陳 穎 葛 靚 廖 望

（1.閩南師范大學(xué)商學(xué)院，福建 漳州 363000；2.漳州市產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資有限公司，福建 漳州 363000；3.福建省金投私募基金管理有限公司，福建 福州 350000）

0 引言

黨的二十大報告指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。福建省委十一屆三次全會強調(diào)，在全方位推進高質(zhì)量發(fā)展的新階段，要深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，最大限度釋放福建省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，核心在于創(chuàng)新驅(qū)動的內(nèi)涵式增長，關(guān)鍵在于創(chuàng)業(yè)推動引領(lǐng)。目前福建省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模已迅速擴大，但仍存在早期創(chuàng)新投資不足、關(guān)鍵技術(shù)與戰(zhàn)略行業(yè)扶持力度有限等問題，需要政府予以調(diào)控干預(yù)。政府引導(dǎo)基金是一類干預(yù)風(fēng)投市場、加強科創(chuàng)財政支持的政策工具，多年來在彌補創(chuàng)投市場失靈、扶持中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、培育戰(zhàn)略創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用。作為較早開展政府引導(dǎo)基金運行的省份，福建省政府引導(dǎo)基金設(shè)立規(guī)模已達千億元，但二十年的“狂飆”發(fā)展后仍存在引導(dǎo)效用不足、政策性與市場化矛盾、增值管理能力有待提升、創(chuàng)新要素融合水平較低、績效考核評價滯后等問題，在一定程度上制約了其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效益。因此，在新時代背景下，有必要對福建省政府引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶機理、相關(guān)問題與具體成因進行深入剖析，并提出相應(yīng)的策略建議，這將有助于加強其發(fā)展規(guī)劃與宏觀指導(dǎo)，為福建省政府引導(dǎo)基金實現(xiàn)規(guī)范化運行與精細化管理，提升其產(chǎn)業(yè)布局和導(dǎo)向能力提供參考依據(jù)。

1 福建省政府引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶現(xiàn)狀

自2000 年福建省第一家從事風(fēng)險投資業(yè)務(wù)的國有創(chuàng)投公司——福建華興創(chuàng)投組建，到2011 年廈門市產(chǎn)業(yè)投資基金成立，再到財政出資“撥改投”后福州、漳州、龍巖、泉州、莆田等各地市相繼掀起產(chǎn)業(yè)股權(quán)引導(dǎo)基金設(shè)立浪潮，福建省政府引導(dǎo)基金經(jīng)歷了起步成長、規(guī)范調(diào)整與優(yōu)化整合等多個階段。當(dāng)前，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為福建省創(chuàng)業(yè)投資市場最重要的出資者和領(lǐng)航人，也是驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)水平的重要政策工具。根據(jù)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，截止到2022年12 月末，福建省共有私募基金管理人584 家，管理基金4 040只，規(guī)模約為3 213億元。而各級各類政府引導(dǎo)基金母基金總目標(biāo)設(shè)立規(guī)模約2 950 億元，其中省級母基金11 只，目標(biāo)規(guī)模1 110 億元，地市級母基金31 只，目標(biāo)規(guī)模1 100 億元，區(qū)縣級母基金20 只，目標(biāo)規(guī)模248 億元（來自清科集團私募通數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)），在支持福建省“雙創(chuàng)”企業(yè)融資賦能、全方位推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮了不可或缺的作用。

經(jīng)過二十余載的跨越式發(fā)展，福建省政府引導(dǎo)基金的設(shè)立主體由早期的省級、地市政府向各區(qū)縣快速下沉。2017年以來，省內(nèi)新增引導(dǎo)基金中區(qū)縣級母基金數(shù)量占比達40%，反映了部分區(qū)縣以政府基金集聚資源、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求。當(dāng)前廈門、福州等地市級基金已形成了大規(guī)模、多層級、多類型的基金體系，未來將基于各區(qū)域板塊產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，進一步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合作與優(yōu)勢互補。在區(qū)域發(fā)展方面，2022年以前省內(nèi)引導(dǎo)基金母基金主要集中于福州市、廈門市、泉州市等先行先試地區(qū)，存在一定程度的發(fā)展不平衡性。但近年來，隨著“資本招商”成為各地政府的超級共識，后進區(qū)域引導(dǎo)基金設(shè)立速度明顯加快，大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)母基金成為區(qū)域間產(chǎn)業(yè)追趕的利器。如2022 年寧德市、莆田市及龍巖市紛紛圍繞本地優(yōu)勢與特色產(chǎn)業(yè)，設(shè)立目標(biāo)規(guī)模百億的主題基金或戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)基金，開展產(chǎn)業(yè)孵化和強鏈補鏈項目招引。

在運行成就方面，當(dāng)前福建省政府引導(dǎo)基金已邁入“多元發(fā)展”“精耕細作”與“存量整合”的新階段，為區(qū)域平衡發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了堅實助力。一方面，通過母-子基金模式，實現(xiàn)上下級與區(qū)域聯(lián)動，資金的乘數(shù)效應(yīng)不斷增強。如福建省產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金通過母-子-孫基金三級放大模式，間接撬動超60 倍資本進入實體領(lǐng)域，總投資規(guī)模達千億，支持了省內(nèi)一批重點項目建設(shè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，部分地區(qū)積極探索“基金招商”“產(chǎn)業(yè)鏈招商”模式，促進了本地產(chǎn)業(yè)引進、培育和發(fā)展。如廈門市依托引導(dǎo)基金為主體的產(chǎn)業(yè)投資平臺，圍繞生物醫(yī)藥與健康、新材料與新能源等重點領(lǐng)域進行項目落地招引，取得了較好成效；漳州市以引導(dǎo)基金為抓手，撬動更多市場主體和金融資本參與漳州“9+5”產(chǎn)業(yè)集群的培育與現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設(shè)，逐步探索出以資本帶動區(qū)域發(fā)展的新路徑。

總體來看，經(jīng)過多年發(fā)展，福建省政府引導(dǎo)基金在市場化機制改革、政策統(tǒng)籌規(guī)劃、運作管理規(guī)范方面均取得了一定成績，運行效能不斷提升。福州、廈門兩市連續(xù)上榜中國內(nèi)地城市創(chuàng)投實力30強，廈門市產(chǎn)業(yè)投資基金連續(xù)多年榮獲投中榜最佳私募股權(quán)引導(dǎo)基金稱號。但從全國范圍來看，與北上廣深先行城市或浙江、廣東等明星省份相比，福建省政府引導(dǎo)基金發(fā)展步伐總體偏慢，配套機制尚不健全，還存在資金沉積效率不高、政策性和商業(yè)性目標(biāo)沖突、信息化建設(shè)較為落后等問題，在一定程度上抑制了其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效率。在當(dāng)前加速追趕階段，充分發(fā)揮福建省政府引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶潛力，為省內(nèi)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域發(fā)展嫁接創(chuàng)新技術(shù)與創(chuàng)業(yè)能力，從而全方位推進全省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是值得探討和實踐的重要課題。

2 政府引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶機制分析

2.1 區(qū)域市場層面

通過帶動社會資本關(guān)注企業(yè)早期的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，政府引導(dǎo)基金糾正或減輕了創(chuàng)業(yè)投資市場失靈，從而支持了風(fēng)投市場的整體發(fā)展，最終促進了更具競爭性和創(chuàng)新力的經(jīng)濟增長（Jáki 和Molná［1］，2021）。從全球范圍來看，在大部分發(fā)達國家或地區(qū)，政府風(fēng)險投資的積極作用被廣泛認可。

2008年金融危機后，英、法、德等國家高度發(fā)達的風(fēng)險投資市場，與東歐國家較少投資和整合程度較低的市場之間的分裂程度持續(xù)加劇。在此背景下，歐洲政府風(fēng)險投資資本在整合高度碎片化與發(fā)展極不均衡的風(fēng)投市場、刺激市場需求和供應(yīng)、彌合地區(qū)間發(fā)展差異方面發(fā)揮了十分重要的作用（Grilli 和Murtinu［2］，2014；Cumming 等［3］，2017）。在中國，以政府引導(dǎo)基金為代表的國有風(fēng)險資本，正成為各級政府推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要工具。其對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的培扶效應(yīng)主要體現(xiàn)在創(chuàng)新投資總量的提升及結(jié)構(gòu)的改善?？偭糠矫?，學(xué)者們基于省際、城際數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金可以通過促進風(fēng)險投資活動、創(chuàng)新人才和資本的積累，從而促進城市創(chuàng)新產(chǎn)出的增長（薛宏剛等［4］，2021；成程等［5］，2021）。結(jié)構(gòu)方面，國有風(fēng)投資本引導(dǎo)社會資本、風(fēng)投機構(gòu)投向早期階段和高科技行業(yè)，從而改善了民營資本投資不足且階段靠后的天然缺陷，實現(xiàn)了其推動源頭創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的價值使命（施國平等［6］，2016；李善民等［7］，2020）。

2.2 微觀企業(yè)層面

不同于宏觀層面從區(qū)域經(jīng)濟學(xué)視角研究政府引導(dǎo)基金對風(fēng)投行業(yè)、區(qū)域創(chuàng)新及經(jīng)濟增長的系統(tǒng)性影響，在微觀層面學(xué)者們主要從創(chuàng)新投入產(chǎn)出、價值創(chuàng)造等角度，研究政府引導(dǎo)基金對投資組合公司的創(chuàng)新水平和創(chuàng)業(yè)能力的處理效應(yīng)。

創(chuàng)新投入與產(chǎn)出方面，當(dāng)以公司層面上的專利申請和專利加權(quán)引用數(shù)量作為企業(yè)創(chuàng)新能力的代理變量時，學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)與非風(fēng)投支持的公司相比，政府風(fēng)險投資對投資組合公司創(chuàng)新績效存在積極的促進效應(yīng)（Colombo 等［8］，2016；Yan 等［9］，2020）。價值增長方面，程于思等［10］（2022）認為政府引導(dǎo)基金作為金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，通過促進企業(yè)的研發(fā)投入、創(chuàng)新產(chǎn)出、糾正創(chuàng)新外部性所造成的市場資源配置失衡等，對被投資企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升起到了直接或間接的正向影響，促進了企業(yè)內(nèi)在價值的持續(xù)成長。

總之，政府引導(dǎo)基金在推動科技型企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用（黃嵩等［11］，2020）。其提升企業(yè)“雙創(chuàng)”能力的理論機制，一方面，填補了制約創(chuàng)新的融資缺口，為企業(yè)開展科創(chuàng)研發(fā)提供了充足的資金支持，特別對有增長前景的企業(yè)提供了后續(xù)成長的“融資扶梯”，增強了其全生命周期的造血能力（胡勇［12］，2022）。另一方面，基于資源基礎(chǔ)理論，政府引導(dǎo)基金在企業(yè)價值創(chuàng)造過程中持續(xù)發(fā)揮的激勵、認證及資源協(xié)同作用，以及投后管理中的增值服務(wù)與監(jiān)督約束，促進了企業(yè)價值的快速增長（黃福廣等［13］，2021）。

2.3 文獻述評

學(xué)者們對政府引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶機制的研究，主要圍繞宏觀及微觀兩個視角。宏觀層面，通過對創(chuàng)投生態(tài)、風(fēng)投市場的“鑒證與修正”，從而支持了更具競爭性和創(chuàng)新力的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長；微觀層面，引導(dǎo)基金對“雙創(chuàng)”企業(yè)具有“累積與培育”效應(yīng)，通過高質(zhì)量的融資支持、資源協(xié)同及投后增值服務(wù)等，最終助推企業(yè)價值和創(chuàng)新成果的快速增長。盡管眾多研究表明，政府引導(dǎo)基金已成為各國政府對抗創(chuàng)投市場失靈的普遍工具，許多學(xué)者也對該政策行為的合理性表示贊譽，但實踐中在部分國家或地區(qū)，政府風(fēng)險投資卻表現(xiàn)為政策上的低效率（Cumming 和Johan［14］，2019；徐明［15］，2022）。以福建省政府引導(dǎo)基金為例，盡管目前設(shè)立規(guī)模已達千億，但二十年的“狂飆”發(fā)展后仍存在諸多問題，一定程度上制約了其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效益。同時，本研究也關(guān)注到，作為較早開展政府引導(dǎo)基金運行的省份，福建省政府引導(dǎo)基金的相關(guān)研究卻十分稀少，仍停留在早期的設(shè)立模式選擇、運行現(xiàn)狀和問題探討階段，已有結(jié)論難以完全解答新發(fā)展階段政府引導(dǎo)基金面臨的新困境與新要求。因此，有必要深入挖掘福建省政府引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶問題與成因，因地制宜設(shè)計具有良好協(xié)同性、互動性的引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶策略，以進一步提升福建省政府引導(dǎo)基金運行效能，充分發(fā)揮其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶能力。

3 福建省政府引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶問題與成因分析

3.1 資金沉積問題突出，“雙創(chuàng)”引導(dǎo)效用有待提升

盡管2020 年后財政部發(fā)文要求各地政府對重復(fù)設(shè)立的引導(dǎo)基金展開清理工作，以降低管理成本，提升資金運行效率。但總體來看，福建省政府引導(dǎo)基金清理成效不夠明顯，資金沉積閑置問題仍較為突出。特別是地方層面，由于缺乏省級基金豐富的平臺資源，加之諸多歷史遺留問題，導(dǎo)致部分地區(qū)存在財政資金大量結(jié)存或杠桿率低等問題，難以實現(xiàn)循環(huán)投資、滾動退出。

究其原因，一是早期部分地區(qū)引導(dǎo)基金受限于《基金管理辦法》中較高返投比例的規(guī)定（一般在2倍及2 倍以上），疊加本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，使得子基金在本地項目中可選標(biāo)的有限，以致基金返投進度放緩、子基金管理團隊招引困難，出現(xiàn)資金“募不進來，投不出去”的現(xiàn)象。二是各項政策協(xié)同力度有限，部分地區(qū)引導(dǎo)基金與產(chǎn)業(yè)、招商等相關(guān)部門的高度聯(lián)動和有效銜接能力不足，在產(chǎn)業(yè)招商競爭中不具備服務(wù)優(yōu)勢，造成基金招引能力不強，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)效率偏低。三是從產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方向來看，近年來新設(shè)引導(dǎo)子基金投資領(lǐng)域主要集中于新能源、半導(dǎo)體、高端制造、醫(yī)療健康等戰(zhàn)略新興領(lǐng)域，與地方資源稟賦高度相關(guān)的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)投資則相對較少。長遠來看，沒有充分考慮地方已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人才結(jié)構(gòu)、稟賦優(yōu)勢等，容易導(dǎo)致資本堆積、野蠻擴張等。

3.2 容錯與讓利機制缺位，存在政策性與市場化矛盾

盡管經(jīng)過多年發(fā)展，福建省政府引導(dǎo)基金管理成效初顯，但仍存在市場化與政策性導(dǎo)向矛盾的問題，究其原因是容錯與讓利機制尚未健全。目前福建省僅有廈門、泉州等地對引導(dǎo)基金的激勵與容錯制度進行了較為全面的細化工作，如在管理辦法中對引導(dǎo)基金的回購、讓利、補虧、損失處理及免責(zé)情形做出相應(yīng)規(guī)定，并配套了部分實施細則。而其他地區(qū)引導(dǎo)基金的容錯與讓利機制則多停留在工作規(guī)劃或僅為原則性規(guī)定，相對而言較為籠統(tǒng)，可操作性不強、科學(xué)性不足，實踐中易引發(fā)監(jiān)管矛盾，執(zhí)行落地較為困難。

容錯讓利機制缺位的負面影響，一方面，是母基金管理人長期承受巨大問責(zé)壓力，主觀能動性較差，從而使決策周期延長、投資進度放緩。另一方面，也使得社會資本的市場化盈利導(dǎo)向與國有資本的政策性戰(zhàn)略導(dǎo)向的矛盾長期難以調(diào)和，導(dǎo)致省內(nèi)部分地區(qū)引導(dǎo)基金頻繁遭遇子基金管理人招募難題與社會資本募集困境，極大削弱了財政資金的杠桿撬動能力。由此可知，不完善的激勵與容錯機制已嚴重制約了福建省引導(dǎo)基金的創(chuàng)新資源配置效率。

3.3 私募股權(quán)實操人才缺乏，增值管理能力有待強化

全面注冊制時代的到來將使一二級市場估值差距進一步收窄，在此背景下作為項目投資價值實現(xiàn)與提升的關(guān)鍵，政府引導(dǎo)基金投后管理工作的重要性愈加凸顯。然而，當(dāng)前福建省除了省級、部分市級引導(dǎo)基金具備較強的創(chuàng)投生態(tài)優(yōu)勢，易于聚攏私募產(chǎn)業(yè)人才外，大部分地區(qū)引導(dǎo)基金受限于私募股權(quán)實操人才缺乏，投后管理服務(wù)能力較為有限。加之近年來中基協(xié)在私募牌照申請中，提高了私募高管人才歷史業(yè)績要求，導(dǎo)致業(yè)內(nèi)高端人才爭搶加劇，進一步加大了母基金人才招引困境。

人才問題落實在管理環(huán)節(jié)，也導(dǎo)致了基金治理規(guī)范性不足、管理不到位不及時等諸多問題。一方面，當(dāng)前基金投后管理業(yè)務(wù)趨向復(fù)雜，地方政府引導(dǎo)基金相對薄弱的數(shù)字化應(yīng)用能力，使得其難以動態(tài)跟蹤項目狀態(tài)、精準執(zhí)行項目決策、及時反饋項目效果等，導(dǎo)致管理過程中信息不對稱問題突出，內(nèi)外部協(xié)同困難。另一方面，地方層面常態(tài)化績效評價機制尚未普及，部分基金投后管理程序、內(nèi)容及政策效果的考核評價缺失，以及風(fēng)險控制體系的完善性不足，基金運行風(fēng)險存在監(jiān)控盲區(qū)等，也導(dǎo)致引導(dǎo)基金投后管理效果不佳。

3.4 基金統(tǒng)籌管理能力不強，創(chuàng)新要素融合水平較低

近年來，福建省政府引導(dǎo)基金在爆發(fā)式增長后，陸續(xù)暴露出發(fā)展不平衡等諸多問題，如個別地區(qū)基金規(guī)模過度膨脹，超出財政負擔(dān)水平，基金目標(biāo)定位無法精準匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。究其原因，是當(dāng)前引導(dǎo)基金在全國范圍、省級層面的統(tǒng)籌管理機制尚未健全，其發(fā)展方向、戰(zhàn)略定位等頂層架構(gòu)和制度設(shè)計較為零散。同時，相比北上廣、浙江、廣東、山東等先行地區(qū)，福建省引導(dǎo)基金信息化建設(shè)水平較為滯后，導(dǎo)致基金募集規(guī)模、投資進度、退出情況、投資收益等上報口徑不一，難以從區(qū)域?qū)用鎸ζ溥\行管理進行規(guī)范指引，部分地區(qū)存在重復(fù)、缺位和錯位監(jiān)管等問題。

同時，當(dāng)前除省級與中心城市，其余地區(qū)還未建立起匯聚企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及基金資源的創(chuàng)業(yè)服務(wù)生態(tài)體系，引導(dǎo)基金的創(chuàng)新要素融合水平有待提升。表現(xiàn)在大部分地區(qū)政基企聯(lián)動不足，政府資源與金融資本、創(chuàng)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)資源的聯(lián)接不深、協(xié)同不足、反饋較弱，不同區(qū)域、層級、類型的引導(dǎo)基金缺少互補合作，分散化管理中各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素難以有效融合等。

3.5 “雙創(chuàng)”績效考核評價滯后，基金監(jiān)管責(zé)任有待明確

當(dāng)前福建省政府引導(dǎo)基金的績效評價體系建設(shè)已步入初級階段。從建設(shè)進度來看，省級引導(dǎo)基金評價指標(biāo)體系已基本建成，形成較為完善的績效考評機制。但地方層面，績效管理建設(shè)進度仍較為滯后，表現(xiàn)在部分地區(qū)尚未針對本地情況制定考核細則或?qū)嵤┺k法，難以到位執(zhí)行考核監(jiān)管。另外，從績效評價實施過程看，也存在著如下問題：一是指標(biāo)實操性不強，特別是部分反映引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶效果的政策績效類指標(biāo)難以量化；二是考核指標(biāo)未充分考慮不同類型、存續(xù)階段引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、自身訴求的差異性，以及投資收益的波動性與投資期限的長期性；三是地方引導(dǎo)基金還存在多頭管理、重復(fù)監(jiān)管的問題，主管與協(xié)管單位責(zé)任并不明確。整體而言，省內(nèi)政府引導(dǎo)基金的運行管理缺少有效的外部監(jiān)督考核機制，考核內(nèi)容、頻率、結(jié)果應(yīng)用方式、激勵與懲戒措施等均有待完善。

4 福建省政府引導(dǎo)基金“雙創(chuàng)”培扶策略分析

4.1 積極落實投資任務(wù)，走特色發(fā)展的“雙創(chuàng)”培扶之路

政府引導(dǎo)基金的投資任務(wù)落實是一項系統(tǒng)工程，需要地方政府、基金管理人及相關(guān)單位在頂層設(shè)計、政策協(xié)調(diào)等方面形成合力。具體做法，一是合理設(shè)置返投口徑，加大基金管理人招募力度。近年來福建省引導(dǎo)基金跟隨深圳、浙江等地管理政策，通過適度降低返投比例吸納基金管理團隊，已取得了一定成效，但還應(yīng)進一步結(jié)合地方創(chuàng)投機構(gòu)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)引資需求等細化調(diào)整返投口徑、浮動設(shè)置返投比例，以助力基金管理人招引。二是形成引導(dǎo)基金運行協(xié)調(diào)制度，主管部門應(yīng)定期聽取引導(dǎo)基金、子基金投資進展，分解協(xié)調(diào)基金運行過程中的政策堵點與資金需求。特別是相關(guān)單位應(yīng)積極落實所投產(chǎn)業(yè)或企業(yè)支持政策，兌現(xiàn)地方政府惠企承諾，積極協(xié)調(diào)解決項目、企業(yè)落地問題，提升基金后續(xù)引資能力。

同時，針對地方引導(dǎo)基金發(fā)展過程中同質(zhì)化凸顯現(xiàn)象，應(yīng)專注本地市場培育，因地制宜集中力量走特色發(fā)展的“雙創(chuàng)”培扶道路。具體而言，在數(shù)量規(guī)模上，避免貪大求全，基金設(shè)立規(guī)模應(yīng)與財政承受能力匹配。在產(chǎn)業(yè)投向上，區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)建立在區(qū)域綜合比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，形成系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)投資規(guī)劃與實施框架，精準投向產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、目標(biāo)對象，合理設(shè)計基金類型。在基金體系構(gòu)建方面，應(yīng)遵循地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與創(chuàng)新發(fā)展路徑，合理構(gòu)建多元化基金體系，扶優(yōu)扶強不同輪次階段的創(chuàng)新企業(yè)。特別對尚處培育期的科技孵化類項目，應(yīng)從制度設(shè)計上鼓勵天使基金、創(chuàng)投基金“投小投早”，對具備強鏈補鏈作用的“專精特新”“科技小巨人”企業(yè)，應(yīng)為其提供必要的資金支持。

4.2 完善容錯與激勵機制，實現(xiàn)政策性與市場化平衡

合理的容錯讓利機制，既有助于調(diào)動基金管理人和社會資本的積極性，實現(xiàn)政府的政策性意圖，還有助于厘清政府和市場的邊界關(guān)系，避免政府資金對私人投資的“擠出作用”。

在具體實施過程中，一是建立規(guī)范性較高、落地性較強的容錯機制與讓利辦法，明確容錯責(zé)任認定范圍、免責(zé)邊界等，細化讓利標(biāo)準和讓利依據(jù)。二是針對實踐過程中讓利免責(zé)機制易引發(fā)的監(jiān)管矛盾問題，主管單位應(yīng)在廣泛調(diào)研后統(tǒng)一標(biāo)準和監(jiān)管方向，并獲得基金管理人、社會投資者等相關(guān)各方的廣泛認可。三是進一步提升讓利機制的可操作性，如關(guān)聯(lián)基金“募投管退”四大環(huán)節(jié)的績效表現(xiàn)，根據(jù)基金募集階段的資金放大效應(yīng)、投資階段的投向領(lǐng)域與超額返投比例、管理階段的風(fēng)險控制質(zhì)量與基金治理水平，以及退出環(huán)節(jié)的超額收益高低等，細化其讓利環(huán)節(jié)中的利益分割和責(zé)任劃定，進一步靈活化、多元化現(xiàn)有讓利機制。四是夯實免責(zé)讓利基礎(chǔ)，充分應(yīng)用基金績效評價結(jié)論，以明確的定量綜合考核結(jié)果作為政府免責(zé)讓利參考，提升讓利過程的透明度與公平性。

4.3 構(gòu)建專業(yè)管理團隊，提升基金數(shù)智化管理能力

構(gòu)建專業(yè)的基金管理團隊，重點在做好人才引進的頂層設(shè)計，關(guān)鍵在打破傳統(tǒng)的行政化人才管理機制。首先，必須打破國企行政化用人機制，實施市場化薪酬與激勵機制改革，才能在本地缺乏創(chuàng)投成長沃土的情況下，做到外部人才“引得進”、內(nèi)部人才“留得住”。其次，針對部分地區(qū)人才需求緊迫、自建團隊困難的情況，可由母基金托管單位和外部基金管理團隊共同持股，設(shè)立基金管理公司，雙方派駐人員共同參與公司運作。該做法的優(yōu)點在于國有資本可通過持股比例靈活調(diào)整其運營決策參與深度，并對管理人形成政策引導(dǎo)，既有利于鏈接政府戰(zhàn)略資源，也提升了基金本土化運作能力。

人才問題解決后，還需進一步規(guī)范投后管理程序，全方位提升基金投后管理能力。一是加強引導(dǎo)基金金融科技治理，提升中后臺智能管理能力。如首鋼基金、上海國際創(chuàng)投等，運用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)“募投管退”全流程管理，建成涵蓋投資決策分析、項目投資執(zhí)行、投后管理、業(yè)績評價的基金管理和監(jiān)督體系，為地方引導(dǎo)基金的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供“標(biāo)準樣板”。二是重視子基金的投后評價，目前深圳市創(chuàng)新投資集團、深圳天使母基金管理公司已在投后管理績效評價方面積累了較多經(jīng)驗，評價中重點考察子基金投后管理程序、內(nèi)部治理及經(jīng)濟回報等，并對考核結(jié)果進行公示，起到查找問題、及時整改及鼓勵先進的目的。三是采取系統(tǒng)化思維實施子基金風(fēng)險管理，提升數(shù)字化風(fēng)控和督核能力。利用平臺輔助風(fēng)控工具，建立完善的風(fēng)控體系、報告機制，進一步規(guī)范風(fēng)險管理流程與職責(zé)分工，提升項目風(fēng)險識別與干預(yù)能力。

4.4 打造基金立體賦能平臺，發(fā)揮“雙創(chuàng)”要素集聚能力

在同質(zhì)化競爭背景下，平臺化轉(zhuǎn)型、生態(tài)化建設(shè)及要素聚合已成為新時期政府引導(dǎo)基金實現(xiàn)“彎道超車”的關(guān)鍵能力與進階目標(biāo)。政府引導(dǎo)基金的平臺化轉(zhuǎn)型，除了上文提出的基金內(nèi)部的數(shù)智化管理，還在于鏈接內(nèi)外部信息資源，實現(xiàn)“雙創(chuàng)”要素的有效整合與統(tǒng)籌管理。一方面，打造接入省市、區(qū)縣各層級政府引導(dǎo)基金的信息管理平臺，統(tǒng)一基金數(shù)據(jù)上報入口，避免信息重復(fù)填報，進一步提升基金管理效率。另一方面，以信息平臺為基礎(chǔ)構(gòu)建區(qū)域性監(jiān)管平臺，制度化、規(guī)范化引導(dǎo)基金監(jiān)管路徑，明確不同層級、類型、生命周期基金的監(jiān)管目標(biāo)與重點，促進財政、發(fā)改、工信、國資等部門信息互聯(lián)與政策銜接，減少監(jiān)管矛盾和非必要行政干預(yù)，提升監(jiān)管效率。

不同于平臺化轉(zhuǎn)型以政基聯(lián)動為基礎(chǔ)，引導(dǎo)基金的生態(tài)化建設(shè)是聚合了政府、基金、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、資本等多個主體的多層次生態(tài)體系。具體做法是，在企業(yè)層面，搭建“投前培育支持+投中貼近服務(wù)+投后跟蹤管理”的全周期服務(wù)生態(tài)，利用基金生態(tài)網(wǎng)絡(luò)賦能優(yōu)勢，加強對早期投資、源頭創(chuàng)新的服務(wù)力度。在產(chǎn)業(yè)層面，探索基金群、“基金+產(chǎn)業(yè)+園區(qū)”等平臺建設(shè)，著重開展產(chǎn)業(yè)鏈頂層設(shè)計和合理布局，進一步發(fā)揮引導(dǎo)基金的資本運作、產(chǎn)業(yè)整合的政策優(yōu)勢，實現(xiàn)“雙創(chuàng)”企業(yè)的精準賦能與產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)?；龠M。在基金層面，構(gòu)建“數(shù)字平臺+基金生態(tài)圈”的賦能體系，通過金融小鎮(zhèn)、創(chuàng)投大廈等，將各類創(chuàng)業(yè)投資基金、股權(quán)投資中介機構(gòu)、政府部門服務(wù)柜臺等進行空間聚合，為區(qū)域內(nèi)外創(chuàng)投資本提供基金落地、項目資源對接等“一站式”服務(wù)，形成完善的“創(chuàng)投生態(tài)圈”，同時嵌入國家級、省級基金數(shù)字化信息平臺，加快線上線下資源整合。

4.5 實施全過程績效管理，落實“雙創(chuàng)”培扶效果檢驗

政府引導(dǎo)基金的全過程績效管理，是疏通基金運營中的痛點堵點、科學(xué)評估其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效果與經(jīng)濟效益的有力工具。在具體實施過程中，一是開展分類型分階段的全過程績效管理。分類型方面，針對不同類型基金特點實施差異化管理，對天使基金、創(chuàng)投基金、產(chǎn)業(yè)基金、市場化基金等賦予其不同權(quán)重的經(jīng)濟績效、政策績效、管理績效要求。分階段方面，采用常規(guī)評價與重點評價相結(jié)合的方法，在每一會計年度終了、不同存續(xù)期及退出清算完成后組織績效評價-反饋-修正，考核基金長短期運行情況。同時，制定評價體系時應(yīng)充分考慮基金投資收益的波動性和投資期限的長期性，以發(fā)展的戰(zhàn)略眼光看待問題，“因地制宜”“因基而異”設(shè)置指標(biāo)體系，使評價體系具有一定的靈活性和較強的適用性。二是明確基金績效管理主體責(zé)任。以地方財政部門作為引導(dǎo)基金運營的主要監(jiān)管單位，負責(zé)引導(dǎo)基金績效管理制度設(shè)計、牽頭組織、結(jié)果反饋等，其他主管部門則主要對基金管理機構(gòu)開展行業(yè)指導(dǎo)，避免多頭重復(fù)監(jiān)管影響運行效率。三是落實“雙創(chuàng)”培扶效果檢驗，對部分難以量化，卻能較好反映引導(dǎo)基金創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效果的績效指標(biāo)，如投資行業(yè)分布、社會資本引導(dǎo)、財政收入增加、本地就業(yè)促進等，應(yīng)結(jié)合地方引導(dǎo)基金管理辦法、基金設(shè)立合同或相關(guān)協(xié)議，合理設(shè)置績效目標(biāo)和評分標(biāo)準，綜合運用比率法、層差法、非此即彼法等細化量化。四是建議地方財政部門在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，制定基于本地基金特色和產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求的基金績效評價考核細則，并配套激勵、檢查、監(jiān)督等工作指引，形成系統(tǒng)、科學(xué)、高效的績效考核評價體系。

5 結(jié)語

經(jīng)過20 多年的跨越式發(fā)展，福建省政府引導(dǎo)基金從無到有，已發(fā)展成省內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資市場最重要的出資者和領(lǐng)航人，形成了涵蓋產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金、天使基金等多種類型，覆蓋省級、地市級、區(qū)縣級的多層次運作體系。未來，福建省政府引導(dǎo)基金可通過提升財政資金循環(huán)效率、完善激勵約束機制、培育基金數(shù)智化治理能力、打造多層次賦能生態(tài)體系及實施全過程績效評價等，實現(xiàn)高效規(guī)范管理，最大化其“雙創(chuàng)”培扶潛力。同時，值得注意的是，在當(dāng)前數(shù)字化浪潮下，政府引導(dǎo)基金能否以較強的金融科技治理能力完成管理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，已成為新階段引導(dǎo)基金能否獲取更高經(jīng)濟與政策績效的前提，這將是下一步值得探討和實踐的重要課題。