牛 華

(內蒙古財經大學 公共管理學院,內蒙古 呼和浩特 010070)

一、我國民政領域發(fā)展政府購買服務的重要意義

近年來,隨著我國社會公共服務體系的不斷健全、建設服務型政府理念的不斷深入及改革開放后社會組織的不斷發(fā)展,政府購買服務逐漸成為我國一些地區(qū)政府提供公共服務的方式之一,并取得了明顯的成效。

政府購買公共服務作為政府公共服務供給的一種新型模式,在中國全面深化改革的關鍵時期,逐步建立健全政府購買服務制度,是建設服務型政府、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。一方面,推廣政府購買服務,通過引進競爭機制,有利于打破行政壟斷等體制性障礙,推動市場化改革,可以有力促進我國服務業(yè)開放,催生大量社會組織等市場主體,助推服務業(yè)發(fā)展,吸納更多社會就業(yè)。另一方面,就民政本身特點而言,民政是政府履行公共服務和社會管理職能的重要領域,所涉及的社會救助、社會福利服務、優(yōu)撫安置服務和社區(qū)發(fā)展、社會組織建設與管理、社會工作服務、扶貧濟困、防災救災等工作,總體上是為了增進國民福利、服務公眾或者特定受益人群而展開的,具有明顯公共性和公益性特征,它無疑是最需要和最適合開展政府購買服務的部門。因此,積極地推進民政領域政府購買服務,其對于創(chuàng)新政府職能實現(xiàn)的方式、滿足民眾不斷發(fā)展的各類需求,促進社會力量的發(fā)展,構建政社合作的多元治理體制,提升社會治理效能方面有著積極的作用和意義。

二、內蒙古民政領域政府購買服務的現(xiàn)狀

2014—2018年是內蒙古民政領域政府購買服務工作由起步到發(fā)展的重要時間段。就這五年來的發(fā)展趨勢而言,其發(fā)展成效顯著,獲得了一定的社會影響力,呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢(見表1)。

表1 2014—2018年間內蒙古民政領域購買服務統(tǒng)計表

(一)購買服務的內容項目逐漸豐富和資金規(guī)模日益增長

2014至2018年民政廳從自治區(qū)福利彩票公益金中安排共計7400多萬元,連續(xù)開展了政府向社會組織購買服務工作。從總體的項目類別上看,這幾年間主要購買了為部分65歲以上失獨、空巢、獨居老人提供日間照料、家政服務、康復護理等居家養(yǎng)老服務;為部分社區(qū)居民提供家庭教育、心理健康、心理援助等社區(qū)社會工作服務;為國貧縣的社會救助對象、殘疾人、社區(qū)矯正人員、優(yōu)撫對象和受災群眾等特殊群體提供矛盾調處、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調適等社會工作服務。

其中,社區(qū)老人居家養(yǎng)老服務、社會組織孵化及孵化基地運營服務、社區(qū)社會工作服務和社區(qū)文體活動服務這四項服務內容占比較重。尤其是社區(qū)老人居家養(yǎng)老服務幾乎占據(jù)半壁江山。從這些具體的服務項目可以看出,民政領域購買的服務涵蓋基本公共服務、技術性服務和政府履職所需輔助性服務等類別,也體現(xiàn)出政府在教育、文化、法律、體育、醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老等重點領域的傾向。

(二)受益對象范圍和實施地區(qū)不斷增大

五年來內蒙古民政領域向社會力量購買項目的實施,直接受益群眾達到了17萬人次,間接受益群眾近20萬人次。根據(jù)各年的項目評估驗收結果統(tǒng)計,2014年服務項目直接受益群眾達到3.6萬多人,受益社區(qū)達250個;2015年購買服務直接受益人數(shù)達2.5萬人,直接受益的社區(qū)達130個,間接受益的社區(qū)群眾近5萬人,提升了人們對政府購買服務的認知度。2016年、2017年和2018年也均達到了此規(guī)模。同時,服務開展地區(qū)也在逐步增加,在五年實踐中逐步達成了最初提出的“一年試點、兩年擴面、四年推廣”的總體思路。自治區(qū)民政廳從2014年12月在呼和浩特、包頭、鄂爾多斯3個試點地區(qū)首先開展向社會力量購買服務的試點工作,此后在自治區(qū)政府的帶動下,呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏海市、錫林郭勒盟、滿洲里市等盟市民政部門相繼開展了向社會組織購買服務工作。

(三)承接主體的數(shù)量和能力得到大幅提升

五年間共有600余家社會組織承接了民政廳向社會力量購買服務工作,在此過程中,社會組織的數(shù)量和能力也隨之得以提升,社會力量獲得了成長。2014年共有120家社會組織申報,64家社會組織成為承接主體;2015年共有178家社會組織申報,105家社會組織成為承接主體;2016年共有394家社會組織申報,220家社會力量成為承接主體;2017年共有116家社會組織成為承接主體;2018年共有136家社會組織成為承接主體。2015年12月的項目評估驗收階段,政府委托第三方對承接主體進行了項目績效評估驗收,105家承接主體全部完成承接項目,其中11家優(yōu)秀、74家良好、20家一般,優(yōu)良率達81%。此后幾年間績效評價優(yōu)良率在85%以上[4]。

(四)政府購買服務的制度逐步規(guī)范

2014年內蒙古自治區(qū)正式下發(fā)了《內蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》(內政辦發(fā)〔2014〕80號),并在同年12月在呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市3個試點地區(qū)開展此類服務。2015年自治區(qū)政府發(fā)布《內蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關于印發(fā)政府向社會力量購買服務管理辦法的通知》;同年5月自治區(qū)民政廳、財政廳制定了《內蒙古自治區(qū)民政廳向社會力量購買服務考核評估實施暫行辦法》,出臺了《內蒙古自治區(qū)民政廳向社會團體購買服務意見》《內蒙古自治區(qū)民政廳向社會組織購買服務執(zhí)行辦法》[5]。之后兩年間又制定出臺了《內蒙古自治區(qū)民政廳向社會力量購買服務試點考核評估驗收標準》《內蒙古自治區(qū)民政廳向社會組織購買服務考核評估實施暫行辦法》等規(guī)定。為自治區(qū)民政領域開展政府購買服務工作奠定了制度基礎。

三、內蒙古民政領域政府購買服務存在的問題

(一)政府購買服務起步較晚

“十二五”規(guī)劃的制定,使政府購買服務真正擺上了黨和國家的議事日程,倡導建立服務型政府,創(chuàng)新管理模式,促進服務的提供者和生產者分開。隨著我國對政府購買服務的推進,北京、上海、廣東、深圳等發(fā)達城市積極的探索完善研究服務購買模式,在制度的制定、流程運作、項目創(chuàng)新各個方面都獲得突破性進展,使國家資金利用率與民辦社會工作服務機構數(shù)量都得到了極大提升。與以上發(fā)達城市相比,內蒙古自治區(qū)2014年才開始進行民政領域購買服務試點工作,雖然已見雛形,但起步晚且發(fā)展時間尚短,在制度理論與社會實踐方面都非常欠缺,較其他發(fā)達城市在投入規(guī)模及效果上差距懸殊。

(二)購買的內容范圍和規(guī)模相對較小

與我國大多數(shù)的地區(qū)一樣,內蒙古地區(qū)目前的服務購買領域僅限于一般的民生服務類的公共服務,其他領域涉及較少。民政領域到目前為止購買內容包括社區(qū)老人居家養(yǎng)老服務、社區(qū)文體活動服務、社區(qū)社會工作服務、社會組織孵化基地運營服務、社會組織人員培訓服務、社會組織等級評估服務、社會組織建設宣傳服務、購買服務課題研究、政府購買服務績效評價九項服務,雖較之前購買內容有所增加,但由于缺乏較多成功的經驗可借鑒,現(xiàn)有項目難以覆蓋內蒙古地區(qū)的實際需求情況,購買范圍仍主要集中在扶持少數(shù)弱勢群體上,適合全體社會公眾的項目并未出現(xiàn),以及項目的時間確定性及持續(xù)性方面有待考量。

(三)政府購買服務發(fā)展程度不均衡

政府購買項目承接情況在各盟市分布并不均勻,例如從2015年成為承接主體的105家社會組織分布狀態(tài)來看,有自治區(qū)本級14家,呼和浩特市地區(qū)3家、包頭市地區(qū)46家、鄂爾多斯市地區(qū)43家、呼倫貝爾市地區(qū)7家、赤峰市地區(qū)3家、錫林郭勒盟地區(qū)3家、興安盟地區(qū)2家、滿洲里市地區(qū)2家、烏海市地區(qū)2家、巴彥淖爾市地區(qū)1家、通遼市地區(qū)1家、阿拉善盟地區(qū)1家?？傮w來看,內蒙古多數(shù)地區(qū)都開始了政府購買服務的工作,但也僅為試點狀態(tài),縱向來看,縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府購買服務的實踐不足。

一方面,政府購買服務工作在不同地區(qū)發(fā)展水平不同,包頭、鄂爾多斯與其他盟市比較而言,發(fā)展較為領先,所占份額比重大;另一方面,不同盟市地區(qū)社會組織承接政府購買服務的能力不均衡,其中包頭市和鄂爾多斯市的承接主體數(shù)量多,發(fā)展速度快,參與實力相對較強,服務質量也相對較好。也就意味著,其他盟市發(fā)展還有待提升,政府購買服務的工作還有待進一步拓展深化。

(四)購買服務流程有待優(yōu)化

以2015年自治區(qū)民政廳購買服務過程來看,共分為四個階段,5至8月為籌劃準備階段,主要確定購買服務方案,試點地區(qū)、服務種類、承接主體資質和購買程序等;9月為確定承接主體階段,即按照政府采購的程序,通過規(guī)范的招投標環(huán)節(jié),確定承接主體,簽訂購買服務合同,撥付購買服務資金;10至11月底為項目實施階段,主要是按照合同約定組織實施項目工作,完成服務內容;12月為項目評估驗收階段,委托第三方對承接主體進行項目績效評估驗收。由此過程可以看出,內蒙古民政領域政府購買服務的流程初步形成了完善的鏈條,但在具體操作過程中,此項工作涉及諸多部門和主體,影響了政府購買服務實效。

四、內蒙古民政領域政府購買服務的影響因素

(一)相關制度尚需健全

雖然自治區(qū)民政領域政府購買服務涉及的購買內容、購買方式、購買流程以及評估驗收等方面均有相關明確的政策規(guī)定,但相關規(guī)定不夠具體,缺乏配套支撐的政策制度,現(xiàn)行的管理條例內容較為籠統(tǒng),并未細化到各個環(huán)節(jié)。因此在實際操作過程中,一定程度上造成了操作程序不夠規(guī)范,市場競爭不充分,購買過程中對于服務需求的確定,社會組織的審核、產品價格、服務質量等都因服務缺少具體規(guī)定而難以標準化等問題,也出現(xiàn)了一些社會組織趁機鉆漏洞的現(xiàn)象,客觀上給政府的監(jiān)管帶來了困難。

(二)服務績效評估不足

目前內蒙古地區(qū)民政領域服務購買評估績效較重視資金方面的評估,評估主體比較單一,且只進行事后評估,缺乏對整個工作的需求和效果評估。而且,由于受益對象對政府購買服務項目的不了解,對承接主體的不信任,在服務結束階段不配合承接主體收集受益對象確認書,不愿意提供個人身份證復印件和聯(lián)系方式等,影響著服務績效評估的有效進行。政府購買的最終績效評估是衡量作為需求方的民政領域要求是否被滿足的一個重要標準。而民政領域的產品與服務購買,往往因為所覆蓋的地區(qū)、人群等有所不同而產生不同的效果。供給產品的種類與數(shù)量是否符合特定服務對象的需要,哪種產品或服務的滿意度偏低,為什么產生滿意度偏差等,都需要有系統(tǒng)而科學的信息數(shù)據(jù)收集分析系統(tǒng)。

(三)社會組織發(fā)育不足

與許多起步較晚的地區(qū)一樣,內蒙古地區(qū)的社會組織也存在發(fā)展限制的問題。內蒙古地區(qū)很多的社會組織發(fā)展時間較短,發(fā)展不成熟,很多服務機構尚處于起步階段,有服務經驗的只有少部分的社會組織,社會組織數(shù)量也較其他省市較低。有些社會組織內部規(guī)章制度并不健全,部門機構的設立并不完善,人力資源管理不成熟,信息公開不透明,內部缺乏能力全面、實務經驗豐富的人才,難以承接難度大且較為復雜的服務項目,影響和制約了項目執(zhí)行的質量。另外,很多未在民政登記的社會組織,由于缺乏監(jiān)管,組織運作極其不規(guī)范。給社會造成了很大負面影響、不良風氣,在一定程度上對社會組織的健康發(fā)展起到了負面作用。

五、完善內蒙古民政領域政府購買服務的路徑策略

(一)構建全面的制度支持體系

完備的法律法規(guī)可以為政府購買服務提供制度保障,將公共服務的管理制度更加準確化、精細化,能夠明確的規(guī)定參與政府購買服務各方的責任,保障參與政府購買服務各方的權益,解決因制度失范所造成的諸多問題,使得政府購買服務可以順利開展。內蒙古實行政府購買服務時要結合近年來的實踐和經濟發(fā)展的實際情況,在現(xiàn)有的法律法規(guī)基礎上,出臺適應本地區(qū)發(fā)展的購買服務制度,細化購買服務所需要的規(guī)定和辦法,健全上下協(xié)調體系,使內蒙古政府購買服務實行的時候有法可依,有力的法律規(guī)章保障政府購買服務。在不斷完善各項政策制度過程的同時,政府也要實時關注購買服務的環(huán)境變化狀況,以便適時做出政策制度的調整,以適應實際工作的需要。

(二)形成合理的服務項目內容確定機制

政府應當充分了解本地區(qū)的公共服務覆蓋范圍,根據(jù)全區(qū)經濟社會發(fā)展水平、政府履職需要以及財力水平等因素來制訂計劃,分析研究思路,明晰發(fā)展目標,進而確定政府向社會力量購買服務的品種、內涵及重點發(fā)展的領域。另外,要加強與發(fā)展政府購買公共服務先進地區(qū)的學習交流,事先進行調查研究,要對民政領域政府購買的產品服務進行有效篩選,最終得出符合本地區(qū)購買公共服務的內容框架。同時,服務項目內容不能僅僅是購買主體單方面決定,“資源供應方”和“服務提供方”應實現(xiàn)充分有效的對接。在政府購買公共服務之前,要進行科學合理的居民需求調查,形成專門的調查機制,對所需服務進行細致的摸查排訪,確保能夠明晰社會所需公共服務的具體需求信息,解決服務主體的“被服務”的問題。

(三)完善規(guī)范的服務購買流程

政府須建立科學公正的服務購買流程,讓政府購買服務政策有序落地,各個主體要全程嚴格按照流程參與服務購買。我區(qū)當前已經基本建立了較為完整的購買流程,可借鑒發(fā)達地區(qū)做法,在現(xiàn)有流程的基礎上,嚴格執(zhí)行“申報購買項目—編報預算計劃—發(fā)布購買項目—公開招投標—簽訂合同—全程監(jiān)督—評價驗收”的工作流程,進一步優(yōu)化政府購買服務環(huán)節(jié)。在政府購買流程中,貫徹落實政府購買公共服務程序的規(guī)范化,都應有明確的制度規(guī)范以保證各方主體都能在每個環(huán)節(jié)中盡到自身的責任和義務,各個實現(xiàn)全方位的監(jiān)督和反饋。同時要保證購買步驟的透明性和設置的合理性,要隨客觀實際和公共服務需求的變化及時進行動態(tài)調整。

(四)培育社會組織的扶持機制

首先,為保證服務質量,政府部門要對承接服務的社會組織的標準進行審核,需要按照統(tǒng)一標準提供相應的資質證明,這些標準應該通過明確的標準進行公示,避免因為人為主觀原因而對不同社會組織采取不同審核標準。這些機構組織都應該在統(tǒng)一標準下公平參與競爭,在招標審核過程中,要建立專業(yè)的團隊對投標單位進行評估,要對其進行綜合評定,擇優(yōu)選用。

政府可通過降低社會組織注冊門檻,提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵其發(fā)展;也適時對社會力量進行專業(yè)化、系統(tǒng)化的培訓,以鞏固并提升其自身服務能力,比如培育專業(yè)化人才隊伍,尤其是培育能夠較好地適應內蒙古這樣相對偏遠地區(qū)的人才隊伍。既要積極幫扶符合條件的社會組織參與到政府購買中來,同時也扶持一批不符合標準的社會組織積極整改,提升自身實力以便能夠擁有參與資格,為社會組織提供更具公平性的舉措。

(五)制定明晰的績效評價機制

內蒙古民政部門需要制定恰當、可行的考評制度,明確考核方法、標準及各方責任,充分調動服務平臺和受益主體在服務反饋中的積極性,對社會組織提供的服務開展全方位的評價。在評估機制上,應倡導建立由購買主體、服務提供主體、服務對象等由多主體共同組成的綜合性評估機制,對政府購買社會服務資金使用效果、社會服務績效、服務對象滿意度、社會影響力等多重維度進行考評,通過過程評估與結果評估向相關主體反饋評估結果,并通過建立獎懲機制,確保評估結果的有效應用。

也可以聘請專家制定科學統(tǒng)一化的評估標準,從多個角度對服務供應方的資質、服務質量、服務數(shù)量、服務成效等內容進行評估。另外,購買活動之外的專家學者、公眾、新聞媒體可以構建第三方評估機構,以局外人的角度提出客觀公正的評價意見,監(jiān)督政府部門和服務承接者的交易行為并評價公共服務績效。