危機學習推動政策變遷的過程機制,進而打開政策變遷的內(nèi)部“黑箱”,增強危機學習在公共政策研究議題中的顯著性。新的分析框架將理論框架與實踐案例相結合,以一種更為豐富和整體性的視角討論了全過程視野下危機學習推動政策變遷的過程機制,為理解公共政策變遷提供了一種新解釋。

知識管理視角下政策變遷的危機學習過程機制圖

第一,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一項焦點事件,激發(fā)了動物保護政策的變遷需求,觸發(fā)了政策體系的不穩(wěn)定性因素。為有效防控新冠疫情,必須進行新的知識生產(chǎn),滿足應急管理需求。而焦點事件為危機學習打開了“機會窗口”,促進了危機情境下的知識生產(chǎn),構成了政策變遷的起始條件,發(fā)揮了“激活機制”的作用。第二,知識競爭的過程充滿著經(jīng)濟、社會和政治利益的爭奪,不同行動者的價值立場與利益導向差別導致知識生產(chǎn)無法直接進行知識轉(zhuǎn)化,而是受到知識競爭作為中間“演化機制”的影響,以實現(xiàn)對政策問題的再定義。這種知識競爭包括兩種效應,分別是正向的催化削弱效應和反向的路徑依賴效應,表明新的話語聯(lián)盟只有立足特定價值和利益推動話語的建構與意義解釋,積極改變政策敘事,尋求自身的政策話語在政策話語體系中的合法性,才能為制度化和結構化的政策出臺提供前期基礎。第三,知識轉(zhuǎn)化受到領導注意力分配的深刻影響。在領導注意力的“反饋機制”作用之下,新的知識體系得以重建和強化,政策問題進入到政策議程,原有的政策壟斷被打破,危機學習中的各種隱性知識轉(zhuǎn)化為顯性知識,政策規(guī)范以制度化和結構化的形式被生產(chǎn)出來。由此可見,政策方案的形成往往是各種隱性知識相互競爭并最終外化為顯性知識的結果,體現(xiàn)出知識在不同主體間的流動。

五、結論與討論

本文關注重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下全面“禁野”政策變遷的案例,探討了危機學習推動政策變遷的形成機制。作為因變量的政策變遷并非是單一主體危機學習的結果,而是不同情境下多元主體擁有的不同類型的知識共同塑造的結果。綜合來看,在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下,危機學習推動政策變遷的過程涵蓋了知識生產(chǎn)、知識競爭和知識轉(zhuǎn)化的實踐圖景,是一個極具動態(tài)演進的過程。具體而言:(1)知識生產(chǎn)是危機學習推動政策變遷的起點。只有打開知識生產(chǎn)的“窗口”,才能為知識獲取提供可能,進而打破舊的知識體系,為政策理念和方案的形成提供知識基礎。(2)在知識生產(chǎn)的基礎上,各種知識進入到混亂的競爭性場域當中。新舊兩種知識理念及其代表力量反復互動,表現(xiàn)出不同知識“搶地盤”的現(xiàn)象,實質(zhì)上是組織審視與選擇新的知識理念的過程。(3)經(jīng)過知識競爭后,原有政策壟斷可能會被打破,新的知識體系得以被建立,隱性知識逐步向顯性知識轉(zhuǎn)化,促進政策方案的制度化和規(guī)范化,標志著政策出臺。

要深刻認識到,理解公共政策變遷是一個極具挑戰(zhàn)性和增殖性的理論命題。野生動物政策演進的歷程本身具有超長的時間跨度和相對穩(wěn)定性。自中華人民共和國成立以來,我國在野生動物保護上做了諸多努力,相繼出臺了《稀有生物保護辦法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水生野生動物保護條例》《中華人民共和國陸生野生動物保護條例》等法律法規(guī),并根據(jù)不同發(fā)展階段的生態(tài)理念,對上述法律進行了多次修正。其中,我國現(xiàn)行的《野生動物保護法》是1988年經(jīng)七屆全國人大常委會第4次會議修訂通過的,于1989年3月1日正式施行的第一部綜合性、綱領性的野生動物保護法律法規(guī),開啟了野生動物保護法律法規(guī)的新階段。后來,這部法律在2004年、2009年和2018年相繼被修正,在2016年被修訂。盡管歷經(jīng)多次修改,但我國政府野生動物保護的核心理念、立法目的、保護對象、具體配套政策等并無實質(zhì)性變化。直至全面“禁野”政策的出臺,我國野生動物保護政策才發(fā)生了間斷式的重大變遷。本研究僅從危機學習的知識管理角度探討了公共政策變遷的過程機制,側重于將危機學習看作是公共政策變遷的核心變量,這不可避免地會忽略政策變遷過程中的其他解釋要素。

除此之外,知識管理也是一個極其龐雜的研究領域,不同學者對知識的劃分類型和理解存在明顯差異,這意味著知識管理視角下公共政策變遷的危機學習解釋也可以表現(xiàn)出多種形式。例如,普遍認為公共政策變遷過程中至少可以識別三種類型的知識,分別是專家(科學的)知識;行政(官僚的)知識;利益相關者(外行、實踐、非科學或?qū)I(yè)的)知識。結合案例也可以發(fā)現(xiàn),在知識管理過程中并非只有專家知識的壟斷,公眾的利益相關者知識也在政策變遷中發(fā)揮著作用,共同形成了一種兼具理性與情感、正式與非正式的互動模式。同時,由于回應式議程設置模式的存在,這種利益相關者知識也會被政府組織吸收并轉(zhuǎn)化為行政知識,成為政策變遷的元動力。由此可見,這種知識屬性的差異類型及其相互轉(zhuǎn)化也有助于理解危機學習推動政策變遷的過程。因此,關于危機學習的知識管理理解仍有進一步拓展的空間,后續(xù)研究可以圍繞未來野生動物保護政策的漸進式修正,進一步從危機學習的知識管理視角進行觀察,并與本研究進行對話,共同完善公共政策變遷的危機學習解釋路徑。