◆潘 虹 ◆周洪波

內(nèi)容提要：在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《民法典》及《個人信息保護(hù)法》頒布實施背景下，克服數(shù)據(jù)共享活動負(fù)外部性，實現(xiàn)稅費數(shù)據(jù)治理要素效益和個人信息權(quán)利保護(hù)均衡，是智慧稅務(wù)建設(shè)面臨的重大現(xiàn)實問題。文章立足共建共享共治格局，提出打造稅費數(shù)據(jù)“一體”“兩面”“三極”“四鏈”分級分類分層架構(gòu)，構(gòu)建“黨的領(lǐng)導(dǎo)+稅務(wù)主責(zé)+公眾參與”數(shù)據(jù)治理新體制，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素價值與安全保護(hù)、公共與私人數(shù)據(jù)統(tǒng)籌，強(qiáng)化內(nèi)循環(huán)、外循環(huán)以及監(jiān)管方共同支撐，完善稅費數(shù)據(jù)治理的可靠供給鏈、可信處理鏈、可控服務(wù)鏈和可溯源授權(quán)鏈。

一、智慧稅務(wù)建設(shè)中數(shù)據(jù)治理制度的邏輯解析

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，推動各領(lǐng)域數(shù)字化優(yōu)化升級，塑造新的競爭優(yōu)勢?！边@一重要論斷為加快推進(jìn)智慧稅務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)內(nèi)外部稅費數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通、線上線下有機(jī)貫通，驅(qū)動稅收數(shù)據(jù)治理制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)變革，促進(jìn)稅收現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化提供了重要的理論支撐和實踐遵循。

（一）數(shù)據(jù)治理是國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要

國家運行經(jīng)歷國家統(tǒng)治、管理和治理的遞進(jìn)發(fā)展歷程，治理現(xiàn)代化則是國家治理持續(xù)改進(jìn)的過程。數(shù)據(jù)正成為新時代國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵性要素，其核心是運用數(shù)據(jù)電子化構(gòu)建人工輔助決策系統(tǒng)，以擴(kuò)張數(shù)據(jù)治理影響力和行動力，本質(zhì)是發(fā)揮數(shù)據(jù)要素驅(qū)動作用，以數(shù)據(jù)驅(qū)動替代經(jīng)驗決策，提升以“數(shù)據(jù)+算力+算法”定義的“數(shù)據(jù)生產(chǎn)力”。從數(shù)據(jù)流動視角看，數(shù)字化解決“有數(shù)據(jù)”問題，網(wǎng)絡(luò)化解決“能流動”問題，智能化解決“自動流動”問題，共同形成了數(shù)據(jù)驅(qū)動的國家治理新形態(tài)。

（二）稅收數(shù)據(jù)治理是智慧稅務(wù)建設(shè)的現(xiàn)實路徑

稅收治理與國家治理之間的關(guān)系，類似于生物學(xué)意義上的基因與母體的關(guān)系（劉峰，2022），數(shù)字治理是稅收治理的關(guān)鍵性要素，稅收治理不可避免地進(jìn)入以數(shù)字關(guān)系為主導(dǎo)的大數(shù)據(jù)稅收治理思維模式，并受大數(shù)據(jù)驅(qū)動下稅收治理創(chuàng)新策略所指引（王偉域和辛浩，2021）。智慧稅務(wù)以稅費大數(shù)據(jù)①本處“稅費大數(shù)據(jù)”，指的是一切與稅費業(yè)務(wù)相關(guān)的稅收治理活動中形成的數(shù)據(jù)、信息和知識等。為驅(qū)動，融通稅收治理的物理和數(shù)據(jù)世界（見圖1）。智慧稅務(wù)是人類智慧注入稅收實踐在治理現(xiàn)代化高級階段建構(gòu)的新型治理生態(tài)，是整合數(shù)字化、智能化兩個概念，集成技術(shù)與業(yè)務(wù)，融合代表技術(shù)的“數(shù)字”“智能”和代表業(yè)務(wù)的“稅務(wù)”，是人類文明與稅收治理“跨物種”融合生長、發(fā)育、成熟的一項偉大“基因工程”，從而實現(xiàn)從算量、算法、算力到技術(shù)、制度、組織機(jī)能的一體化深度融合。①王軍出席第50 屆亞洲—大洋洲稅收管理與研究組織年會并作主旨發(fā)言.（2021-11-18）[2022-02-06].http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5170675/content.html.

圖1 智慧稅務(wù)融合生態(tài)

智慧稅務(wù)推動要素全鏈條、全場景、全環(huán)節(jié)的“數(shù)字化”，形成數(shù)據(jù)驅(qū)動的稅收治理體系，依托“網(wǎng)絡(luò)+數(shù)據(jù)+算力+算法”，催生數(shù)據(jù)共享，按需組織資源配置、挖掘數(shù)據(jù)資源價值。其路徑特征可歸納為：一是清晰化。創(chuàng)制包括納稅人（含繳費人，以下簡稱納稅人）在內(nèi)的各類民事主體虛擬身份副本（如：居民身份證、商事登記、社保登記、稅務(wù)登記等），將人、事、物、組織轉(zhuǎn)換成稅收治理虛擬空間數(shù)字、圖像，構(gòu)建數(shù)據(jù)采集、存儲、傳輸、顯示、處理鏈條，實現(xiàn)從管人管物到管數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變。二是可視化。打通治理狀態(tài)感知、分析、決策、執(zhí)行各環(huán)節(jié)，打破部門“橫向隔離”，依靠數(shù)據(jù)指標(biāo)變動透視治理過程，形成可體驗、可追溯數(shù)據(jù)場景，推動治理從模糊走向清晰。三是可控化。推動稅費數(shù)據(jù)內(nèi)外匯聚、上下貫通和共享應(yīng)用，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)—信息—知識—決策”自動流轉(zhuǎn)、閉環(huán)監(jiān)控，在數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)中化解稅費征管的不確定性，降低遵從成本。

（三）稅收數(shù)據(jù)治理需要構(gòu)建完備有效的法律制度體系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。制度是治理的基本遵循，治理是制度的有效執(zhí)行，著力破解深層次體制機(jī)制障礙，是把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的關(guān)鍵所在。國外研究者認(rèn)為，國家和社會治理事務(wù)的確定性必須依靠規(guī)則（哈耶克，2014），制度則是社會博弈的規(guī)則（諾思，2008）。國內(nèi)學(xué)者也指出，制度規(guī)則體系有助于消除稅收治理領(lǐng)域不確定性，因此需要在理念上、制度上對稅收治理進(jìn)行多維度創(chuàng)新（黃麗君，2023）。從實務(wù)方面看，《中華人民共和國立法法》第八條明確稅收法定原則，即“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”和“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”等基本制度只能靠法律明確。由此可見，實現(xiàn)集超級算量、智能算法、強(qiáng)大算力于一體的數(shù)據(jù)驅(qū)動，應(yīng)該以法律的確立為前提,其作用機(jī)理可歸納為：一方面，隱性數(shù)據(jù)顯性化，依靠法律法規(guī)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的完整性、及時性、準(zhǔn)確性，將稅費治理、經(jīng)營管理、納稅申報繳納等場景不斷數(shù)據(jù)化，并完成采集、匯聚和加工；另一方面，隱性知識顯性化，就是對法律法規(guī)明確的課稅對象、征稅依據(jù)、征稅標(biāo)準(zhǔn)、計算公式、征管流程等制度邏輯化、數(shù)字化和模型化，使大量隱性法律法規(guī)和稅收征管規(guī)則固化在軟件系統(tǒng)中。

二、智慧稅務(wù)建設(shè)中數(shù)據(jù)治理制度的制約因素

《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》及《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》（以下簡稱《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》及《個人信息保護(hù)法》）等法律規(guī)范初步構(gòu)成我國數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)性法律體系。但數(shù)據(jù)立法整體框架較為模糊和抽象，稅費數(shù)據(jù)權(quán)屬、評估、共享、權(quán)利保護(hù)以及交易規(guī)則等制度供給不夠全面、均衡、有效。

（一）數(shù)據(jù)共享缺乏統(tǒng)一法規(guī)和機(jī)制

有研究認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)共享存在六個問題（鄭磊和高豐，2015），包括數(shù)據(jù)量少、價值低、可機(jī)讀比例低、開放多為靜態(tài)數(shù)據(jù)且授權(quán)協(xié)議條款含糊、缺乏互動交流的便捷渠道。梅宏認(rèn)為，其原因主要在于數(shù)據(jù)管理缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。學(xué)術(shù)界對此研究主要集中在標(biāo)準(zhǔn)、隸屬關(guān)系、成本分?jǐn)偟热齻€方面：數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面，數(shù)據(jù)治理規(guī)范對數(shù)據(jù)權(quán)屬、使用、交易等規(guī)定過于寬泛，部門往往基于自身需要制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一加劇資源分散，數(shù)據(jù)歧義較多增加共享成本。組織管理隸屬方面，部門權(quán)屬不清晰導(dǎo)致不愿共享數(shù)據(jù)，部門層級條塊分割、信息落差導(dǎo)致共享內(nèi)容不對稱，部門數(shù)據(jù)自成體系，科層制結(jié)構(gòu)下數(shù)據(jù)權(quán)力呈現(xiàn)層層上收特點。成本責(zé)任分?jǐn)偡矫?，?shù)據(jù)脫離原生部門使共享責(zé)任難以確定，數(shù)據(jù)共享部門除負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采集、獲取、保存外還面臨協(xié)調(diào)監(jiān)控成本。

（二）普適性數(shù)據(jù)治理法規(guī)支撐不足

1.自動化決策有待規(guī)范?！秱€人信息保護(hù)法》明確，個人信息處理活動應(yīng)當(dāng)以合法、正當(dāng)、必要和誠信作為基本原則，規(guī)范“自動化決策”，可視為我國目前算法推薦法律依據(jù)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）界定5 類算法，確立用戶擁有算法服務(wù)3 項權(quán)利①見《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》第7、8、9 條，內(nèi)容為：選擇權(quán)、拒絕權(quán)和對個人權(quán)益是否有重大影響的說明要求權(quán)。，并規(guī)定個人“有權(quán)拒絕個人信息處理者僅通過自動化決策方式作出決定”。稅收治理中如何審慎、謙抑、穩(wěn)妥運用自動化決策是個非常緊迫而現(xiàn)實的問題，“稅務(wù)通”“稅小智”等APP 廣泛應(yīng)用算法對規(guī)范自動化決策提出更高要求。

2.信息保護(hù)界限亟待明晰。一是不同法律保護(hù)范圍有差異。相對于《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76 條關(guān)于自然人個人身份識別標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,《民法典》第1034 條、《個人信息保護(hù)法》第4 條對個人信息規(guī)定采納自然人識別說②即：以單獨或結(jié)合其他信息可識別特定自然人作為判斷個人信息范圍、標(biāo)準(zhǔn)。筆者注。，實質(zhì)上是以擴(kuò)張解釋方法理解“識別”概念（王利明和丁曉東，2021），識別既包括對個人姓名、地址直接識別，也包括對個人其他身份識別。如，與《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1034 條相比，《個人信息保護(hù)法》第28 條增加宗教信仰、特定身份、金融賬戶等敏感信息，并且明確不滿14 周歲未成年人所有個人信息均屬于敏感范圍；又如，“已識別”與“可識別”信息實際界限難以劃分清楚，盡管《個人信息保護(hù)法》第28 條將匿名化信息排除在個人信息之外，但仍然將去標(biāo)識化后的信息認(rèn)定為個人信息，導(dǎo)致個人信息保護(hù)邊界并不清晰。二是信息場景需要細(xì)化。如，《個人信息保護(hù)法》中的“單獨同意”，將其解釋為“逐項同意”“專項同意”均可，二者會產(chǎn)生不同法律后果，學(xué)術(shù)界對于“授權(quán)≠同意”分歧依然，一次授權(quán)是否意味著始終同意，這些需要依場景作具體規(guī)定。針對上述權(quán)力保護(hù)范圍相對模糊的實際情況，我國目前自然人稅收治理尤其是個人所得稅專項扣除方面，需要對單獨同意、書面同意或者依法可以不向個人告知等內(nèi)容做出可操作性的規(guī)定，否則將影響稅收征管秩序和納稅人權(quán)益保護(hù)。

3.數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬不夠清晰?！睹穹ǖ洹返?27 條把數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)作為民事權(quán)利保護(hù)內(nèi)容，平衡信息保護(hù)與數(shù)據(jù)利用之間矛盾，但該條并未確立虛擬財產(chǎn)權(quán)利屬性以及交易規(guī)則，無法明晰處置權(quán)、收益權(quán)以及數(shù)據(jù)價值。學(xué)術(shù)界對此呈現(xiàn)不同觀點，如主張?zhí)摂M財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)適用物權(quán)保護(hù)規(guī)則，又如主張?zhí)摂M財產(chǎn)應(yīng)適用債權(quán)保護(hù)。面對企業(yè)納稅人、自然人繳費人以及第三方機(jī)構(gòu)，如何避免數(shù)據(jù)主體之間權(quán)益沖突是當(dāng)前稅收治理的實踐困境。

4.算法可解釋性存疑。自動化決策的核心是算法應(yīng)用。算法嵌入信息系統(tǒng)，以法律算法化預(yù)嵌為手段開展事前規(guī)范和阻卻違法行為（齊延平，2022）。但是有學(xué)者指出，算法長期以來存在為人詬病的悖論：人腦設(shè)計產(chǎn)物反而不能被人腦理解，可解釋性、透明性、可分析性不強(qiáng)。算法以數(shù)據(jù)為原料，通過篩選、建模、解析構(gòu)建出相對人“數(shù)據(jù)畫像”作為事實認(rèn)定、規(guī)則適用以及行政決策或決定的基礎(chǔ)，表象客觀中立但實際存在設(shè)計者、控制者對應(yīng)用對象的歧視或打壓。從稅收治理領(lǐng)域來看，實施重點人群精準(zhǔn)監(jiān)管，采取提示提醒、督促整改、約談警示、立案稽查、公開曝光的“五步工作法”，上述對象多依賴算法分析選定。類似算法依賴在一定程度上沖擊“協(xié)商行政”的基本價值，進(jìn)而可能妨礙行政自主性以及制度創(chuàng)新。

5.數(shù)據(jù)安全壓力突出?！稊?shù)據(jù)安全法》規(guī)定“數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)開放利用并重”原則，但數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則等未細(xì)化，數(shù)據(jù)優(yōu)化、隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)指標(biāo)等仍需完善,數(shù)據(jù)濫用、欺詐、丟失等是影響共享的重要因素。金稅工程系統(tǒng)數(shù)據(jù)大多依賴第三方公司（平臺）處理，這就需要完善法律和制度規(guī)定（樊勇和杜涵，2021），提升數(shù)據(jù)法定保障層級。

（三）稅費數(shù)據(jù)治理配套法規(guī)不完備

一是缺乏共享細(xì)則?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）第5 條對政府部門提供涉稅信息僅作“應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)”的原則性規(guī)定，對提供稅費數(shù)據(jù)責(zé)任主體及程序、內(nèi)容、責(zé)任等未明確。又如，《意見稿》第7 條僅原則性規(guī)定“納稅人、扣繳義務(wù)人以及其他有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定如實向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供與納稅和代扣代繳、代收代繳稅款有關(guān)的信息”，由于缺乏細(xì)則、隱私保護(hù)界限不夠清晰、敏感性強(qiáng)，實際操作中難以有效實現(xiàn)共享。二是缺乏配套機(jī)制。稅收治理中第三方協(xié)調(diào)配合工作多有缺失（潘欣欣，2022），如《納稅信用評價指標(biāo)和評價方式（試行）》《納稅信用管理辦法（試行）》《重大稅收違法失信案件信息公布辦法》等制度都未規(guī)定涉稅數(shù)據(jù)共享義務(wù)；此外，也有研究者指出存在稅務(wù)信息獲取壁壘，如《意見稿》第40 條第二款規(guī)定電子簽名法律效力，但我國尚未出臺電子政務(wù)法，目前依靠數(shù)字證書服務(wù)支撐，其主要依據(jù)僅為電子認(rèn)證行業(yè)規(guī)范。三是懲罰銜接不到位。如《意見稿》第111 條僅規(guī)定未履行涉稅信息協(xié)助義務(wù)主體可予處罰，但無具體實施細(xì)則規(guī)定。研究表明，稅費數(shù)據(jù)在不同層級部門極具碎片化特征，以納稅申報為例，涉及個人所得稅、企業(yè)所得稅等20 余個項目，但對這些眾多、零散稅費數(shù)據(jù)的收集、識別、分析等規(guī)定不具體，尤其是對未提供涉稅信息協(xié)助義務(wù)行為的調(diào)查程序和范圍等亦未予明確。

（四）數(shù)據(jù)治理主體和對象不夠全面

《意見稿》第2 條對征管法適用的規(guī)定、第4 條對納稅人和扣繳義務(wù)人的規(guī)定，均不包含稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收的非稅收入，對《稅收征管法》定位是否包括繳費（基金）人問題需要明確。又如，《意見稿》僅在第21 條對“銀行和其他金融機(jī)構(gòu)”、第33 條對“網(wǎng)絡(luò)交易平臺共享涉稅數(shù)據(jù)和報送登記信息”作出規(guī)定，尚有大量掌握納稅人（繳費人）信息的部門（單位、個人）未納入責(zé)任主體。

（五）數(shù)據(jù)獲取路徑不夠明晰

《意見稿》第5 條規(guī)定：“各有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，及時向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息?！薄抖愂照鞴芊ā芬?guī)定第三方涉稅信息報告義務(wù)，如稅務(wù)機(jī)關(guān)依法實施納稅人以及扣繳義務(wù)人賬戶行政保全和強(qiáng)制措施，銀行等第三方應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，無論是中央還是在地方層面對數(shù)據(jù)協(xié)助路徑程序并不明確，數(shù)據(jù)共享違法責(zé)任追究條款更是匱乏。

（六）技術(shù)系統(tǒng)缺乏法律支撐

關(guān)于稅收征管領(lǐng)域技術(shù)應(yīng)用，《意見稿》僅在第7 條有原則性表述①指“國家有計劃地用現(xiàn)代信息技術(shù)裝備各級稅務(wù)機(jī)關(guān)，加強(qiáng)稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)”。，缺乏對稅務(wù)數(shù)據(jù)管理技術(shù)和平臺的法律保障效力。近年來，諸多數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新成果在稅務(wù)部門金稅工程中運用，系統(tǒng)采集納稅人登記、申報、繳納、評估等數(shù)據(jù)在一定范圍內(nèi)用于納稅信用等級評定、發(fā)票分類管理等風(fēng)險監(jiān)控管理，但這些僅由稅務(wù)部門規(guī)章、規(guī)范性文件明確，并未明確法律授權(quán)。

三、智慧稅務(wù)建設(shè)中數(shù)據(jù)治理制度的構(gòu)建思路和實踐路徑

2017 年《網(wǎng)絡(luò)安全法》首次提出“重要數(shù)據(jù)”概念，2021 年《數(shù)據(jù)安全法》在“重要數(shù)據(jù)”之外首次提出，涉及國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等數(shù)據(jù)屬于國家核心數(shù)據(jù)，實行分類分級保護(hù)；2021 年《個人信息保護(hù)法》第51 條第2 款規(guī)定“對個人信息實行分類管理”。圍繞構(gòu)建縱深分域要素治理的總體思路，本文提出智慧稅務(wù)數(shù)據(jù)“一體”“兩面”“三極”“四鏈”分級分類分層體系架構(gòu)（見圖2）。

圖2 智慧稅務(wù)數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)

“一體”，指稅收數(shù)據(jù)治理共同體。構(gòu)建“黨的領(lǐng)導(dǎo)+稅務(wù)主責(zé)+公眾參與”數(shù)據(jù)治理新體制，健全數(shù)據(jù)利益相關(guān)者②指：數(shù)據(jù)提供方、匯聚方、運營方、開發(fā)方、使用方、監(jiān)管方等，筆者注。的權(quán)責(zé)，實現(xiàn)一體化治理，打造稅收數(shù)據(jù)治理“同心圓”。

“兩面”，指做到統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素價值和安全保護(hù)。數(shù)據(jù)總體安全和個人信息保護(hù)是貫穿數(shù)據(jù)生命周期的兩條紅線，實施公共與私人數(shù)據(jù)統(tǒng)籌治理、行政指導(dǎo)和市場“無形之手”相結(jié)合。

“三極”，指著力打造“內(nèi)部管控區(qū)+中間運營加工區(qū)+外部共享區(qū)”,強(qiáng)化內(nèi)循環(huán)、外循環(huán)以及監(jiān)管方共同支撐，建成國家、行業(yè)和組織數(shù)據(jù)融合運營體系。

“四鏈”，指包含數(shù)據(jù)資產(chǎn)、管理機(jī)制、共享開放、安全與隱私保護(hù)等內(nèi)容，包括可靠供給鏈、可信處理鏈、可控服務(wù)鏈、可溯源授權(quán)鏈等4 個環(huán)節(jié)，從制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)支撐等方面實施分級分類治理。

根據(jù)上述思路，就智慧稅務(wù)建設(shè)中數(shù)據(jù)治理制度的實踐路徑提出如下建議：

（一）立足分級分類治理，構(gòu)建稅收數(shù)據(jù)治理共同體

發(fā)揮黨對稅收工作全面領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、稅務(wù)部門主責(zé)、納稅人（繳費人）自治和社會參與的共治作用。縱向上，遵循宏觀層面中央把握、中觀層面落實、微觀層面執(zhí)行原則，理順中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系；橫向上，厘清部門數(shù)據(jù)治理功能，立足建立協(xié)同組織協(xié)調(diào)利益，調(diào)動主體積極性，明確共治主體角色分工，構(gòu)建分級分類稅費數(shù)據(jù)治理體系①本段有關(guān)內(nèi)容借鑒以下文章的相關(guān)表述。張賢明：《政府治理現(xiàn)代化的責(zé)任邏輯與結(jié)構(gòu)體系》，《光明日報》,2020年1 月21 日(理論版)。。將《意見稿》第7 條第1 款修改為“堅持政府主導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、部門協(xié)作、社會參與、科技支撐、法治保障的原則，建立健全稅務(wù)機(jī)關(guān)與政府其他管理機(jī)關(guān)和社會公眾的稅費數(shù)據(jù)共治共享制度”。

（二）堅持?jǐn)?shù)據(jù)來源法定原則，打造可靠供給鏈

1.數(shù)據(jù)治理共享制度。推進(jìn)稅費數(shù)據(jù)一卡（自然人通過身份證等證件）集成，國家政務(wù)數(shù)據(jù)中心和各級稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上建立數(shù)字稅務(wù)賬戶，匯集利益相關(guān)者稅費數(shù)據(jù)，減少重復(fù)報送，實現(xiàn)在線互動，條件成熟時納入《電子政務(wù)法》等法律?！兑庖姼濉返谒恼隆靶畔⑴丁钡?5 條增加一款：“稅收治理過程中形成的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，基于提高稅收征管效能、指導(dǎo)稅務(wù)合規(guī)、服務(wù)納稅人和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等目的，遵循合法、正當(dāng)、必要或相對人同意原則，許可稅務(wù)機(jī)關(guān)和第三方對稅費數(shù)據(jù)合理使用。”

2.數(shù)據(jù)來源法定項目制度?！兑庖姼濉返? 條“國家施行統(tǒng)一的納稅人識別號制度”后增加“自然人身份證號碼為其法定唯一的納稅人識別號”，使居民身份證與商事登記、社會保障等號碼一致，使民事主體擁有統(tǒng)一的稅收治理虛擬身份和法律身份，同時明確稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征管的各類規(guī)費均適用《稅收征收管理法》。根據(jù)《民法典》和《個人信息保護(hù)法》規(guī)定，細(xì)化涉及個人收入和財產(chǎn)的涉稅數(shù)據(jù)收集、加工、儲存、共享、處理等相關(guān)法律制度，清晰界定數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、出讓權(quán)，明確數(shù)據(jù)擁有者、使用者、管理者的權(quán)利義務(wù)及隱私邊界，確保自然人稅費數(shù)據(jù)安全、平穩(wěn)有序流通。參照《統(tǒng)計法》關(guān)于統(tǒng)計調(diào)查項目的管理思路，建立國家層面、部門層面和地方層面的涉稅數(shù)據(jù)法定項目。修訂《稅收征管法實施細(xì)則》時以正列舉加兜底條款方式，明確《意見稿》第35 條列舉的稅費數(shù)據(jù)共享法定內(nèi)容、期限、方式、保障措施，促進(jìn)數(shù)據(jù)共治主體落實共享職責(zé)。

3.數(shù)據(jù)價值補(bǔ)償機(jī)制。鑒于權(quán)益復(fù)雜性難以在立法層面?zhèn)}促規(guī)定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，應(yīng)將重點放在逐步建立公平理性、安全透明的利用秩序上。建立稅費數(shù)據(jù)有償使用政府采購制度，明確定義涉稅數(shù)據(jù)所對應(yīng)報酬（即資源和服務(wù)），由市場根據(jù)數(shù)據(jù)價值、稀缺性合理定價?！兑庖姼濉返? 條增加一款：“稅務(wù)機(jī)關(guān)可根據(jù)市場公允價值采取合理方式從非公共機(jī)構(gòu)（個人）購買稅費數(shù)據(jù)?！卑凑諗?shù)據(jù)分類分級保護(hù)規(guī)定，確定本地區(qū)、部門以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對列入目錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行重點保護(hù)。依據(jù)數(shù)據(jù)來源、內(nèi)容和用途分類出臺相應(yīng)政策文件規(guī)制?；谕该骺尚诺臄?shù)據(jù)收集來源，定義用戶所獲得的對應(yīng)報酬，數(shù)據(jù)付費協(xié)議在基于區(qū)塊鏈的智能合約上公平實現(xiàn)。

4.健全算法倫理機(jī)制。參考?xì)W盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第35 條規(guī)定②歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第35 條：“當(dāng)某種類型的處理—特別是適用新技術(shù)進(jìn)行的處理——很可能會對自然人的權(quán)利與自由帶來高風(fēng)險時”。，加強(qiáng)信用評價、稅務(wù)稽查等直接影響納稅人權(quán)益算法的場景化監(jiān)管，開展個人數(shù)據(jù)保護(hù)評估聽證。根據(jù)《規(guī)定》第16條③指應(yīng)當(dāng)以顯著方式告知用戶其提供算法推薦服務(wù)的情況，并以適當(dāng)方式公示算法推薦服務(wù)的基本原理、目的意圖和主要運行機(jī)制等。，建立算法論證評估機(jī)制，在制發(fā)稅收政策文件和征管操作辦法前，先期進(jìn)行所需信息系統(tǒng)調(diào)整及其算法論證評估，同步宣傳輔導(dǎo)稅收政策文件、征管操作辦法及其算法，并跟進(jìn)算法實施效應(yīng)分析。

（三）打造智能治理平臺，構(gòu)建稅費基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可信處理鏈

1.建成稅務(wù)云計算平臺。建成“網(wǎng)絡(luò)+數(shù)據(jù)+算力+算法”基礎(chǔ)治稅平臺，提供動態(tài)適應(yīng)、價格低廉的稅收治理數(shù)據(jù)計算服務(wù)（生產(chǎn)工具）；依托政府?dāng)?shù)據(jù)智能性基礎(chǔ)設(shè)施實時、適時獲取海量涉稅數(shù)據(jù)（原材料、能源）；依靠機(jī)器智能替代人力分析加工數(shù)據(jù)，完成海量涉稅數(shù)據(jù)分析處理，形成自動化、規(guī)律性處理措施（生產(chǎn)方式）。

2.打造稅收數(shù)據(jù)治理平臺。由數(shù)據(jù)中臺+業(yè)務(wù)中臺+算法中臺組成，上承由政府有關(guān)部門建設(shè)的基礎(chǔ)智能設(shè)施應(yīng)用，下接稅務(wù)治理云平臺以及稅收協(xié)同治理主體的第三方數(shù)據(jù)，橫向互聯(lián)、縱向貫通網(wǎng)頁、APP 等，實現(xiàn)千人千面精準(zhǔn)服務(wù)、涉稅機(jī)構(gòu)眾幫互助、智能分析決策支持的智慧治理目標(biāo)。

（四）激勵約束并重，打造可控服務(wù)鏈

1.深化數(shù)據(jù)開放利用。落實《中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二O三五年規(guī)劃》中“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺”的要求，在數(shù)據(jù)分類和定性清晰的前提下，以正列舉加兜底條款方式，以信用體系為切入點，完善數(shù)據(jù)安全法律規(guī)制路徑，建立利益相關(guān)者參與監(jiān)督、獎勵舉報機(jī)制，在修訂《稅收征管法實施細(xì)則》時，明確稅費數(shù)據(jù)資源權(quán)限目錄、共享條件、獎懲激勵等內(nèi)容，實現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動與安全間平衡，國務(wù)院稅務(wù)主管部門據(jù)此制定稅費數(shù)據(jù)主體責(zé)任清單、負(fù)面清單。

2.統(tǒng)一涉稅數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第15 條“國家推進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)和數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”和第17 條“國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門和國務(wù)院有關(guān)部門組織制定并適時修訂有關(guān)數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定，修訂《稅收征管法實施細(xì)則》，根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）推薦的機(jī)器可讀標(biāo)準(zhǔn)能力等級模型智能化標(biāo)準(zhǔn)原則，以機(jī)器可識別、機(jī)器可執(zhí)行、機(jī)器可決策為主要特征的智能化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)國務(wù)院稅務(wù)主管部門建立稅務(wù)數(shù)據(jù)元、公共代碼、數(shù)據(jù)元集、第三方數(shù)據(jù)共享、加工規(guī)范等分級分類標(biāo)準(zhǔn),編制稅務(wù)行業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄、數(shù)據(jù)字典，規(guī)范業(yè)務(wù)定義和技術(shù)實現(xiàn)路徑,徹底解決名、義不匹配問題，促進(jìn)稅費數(shù)據(jù)便利共享、有序交換。

3.強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理承接。重點是健全省以下稅費數(shù)據(jù)共享融合機(jī)制。運用各地數(shù)據(jù)管理（發(fā)展）條例為地方稅費數(shù)據(jù)治理預(yù)留的制度空間①如《上海市數(shù)據(jù)條例》第66 條、《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第56 條、《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第19條均規(guī)定：支持包括稅務(wù)在內(nèi)的垂管部門公共數(shù)據(jù)實現(xiàn)實時共享。筆者注。，依托各地數(shù)據(jù)發(fā)展法規(guī)和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”基礎(chǔ)平臺，各級稅務(wù)部門數(shù)據(jù)中心負(fù)責(zé)對應(yīng)層級黨政部門大數(shù)據(jù)資源采集、存儲、共享和分析運用等。

（五）保障權(quán)利均衡，完善可溯源授權(quán)鏈

1.建立數(shù)據(jù)安全評估保護(hù)制度。依據(jù)《個人信息保護(hù)法》第52 條、第55 條和第56 條規(guī)定，敏感個人信息判斷應(yīng)依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn),兼具考慮場景特點，遵循“特定目的+單獨同意”規(guī)則，同時應(yīng)用隱私加密、訪問控制、匿名與假名、更改標(biāo)識符以及區(qū)塊鏈等技術(shù)，確保隱私安全。借鑒歐盟等地的個人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)保護(hù)官制度，設(shè)立稅務(wù)部門數(shù)據(jù)治理和信息保護(hù)專業(yè)機(jī)構(gòu)，專責(zé)處理敏感信息、自動化決策等事務(wù)，進(jìn)行個人信息保護(hù)影響評估。

2.實施分類治理。根據(jù)《民法典》第1035 至第1039 條②指國家機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)及信息處理者應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則，對自然人隱私和個人信息依法保密、防止信息泄露、不得篡改等義務(wù)，行為人不承擔(dān)民事責(zé)任范圍，同時規(guī)定自然人請求刪除權(quán)等。以及《個人信息保護(hù)法》第24 條規(guī)定③《個人信息保護(hù)法》第24 條：通過自動化決策方式作出對個人權(quán)益有重大影響的決定，個人有權(quán)要求個人信息處理者予以說明，并有權(quán)拒絕個人信息處理者僅通過自動化決策的方式作出決定。，參考?xì)W盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)法》針對算法與個人醫(yī)療信息風(fēng)險關(guān)系規(guī)定，借鑒數(shù)據(jù)控制者義務(wù)類型劃分的思路，建立稅費數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)劃分體系：第一，原則性義務(wù)，即知情同意、收集受限、目的特定、最小化等義務(wù)；第二，一般性義務(wù)，如控制者“選擇同意”、網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證、遵守服務(wù)協(xié)議等；第三，具體性義務(wù)，如評估數(shù)據(jù)接收方安保能力，差異性選擇匿名或假名技術(shù)，降低因共享產(chǎn)生信息再識別風(fēng)險。

3.銜接電子政務(wù)法律。制定《電子政務(wù)法》，明確“行政管理相對人使用經(jīng)電子政務(wù)認(rèn)證的電子簽名報送的各類電子資料，與紙質(zhì)資料具有同等法律效力”?！兑庖姼濉房倓t部分第11 條增加一款：“納稅人依法取得電子簽名等數(shù)字證書權(quán)益受法律保護(hù)”，提高電子政務(wù)認(rèn)證法律層級?！兑庖姼濉返?8 條后增加一款“公開稅務(wù)登記”內(nèi)容，“國務(wù)院稅務(wù)主管部門制定中小微電商經(jīng)營者稅務(wù)登記管理辦法，中小微電商經(jīng)營者通過實名簡易登記”，方便騎手等網(wǎng)絡(luò)勞務(wù)者通過簡易程序獲得合法市場地位，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。