劉呂科 陳忠陽

與其他風(fēng)險(xiǎn)類別相比，操作風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性、內(nèi)生性和易傳染性的特點(diǎn)，國際國內(nèi)諸多陷入經(jīng)營困境的銀行，很多都是操作風(fēng)險(xiǎn)管理不善、缺乏足夠的運(yùn)營韌性導(dǎo)致的。在巴塞爾協(xié)議框架下，國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)系列指導(dǎo)性文件的同時(shí)，修正了操作風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高了操作風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量與管理的全面性與可靠性。

對(duì)于我國商業(yè)銀行尤其是中小銀行來說，操作風(fēng)險(xiǎn)管理水平和能力在很大程度上能夠體現(xiàn)銀行整體的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和水平。2023年7月28日，國家金融監(jiān)督管理總局公布了《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)操作風(fēng)險(xiǎn)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），并向社會(huì)公開征求意見?！墩髑笠庖姼濉贩譃?章50條，體系化地明確了操作風(fēng)險(xiǎn)管理的治理架構(gòu)、管理流程、監(jiān)督管理，是未來商業(yè)銀行做好操作風(fēng)險(xiǎn)管理的指引與綱領(lǐng)性文件?？梢灶A(yù)期，辦法正式發(fā)布后，我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理將更加規(guī)范和完善，我國銀行業(yè)整體運(yùn)營韌性將會(huì)進(jìn)一步提高。

本文結(jié)合國際監(jiān)管改革系列文件及我國銀行業(yè)現(xiàn)實(shí)情況，系統(tǒng)分析《征求意見稿》的內(nèi)容及影響，以期為商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理提供參考和借鑒。

國際監(jiān)管改革進(jìn)展

操作風(fēng)險(xiǎn)管理由于其內(nèi)生性、普遍性和復(fù)雜性，相伴業(yè)務(wù)產(chǎn)生并且伴隨著業(yè)務(wù)衍變不斷衍生出新的形態(tài)和形式。國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)從良好標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐、增強(qiáng)運(yùn)營韌性、改革資本計(jì)量方法等多個(gè)方面建立并持續(xù)修訂操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為國際銀行業(yè)操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管提供了指引和方向。

確立并持續(xù)修訂操作風(fēng)險(xiǎn)管理良好實(shí)踐基本原則

巴塞爾委員會(huì)于2 0 0 3 年首次發(fā)布了《操作風(fēng)險(xiǎn)管理良好實(shí)踐的基本原則》（Principles for the Sound Management of Operational Risk ）（以下簡(jiǎn)稱《基本原則》），并針對(duì)上輪金融危機(jī)中暴露出的操作風(fēng)險(xiǎn)管理的主要缺陷，于2011年對(duì)其進(jìn)行了修訂。為了進(jìn)一步評(píng)估全球操作風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)《基本原則》的實(shí)施程度，識(shí)別主要差距并找出原《基本原則》未能覆蓋的重要風(fēng)險(xiǎn)因素，2014年巴塞爾委員會(huì)對(duì)《基本原則》進(jìn)行了重檢。

2014年的重檢發(fā)現(xiàn)了一些基本原則并沒有被充分實(shí)施，需要修訂以適應(yīng)新形勢(shì)下的操作風(fēng)險(xiǎn)管理需求。巴塞爾委員會(huì)認(rèn)為2011年版《基本原則》對(duì)以下問題覆蓋不足：一是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估工具，包括操作風(fēng)險(xiǎn)控制與自我評(píng)估（Risk and Control Self-Assessment，RCSA)、重要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、外部損失數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)流程映射、多元比較分析和對(duì)行動(dòng)計(jì)劃的監(jiān)測(cè)等；二是變更管理及其有效監(jiān)測(cè)；三是對(duì)三道風(fēng)險(xiǎn)防線的實(shí)施，尤其在任務(wù)分配與職責(zé)分工方面；四是董事會(huì)及高管層的監(jiān)督管理；五是操作風(fēng)險(xiǎn)偏好和容忍度陳述書的清晰闡釋；六是風(fēng)險(xiǎn)信息披露。

同時(shí)，巴塞爾委員會(huì)認(rèn)為2011年版《基本原則》未能很好地捕捉到特定的新型操作風(fēng)險(xiǎn)因素，尤其是信息與通信技術(shù)(Information and Communication Technology，ICT)風(fēng)險(xiǎn)，且2011年版不能較好地體現(xiàn)和銜接2017年版巴塞爾協(xié)議關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)量方法的改革?；诖?，巴塞爾委員會(huì)于2021年發(fā)布了修訂后的《基本原則》。

修訂后的《基本原則》包括12條基本原則，系統(tǒng)論述了操作風(fēng)險(xiǎn)管理良好實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)的治理架構(gòu)與職責(zé)分工；提出了良好操作風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境的具體標(biāo)準(zhǔn)，具體包括識(shí)別與評(píng)估、監(jiān)測(cè)與報(bào)告、控制與緩釋；同時(shí)，對(duì)信息與通信技術(shù)、業(yè)務(wù)連續(xù)性管理、信息披露、監(jiān)督檢查進(jìn)行了明確要求。

《基本原則》是操作風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管的綱領(lǐng)性文件，各個(gè)國家在制定操作風(fēng)險(xiǎn)管理框架時(shí)均在很大程度上借鑒并吸收了《基本原則》的精神和要求。

增強(qiáng)銀行業(yè)的運(yùn)營韌性

認(rèn)識(shí)到銀行能從全球性流行疾病、自然災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)安全事件中迅速恢復(fù)或保持持續(xù)經(jīng)營非常重要，巴塞爾委員會(huì)于2 0 2 1 年發(fā)布了《運(yùn)營韌性原則》（Principles for Operational Resilience），重點(diǎn)聚焦治理、操作風(fēng)險(xiǎn)管理、業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃及測(cè)試、內(nèi)部關(guān)聯(lián)與外部依賴的捕捉、第三方獨(dú)立性管理、事件管理、網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)安全。

運(yùn)營韌性和操作風(fēng)險(xiǎn)管理框架是互不沖突且相互促進(jìn)的兩個(gè)管理框架，增強(qiáng)運(yùn)營韌性有利于完善操作風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)，同時(shí)完備的操作風(fēng)險(xiǎn)管理也會(huì)顯著提高運(yùn)營韌性。

改革操作風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)量方法

金融危機(jī)暴露出操作風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)量的諸多缺陷，包括高級(jí)計(jì)量方法過于復(fù)雜，結(jié)果不透明、不可比；標(biāo)準(zhǔn)方法僅僅和業(yè)務(wù)規(guī)模掛鉤，但很多情況下越大規(guī)模的銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理水平越高，不能僅僅因?yàn)橐?guī)模過大而計(jì)提較高的操作風(fēng)險(xiǎn)資本。巴塞爾委員會(huì)于2017年12月頒布了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：金融危機(jī)后改革的最終方案》（Basel Ⅲ: Finalising Post-crisis Reforms），明確取消了資本高級(jí)計(jì)量方法，只保留了標(biāo)準(zhǔn)化方法，并在標(biāo)準(zhǔn)化方法中引入了內(nèi)部損失乘數(shù)，提高了操作風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)量的風(fēng)險(xiǎn)敏感性。

《征求意見稿》的主要內(nèi)容及影響

作為巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)成員國之一，我國監(jiān)管部門也積極推動(dòng)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在我國的落地實(shí)施。操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管也是我國銀行業(yè)監(jiān)管環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)分別于2007年、2008年頒布了《商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》《保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管規(guī)則》，對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了規(guī)定和要求。

本次發(fā)布的《征求意見稿》是國家金融監(jiān)督管理總局掛牌后，首次對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行整合，吸收國際監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)操作風(fēng)險(xiǎn)防控新形勢(shì)制定的整合性監(jiān)管規(guī)則。與原《商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理指引》相比，《征求意見稿》具有以下特點(diǎn)。

完善了操作風(fēng)險(xiǎn)偏好與操作風(fēng)險(xiǎn)管理流程?！墩髑笠庖姼濉访鞔_提出銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要制定好、傳導(dǎo)好、監(jiān)測(cè)好操作風(fēng)險(xiǎn)偏好，并結(jié)合我國國情和國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)業(yè)務(wù)連續(xù)性管理、變更管理和壓力測(cè)試提出了監(jiān)管要求，進(jìn)一步完善了操作風(fēng)險(xiǎn)全流程管理。

突出“三道防線”的劃分及各自職能。盡管“三道防線”的理念在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)已經(jīng)根植于心，但部分機(jī)構(gòu)的部分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中，還存在第一、二道防線界定不清晰的情形，對(duì)“三道防線”角色和責(zé)任的混淆很大程度上會(huì)降低操作風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性?！墩髑笠庖姼濉愤M(jìn)一步明確了“三道防線”各自的角色和職責(zé)，厘清了操作風(fēng)險(xiǎn)管理不同角色的職責(zé)邊界。

重視網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)等新型操作風(fēng)險(xiǎn)管理。《征求意見稿》第五條規(guī)定了要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)連續(xù)性、外包風(fēng)險(xiǎn)管理、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等機(jī)制，第二十九條明確要求銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)制定數(shù)據(jù)安全管理制度，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí)管理，采取保護(hù)措施，保護(hù)數(shù)據(jù)免遭篡改、破壞、泄露、丟失或者被非法獲取、非法利用，重點(diǎn)加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)，規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，促進(jìn)依法合理利用數(shù)據(jù)”?！墩髑笠庖姼濉穼⒕W(wǎng)絡(luò)安全管理與數(shù)據(jù)安全管理作為銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)操作風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容之一，該要求將和《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》一起，進(jìn)一步規(guī)范銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)信息傳遞、使用與保護(hù)全流程安全管理。

更加強(qiáng)調(diào)“運(yùn)營韌性”?！墩髑笠庖姼濉访鞔_規(guī)模較大的銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“基于良好的治理架構(gòu)，加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)連續(xù)性、外包風(fēng)險(xiǎn)管理、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等機(jī)制，結(jié)合恢復(fù)與處置計(jì)劃工作，提升運(yùn)營韌性，具備在發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)和外部事件時(shí)持續(xù)提供關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)的能力”，為銀行增強(qiáng)運(yùn)營韌性提供了方向和指引。

更加注重差異化監(jiān)管?！墩髑笠庖姼濉吩诨驹瓌t里強(qiáng)調(diào)操作風(fēng)險(xiǎn)管理“應(yīng)當(dāng)與機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營規(guī)模、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)狀況相適應(yīng)”，并在具體管理要求上，充分考慮不同規(guī)模銀行的實(shí)施能力，差異化地設(shè)定監(jiān)管規(guī)則。對(duì)于規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)，即并表調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)（杠桿率分母）達(dá)到3000億元人民幣（含等值外幣）及以上的銀行機(jī)構(gòu)，以及按照并表口徑（境內(nèi)外）表內(nèi)總資產(chǎn)達(dá)到2000億元人民幣（含等值外幣）及以上的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，提出較為嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，如該類機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)至少每三年一次委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其操作風(fēng)險(xiǎn)管理情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)；對(duì)規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)則適當(dāng)放寬監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，如規(guī)模較小的銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可不設(shè)立《征求意見稿》規(guī)定的操作風(fēng)險(xiǎn)管理專崗，并且對(duì)規(guī)模較小的銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)執(zhí)行操作風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理基本要求的相關(guān)規(guī)定有兩年過渡期。

主要意見及建議

繼《商業(yè)銀行資本管理辦法（征求意見稿）》（2023年2月18日發(fā)布）對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確后，《征求意見稿》進(jìn)一步明確了操作風(fēng)險(xiǎn)管理體系框架及標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)齊了我國銀行業(yè)操作風(fēng)險(xiǎn)管理中最基礎(chǔ)也最重要的一環(huán)，在一定程度上標(biāo)志著我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理邁入新時(shí)代。

但無論對(duì)于監(jiān)管部門還是銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，新形勢(shì)下的操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和管理都有較高的難度和復(fù)雜程度，需要在借鑒國際良好實(shí)踐的同時(shí)，結(jié)合我國國情完善并細(xì)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)測(cè)好、執(zhí)行好、運(yùn)用好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)我國銀行業(yè)的運(yùn)營韌性和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

對(duì)于監(jiān)管部門來說，要繼續(xù)完善操作風(fēng)險(xiǎn)管理政策標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)既充分吸收國際監(jiān)管的良好標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)，又符合中國特色實(shí)踐，滿足新形勢(shì)下管控風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。一是要統(tǒng)籌好操作風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)與案件管理、合規(guī)管理的關(guān)系，以全局思維、系統(tǒng)化思維做好操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；二是要銜接好操作風(fēng)險(xiǎn)管理體系內(nèi)資本計(jì)量、壓力測(cè)試、三大操作風(fēng)險(xiǎn)管理工具、業(yè)務(wù)連續(xù)性管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，確保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在考慮全面的同時(shí)實(shí)現(xiàn)銜接得“嚴(yán)絲合縫”；三是要細(xì)化好操作風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)的具體標(biāo)準(zhǔn)，如《征求意見稿》雖提出了增強(qiáng)運(yùn)營韌性要求以及數(shù)據(jù)安全管理要求，但對(duì)具體標(biāo)準(zhǔn)沒有清晰界定，建議細(xì)化要求，給銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)予以更明確的指引。

對(duì)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)積極分析影響，主動(dòng)做好實(shí)施新規(guī)的準(zhǔn)備，以實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為契機(jī)，進(jìn)一步夯實(shí)自身操作風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。在此過程中，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一是要統(tǒng)籌考慮，對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)管理新規(guī)、巴Ⅲ資本計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、操作風(fēng)險(xiǎn)三大工具、外包及連續(xù)性管理等進(jìn)行體系化考慮，在確保機(jī)構(gòu)內(nèi)部各環(huán)節(jié)充分銜接的同時(shí)，避免重復(fù)建設(shè)，增強(qiáng)各管理環(huán)節(jié)的內(nèi)在一致性；二是要構(gòu)建數(shù)字化工具，通過操作風(fēng)險(xiǎn)管理智能工具體系建設(shè)，做好損失數(shù)據(jù)收集、管理與應(yīng)用，提高管理的準(zhǔn)確性與效率，并管理好相伴而來的操作風(fēng)險(xiǎn)；三是要用好操作風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施成果，不能將其僅用來滿足監(jiān)管要求，也要深入廣泛地應(yīng)用于業(yè)務(wù)流程中，不僅將操作風(fēng)險(xiǎn)管理作為風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營中的“防波堤”，也要將其作為“監(jiān)視儀”和“放大鏡”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)經(jīng)營中的薄弱環(huán)節(jié)，扎緊扎實(shí)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的“籬笆”。