邱一鳴 楊宏山

一、引言

中國(guó)人口老齡化程度不斷加深，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)65歲及以上人口規(guī)模達(dá)1.91億人，占總?cè)丝诘?3.5%，與2010年相比，規(guī)模增加了7181萬(wàn)人，占比上升了4.6個(gè)百分點(diǎn)，這意味著中國(guó)即將進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。居家養(yǎng)老是多數(shù)老年人選擇的養(yǎng)老方式。但隨著家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化，單獨(dú)依靠家庭難以承擔(dān)老年人晚年照料的責(zé)任，亟須發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，以社區(qū)為單位，為高齡老年人提供上門(mén)服務(wù)和日托服務(wù)。據(jù)此，本文基于社會(huì)企業(yè)的目標(biāo)定位，提出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政企合作機(jī)制，并結(jié)合北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的案例，分析政企合作的兩種模式及功能定位。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

面對(duì)人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系已成為中國(guó)的現(xiàn)實(shí)課題。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，提出養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)，即“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”。國(guó)家“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步提出，“大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。

養(yǎng)老保障既包括經(jīng)濟(jì)支持和保障，也包括生活照料和精神慰藉。俞賀楠等提出，隨著核心家庭成為中國(guó)家庭的主要結(jié)構(gòu)形式，家庭養(yǎng)老的資源供給逐漸弱化，人們對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老的需求逐漸增多。[1]社會(huì)化養(yǎng)老將原來(lái)由家庭承擔(dān)的部分養(yǎng)老功能轉(zhuǎn)移出來(lái)，由營(yíng)利機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)功能，如提供家政、康復(fù)治療、陪同就醫(yī)等服務(wù)。隨著第一代獨(dú)生子女的父母步入老年，家庭已經(jīng)難以單獨(dú)承擔(dān)起老年人晚年照料的責(zé)任，社區(qū)對(duì)居家養(yǎng)老的支持能力亟待提升。

一些研究者通過(guò)解析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的屬性，試圖廓清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任定位。一種觀點(diǎn)將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)界定為“政府為滿足老年人養(yǎng)老的基本需求而提供的公共產(chǎn)品”，認(rèn)為它屬于“基本公共服務(wù)”的范疇，提出政府應(yīng)主導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供，致力于推進(jìn)結(jié)構(gòu)均等、過(guò)程公平、結(jié)果可及。[2]與這種公共產(chǎn)品屬性的理解不同，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有混合屬性。羅津?qū)⑸鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)分為覆蓋全體老年人的準(zhǔn)公共服務(wù)和市場(chǎng)化提供的專(zhuān)業(yè)服務(wù)兩類(lèi)，提出由政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)。[3]有研究者提出，政府要夯實(shí)基本養(yǎng)老公共服務(wù)責(zé)任，構(gòu)建“菜單式”的內(nèi)容體系，市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)則要引入專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)，提供多樣化的服務(wù)供給。[4]

面對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給不足的問(wèn)題，有研究者基于福利多元主義理論，提出引入社會(huì)企業(yè)運(yùn)作方式，運(yùn)用商業(yè)策略協(xié)助解決社會(huì)問(wèn)題。福利多元主義理論認(rèn)為，社會(huì)福利是多方貢獻(xiàn)的產(chǎn)物，國(guó)家、市場(chǎng)、家庭都是福利的供給方，每一方對(duì)其他方都有貢獻(xiàn)，三者共同構(gòu)成了“福利三角”。[5]也有研究者將志愿組織納入福利供給主體之中，提出社會(huì)福利的四方主體，即國(guó)家、市場(chǎng)、家庭、志愿組織。[6]福利多元主義理論倡導(dǎo)多元化的福利供給機(jī)制，主張政府要“多掌舵少劃槳”，政府主要承擔(dān)社會(huì)福利的規(guī)范者、購(gòu)買(mǎi)者、管理者和仲裁者的角色，盡可能地讓社會(huì)組織和企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)。

在福利多元主義理論的影響下，一些研究者提出將社會(huì)企業(yè)模式引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。李靜認(rèn)為，社會(huì)企業(yè)是社會(huì)公益與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的產(chǎn)物，它介于公益和營(yíng)利之間，兼有社會(huì)組織和企業(yè)的屬性，屬于一種復(fù)合功能的組織機(jī)構(gòu)。[7]鄧漢慧等指出，社會(huì)企業(yè)提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給是一種新型的運(yùn)作模式，有助于化解政府提供養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一、難以滿足多樣化需求的現(xiàn)實(shí)困境。[8]鐘慧瀾和章曉懿認(rèn)為，社會(huì)企業(yè)具有雙重屬性，它既通過(guò)市場(chǎng)化途徑利用資源，也通過(guò)非市場(chǎng)手段籌集資源，是解決社會(huì)問(wèn)題的一種重要組織形態(tài)。[9]

這種社會(huì)企業(yè)的性質(zhì)定位為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了新的思路，然而，將這一思路落到實(shí)處需要制定行動(dòng)路線，評(píng)估并選擇有效的政策工具。鄧漢慧等指出，目前中國(guó)社會(huì)企業(yè)發(fā)展面臨著法律地位不明確、資金來(lái)源渠道單一、專(zhuān)業(yè)化人力資源短缺、公共部門(mén)認(rèn)知偏差等問(wèn)題，社區(qū)居家養(yǎng)老的社會(huì)化服務(wù)供給嚴(yán)重不足。[8]吳宏洛提出，政府對(duì)社會(huì)企業(yè)提供的法律、稅收、金融服務(wù)等優(yōu)惠政策有限，制約了社會(huì)企業(yè)的健康成長(zhǎng)。[10]

鑒于中國(guó)社會(huì)發(fā)展對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，本文基于社會(huì)企業(yè)的性質(zhì)定位，提出構(gòu)建政企合作機(jī)制，培育市場(chǎng)化運(yùn)作的社會(huì)企業(yè)，區(qū)分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的不同屬性，政府提供差異化的政策和資源支持，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給具有可持續(xù)性，從而彌補(bǔ)“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”“志愿失靈”。

三、社會(huì)企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)的行動(dòng)邏輯

社會(huì)企業(yè)是近年來(lái)在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域關(guān)注度較高的一個(gè)概念。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的一份報(bào)告中，社會(huì)企業(yè)被界定為“任何為公共利益而進(jìn)行的私人活動(dòng)，它依據(jù)的是企業(yè)戰(zhàn)略，但其目的不是利潤(rùn)最大化，而是實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)，而且它具有一種為社會(huì)排擠和失業(yè)問(wèn)題帶來(lái)創(chuàng)新性解決辦法的能力”[11]。

社會(huì)企業(yè)是針對(duì)服務(wù)供給的政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈現(xiàn)象，通過(guò)創(chuàng)新企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，從而兼顧公益使命和商業(yè)目標(biāo)，以期解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。近年來(lái)，在貧困救助、失業(yè)幫扶、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，一些事業(yè)單位、非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)型為社會(huì)企業(yè)，提升了公益性服務(wù)的可持續(xù)性，正在成為社會(huì)服務(wù)供給的新模式。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給不足、養(yǎng)老服務(wù)惠及面有限的背景下，推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)，培育扎根社區(qū)的社會(huì)企業(yè)，可為健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系提供有力支撐。

首先，社會(huì)企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)秉持增進(jìn)社會(huì)福利的公益邏輯。社會(huì)企業(yè)以追求公共利益、解決社會(huì)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值為目的，它借助經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，致力于完成政府機(jī)制、志愿途徑無(wú)法達(dá)成的社會(huì)福利。[12]營(yíng)利性企業(yè)也會(huì)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，但追求利潤(rùn)最大化是其基本的定位。社會(huì)企業(yè)以解決社會(huì)問(wèn)題為己任，它凸顯了公益的價(jià)值訴求，并內(nèi)化于企業(yè)戰(zhàn)略及文化之中。社會(huì)企業(yè)的公益定位，構(gòu)成了對(duì)政府失靈、市場(chǎng)失靈、志愿失靈的重要補(bǔ)充。社會(huì)企業(yè)提供服務(wù)需收取費(fèi)用，這種收費(fèi)不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而是要保障財(cái)務(wù)可持續(xù)平衡。

其次，社會(huì)企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)遵循市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的商業(yè)邏輯。社會(huì)企業(yè)引入市場(chǎng)化機(jī)制，采取企業(yè)化運(yùn)營(yíng)手段，運(yùn)用商業(yè)邏輯來(lái)改造傳統(tǒng)非營(yíng)利組織，讓政府從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃者、購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)管人。這種商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式有利于優(yōu)化資源配置，破解養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一的問(wèn)題，有利于降低助老服務(wù)成本，提高服務(wù)效率，更好地滿足老年人多樣化的服務(wù)需求。運(yùn)用商業(yè)邏輯提供養(yǎng)老服務(wù)，也有利于培育養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自我造血功能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

最后，社會(huì)企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)遵循契約導(dǎo)向的合作邏輯。社會(huì)企業(yè)由地方政府、社會(huì)投資人、社會(huì)團(tuán)體、員工、用戶等共同投資，其產(chǎn)權(quán)具有混合屬性。[13]社會(huì)企業(yè)的決策權(quán)不完全取決于投資或股權(quán)比例，受影響的人群擁有參與的權(quán)利，以維護(hù)公益的價(jià)值定位。[14]社會(huì)企業(yè)的利潤(rùn)分配需要遵守契約規(guī)定，大多數(shù)利潤(rùn)用于擴(kuò)大服務(wù)供給，只有部分利潤(rùn)可按照約定進(jìn)行分配。對(duì)于社會(huì)企業(yè)的運(yùn)作及行為導(dǎo)向，政府需要通過(guò)規(guī)制、補(bǔ)貼、稅收、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等手段進(jìn)行引導(dǎo)。[15]

四、政企合作提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑

隨著人均壽命的延長(zhǎng)，在中國(guó)城市老年人口中，高齡老人、獨(dú)居老人、失能老人所占比重持續(xù)上升。與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，社區(qū)居家養(yǎng)老更為人性化，也更能給人帶來(lái)歸屬感。[16]大多數(shù)老年人都不愿意離開(kāi)自己熟悉的社區(qū)，他們本能地抗拒著生活環(huán)境的重大變化。當(dāng)前，居家養(yǎng)老是絕大多數(shù)老年人選擇的養(yǎng)老方式。以北京市為例，目前居家養(yǎng)老約占90%，社區(qū)養(yǎng)老占6%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老占4%左右。受土地、場(chǎng)地、資金等條件限制，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所能提供的床位十分有限。對(duì)于高齡老年人來(lái)講，居家養(yǎng)老需要社區(qū)提供日托服務(wù)，然而，生活能夠自理的老年人對(duì)日托服務(wù)需求并不強(qiáng)烈，如果日托人數(shù)過(guò)少，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)就難以維持下去；老年人突然發(fā)病也需要有人陪護(hù)就醫(yī)，如果缺少社會(huì)機(jī)構(gòu)提供對(duì)接，那么就會(huì)出現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)鏈條斷裂的問(wèn)題。

打破社區(qū)居家養(yǎng)老的困局，政府既要通過(guò)政策規(guī)劃和激勵(lì)手段，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的積極性，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老、健康和醫(yī)療領(lǐng)域，促進(jìn)“醫(yī)—養(yǎng)—護(hù)”有效銜接，也要推進(jìn)政企合作，通過(guò)提供場(chǎng)地、財(cái)政補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，培育社會(huì)企業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)常態(tài)監(jiān)督，確保企業(yè)運(yùn)行遵循社會(huì)效益導(dǎo)向。

第一，通過(guò)政策規(guī)劃手段，推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老的成本支出要低得多。要發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，其前提是社區(qū)須擁有必要的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。當(dāng)前，中國(guó)城市社區(qū)治理的公共房屋和設(shè)施供給不足，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施更是捉襟見(jiàn)肘。政府需要出臺(tái)支持性政策，協(xié)調(diào)多方主體，清理、整合閑置房屋和設(shè)施，增加養(yǎng)老服務(wù)用房供給，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)，為企業(yè)進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域提供必要的場(chǎng)地和設(shè)施；支持老舊小區(qū)增設(shè)無(wú)障礙通道，加裝電梯，進(jìn)行適老化改造；在有條件的社區(qū)設(shè)立老年服務(wù)中心，方便老年人就近獲取服務(wù)；等等。

第二，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，助力社會(huì)企業(yè)提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，需要厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)、家庭的責(zé)任邊界，明確哪些服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府提供，哪些服務(wù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)化途徑解決。對(duì)于屬于政府職責(zé)范圍的事項(xiàng)，如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)收集、養(yǎng)老公用設(shè)施建設(shè)、老年人危急救援、養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督、老年人醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、困難老人助餐、獨(dú)居失能老人照料，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，依托社會(huì)企業(yè)提供服務(wù)。社會(huì)企業(yè)與社區(qū)具有天然的親和性，它們?cè)鐓^(qū)，提供全托、日托、助餐、助浴、助潔、助急、助行、助醫(yī)等服務(wù)，使老年人在小區(qū)就能獲得養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療照護(hù)。對(duì)于高齡、獨(dú)居、失能的困難老年人來(lái)講，服務(wù)收費(fèi)機(jī)制無(wú)法保障其基本生活需要，政府提供財(cái)政補(bǔ)貼，可幫助社會(huì)企業(yè)降低成本，保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。[17]政府還可通過(guò)發(fā)放消費(fèi)憑單的方式，將老年人的生活需要轉(zhuǎn)化為有支付能力的有效需求，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

第三，推進(jìn)政府與物業(yè)企業(yè)合作，依托物業(yè)企業(yè)提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)前，在中國(guó)城市社區(qū)治理體系中，物業(yè)企業(yè)發(fā)揮著重要作用，它們接受業(yè)主委托，按照合同約定提供物業(yè)服務(wù)，并接受居委會(huì)交辦的很多事務(wù)。物業(yè)企業(yè)聘有專(zhuān)職工作人員，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，具有專(zhuān)業(yè)化和高效率的優(yōu)勢(shì)。與居委會(huì)相比，物業(yè)企業(yè)與居民聯(lián)系更為緊密，交流更為頻繁。對(duì)于商品房小區(qū)來(lái)講，物業(yè)企業(yè)已經(jīng)成為小區(qū)治理的關(guān)鍵行動(dòng)主體。2020年12月，住建部等六部門(mén)發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的意見(jiàn)》，提出推行“物業(yè)服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)”模式，要求開(kāi)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)，鼓勵(lì)物業(yè)企業(yè)設(shè)立居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)部門(mén)。近年來(lái)，在政府的引導(dǎo)和支持下，一些老舊小區(qū)的物業(yè)企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，提供助餐、助浴、助醫(yī)等養(yǎng)老服務(wù)。為保障物業(yè)企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，政府可通過(guò)社會(huì)企業(yè)認(rèn)證的方式，對(duì)符合條件的物業(yè)企業(yè)提供優(yōu)惠政策，委托其承擔(dān)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)。

第四，建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老信息平臺(tái)，構(gòu)建便捷的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需對(duì)接機(jī)制。建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老信息平臺(tái)，將社區(qū)老年人的生活狀況、健康狀態(tài)、養(yǎng)老需求、就醫(yī)診療等數(shù)據(jù)納入信息系統(tǒng)，可為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。依托物聯(lián)網(wǎng)、智能感知等新一代信息技術(shù)，可為居家老年人提供自動(dòng)值守、安全監(jiān)護(hù)、應(yīng)急響應(yīng)，降低老年人意外風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)政企合作方式，開(kāi)發(fā)社區(qū)家政服務(wù)平臺(tái)，對(duì)加盟服務(wù)商進(jìn)行資格審核。針對(duì)高齡、獨(dú)居、失能老人的特殊服務(wù)需求，可開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老服務(wù)呼叫系統(tǒng)，針對(duì)老年人的助餐、助浴、助潔、助醫(yī)等服務(wù)需求，可提供“點(diǎn)菜式”預(yù)約服務(wù)。[18]

五、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政企合作案例分析

自2016年以來(lái)，中國(guó)國(guó)內(nèi)很多城市探索了多樣化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，北京市連續(xù)5次入選國(guó)家民政部、財(cái)政部主導(dǎo)的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)名單，先行先試，積累了大量先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。本文選取北京市朝陽(yáng)區(qū)小關(guān)街道的養(yǎng)老驛站、勁松街道的“物業(yè)養(yǎng)老”模式進(jìn)行典型案例研究，剖析二者的運(yùn)營(yíng)模式及適用對(duì)象。

(一)北京市小關(guān)街道養(yǎng)老驛站模式

北京市朝陽(yáng)區(qū)小關(guān)街道轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有常住人口6.8萬(wàn)人，其中60歲及以上老年人達(dá)1.36萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋壤咏?0%，80歲及以上高齡老人有2910人，90歲及以上高齡老人有279人。該轄區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)較多，人口老齡化嚴(yán)重，95%以上的老年人選擇居家養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求較大。對(duì)于高齡老人、獨(dú)居老人、失能老人來(lái)講，隨著年齡的增長(zhǎng)，身體功能退化，居家養(yǎng)老需要社區(qū)提供托管和助老服務(wù)。

為滿足高齡、獨(dú)居、失能老人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求，在政府扶持下，小關(guān)街道辦事處于2018年在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立了首個(gè)養(yǎng)老驛站。目前，該地區(qū)共有4家養(yǎng)老驛站，提供日常托管床位50余張。本文以G社區(qū)養(yǎng)老驛站為例進(jìn)行分析，該驛站的建筑面積為360多平方米，現(xiàn)有20多張床位，配有助老器械、圖書(shū)閱覽區(qū)和餐廳，向高齡空巢老人提供全托、日托、老年餐桌等養(yǎng)老服務(wù)。該驛站負(fù)責(zé)對(duì)接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的困難老年人，提供日常幫扶、應(yīng)急護(hù)理、心理慰藉等居家養(yǎng)老服務(wù)。

G社區(qū)養(yǎng)老驛站由小關(guān)街道辦事處通過(guò)招標(biāo)方式，選擇龍振養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，采用公建民營(yíng)方式，由街道辦事處確定社區(qū)養(yǎng)老兜底保障的服務(wù)事項(xiàng)，提供服務(wù)對(duì)象名單，明確服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目分類(lèi)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，小關(guān)街道根據(jù)合同約定的項(xiàng)目分類(lèi)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按季度向提供服務(wù)方撥付補(bǔ)貼。對(duì)于社區(qū)居家老年人，該驛站提供日間照護(hù)、器械租借、助餐、助浴、助醫(yī)、助潔、養(yǎng)生指導(dǎo)、心理慰藉、文化娛樂(lè)、失智篩查、功能訓(xùn)練、夜間陪護(hù)等服務(wù)。為滿足居家養(yǎng)老的就醫(yī)服務(wù)需求，小關(guān)街道還與轄區(qū)內(nèi)一所醫(yī)院簽訂了協(xié)議，委托該醫(yī)院提供養(yǎng)老就醫(yī)服務(wù)，雙方約定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，街道根據(jù)實(shí)際服務(wù)量，向醫(yī)院撥付經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。這種政府與社會(huì)企業(yè)合作的模式增加了養(yǎng)老服務(wù)資源，拓展了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，得到高齡、獨(dú)居、失能老人及其家屬的好評(píng)。

(二)北京市勁松街道“物業(yè)+養(yǎng)老”模式

為滿足居家養(yǎng)老老年人的生活照料需求，近年來(lái)，一些城市社區(qū)開(kāi)始探索“物業(yè)+養(yǎng)老”模式，產(chǎn)生了較好的初步效果。

本文選擇北京市朝陽(yáng)區(qū)勁松街道B社區(qū)“物業(yè)+養(yǎng)老”模式進(jìn)行分析。該社區(qū)建于20世紀(jì)70年代末，屬于典型的老舊小區(qū)，現(xiàn)有居民3600多戶，60歲及以上老年人占比接近40%，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求很大。為增加養(yǎng)老服務(wù)供給，在社區(qū)黨委的支持下，2020年10月，該社區(qū)物業(yè)企業(yè)設(shè)立了養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目部，試行“物業(yè)+養(yǎng)老”服務(wù)模式，發(fā)揮物業(yè)企業(yè)扎根社區(qū)、貼近居民、快速響應(yīng)的優(yōu)勢(shì)，打造沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老家園，以保障老年人的日常生活所需。

B社區(qū)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目部后，任命了5名養(yǎng)老“領(lǐng)事”，實(shí)行“領(lǐng)事”包樓包戶制，每人對(duì)接近200戶老年人家庭。養(yǎng)老“領(lǐng)事”從走訪高齡、獨(dú)居、殘疾老年人入手，了解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求。通過(guò)分析反饋意見(jiàn)，物業(yè)企業(yè)制定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)清單，包括助動(dòng)、助餐、助洗、助潔、助便等內(nèi)容，確定每項(xiàng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。老年人只要有需求，可隨時(shí)聯(lián)系包樓“領(lǐng)事”，由其負(fù)責(zé)對(duì)接第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，在承諾的時(shí)間內(nèi)提供上門(mén)服務(wù)。對(duì)于清單外的服務(wù)需求，養(yǎng)老“領(lǐng)事”聯(lián)系第三方機(jī)構(gòu)予以響應(yīng)，保障老年人生活照料所需。試行“物業(yè)+養(yǎng)老”服務(wù)后，物業(yè)企業(yè)與社區(qū)老年人的聯(lián)系更加緊密，老年人普遍反映生活更為方便了。

在入戶走訪中，物業(yè)企業(yè)發(fā)現(xiàn)，不少老年人不會(huì)使用智能手機(jī)，給生活帶來(lái)不便。面對(duì)這種情況，物業(yè)企業(yè)招募社區(qū)志愿者，利用社區(qū)會(huì)客廳場(chǎng)地，向有需求的老年人講解智能手機(jī)的使用技巧，介紹如何使用手機(jī)APP軟件在線支付、購(gòu)物和打車(chē)，讓老年人也能跟上潮流。針對(duì)老年人對(duì)健康知識(shí)的需求，物業(yè)企業(yè)邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)入社區(qū)，講授簡(jiǎn)單實(shí)用的健康知識(shí)。

與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，老年人更愿意接受“物業(yè)+養(yǎng)老”的服務(wù)模式。這種養(yǎng)老方式以物業(yè)企業(yè)為依托，老年人居家就能享有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，有利于提高養(yǎng)老服務(wù)的可及性和多樣化選擇。與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，物業(yè)企業(yè)提供居家托管服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要低得多，第三方機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)項(xiàng)目則根據(jù)清單或約定收取費(fèi)用。可以說(shuō)，“物業(yè)+養(yǎng)老”的服務(wù)模式既可滿足老年人的緊急求助需求，也可減少子女的后顧之憂。

(三)兩種模式的運(yùn)營(yíng)機(jī)制及適用性分析

上述兩個(gè)案例展現(xiàn)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的不同供給模式，公共部門(mén)在其中發(fā)揮的作用也不相同(表1)。推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，需要區(qū)分服務(wù)項(xiàng)目的不同屬性，厘清政府職責(zé)定位，有針對(duì)性地培育社會(huì)企業(yè)，更好地滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。

表1 社區(qū)居家養(yǎng)老兩種模式比較

養(yǎng)老驛站模式實(shí)行公建民營(yíng)、政府補(bǔ)助的運(yùn)營(yíng)安排，它由政府提供場(chǎng)地和財(cái)政補(bǔ)貼，支持社會(huì)機(jī)構(gòu)投資興辦養(yǎng)老驛站，社會(huì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老驛站的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，公共部門(mén)免費(fèi)提供場(chǎng)地，根據(jù)服務(wù)流量、托養(yǎng)流量提供財(cái)政資助或補(bǔ)貼。北京市自2016年成立第一家養(yǎng)老驛站以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，目前，全市已建成1000多家社區(qū)養(yǎng)老驛站。北京市政府對(duì)養(yǎng)老驛站運(yùn)營(yíng)提供扶持，具體包括：根據(jù)服務(wù)流量、托養(yǎng)流量提供財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)承接多個(gè)養(yǎng)老驛站、實(shí)行連鎖經(jīng)營(yíng)的服務(wù)商，政府根據(jù)連鎖機(jī)構(gòu)的數(shù)量提供連鎖補(bǔ)貼，保障其可持續(xù)運(yùn)行；養(yǎng)老驛站的水電氣熱收費(fèi)實(shí)行與居民用戶同價(jià)。

養(yǎng)老驛站模式致力于解決高齡、獨(dú)居、失能等困難老年人的社區(qū)養(yǎng)老難題。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，為身邊無(wú)子女、無(wú)親屬的高齡老年人提供了養(yǎng)老保障，解決了社區(qū)無(wú)法單方面化解的難題。然而，養(yǎng)老驛站模式也存在著問(wèn)題，即大多數(shù)養(yǎng)老驛站都依賴(lài)于財(cái)政補(bǔ)貼，離開(kāi)了政府支持，養(yǎng)老驛站就會(huì)面臨著難以為繼的問(wèn)題。另外，養(yǎng)老驛站提供的服務(wù)較為單一，難以滿足老年人的多樣化服務(wù)需求。

“物業(yè)+養(yǎng)老”模式實(shí)行公共部門(mén)引領(lǐng)、物業(yè)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的機(jī)制，由政府制定政策規(guī)劃，引導(dǎo)物業(yè)企業(yè)進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)域，為老年人提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。在“物業(yè)+養(yǎng)老”的模式下，政府制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的基本標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)居住區(qū)增加養(yǎng)老服務(wù)用房供給，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)；物業(yè)企業(yè)提供助餐等社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，提供服務(wù)清單，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)收支進(jìn)行單獨(dú)核算，政府履行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管職責(zé)，促使物業(yè)企業(yè)明碼標(biāo)價(jià)，遵循誠(chéng)實(shí)信用、公平合理的原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

與養(yǎng)老驛站相比，“物業(yè)+養(yǎng)老”模式的適用范圍更為廣泛，可覆蓋具有養(yǎng)老服務(wù)需求的所有老年人。首先，“物業(yè)+養(yǎng)老”模式可精準(zhǔn)對(duì)接老年人的日常服務(wù)需求與供給，為老年人提供“點(diǎn)菜式”的便捷養(yǎng)老服務(wù)；其次，這種模式也可對(duì)接高齡、失能、獨(dú)居空巢老人的特殊服務(wù)需求，建立呼叫服務(wù)系統(tǒng)和應(yīng)急救援服務(wù)機(jī)制；最后，這種模式還能夠滿足物質(zhì)條件較好家庭的品牌化養(yǎng)老服務(wù)需求，支持物業(yè)企業(yè)延伸服務(wù)鏈條，與大型商業(yè)機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。

六、結(jié)論與建議

面對(duì)人口老齡化不斷加劇的嚴(yán)峻形勢(shì)，單獨(dú)依靠家庭難以承擔(dān)高齡老年人的生活照護(hù)需求，中國(guó)亟待推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，政府既要制定居家養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃，也要理清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任邊界，做到“多掌舵少劃槳”，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，培育市場(chǎng)化運(yùn)作的社會(huì)企業(yè)，保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給具有可持續(xù)性。對(duì)于政府承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)職能，也可以構(gòu)建政企合作機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，由企業(yè)承接養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，政府提供財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，幫助企業(yè)彌補(bǔ)資金缺口，保障企業(yè)以微利的方式可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。在公共部門(mén)與社會(huì)企業(yè)之間建立合作關(guān)系，既可支持社會(huì)企業(yè)發(fā)展，也有利于轉(zhuǎn)變政府職能，政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，而將生產(chǎn)職能移交給社會(huì)企業(yè)承擔(dān)。

案例研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的政企合作已經(jīng)形成了多樣化的運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)于不同性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，政府的政策支持具有差異性。養(yǎng)老驛站模式采取公建民營(yíng)、政府補(bǔ)助的運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)于政府承擔(dān)養(yǎng)老職責(zé)的高齡困難老人，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，委托社會(huì)企業(yè)提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，這種合作模式有利于解決高齡、獨(dú)居、失能老人的養(yǎng)老難題；“物業(yè)+養(yǎng)老”模式實(shí)行公共部門(mén)引領(lǐng)、物業(yè)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，它依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，提供“清單式”養(yǎng)老服務(wù)，在供需之間形成精準(zhǔn)對(duì)接，其適用范圍更為廣泛，可覆蓋居住小區(qū)中具有養(yǎng)老服務(wù)需求的所有老年人。養(yǎng)老驛站模式與“物業(yè)+養(yǎng)老”模式相結(jié)合，有助于滿足老年人多層次的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求。

社會(huì)企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)遵循公益、商業(yè)和合作的邏輯。為促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，政府需要推進(jìn)治理創(chuàng)新，引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)：第一，政府提供扶持性政策，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、水電氣熱按民用價(jià)格收費(fèi)等手段，鼓勵(lì)社會(huì)力量投資養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，吸引更多資源進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。第二，實(shí)行社會(huì)企業(yè)認(rèn)證制度，將政府的優(yōu)惠政策與社會(huì)企業(yè)資格相掛鉤，讓優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)化為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)紅利。第三，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，由民政部門(mén)提供專(zhuān)項(xiàng)資金，保障高齡、獨(dú)居、失能、無(wú)子女的老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。第四，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，對(duì)社會(huì)企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，開(kāi)展社會(huì)企業(yè)自我評(píng)估和服務(wù)對(duì)象滿意度評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果與企業(yè)認(rèn)證相掛鉤，促使企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。