□ 談火生

黨的十八大以來(lái),隨著協(xié)商民主成為中國(guó)民主政治建設(shè)的主要著力點(diǎn),作為重要協(xié)商渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇,迸發(fā)出前所未有的活力?！懊Φ孟裾f(xié)”,這句樸實(shí)的話語(yǔ)標(biāo)識(shí)出黨的十八大以來(lái)人民政協(xié)的巨大變化。但不可否認(rèn)的是,“年委員、季常委、月主席”的現(xiàn)象仍然存在,尤其是在市縣兩級(jí)基層政協(xié),大量政協(xié)委員的履職熱情還沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。

一般來(lái)講,社會(huì)地位影響著社會(huì)成員對(duì)國(guó)家政治生活的心理感受,社會(huì)地位越高,則政治效能感越強(qiáng),政治參與的積極性就越高。(1)孫永芬:《政治心態(tài)與影響因素間變量關(guān)系的實(shí)證分析》,《政治學(xué)研究》,2008年第1期。按此,作為社會(huì)精英的政協(xié)委員應(yīng)該在政治參與方面具有更高的積極性。但是,在實(shí)踐中,大多數(shù)政協(xié)委員并沒(méi)有表現(xiàn)出人們預(yù)期的積極性,這一方面與政協(xié)委員的兼職身份有關(guān),另一方面與缺乏相應(yīng)的履職平臺(tái)和激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。為此,近年來(lái)各地政協(xié)都在積極探索,為委員履職搭建平臺(tái),推動(dòng)委員履職的常態(tài)化。

本文以H省政協(xié)的“微建議”實(shí)踐為例,解析政協(xié)委員的履職熱情是如何被激發(fā)出來(lái)的。之所以選擇“微建議”作為研究對(duì)象,是出于兩個(gè)方面的考慮:第一,在實(shí)踐上,“微建議”有助于理解人民政協(xié)的運(yùn)行機(jī)制。近年來(lái)各地政協(xié)在這方面的探索主要分為兩種路徑。第一種是組織驅(qū)動(dòng),通過(guò)在基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或城鄉(xiāng)社區(qū))建立委員工作室,以組織為抓手,推動(dòng)委員的日常履職;第二種是委員激勵(lì),直接將著力點(diǎn)瞄準(zhǔn)行為主體本身,通過(guò)激發(fā)委員的政治效能感,推動(dòng)委員的日常履職。在實(shí)踐中,H省政協(xié)的“微建議”提升了省、市、縣三級(jí)政協(xié)委員的參與意愿,實(shí)現(xiàn)了委員全天候、無(wú)障礙履職。2017年至2022年6月,在“微建議”工作開(kāi)展的五年間共收到委員提交微建議53165條,辦理回復(fù)40066條,辦復(fù)率85.4%,委員對(duì)辦理結(jié)果的滿意度達(dá)99.4%。(2)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價(jià)值大家談”活動(dòng)成果匯編》,2022年11月,第35-36頁(yè)。與很多省建立基層委員工作室,每年定期開(kāi)展2-3次協(xié)商活動(dòng)的制度創(chuàng)新相比,H省政協(xié)“微建議”在激發(fā)政協(xié)委員尤其是基層委員的參與意愿方面表現(xiàn)更為突出。因此,對(duì)“微建議”進(jìn)行解析有助于理解委員激勵(lì)的具體機(jī)制,從而更好地將人民政協(xié)的制度潛能轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。第二,在理論上,對(duì)“微建議”的解析有助于豐富“回應(yīng)性”理論?！拔⒔ㄗh”激發(fā)委員履職熱情的關(guān)鍵在于回應(yīng)性。H省政協(xié)的“微建議”通過(guò)較為完善的機(jī)制實(shí)現(xiàn)了多維度的回應(yīng),從而有效提升了政協(xié)委員的政治效能感,并由此激發(fā)了他們的參與意愿。通過(guò)對(duì)其多維度回應(yīng)機(jī)制的分析,可以突破既有的單一維度回應(yīng)性框架,豐富我們對(duì)于政府回應(yīng)性的理解。

一、文獻(xiàn)回顧和分析框架

當(dāng)前,學(xué)術(shù)界關(guān)于政協(xié)委員履職的研究相對(duì)薄弱,既有研究大多停留在對(duì)委員履職的政策闡釋,(3)張麗琴、張曉委:《黨的十八大以來(lái)政協(xié)協(xié)商的研究走向》,《嶺南學(xué)刊》,2022年第3期。或滿足于描述特定的制度創(chuàng)新案例,而缺乏相應(yīng)的理論解釋。本文擬運(yùn)用回應(yīng)性和政治效能感這一對(duì)政治學(xué)概念來(lái)分析H省政協(xié)的“微建議”實(shí)踐,探討它們是如何激發(fā)政協(xié)委員的參與意愿的。

1.核心概念的界定和文獻(xiàn)回顧

政治效能感(Sense of Political Efficacy)是解釋政治參與的關(guān)鍵變量,1954年由安格斯·坎貝爾(Angus Campbell)在研究美國(guó)選舉問(wèn)題時(shí)提出。(4)Angus Campbell, Gerald Gurin and Warren E. Miller, The Voter Decides.Evanston, IL: Row, Peterson, 1954.隨后,經(jīng)過(guò)阿爾蒙德和伊斯頓等人的進(jìn)一步完善,政治效能感概念的內(nèi)涵、測(cè)量、影響因子等問(wèn)題逐漸成為研究的重點(diǎn)。簡(jiǎn)單地講,政治效能感指特定個(gè)體對(duì)自身影響政治體系的能力和政治體系就其要求做出回應(yīng)的心理認(rèn)知。更進(jìn)一步地講,政治效能感意味著個(gè)體認(rèn)為自己所在的社會(huì)是可以改變的,而且相信自己能夠通過(guò)影響政府決策而造成這種改變。(5)劉偉:《政治效能感研究:回顧與展望》,《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2020年第5期。按照羅伯特·萊恩(Robert E. Lane)的觀點(diǎn),政治效能感分為內(nèi)在與外在兩個(gè)維度:內(nèi)在政治效能感(Internal Political Efficacy)是個(gè)體內(nèi)在認(rèn)知維度,相信自己有能力理解和有效參與政治,并對(duì)政治產(chǎn)生影響;外在政治效能感(External Political Efficacy)則是個(gè)體對(duì)外在環(huán)境的認(rèn)知,相信政治系統(tǒng)會(huì)回應(yīng)公民的訴求,并采納公民的建議。(6)Robert E. Lane, Political Life: Why People Get Involved in Politics, New York: Free Press,1959, pp. 151-154.經(jīng)驗(yàn)研究表明,內(nèi)在政治效能感常常與政治參與關(guān)聯(lián)在一起;(7)加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴:《公民文化:五個(gè)國(guó)家的政治態(tài)度和民主制》, 徐湘林等譯,東方出版社2008年版,第170頁(yè)。外在政治效能感則常常與系統(tǒng)回應(yīng)性、政治信任和彌散性政治支持關(guān)聯(lián)在一起。(8)Paul R. Abramson and John H. Aldrich,“The Decline of Electoral Participation in America”, The American Political Science Review, Vol. 76, No. 3, 1982, pp. 502-521. George I. Balch,“Multiple Indicators of Survey Research: The Concept of ‘Sense of Political Efficacy’”, Political Methodology, Vol. 1, No. 1, 1974, pp. 1-43.

在分析政治效能感時(shí),有兩個(gè)問(wèn)題需要關(guān)注:第一,政治效能感與政治參與的關(guān)系;第二,哪些因素影響政治效能感?

關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題,幾乎所有的研究者都認(rèn)為,政治效能感是測(cè)度公民政治參與的重要指標(biāo)。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)研究都表明,政治效能感與政治參與之間具有明顯的正相關(guān)關(guān)系,政治效能感會(huì)顯著影響參與意愿。擁有高水平政治效能感的個(gè)體會(huì)積極參與各項(xiàng)政治活動(dòng),而政治效能感較低的個(gè)體則會(huì)表現(xiàn)出政治冷漠或政治不作為。(9)鄭建君:《政治效能感、參與意愿對(duì)中國(guó)公民選舉參與的影響機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2019年第4期。

關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題,學(xué)界的研究成果豐富,呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的變量關(guān)系。政治效能感的形成不僅受到公民個(gè)人背景因素的影響,而且受到外在的政治環(huán)境的影響。前者包括客觀的社會(huì)人口學(xué)特征(種族、性別、年齡、宗教信仰、教育水平、職業(yè)等),主觀政治心理(政黨認(rèn)同、政治信任、公民責(zé)任感、政治認(rèn)知等),個(gè)體政治行為(政治參與);后者包括政治制度、行政規(guī)模、政治文化、所屬黨派、政府回應(yīng)性等。(10)李蓉蓉:《海外政治效能感研究述評(píng)》,《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》,2010年第9期;鄧燕華、黃健:《區(qū)域規(guī)模與外部政治效能感:基于中國(guó)縣級(jí)數(shù)據(jù)的研究》,《公共行政評(píng)論》,2016年第5期。直接針對(duì)政協(xié)委員政治效能感的研究成果不多,上官莉娜等對(duì)W市政協(xié)的經(jīng)驗(yàn)研究檢驗(yàn)了社會(huì)人口學(xué)特征和政治參與等因素對(duì)政協(xié)委員政治效能感的影響,發(fā)現(xiàn)性別、收入等因素與政治效能感之間不存在正相關(guān)關(guān)系,但教育水平對(duì)于政治效能感存在顯著影響。(11)上官莉娜等:《民主黨派成員政治效能感現(xiàn)狀及提升策略研究》,《湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》,2018年第5期。李鵬針對(duì)廣東省M市的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn),不同界別的政協(xié)委員之間政治協(xié)商效能存在較大差異;在影響政協(xié)委員政治效能感的諸多因素中,界別設(shè)置的影響遠(yuǎn)大于政治委員個(gè)人背景因素的影響。(12)李鵬:《人民政協(xié)界別設(shè)置對(duì)界別委員政治效能感的影響》,《特區(qū)實(shí)踐與理論》,2016年第1期。這些研究通過(guò)將政治效能感的研究方法應(yīng)用于政協(xié)領(lǐng)域,在一定程度上解釋了委員政治效能感的影響因素,但無(wú)力解釋不同地區(qū)委員政治效能感之間的差異。本文認(rèn)為,回應(yīng)性是解釋不同地區(qū)之間委員政治效能感差異的關(guān)鍵變量。

“回應(yīng)性”(Responsiveness)概念最早是1952年由羅蘭德·彭諾克(Roland Pennock)提出的,他將回應(yīng)式的政策制定界定為“反映和表達(dá)人民的意志”“政府應(yīng)該對(duì)民眾任何清晰而穩(wěn)定的要求做出回應(yīng)”。(13)J. Roland Pennock,“Responsiveness, Responsibility, and Majority Rule”, American Political Science Review, Vol. 46, No. 3, 1952, pp. 790-807.早期關(guān)于回應(yīng)性的研究多集中于選舉產(chǎn)生的代表的回應(yīng)性,如米勒和斯多克關(guān)于美國(guó)國(guó)會(huì)議員回應(yīng)性的研究,以及尤勞關(guān)于代表回應(yīng)性的分類(lèi)。(14)Warren E. Miller and Donald E. Stokes, “Constituency Influence in Congress”,The American Political Science Review, Vol. 57, No. 1, 1963, pp. 45-56. Heinz Eulau, and Paul D. Karps, “The Puzzle of Representation: Specifying Components of Responsiveness”, Legislative Studies Quarterly, Vol. 2, No. 3, 1977, pp. 233-254.后來(lái),回應(yīng)性的研究范圍擴(kuò)展到政治制度的回應(yīng)性和政策回應(yīng)性。也正是在這一脈絡(luò)下,回應(yīng)性成為1980年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要口號(hào)之一,建立回應(yīng)性政府成為“政府再造”的目標(biāo)。(15)珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵》,丁煌譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2004 年版,第21頁(yè)。

與之相應(yīng),關(guān)于當(dāng)代中國(guó)政治的回應(yīng)性研究分為兩類(lèi):第一類(lèi)是針對(duì)代表回應(yīng)性的,此類(lèi)文獻(xiàn)數(shù)量不多。郭為桂將回應(yīng)性與中國(guó)共產(chǎn)黨的“群眾路線”相結(jié)合,認(rèn)為回應(yīng)性在新時(shí)代將成為黨踐行群眾路線的基本特質(zhì)。(16)郭為桂、高瑩:《黨的群眾路線的實(shí)現(xiàn)機(jī)理及其時(shí)代轉(zhuǎn)型》,《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》,2013 年第 10 期。羅里·特魯克斯考察了中國(guó)的人民代表大會(huì),認(rèn)為人大制度在中國(guó)高水平的政策回應(yīng)性中扮演了重要角色。(17)Rory Truex, Making Autocracy Work: Representation and Responsiveness in Modern China, Cambridge University Press, 2016.樓笛晴強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)在強(qiáng)化人大代表的回應(yīng)性方面所具有的作用。(18)樓笛晴、朱海英、黃茹萍:《制度設(shè)計(jì)與代表回應(yīng)性》,《黨政論壇》,2019年第8期。既有關(guān)于代表回應(yīng)性的研究存在兩個(gè)盲點(diǎn):其一,只關(guān)注代表如何回應(yīng)被代表者(選民),而沒(méi)有注意被代表者如何回應(yīng)代表的所作所為;其二,完全忽視了人民政協(xié)的代表回應(yīng)性,目前尚無(wú)相關(guān)的專(zhuān)題論文或?qū)Ｖ鴨?wèn)世。第二類(lèi)是針對(duì)政府回應(yīng)性和政策回應(yīng)性的,此類(lèi)文獻(xiàn)數(shù)量較大,它們沿著兩個(gè)方向展開(kāi)。第一個(gè)方向是將回應(yīng)性作為因變量,考察哪些因素影響回應(yīng)性。(19)Chen J., Pan J., &Xu Y.,“Sources of Authoritarian Responsiveness: A field Experiment in China”,American Journal of Political Science, Vol. 60, No. 2, 2016, pp. 383-400; Yoel Kornreich,“ Authoritarian Responsiveness: Online Consultation with ‘Issue Publics’ in China”, Governance, Vol. 32, No. 3, 2019, pp. 547-564; 李鋒、孟天廣:《策略性政治互動(dòng):網(wǎng)民政治話語(yǔ)運(yùn)用與政府回應(yīng)模式》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文科學(xué)版),2016 年第 5 期;張華、仝志輝、劉俊卿:《“選擇性回應(yīng)”:網(wǎng)絡(luò)條件下的政策參與》,《公共行政評(píng)論》,2013 年第3期。第二個(gè)方向是將回應(yīng)性作為自變量,考察政府回應(yīng)性如何影響政府信任、政治效能感和政治參與行為等。王浦劬揭示了政府回應(yīng)性與改善差序政府信任之間的相關(guān)性,提出應(yīng)高度重視“政府回應(yīng)”在基層政府與公眾信任關(guān)系中的關(guān)鍵作用。(20)王浦劬、鄭姍姍:《政府回應(yīng)、公共服務(wù)與差序政府信任的相關(guān)性分析》,《中國(guó)行政管理》,2019年第5期。李華胤基于三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試驗(yàn)的調(diào)查,認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應(yīng)激發(fā)了農(nóng)民對(duì)改革的參與。(21)李華胤:《回應(yīng)性參與:農(nóng)村改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的行為互動(dòng)機(jī)制》,《中國(guó)行政管理》,2020年第9期。本文關(guān)注的是第二個(gè)方向,但這一方向的研究所考察的均是政府回應(yīng)性如何對(duì)普通公民產(chǎn)生影響,尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)回應(yīng)性與政協(xié)委員政治效能感的相關(guān)研究。關(guān)于回應(yīng)性與政協(xié)委員政治效能感這一議題只有上官莉娜的文章略有觸及。她針對(duì)W市政協(xié)的實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn),擁有民主黨派黨內(nèi)職務(wù)的成員,其內(nèi)在和外在政治效能感高于普通成員。她認(rèn)為造成這一現(xiàn)象的原因在于,各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)善于將他們的意見(jiàn)和想法與公共政策結(jié)合起來(lái),從而更容易得到政府的回應(yīng)。(22)上官莉娜等:《民主黨派成員政治效能感現(xiàn)狀及提升策略研究》,《湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》,2018年第5期。

綜上,既有研究均肯定回應(yīng)性具有提升公民政治效能感的作用。但是,就本文所關(guān)注的問(wèn)題而言,既有研究存在兩個(gè)方面的問(wèn)題。第一,既有研究均是在“政府—公民”的二元框架下展開(kāi),即便是國(guó)內(nèi)關(guān)于人大和政協(xié)的討論也是在這一框架下展開(kāi),而沒(méi)有注意到人大代表和政協(xié)委員政治參與的特點(diǎn):以代表身份所進(jìn)行的組織化參與。一方面,政協(xié)委員是代表界別群眾反映利益訴求和意見(jiàn)建議,其參與不是為了自己爭(zhēng)取利益,而是出于利他的目的,是為了更好地協(xié)調(diào)界別群眾的利益訴求和全體人民的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;另一方面,政協(xié)委員的參與是一種組織化參與,而不是作為公民的個(gè)體化參與。政協(xié)委員是通過(guò)人民政協(xié)這一特定的政治組織參與到國(guó)家的政治生活和社會(huì)的治理過(guò)程之中的。第二,既有研究將回應(yīng)性視為公民與政府之間的博弈過(guò)程,公民的施壓和政府的選擇性回應(yīng)是其主流模式,通過(guò)重復(fù)博弈,直到達(dá)致平衡。(23)翁士洪:《參與—回應(yīng)模型:網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策回應(yīng)的一個(gè)分析模型》,《公共行政評(píng)論》,2014年第5期。這一分析進(jìn)路盡管適用于特定場(chǎng)景下的政府回應(yīng)實(shí)踐,但不適用于政協(xié)委員的參與。政協(xié)委員的參與和政府職能部門(mén)的回應(yīng)是一種合作式的回應(yīng)模式。H省的“微建議”本身就是為了對(duì)接省委省政府的“微建設(shè)、微服務(wù)”。調(diào)研中,筆者多次聽(tīng)到政府部門(mén)的工作人員表示,政協(xié)是在幫助他們發(fā)現(xiàn)政策盲點(diǎn),推動(dòng)邊緣性議題進(jìn)入政策過(guò)程。這也符合政協(xié)對(duì)自身工作的基本定位:“盡職不越位、幫忙不添亂”。

有鑒于此,本文擬從政協(xié)委員的代表身份和組織化參與這一屬性出發(fā),對(duì)回應(yīng)性概念進(jìn)行適度擴(kuò)展,并提出分析框架。

2.本文的分析框架

本文聚焦回應(yīng)性對(duì)政協(xié)委員政治效能感的提升作用,以及政治效能感對(duì)政協(xié)委員參與意愿的激活作用。本文贊成既有研究關(guān)于政治效能感有助于提升參與意愿的觀點(diǎn),以及正向回應(yīng)性有助于提升政治效能感的觀點(diǎn),并將回應(yīng)性和政治效能感作為考察的重點(diǎn)。與此同時(shí),在人民政協(xié)的特定場(chǎng)景中,由于特殊的政治身份——界別群眾的代表,政協(xié)委員其實(shí)處于政府和被代表者之間。當(dāng)我們將目光轉(zhuǎn)向政協(xié)委員,試圖發(fā)現(xiàn)其政治效能感的根源時(shí),需要思考不再是二元結(jié)構(gòu)中的政府回應(yīng)性與公民政治效能感之間的關(guān)系,而是在政府、政協(xié)委員、被代表者的三元結(jié)構(gòu)中,作為界別群眾代表的政協(xié)委員得到何種回應(yīng),才能激發(fā)其政治效能感。一方面,作為代表,政協(xié)委員處于政府和被代表者之間,不僅政府的回應(yīng)會(huì)影響委員的政治效能感,被代表者的回應(yīng)也會(huì)影響委員的政治效能感;另一方面,作為組織的一員,人民政協(xié)這一組織對(duì)政協(xié)委員參與行為的回應(yīng)以及作為其同僚的其他政協(xié)委員對(duì)其參與行為的回應(yīng)也很重要。(24)在政府回應(yīng)性的文獻(xiàn)中,確實(shí)有一部分研究關(guān)注社會(huì)組織或社會(huì)運(yùn)動(dòng)與政府回應(yīng)性之間的關(guān)系。例如,Paul D. Schumaker, “Policy Responsiveness to Protest-Group Demands”, Journal of Politics, Vol. 37, No. 2, 1975, pp. 488-521. Zhang Changdong, “Nongovernmental Organizations’ Policy Advocacy and Government Responsiveness in China”, Nonprofit &Voluntary Sector Quarterly, Vol.47, No.4, 2018, pp. 723-744. 但這些文獻(xiàn)均未注意到社會(huì)運(yùn)動(dòng)或社會(huì)組織內(nèi)部回應(yīng)對(duì)組織成員政治效能感的影響。

據(jù)此,有必要突破“政府—公民”的單一維度,從組織化參與的視角出發(fā),進(jìn)一步拓展“回應(yīng)性”概念的層次,將政協(xié)委員的政治效能感置于多維度的框架中來(lái)加以考察,從而更好地認(rèn)識(shí)回應(yīng)性與政協(xié)委員政治效能感之間的關(guān)系。按照以上分析,在分析政協(xié)委員的政治效能感時(shí),起碼要考慮三個(gè)維度的回應(yīng)性:政協(xié)組織內(nèi)部回應(yīng)性、政府回應(yīng)性和被代表者的回應(yīng)性。

如圖1所示,三個(gè)維度的回應(yīng)性分別從不同的角度提升政協(xié)委員的內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感。而且,這三個(gè)維度分別對(duì)應(yīng)了協(xié)商的三個(gè)階段:政協(xié)組織內(nèi)部回應(yīng)性對(duì)應(yīng)協(xié)商議題的提出階段、政府回應(yīng)性對(duì)應(yīng)協(xié)商階段、被代表者的回應(yīng)性對(duì)應(yīng)協(xié)商成果的運(yùn)用階段。在全過(guò)程人民民主的實(shí)踐中,不同階段的回應(yīng)性均具有提升政協(xié)委員政治效能感的作用。

圖1 本文的分析框架

需要強(qiáng)調(diào)的是,三個(gè)維度的回應(yīng)性不是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的,它們都需要相應(yīng)的制度安排來(lái)加以保障。在本文所考察的案例中,H省政協(xié)恰恰是在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新,才實(shí)現(xiàn)了三個(gè)維度的有效回應(yīng),這是我們?cè)谘芯炕貞?yīng)性時(shí)需要特別留意的。因此,本文的研究重點(diǎn)不是通過(guò)量化分析來(lái)尋找回應(yīng)性和政治效能感這兩個(gè)變量之間的關(guān)系(二者之間的正相關(guān)關(guān)系早已為大量的經(jīng)驗(yàn)研究所證實(shí)),而是努力揭示不同維度的回應(yīng)性背后的具體機(jī)制是什么。

二、H省的“微建議”實(shí)踐

隨著人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用的突顯,各地政協(xié)或依托新的技術(shù)手段,或依托制度創(chuàng)新,為政協(xié)委員的履職創(chuàng)造條件。H省政協(xié)創(chuàng)設(shè)微建議履職新方式就是其中的典型案例。

1.“微建議”的源起和發(fā)展

為了有效對(duì)接省委、省政府的“微建設(shè)、微服務(wù)”,H省政協(xié)打造了“政協(xié)云”平臺(tái),利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),探索創(chuàng)新履職渠道。2017年1月,“政協(xié)云”APP上線,并在參政議政欄目中開(kāi)辟了“微建議”板塊。

微建議是指政協(xié)委員圍繞本層級(jí)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾關(guān)心的具體問(wèn)題,通過(guò)政協(xié)云向政協(xié)組織提出,經(jīng)審核后轉(zhuǎn)交有關(guān)部門(mén)和單位辦理的意見(jiàn)建議。眾所周知,政協(xié)組織有提案和反映社情民意信息等履職方式,那么,微建議這種新的履職方式有何獨(dú)特之處呢?首先,所依托的技術(shù)手段不同。提案和社情民意依托的是傳統(tǒng)的紙媒;而微建議依托的是互聯(lián)網(wǎng),不僅操作便捷,而且可以被全省政協(xié)委員及時(shí)共享。其次,所針對(duì)的議題不同。提案的議題相對(duì)宏大;社情民意的議題次之;微建議的議題則是具體而微的小事,聚焦人民群眾身邊的具體問(wèn)題和困難。再次,辦理方式和辦理的時(shí)效性不同。微建議不僅辦理方式靈活,委員們?nèi)翰呷毫?可以充分調(diào)動(dòng)政協(xié)系統(tǒng)內(nèi)部資源,而且時(shí)效性強(qiáng),辦理周期短、見(jiàn)效快,一般不超過(guò)一個(gè)月。相對(duì)而言,提案的辦理周期較長(zhǎng),委員的參與度較低;社情民意則對(duì)辦理沒(méi)有硬性要求,主要供領(lǐng)導(dǎo)參閱。(25)訪談資料整理,C市政協(xié)委員N,2022年9月5日,訪談人:談火生、侯昕饒。

在微建議的建設(shè)過(guò)程中,H省政協(xié)首先在B市、Z市等地開(kāi)展試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的試點(diǎn),及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),并在全省各級(jí)政協(xié)逐步推廣。至2020年9月底,微建議工作在省市縣三級(jí)政協(xié)全面鋪開(kāi),14個(gè)州市、122個(gè)縣市區(qū)政協(xié)均已啟動(dòng)微建議工作。

2.“微建議”的工作流程

經(jīng)過(guò)5年的探索,H省政協(xié)已經(jīng)形成了一套較為成熟的微建議工作流程(見(jiàn)圖2),并出臺(tái)了《政協(xié)H省委員會(huì)微建議工作辦法(試行)》和《關(guān)于微建議三級(jí)聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制的細(xì)則》等規(guī)范性文件。為了保障微建議的辦理質(zhì)量,H省政協(xié)在實(shí)踐中逐漸建立了委員領(lǐng)辦、省市縣三級(jí)政協(xié)聯(lián)動(dòng)辦理、對(duì)接外部平臺(tái)轉(zhuǎn)辦等工作機(jī)制,為微建議的辦理提供制度保障(具體論述見(jiàn)第三節(jié)和第四節(jié))。

圖2 微建議辦理流程

從H省各市州辦理微建議的實(shí)踐來(lái)看,政協(xié)云平臺(tái)與政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接有兩種主要的模式:第一種模式是政協(xié)云平臺(tái)對(duì)接政府政務(wù)信息平臺(tái),其具體做法是通過(guò)政協(xié)云平臺(tái)將微建議轉(zhuǎn)交省(市、縣)長(zhǎng)信箱、12345市民服務(wù)熱線等政務(wù)信息平臺(tái),然后由政務(wù)信息平臺(tái)派單,相關(guān)職能部門(mén)具體辦理;第二種模式是準(zhǔn)提案模式,政協(xié)云平臺(tái)參照政協(xié)提案辦理模式,由提案委員會(huì)對(duì)微建議進(jìn)行審核,審核通過(guò)后轉(zhuǎn)交黨委辦和政府辦,按照職責(zé)分工與屬地管理原則交由相關(guān)職能部門(mén)辦理。但無(wú)論是哪種模式,在微建議的辦理過(guò)程中,通常會(huì)邀請(qǐng)?zhí)岢鑫⒔ㄗh的委員參與協(xié)商和監(jiān)督,并對(duì)微建議的辦理結(jié)果給予評(píng)價(jià)反饋。

值得注意的是,政協(xié)云平臺(tái)為微建議工作提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐,這不僅體現(xiàn)在微建議依托政協(xié)云平臺(tái)運(yùn)作,而且體現(xiàn)在政協(xié)云平臺(tái)的大數(shù)據(jù)在微建議工作中的重要作用。依托政協(xié)云平臺(tái)的大數(shù)據(jù),H省逐步實(shí)現(xiàn)了微建議的智能推送。首先,微建議提出后經(jīng)過(guò)云平臺(tái)的分類(lèi)篩選,會(huì)被精準(zhǔn)地推送給相關(guān)專(zhuān)業(yè)或分管工作的專(zhuān)委會(huì),并根據(jù)委員專(zhuān)長(zhǎng)和履職興趣,推送給相關(guān)委員,通過(guò)省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政協(xié)資源和政協(xié)委員智慧的共享。其次,在微建議辦結(jié)后,會(huì)通過(guò)政協(xié)云平臺(tái)及時(shí)向委員反饋微建議的辦理結(jié)果,省內(nèi)各級(jí)政協(xié)委員都能夠在微建議的評(píng)論區(qū)發(fā)表自己的意見(jiàn)和評(píng)價(jià)。

3.“微建議”的實(shí)施效果

實(shí)踐表明,H省政協(xié)在微建議方面的探索取得了明顯成效。首先,微建議的數(shù)量逐年攀升。全省微建議的提交量從2017年全年2623條,攀升到2022年25227條。(26)2023年5月9日,H省政協(xié)提案委L訪談,訪談人:侯昕饒。以H市為例,2022年1-6月共提交微建議1108條,提交數(shù)量超過(guò)2021年總和。(27)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價(jià)值大家談”活動(dòng)成果匯編》,2022年11月,第18頁(yè)。

其次,微建議的質(zhì)量明顯改進(jìn)。2020年,為提高微建議的質(zhì)量,H省政協(xié)修訂微建議工作辦法,提出“不調(diào)研不提交”的原則,引導(dǎo)委員在提交微建議前對(duì)相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研,充分了解相關(guān)信息,微建議的辦復(fù)率和滿意率明顯提高。

最后,各級(jí)政協(xié)委員的參與率越來(lái)越高。以Y市為例,從2017年到2021年,運(yùn)用微建議的委員人數(shù)分別為:210人、318人、372人、522人、551人,呈逐年上升之勢(shì)。截至2022年5月31日,達(dá)到754人。(28)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價(jià)值大家談”活動(dòng)成果匯編》,2022年11月,第65頁(yè)。在訪談中,很多委員表示,上政協(xié)云,提微建議或?yàn)g覽、評(píng)論其他委員的微建議,已經(jīng)成為他們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?。被稱(chēng)為“微建議達(dá)人”的Y市政協(xié)委員T,五年共提交微建議600多條。(29)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價(jià)值大家談”活動(dòng)成果匯編》,2022年11月,第243頁(yè)?，F(xiàn)在,H省的年委員越來(lái)越少,全勤委員越來(lái)越多。

三、內(nèi)部回應(yīng)性與政協(xié)委員的外在政治效能感

在微建議實(shí)踐中,作為因變量的政治效能感究竟是如何被回應(yīng)性激發(fā)出來(lái)的?這首先要?dú)w功于政協(xié)組織內(nèi)部來(lái)自不同渠道的正向回應(yīng)。微建議工作的一個(gè)重要特點(diǎn),就是實(shí)現(xiàn)了政協(xié)組織內(nèi)部的有效互動(dòng)。在有效的制度安排下,委員可以在微建議的議題形成和隨后的辦理過(guò)程中及時(shí)獲得正向回應(yīng),從而激發(fā)委員的外在政治效能感。具體而言,政協(xié)組織內(nèi)部的回應(yīng)性又可以被進(jìn)一步細(xì)分為三種類(lèi)型:三級(jí)聯(lián)動(dòng)所產(chǎn)生的委員之間的溝通和互動(dòng)、審核機(jī)制所產(chǎn)生的程序性回應(yīng)、領(lǐng)辦機(jī)制所產(chǎn)生的深度交流。它們都圍繞著如何完善微建議展開(kāi),通過(guò)正向的信息輸入,不斷強(qiáng)化委員對(duì)微建議工作的價(jià)值感,并激勵(lì)委員繼續(xù)通過(guò)微建議履職。

1.三級(jí)聯(lián)動(dòng)與委員之間的溝通和互動(dòng)

H省政協(xié)的三級(jí)聯(lián)動(dòng)包括兩種形式:第一種是依托政協(xié)云涌現(xiàn)出來(lái)的委員之間自發(fā)的三級(jí)聯(lián)動(dòng);第二種是通過(guò)相應(yīng)制度安排實(shí)現(xiàn)的三級(jí)政協(xié)組織之間的聯(lián)動(dòng)。它們都促進(jìn)了三級(jí)政協(xié)委員之間的溝通和互動(dòng)。

政協(xié)云平臺(tái)在微建議板塊的評(píng)論區(qū)為委員們開(kāi)展協(xié)商搭建了網(wǎng)絡(luò)空間,依托這一平臺(tái),H省的省市縣三級(jí)政協(xié)委員之間可以圍繞任何一級(jí)政協(xié)委員提出的微建議開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商。任何一位委員,當(dāng)他的微建議提交到政協(xié)云平臺(tái)后,所有的政協(xié)委員都可以隨時(shí)查看、全程跟蹤。一些對(duì)該微建議感興趣,或其工作性質(zhì)與之有關(guān)的委員就可能在評(píng)論區(qū)對(duì)該微建議進(jìn)行評(píng)論,一方面利用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)微建議提出專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn),另一方面基于其界別特點(diǎn)貢獻(xiàn)出獨(dú)特的社會(huì)視角。從而在議題形成階段,幫助提出微建議的委員進(jìn)一步完善微建議。在調(diào)研中,B市政協(xié)委員指出,“對(duì)于某一方面較為了解的委員在評(píng)論區(qū)的意見(jiàn)和處理方式的指導(dǎo),能夠豐富充實(shí)、甚至給予更好的途徑”(30)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會(huì),受訪人:市政協(xié)委員Y,訪談人:談火生、侯昕饒。。這一組織內(nèi)的回應(yīng)也是對(duì)提出微建議的委員在價(jià)值上的一種認(rèn)可,可以有效塑造委員對(duì)政協(xié)組織的認(rèn)同感和歸宿感,并成為委員外在政治效能感的重要來(lái)源。

除此而外,H省政協(xié)在實(shí)踐中還探索出省市縣政協(xié)三級(jí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了微建議在政協(xié)系統(tǒng)內(nèi)的互聯(lián)互通和上下聯(lián)動(dòng)。在《政協(xié)H省委員會(huì)微建議工作辦法》中規(guī)定:微建議轉(zhuǎn)辦堅(jiān)持屬地管理原則,對(duì)不屬于本級(jí)管理的微建議,實(shí)行省市縣三級(jí)政協(xié)聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)辦,通過(guò)政協(xié)云實(shí)現(xiàn)微建議在不同層級(jí)的流轉(zhuǎn)。(31)《政協(xié)H省委員會(huì)微建議工作辦法》,政協(xié)H省委員會(huì)辦公廳,2022年8月8日印發(fā)。2021年有4339條微建議在省市縣三級(jí)政協(xié)流轉(zhuǎn)。(32)政協(xié)H省委員會(huì)辦公廳:《關(guān)于2021年度微建議工作情況的通報(bào)》,2022年3月21日。三級(jí)政協(xié)流轉(zhuǎn)辦理微建議,使不同層級(jí)的政協(xié)委員之間借助微建議走到一起,在微建議的辦理過(guò)程中加強(qiáng)了溝通交流。這一制度化的機(jī)制對(duì)于增強(qiáng)基層政協(xié)委員的政治效能感尤其明顯。

2.微建議審核與政協(xié)組織的程序性回應(yīng)

H省政協(xié)在實(shí)施微建議的過(guò)程中建立了微建議審核機(jī)制,通過(guò)對(duì)微建議進(jìn)行事前審核,不僅可以提升微建議的質(zhì)量,增強(qiáng)微建議的可操作性,而且通過(guò)這一程序性的回應(yīng)機(jī)制,可以增強(qiáng)委員的外在政治效能感。

在微建議的建設(shè)中,一開(kāi)始并沒(méi)有想到對(duì)委員提出的微建議進(jìn)行審核。最早引入這一機(jī)制的是作為試點(diǎn)的Z市政協(xié)。為了提高命中率,保障政府相關(guān)部門(mén)對(duì)微建議做出回應(yīng),Z市將提案審查機(jī)制引入微建議之中。但與提案審查機(jī)制不同的是,政協(xié)組織對(duì)微建議的審核不是在立案與不立案之間做簡(jiǎn)單的選擇題,而是運(yùn)用組織的力量,幫助委員完善微建議,增強(qiáng)其可操作性。這一措施和后來(lái)的“不調(diào)研不提交”原則一起,為提高微建議質(zhì)量奠定了基礎(chǔ),也為微建議能夠得到政府的積極回應(yīng)和成功辦理創(chuàng)造了條件。

就我們此處所關(guān)心的問(wèn)題而言,微建議的審核機(jī)制其實(shí)是一種組織內(nèi)的程序性回應(yīng)機(jī)制。這種程序性回應(yīng)機(jī)制和前面所講的三級(jí)聯(lián)動(dòng)所產(chǎn)生的回應(yīng)性是不同的。三級(jí)聯(lián)動(dòng)所產(chǎn)生的回應(yīng)性是選擇性的,不是所有的微建議都能得到其他委員的積極響應(yīng)或通過(guò)不同層級(jí)之間的流轉(zhuǎn)獲得更多交流的機(jī)會(huì);審核機(jī)制是一種規(guī)定動(dòng)作,所有的微建議都必須經(jīng)過(guò)審核。換言之,在這一機(jī)制下,所有的微建議都會(huì)得到政協(xié)組織的回應(yīng),而且這一回應(yīng)不是走過(guò)場(chǎng),而是實(shí)實(shí)在在的。2020年,F市政協(xié)進(jìn)一步完善微建議審核的工作辦法,對(duì)具有代表性的現(xiàn)場(chǎng)類(lèi)微建議實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審核交辦制度,對(duì)微建議所反映的問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí),核實(shí)無(wú)誤后再提交給政府相關(guān)部門(mén)。這一做法后來(lái)成為微建議的標(biāo)準(zhǔn)操作流程。從委員的角度來(lái)講,審核過(guò)程中的互動(dòng)使他感受到,自身履職行為得到了政協(xié)組織的重視,這一體驗(yàn)使他對(duì)政協(xié)組織的回應(yīng)有合理的預(yù)期,從而強(qiáng)化了他的外在政治效能感。

3.領(lǐng)辦機(jī)制與委員之間的深度交流

微建議的領(lǐng)辦機(jī)制同樣是政協(xié)組織積極回應(yīng)委員的方式。和審核機(jī)制一樣,領(lǐng)辦制度也是在實(shí)踐中碰到問(wèn)題后才催生出來(lái)的。2018年7月,微建議的領(lǐng)辦功能上線,并迅速發(fā)揮作用。

領(lǐng)辦有兩種形式:第一種形式是指定領(lǐng)辦。委員提交的微建議通過(guò)審核后,經(jīng)過(guò)政協(xié)云大數(shù)據(jù)處理分析,并根據(jù)委員的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)和履職興趣,通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行匹配,指定具有專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)、崗位資源和組織優(yōu)勢(shì)的政協(xié)委員領(lǐng)辦。對(duì)于其中受到民眾普遍關(guān)注的微建議,H省政協(xié)組成專(zhuān)門(mén)小組進(jìn)行辦理,由政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)或各界別負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)辦人,由相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員擔(dān)任協(xié)辦人。第二種形式是自愿領(lǐng)辦。委員提交的微建議通過(guò)審核后,如果有哪位委員對(duì)該微建議感興趣,可以主動(dòng)申請(qǐng)領(lǐng)辦。但無(wú)論哪種形式的領(lǐng)辦,都是為了“讓專(zhuān)業(yè)的人辦專(zhuān)業(yè)的事”,從而將好事辦好。截至2021年底,在H省市縣三級(jí)政協(xié)委員中,有376位政協(xié)委員領(lǐng)辦了974條微建議。(33)政協(xié)H省委員會(huì)辦公廳:《關(guān)于2021年度微建議工作情況的通報(bào)》,2022年3月21日。2022年上半年,H省各級(jí)政協(xié)委員領(lǐng)辦、協(xié)辦2585條微建議。

領(lǐng)辦委員在領(lǐng)辦過(guò)程中,不僅要積極與政府相關(guān)部門(mén)溝通,通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)辦公、定期回訪等方式,確保微建議真正落實(shí);更要積極與提出微建議的委員溝通,邀請(qǐng)?zhí)岢鑫⒔ㄗh的委員參與微建議的辦理工作,一起協(xié)商,尋求解決問(wèn)題的辦法。在此過(guò)程中,領(lǐng)辦委員和提出微建議的委員之間的互動(dòng)會(huì)極大地增強(qiáng)提出微建議的委員的外在政治效能感。領(lǐng)辦委員與提出微建議的委員之間的社會(huì)地位落差越大,這種效果就越明顯。

在H省幾個(gè)地級(jí)市的調(diào)研座談中,很多委員反映自己所提交或參與辦理的微建議得到了政協(xié)組織的重視,尤其是政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的重視,政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)親自領(lǐng)辦,調(diào)動(dòng)政協(xié)系統(tǒng)各種資源推動(dòng)微建議的辦理,促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化,這讓他們激動(dòng)不已。

在Z市微建議工作調(diào)研座談會(huì)上,該市某縣的P委員講述了自己的經(jīng)歷:“我就是一名普通的小學(xué)老師,平時(shí)連個(gè)縣長(zhǎng)都沒(méi)見(jiàn)過(guò),沒(méi)想到我提的一個(gè)微建議由省政協(xié)副主席領(lǐng)辦,他親自給我打電話,并組織現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研,我真的好激動(dòng)啊!”(34)2022年9月4日,Z市微建議工作調(diào)研座談會(huì),受訪人:省政協(xié)委員P,訪談人:談火生、侯昕饒。在省政協(xié)副主席的領(lǐng)辦下,通過(guò)三級(jí)聯(lián)動(dòng)辦理,這位女性委員的微建議所反映的問(wèn)題很快得到解決。領(lǐng)辦的過(guò)程增強(qiáng)了她的外在政治效能感;參與辦理的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題的圓滿解決則增強(qiáng)了她的內(nèi)在政治效能感。

四、外部回應(yīng)性與政協(xié)委員的政治效能感

外部回應(yīng)性指的是政協(xié)組織外部對(duì)于政協(xié)委員的回應(yīng)。它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是政府的回應(yīng);二是被代表者的回應(yīng)。在微建議的制度安排下,政協(xié)委員能夠獲得來(lái)自政府的實(shí)質(zhì)性回應(yīng),而不是象征性回應(yīng),這可以強(qiáng)化委員的外在政治效能感;并且,在參與“微建議”辦理的過(guò)程中,委員可以實(shí)實(shí)在在地看到問(wèn)題在自己的推動(dòng)下得到解決,這可以強(qiáng)化委員的內(nèi)在政治效能感。微建議大多圍繞群眾的身邊事,當(dāng)政協(xié)委員將這些民生議題作為微建議提出并得到有效解決后,周?chē)娜罕娡鶗?huì)向提出微建議的委員表達(dá)正向反饋,使委員真切地感受到微建議提了管用、用了群眾能受益。被代表者的回應(yīng)會(huì)增強(qiáng)委員的成就感和榮譽(yù)感,強(qiáng)化委員的內(nèi)在政治效能感。

1.三方聯(lián)動(dòng)、實(shí)質(zhì)性回應(yīng)與委員的外在政治效能感

H省政協(xié)利用微建議、微協(xié)商與微監(jiān)督對(duì)接黨委政府的微建設(shè)和微服務(wù),實(shí)際上是將政協(xié)的微建議納入黨政工作格局,通過(guò)三方聯(lián)動(dòng)辦理微建議,實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的有效銜接,加強(qiáng)了政府回應(yīng)的實(shí)質(zhì)性。這也是政協(xié)的組織化參與和公民個(gè)體參與之間的一個(gè)重大差別。當(dāng)公民以個(gè)體的身份參與時(shí),很多時(shí)候政府的回應(yīng)是一種象征性回應(yīng)而不是實(shí)質(zhì)性回應(yīng),而且,在大多數(shù)情況下存在選擇性回應(yīng)的現(xiàn)象。而政協(xié)作為四套班子之一,在政治體系中居于重要地位,按照政協(xié)章程,政協(xié)提出的提案,相關(guān)職能部門(mén)必須要進(jìn)行辦理。盡管微建議不是提案,但它具有準(zhǔn)提案的性質(zhì),因此,當(dāng)該建議通過(guò)政協(xié)提出時(shí),政府相關(guān)部門(mén)不僅不能選擇性回應(yīng),而且必須是實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。在B市微建議工作調(diào)研座談會(huì)上,J委員就感慨道:一些建議如果由群眾向相關(guān)部門(mén)反映,會(huì)存在“踢皮球”的現(xiàn)象,但是通過(guò)政協(xié)“微建議”來(lái)反映,就能夠在短時(shí)間內(nèi)得到解決。(35)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會(huì),受訪人:市政協(xié)委員L,訪談人:談火生、侯昕饒。

當(dāng)然,我們也不能不看到,由于政協(xié)長(zhǎng)期被視為二線機(jī)關(guān),而且自身沒(méi)有任何實(shí)際的政治權(quán)力,因此,在實(shí)踐中,也常常出現(xiàn)相關(guān)部門(mén)對(duì)政協(xié)虛與委蛇的現(xiàn)象。有鑒于此,H省政協(xié)在開(kāi)展微建議之初,就有市州嘗試將微建議工作納入黨政工作格局,一方面依靠黨的權(quán)威來(lái)增強(qiáng)自身的合法性,引起相關(guān)職能部門(mén)的重視,從而盡量避免象征性回應(yīng)現(xiàn)象的發(fā)生;另一方面借助政府的力量,借力打力,提高微建議辦理的質(zhì)量。

最早進(jìn)行這一嘗試的是Z市。2017年,Z市政協(xié)在進(jìn)行微建議試點(diǎn)時(shí),就積極爭(zhēng)取黨委和政府的支持,由中共Z市市委辦公室、政府辦公室和政協(xié)辦公室聯(lián)合發(fā)文,出臺(tái)了《Z市政協(xié)微建議工作辦法(試行)》,將微建議定性為拓展黨委、政府聽(tīng)取各界群眾意見(jiàn)的渠道,引導(dǎo)和擴(kuò)大公民有序政治參與,夯實(shí)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。在具體的工作機(jī)制上,成立了市政協(xié)主席任組長(zhǎng)的微建議工作領(lǐng)導(dǎo)小組,市委、市政府、市政協(xié)分管副秘書(shū)長(zhǎng)和提案委負(fù)責(zé)人任成員,從而實(shí)現(xiàn)三方聯(lián)動(dòng)。從效果來(lái)看,這一策略是成功的。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2022年8月,Z市政協(xié)共提交1549條微建議,根據(jù)微建議涉及的職能要求,轉(zhuǎn)交62個(gè)市直部門(mén)辦理,辦復(fù)率達(dá)到97.3%,在省內(nèi)各市州排名前列。(36)《Z市“微建議”工作資料匯編》,2022年9月4日。

但Z市的做法并非普遍現(xiàn)象,在H省的14個(gè)州市中,真正由三辦聯(lián)合發(fā)文來(lái)推動(dòng)微建議工作的州市只占1/3。但這幾個(gè)三方聯(lián)動(dòng)的州市,其微建議工作的開(kāi)展情況確實(shí)比其他的州市好,這不僅表現(xiàn)在工作力度上,更表現(xiàn)在微建議辦理的質(zhì)量上。這幾個(gè)州市不僅微建議的數(shù)量大、委員參與率高,而且辦復(fù)率和滿意率都相對(duì)較高。(37)2022年9月5日,H省政協(xié)研究室Y訪談,訪談人:談火生、侯昕饒。實(shí)踐證明,將政協(xié)工作納入黨委、政府工作格局,不僅能有效利用政府口既有的工作機(jī)制,補(bǔ)齊政協(xié)自身力量薄弱的短板,提高微建議辦理的質(zhì)量,而且能提高政府相關(guān)職能部門(mén)辦理微建議的積極性,做到有“建”必“應(yīng)”,從而提升政協(xié)委員的外在政治效能感。(38)將政協(xié)工作納入黨政工作格局,從而提高政協(xié)工作的效率和質(zhì)量。這一現(xiàn)象筆者2022年7月在江浙地區(qū)調(diào)研時(shí)亦深有體會(huì),Z省N市就是一個(gè)典型。

2.協(xié)商、監(jiān)督與委員的內(nèi)在政治效能感

作為一種組織化的參與方式,政府相關(guān)部門(mén)不僅對(duì)政協(xié)的微建議有“建”必“應(yīng)”,而且是實(shí)質(zhì)性回應(yīng),而不是象征性回應(yīng)。更重要的是,由于政協(xié)委員提出的微建議并不都是“在高速公路服務(wù)區(qū)公廁加裝置物架”“洋湖濕地公園增設(shè)西門(mén)出入口”這樣簡(jiǎn)單,大部分的微建議是需要規(guī)劃和論證的,需要跨部門(mén)合作來(lái)辦理;有的甚至是具有一定普遍性的問(wèn)題,需要通過(guò)制定公共政策的方式來(lái)加以解決。在這種情況下,很多微建議的辦理就不僅僅是一個(gè)政協(xié)提、部門(mén)辦這么簡(jiǎn)單,而是需要通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)題協(xié)商的方式來(lái)尋找解決問(wèn)題的辦法和政策方案。在此過(guò)程中,政府相關(guān)部門(mén)會(huì)邀請(qǐng)?zhí)岢鑫⒔ㄗh的委員參與協(xié)商。換言之,政協(xié)委員不僅僅是以“提”微建議的方式參與,而且是以“辦”微建議的方式參與其中。在辦理過(guò)程中,他的意見(jiàn)和建議會(huì)得到認(rèn)真傾聽(tīng),甚至直接被采納。此時(shí),建議就轉(zhuǎn)化為解決問(wèn)題的辦法或政策方案。對(duì)于委員而言,他所獲得的就不僅僅是外在政治效能感,而且是內(nèi)在政治效能感。這種情況在以指定領(lǐng)辦方式加以處理的微建議中表現(xiàn)最為明顯。一般而言,以指定領(lǐng)辦方式處理的微建議都是相對(duì)復(fù)雜或帶有一定普遍性的問(wèn)題。在這些微建議的辦理過(guò)程中,領(lǐng)辦、協(xié)辦的委員和提出微建議的委員都會(huì)深度參與微建議的辦理過(guò)程。

我們可以用一個(gè)案例來(lái)展示這一過(guò)程。2021年8月,C市政協(xié)委員在政協(xié)云平臺(tái)反映T地區(qū)通信不暢,嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)孛癖姷娜粘Ｉ钆c旅游業(yè)的發(fā)展。這一微建議很快引起H省政協(xié)重視,由省政協(xié)副主席L領(lǐng)辦,調(diào)動(dòng)省市縣三級(jí)政協(xié)聯(lián)動(dòng),協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門(mén)、國(guó)家電網(wǎng)和通信運(yùn)營(yíng)商,多次到現(xiàn)場(chǎng)召開(kāi)專(zhuān)題協(xié)商座談會(huì),制定了可行的方案。歷時(shí)11個(gè)月,共計(jì)投資1000余萬(wàn)元,鋪設(shè)了光纖電纜,新建6個(gè)通信基站,徹底解決T地區(qū)通信不暢的問(wèn)題。在這個(gè)案例中,部分跨部門(mén)的協(xié)調(diào)工作是由領(lǐng)辦的省政協(xié)副主席完成的,尤其是國(guó)家電網(wǎng),如果沒(méi)有L的深度參與,僅靠C市(縣級(jí)市)的政府職能部門(mén)是很難協(xié)調(diào)的。同時(shí),政協(xié)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì),搭建協(xié)商平臺(tái),讓各方在政協(xié)這個(gè)平臺(tái)上開(kāi)展協(xié)商,共同探討可行的解決方案,推動(dòng)跨部門(mén)議題的解決。在全程參與微建議辦理的過(guò)程中,無(wú)論是領(lǐng)辦、協(xié)辦的委員,還是提出微建議的委員都不僅親身感受到政府方面的積極回應(yīng),而且,通過(guò)問(wèn)題的解決,體會(huì)到自身工作的價(jià)值。這極大地增強(qiáng)了委員的內(nèi)在政治效能感。

在微建議辦理過(guò)程中,政協(xié)委員還能充分利用政協(xié)民主監(jiān)督的職能,對(duì)微建議辦理的情況進(jìn)行監(jiān)督,將好事辦好。這也是微建議這種組織化參與和公民個(gè)體參與不一樣的地方。盡管公民個(gè)體也可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督,但其力度顯然不能和委員依靠政協(xié)組織所發(fā)揮的作用相提并論。C縣委員X的一次監(jiān)督經(jīng)歷就很能說(shuō)明問(wèn)題。2019年1月,X偶然發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾凰W(xué)旁有一條百米長(zhǎng)的路段全是稀爛的泥巴路,而且此路段是兩所學(xué)校的家長(zhǎng)接送孩子的必經(jīng)之路,十分不便, 就通過(guò)微建議反映了這一問(wèn)題。政府方面回應(yīng)很快,不久,這條黃泥路就被鋪上了鵝卵石。但好景不長(zhǎng),半年后,鵝卵石不翼而飛,路段塵土飛揚(yáng)。于是,X利用微建議的監(jiān)督功能,向政府部門(mén)進(jìn)行了反映。街道辦事處很快用碎石鋪路的方式進(jìn)行了處理,但效果并不好,仍然灰塵飛揚(yáng)。X再次利用微建議進(jìn)行監(jiān)督,4天后收到街道的回復(fù):“將用瀝青鋪就”,并很快落實(shí)。在X一而再、再而三的監(jiān)督下,問(wèn)題終于得到解決。X感慨道:微建議“不僅可以提出問(wèn)題,還能監(jiān)督解決問(wèn)題的質(zhì)量”,這讓她真切地感受到自己是可以在履職中“行而有為”的。(39)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價(jià)值大家談”活動(dòng)成果匯編》,2022年11月,第184-186頁(yè)。“行而有為”就是一種成功的政治參與經(jīng)驗(yàn),它有助于提高委員的內(nèi)在政治效能感。(40)Kahne J. &Westheimer J., “The Limits of Political Efficacy: Educating Citizens for a Democratic Society”,PS: Political Science &Politics, Vol. 39, No. 2, 2006, pp. 289-296.

3.被代表者的回應(yīng)與委員的內(nèi)在政治效能感

第二種類(lèi)型的外部回應(yīng)性是來(lái)自人民群眾對(duì)政協(xié)委員的回應(yīng)。這也是政協(xié)委員的組織化參與和公民個(gè)體參與的不同之處。人民政協(xié)是中國(guó)政治體系中的三大代表機(jī)制之一,政協(xié)委員的參與不僅是一種組織化參與,而且是一種代表性的組織化參與。就此而言,它不僅與公民個(gè)體的參與不同,而且與一般社會(huì)組織的參與不同。政協(xié)委員的參與不是為了自己爭(zhēng)取利益或表達(dá)訴求,而是代表人民群眾、尤其是界別群眾表達(dá)利益訴求、意見(jiàn)和社會(huì)視角。具體到微建議,政協(xié)委員所提的微建議都是“小微問(wèn)題”,聚焦人民群眾的身邊事、煩心事。在微建議的議題形成過(guò)程中,委員要深入群眾進(jìn)行調(diào)研;在微建議的辦理過(guò)程中,也會(huì)視情邀請(qǐng)群眾參與協(xié)商;(41)Y縣相關(guān)部門(mén)在辦理“借母溪生態(tài)文旅”微建議時(shí),召開(kāi)協(xié)商座談會(huì)10多次,參與群眾600多人。H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價(jià)值大家談”活動(dòng)成果匯編》,2022年11月,第153頁(yè)。微建議辦理成功后,群眾能夠在第一時(shí)間感受到微建議所帶來(lái)的便利和變化。因此,在微建議辦理的全過(guò)程中,委員都會(huì)與議題相關(guān)的群眾密切接觸,群眾會(huì)對(duì)委員的努力和微建議辦理的結(jié)果表示贊賞甚至感激之情。這種正向回應(yīng)有助于提升政協(xié)委員的內(nèi)在政治效能感,并進(jìn)一步強(qiáng)化政協(xié)委員主動(dòng)聯(lián)系群眾的信心和積極性。

在與B市、Z市等地政協(xié)委員的座談中,委員們普遍分享了群眾對(duì)于微建議實(shí)施效果的積極反饋。在B市微建議工作座談?wù){(diào)研會(huì)上,市政協(xié)委員L表示,在自己提出的微建議成功辦理后,立刻收到了反映意見(jiàn)的群眾“點(diǎn)贊”。(42)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會(huì),受訪人:市政協(xié)委員L,訪談人:談火生、侯昕饒。Z市政協(xié)委員Y表示:“微建議就像是群眾訴求的‘傳聲筒’”,在自己使用幾次微建議后,就會(huì)有居民自發(fā)地給他打電話或當(dāng)面交流,“提高了政協(xié)委員履職的吸引力,激發(fā)了自己作為政協(xié)委員參政議政、為百姓解決民生問(wèn)題的積極性”(43)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會(huì),受訪人:市政協(xié)委員Y,訪談人:談火生、侯昕饒。。C委員通過(guò)自身參與微建議的經(jīng)歷增強(qiáng)了她作為政協(xié)委員履職的信心,增強(qiáng)了她的自豪感,“讓我相信可以通過(guò)自己的力量去解決老百姓身邊重難愁盼的問(wèn)題,也讓老百姓能夠獲得幸福感”(44)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會(huì),受訪人:市政協(xié)委員C,訪談人:談火生、侯昕饒。。

隨著微建議辦理滿意率的上升,群眾的正向回應(yīng)提升委員內(nèi)在政治效能感的效果也變得越來(lái)越明顯。

五、結(jié)語(yǔ)

從理論方面來(lái)講,本文希望豐富回應(yīng)性理論,走出“政府—公民”這種單一維度回應(yīng)性的藩籬,并深化對(duì)政府回應(yīng)性的理解。(1)回應(yīng)性并非只有“政府—公民”這一個(gè)維度,在H省政協(xié)的“微建議”案例中,起碼還有組織內(nèi)部回應(yīng)性和被代表者的回應(yīng)性兩個(gè)維度。在組織化參與中,組織內(nèi)部的回應(yīng)性是影響組織成員政治效能感的重要因素。其實(shí),阿爾蒙德和維巴早在1960年代就在其名著《公民文化》中有所觸及。他們的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn),組織化參與比個(gè)體參與更有效,而且,試圖影響政府的個(gè)人更愿意求助于非正式組織(如鄰里組織、工作小組)而不是正式組織(如政黨、利益集團(tuán))。(45)加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴:《公民文化:五個(gè)國(guó)家的政治態(tài)度和民主制》,徐湘林等譯,東方出版社2008年版,第179-188頁(yè)。但是,他們沒(méi)有進(jìn)一步解釋其原因。即使后來(lái)有學(xué)者沿著這一思路來(lái)思考回應(yīng)性概念時(shí),其方向仍然聚焦于政府的回應(yīng)性,而不是組織內(nèi)部的回應(yīng)性。(46)Shumaker P., &Getter R. W.,“Structural Sources of Unequal Responsiveness to Group Demands in American Cities”,The Western Political Quarterly, Vol. 36, No. 7, 1983, pp. 7-29.根據(jù)本文的分析,公民們之所以更愿意求助于非正式組織,一個(gè)重要原因就在于,在“面對(duì)面”的非正式組織中,公民之間有更高頻率的互動(dòng),也就是更高的組織內(nèi)部回應(yīng)性,從而更有效地激發(fā)組織成員的外在政治效能感。這一發(fā)現(xiàn)的意義在于,它不僅有助于我們理解人大代表、政協(xié)委員這種組織化參與行為,而且有助于我們理解社會(huì)組織或社會(huì)運(yùn)動(dòng)中的參與行為,其組織內(nèi)部的回應(yīng)性同樣是激發(fā)成員政治效能感的重要因素。(2)“政府—公民”維度的回應(yīng)性框架需要拓展。在既有的研究中,政府回應(yīng)性的基本模式是公民“提”、政府“應(yīng)”,將公民參與局限于公民如何提出訴求,很少有文獻(xiàn)關(guān)注到政府回應(yīng)過(guò)程中的公民參與問(wèn)題。本文的研究發(fā)現(xiàn),政府回應(yīng)過(guò)程的開(kāi)放性是內(nèi)在政治效能感的重要成因。政府在回應(yīng)過(guò)程中如果能保持開(kāi)放性,將公民納入回應(yīng)過(guò)程,可以有效提高公民的內(nèi)在政治效能感。微建議的實(shí)踐展示給我們的正是這樣一個(gè)開(kāi)放的過(guò)程,在政府辦理微建議的過(guò)程中,政協(xié)委員和群眾參與其中,與相關(guān)職能部門(mén)一起,通過(guò)協(xié)商的方式尋找解決問(wèn)題的辦法。據(jù)此,本文認(rèn)為,應(yīng)拓展“政府—公民”維度的回應(yīng)性框架,將協(xié)商式參與納入其中。(3)如何消除政府回應(yīng)性中的選擇性回應(yīng)和不平等回應(yīng)現(xiàn)象,制度安排是關(guān)鍵。保羅·舒馬克在研究美國(guó)的政府回應(yīng)性時(shí)發(fā)現(xiàn),政府對(duì)不同團(tuán)體的回應(yīng)是不平等的(Unequal Responsiveness),弱勢(shì)群體的訴求往往得不到回應(yīng),而造成這種現(xiàn)象的原因在于一些結(jié)構(gòu)化的因素,如政黨競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力結(jié)構(gòu)的分權(quán)化程度等。(47)Shumaker P. &Getter R. W.,“Structural Sources of Unequal Responsiveness to Group Demands in American Cities”,The Western Political Quarterly, Vol. 36, No. 7, 1983, pp. 7-29.這意味著很難通過(guò)局部性的制度創(chuàng)新來(lái)改變政府回應(yīng)性的不平等。但是,本文的研究顯示,人民政協(xié)的局部性制度創(chuàng)新(微建議)改變了選擇性回應(yīng)的局面,并在很大程度上消除了弱勢(shì)群體在政府回應(yīng)中的不利地位。弱勢(shì)群體得到了政協(xié)委員更多的關(guān)注,也在政府的回應(yīng)中得到了平等的對(duì)待。如果我們進(jìn)一步追問(wèn)這種狀況何以可能時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn),它得益于兩個(gè)關(guān)鍵的制度安排。一是人民政協(xié)作為一種代表機(jī)制,有助于消除不平等回應(yīng)問(wèn)題。政協(xié)委員地位超脫,不僅承擔(dān)著為自己所屬的界別群眾進(jìn)行利益綜合和傳遞功能,而且還承擔(dān)著為其他群體尤其是弱勢(shì)群體代言,并在更高層次上對(duì)不同群體利益訴求進(jìn)行整合的功能。就此而言,它可以將弱勢(shì)群體的利益訴求輸入政策過(guò)程,從而消除利益反映過(guò)程中的不平等問(wèn)題。二是人民政協(xié)作為一種基本政治制度,有助于消除政府回應(yīng)性中選擇性回應(yīng)現(xiàn)象。僅僅將弱勢(shì)群體的利益訴求輸入政策過(guò)程,并不能保證它能得到政府的實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。但是,這種訴求如果是通過(guò)政協(xié)組織輸入的,則政府必須做出實(shí)質(zhì)性回應(yīng),從而有效消除選擇性回應(yīng)現(xiàn)象。

從實(shí)踐方面來(lái)講,本文希望對(duì)激活人民政協(xié)活力、將人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能有所裨益。黨的十九大以來(lái),中央先后頒發(fā)《新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》《加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代市縣政協(xié)工作的意見(jiàn)》。在這一背景下,H省的探索可以為加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作帶來(lái)諸多啟示。(1)H省微建議工作在不同市州所呈現(xiàn)出來(lái)的地區(qū)差異表明,將政協(xié)工作納入黨政工作格局,是提高政府回應(yīng)積極性和增強(qiáng)實(shí)質(zhì)性回應(yīng)力度的制度保障。(2)協(xié)商議題的小切口是提高政府回應(yīng)性的關(guān)鍵。在H省微建議工作開(kāi)展之初,委員提出的很多微建議議題都片面追求黨政中心工作,大而空,政府很難在短時(shí)間內(nèi)辦出實(shí)效,不僅降低了政府回應(yīng)的積極性,而且降低了微建議辦理的滿意率。審核機(jī)制建立后,議題逐漸朝著小切口方向發(fā)展,問(wèn)題具體、百姓關(guān)注、政協(xié)能為、政府能辦成為微建議議題的標(biāo)準(zhǔn)。(3)加強(qiáng)內(nèi)部溝通,通過(guò)組織內(nèi)部回應(yīng)性強(qiáng)化委員的外在政治效能感是調(diào)動(dòng)委員履職熱情和履職能力的重要手段。H省政協(xié)通過(guò)政協(xié)云平臺(tái)、議題審核和領(lǐng)辦機(jī)制,有效強(qiáng)化了政協(xié)組織內(nèi)部的回應(yīng)性,成為激發(fā)委員參與意愿的關(guān)鍵。如果委員的履職熱情不能激發(fā)出來(lái),再多的履職平臺(tái)都有空轉(zhuǎn)之虞。(4)建立健全的工作機(jī)制、保障委員全過(guò)程參與是調(diào)動(dòng)委員積極性的制度保障。議題審核、實(shí)地調(diào)研和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商保障議題精準(zhǔn)、可操作;領(lǐng)辦機(jī)制、專(zhuān)題協(xié)商保障微建議辦理的實(shí)效;反饋和監(jiān)督機(jī)制保障辦理過(guò)程的透明和協(xié)商成果的落實(shí),也讓委員有實(shí)實(shí)在在的成就感。委員的全過(guò)程參與不僅能提升委員的政治效能感,激發(fā)其參與意愿,而且能有效提升委員的履職能力。