王德利

自京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，初步形成了由通勤圈、功能圈、產業(yè)圈組成的首都都市圈。環(huán)京通勤圈是北京發(fā)展的重要腹地，也是現階段首都都市圈建設的重點。國外很多大都市利用既有鐵路建設了聯系中心城區(qū)與周邊通勤圈的大容量、高速化、低票價的市郊鐵路，有效支撐區(qū)域快速通勤出行，引導人口及部分中心城功能向周邊新城疏解。北京市域既有國鐵資源豐富，且與周邊新城、跨界組團的交通廊道基本吻合，改造和利用既有國鐵資源發(fā)展市郊鐵路，是解決北京市域與環(huán)京通勤圈中、長距離出行需求、拓展城鎮(zhèn)新發(fā)展空間的多贏選擇。

市郊鐵路是環(huán)京通勤圈建設發(fā)展的重要支撐

市郊鐵路是聯接城市中心城區(qū)與其周邊城鎮(zhèn)組團，提供通勤、通學、商務、旅游、購物等出行服務的快速度、大運量的城市軌道交通系統(tǒng)。構建以市郊鐵路為支撐的環(huán)京“1小時通勤圈”，對于進一步疏解非首都功能，促進京津冀協同發(fā)展具有重要意義。

（一）市郊鐵路是解決市域及環(huán)京通勤圈中、長距離出行的重要方式

從東京、巴黎、倫敦等國外大城市市郊鐵路在城市公共交通體系中的作用來看，市郊鐵路屬于城市軌道交通中的市域快速軌道系統(tǒng)，最高運行速度可達120—160公里/小時，主要服務于中、長距離的快速出行。隨著京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的加快實施，北京非首都功能不斷疏解，城市空間結構逐步調整。但距離北京中心城區(qū)3 0—70 公里范圍內的軌道交通缺失，現有、在建及規(guī)劃的軌道交通線路，90%位于中心城區(qū)30公里圈層內，城市西南、東北、西北等方向缺少新城與城市中心區(qū)快速直達的軌道交通網絡。打造具有通勤化、快速度、大運量特點的市郊鐵路，滿足中心城區(qū)及城市副中心與外圍新城的中、長距離客流出行需求刻不容緩。

（二）市郊鐵路是拓展新的城鎮(zhèn)發(fā)展空間的重要支撐

北京中心城區(qū)功能過于集中、交通負荷增加、承載能力下降的一個重要原因是缺乏大運量、快速度、一站式的城市軌道交通網絡。由于北京中心城區(qū)與環(huán)京通勤圈間的可達性較弱，中心城區(qū)對周邊地區(qū)和城鎮(zhèn)的輻射能力不強，城鎮(zhèn)空間結構難以優(yōu)化擴展。通過加快建設市郊鐵路，積極引導北京郊區(qū)及環(huán)京地區(qū)發(fā)展，可有效縮短北京中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的時空距離；有利于拉開城市框架，緩解北京中心城區(qū)的人口、交通壓力；也有利于發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，形成中心城市與環(huán)京地區(qū)的“多中心、組團型”發(fā)展格局。

（三）市郊鐵路是貫徹落實國家戰(zhàn)略和新版北京城市總規(guī)的重要保障

按照《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035 年）》和《關于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見》的相關要求，北京市郊鐵路主要服務城市第二圈層（5 0—70 公里），是北京城市軌道交通體系的重要組成部分，是“四網融合”（高鐵網、城際鐵路網、市郊鐵路網和城市軌道交通網）的主要層次之一，是連接中心城、城市副中心與新城及周邊臨近地區(qū)的重要軌道交通方式，為京津冀協同發(fā)展、非首都功能疏解、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設、歷史文化名城保護、重點功能區(qū)發(fā)展提供軌道交通支持。在完善強化現有鐵路及地鐵快速軌道交通體系的同時，建立健全市郊鐵路體系，打造“軌道上的京津冀”，是解決京津冀地區(qū)交通問題的必然選擇。

市郊鐵路支撐環(huán)京通勤圈建設存在的主要障礙

隨著京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，環(huán)京通勤圈與北京的交流日益密切，北京及周邊地區(qū)交通壓力日益增大。未來亟待破解北京市郊鐵路建設面臨的問題及障礙，構建與城市發(fā)展階段相適應的市郊軌道系統(tǒng)。

（一）部分既有國鐵資源與通勤客流存在“空間格局”的失配

由于歷史等原因，國家鐵路網主要服務于大宗貨物及旅客運輸，鐵路沿線土地開發(fā)強度低，加之鐵路行車噪聲對周邊環(huán)境的影響，通常成為城市功能空間的“洼地”，這可能導致利用既有國鐵干線開行市郊列車與通勤客流需求存在“空間格局”的失配。另外，雖然北京市域部分鐵路干線有富余能力，但多為“夕發(fā)朝至”，與乘客市郊通勤的早晚高峰時間重疊，制約了利用國鐵資源開行市郊列車的合作。部分鐵路站點與城市發(fā)展的融合性較低，一定程度上制約了交通接駁設施作用的發(fā)揮，降低了客流吸引力。如黃土店站，臨近地鐵霍營站，可與地鐵13 號線、8 號線換乘，但換乘時間約10分鐘，接駁便捷性不足，降低了對通勤客流的吸引力。

（二）市郊鐵路線網規(guī)模不足，難以支撐環(huán)京通勤圈建設

20 08年8月，北京市利用既有鐵路開通運營的第一條市郊鐵路S2線建成通車，拉開了北京市利用國鐵資源建設市郊鐵路的序幕。2017年，為支持城市副中心和懷柔科學城建設，副中心線、懷密線相繼投入運營。截至2022年底，北京共開通運營4 條市郊鐵路，總里程365公里，車站24個。北京市地鐵運營線路22條，總運營里程6 0 8公里。市郊鐵路占城市軌道交通（地鐵+市郊鐵路）總運營里程的38%。國外大都市的市郊鐵路在城市軌道交通總運營里程中的占比一般為80%—90%。由此可見，北京市郊鐵路建設尚處于起步階段。同時，北京市開通的4條市郊鐵路均采用建設階段政府直接投資、運營階段給予運營補貼的投補模式。雖然這種模式可提高鐵路部門參與市郊鐵路建設運營的積極性，但隨著鐵路線路建設運營投入的增加，政府財政壓力逐漸增大，難以支撐市郊鐵路的規(guī)模化發(fā)展。另外，北京市既有的4 條市郊鐵路，服務范圍僅覆蓋城市西北、東北、中心城區(qū)和城市副中心，未能全面覆蓋北京市域內的重要交通走廊及重要城市功能區(qū)，難以支撐環(huán)京通勤圈建設。

（三）利用既有國鐵干線開行市郊列車難以滿足“高頻次、多樣化、強時效”的公交化出行需求

北京已建市郊鐵路通過委托運營的方式由中國國家鐵路集團有限公司統(tǒng)一調度，在發(fā)車時間、發(fā)車頻次等方面均難以達到高密度的公交化運營。例如，S2線及懷密線早晚高峰時段僅各開行1列列車，城市副中心線每日早晚高峰各開行2列列車，列車開行頻次過低，委托運營服務水平與乘客市郊通勤、通學出行的需求還存在較大差距。此外，鐵路客運站復雜的進出站驗票安檢程序、數量有限的出入口等較難滿足通勤客流“便捷進出、隨到隨走”的需求。以副中心線為例，盡管為市郊旅客提供了專門的出入口，簡化了進出站程序，仍難以從根本上改變客運站樞紐可達性、便利性較低的局面。

（四）路地雙方合作發(fā)展的體制機制尚不完善

路地合作機制不完善是市郊鐵路發(fā)展緩慢的主要原因。目前，北京市政府和國鐵集團建立了定期召開路地聯席會議的工作機制，但市郊鐵路的規(guī)劃、審批、建設、運營等涉及國家發(fā)改委、住建部、自然資源部等多個部門，一些權責劃分比較模糊。路地雙方在運營補貼的核算方面存在分歧，影響鐵路管理部門開行市郊鐵路的積極性。

市郊鐵路支撐環(huán)京通勤圈建設的對策建議

改造和利用既有國鐵資源發(fā)展市郊鐵路，是盤活利用國有資產、節(jié)約土地資源、減輕財政壓力的重要方式，是實現路地合作的共贏選擇。未來應以市郊軌道通勤走廊支撐環(huán)京自立型城市圈建設，推動實現環(huán)京“1小時通勤圈”新功能布局。盡快完善推動路地合作發(fā)展自上而下的體制機制，進一步提升國鐵參與北京市郊鐵路建設運營的積極性，實現市郊鐵路與城市功能的融合發(fā)展。

（一）以市郊軌道通勤走廊支撐環(huán)京自立型城市圈建設，推動實現環(huán)京“1小時通勤圈”新功能布局

自立型城市圈是在距離中心城區(qū)50—8 0 公里的范圍內，基于外圍次級城市結對構建的，相對中心城市既保持較高自立性，又與中心城市形成功能分擔、共生關系的城市共同體。結合環(huán)京主要發(fā)展廊道和跨界城市組團，未來環(huán)京毗鄰地區(qū)應加快構建市郊軌道通勤走廊與自立型城市圈并存的面向區(qū)域綜合發(fā)展的新格局。一是重點打造環(huán)京六大自立型城市圈，實現環(huán)京新功能布局。近期重點建設發(fā)展東部通州—“北三縣”、南部大興國際機場臨空經濟區(qū)—固安—永清、東南部永樂店—采育—廊坊中心城區(qū)—武清三個自立型城市圈；西南部房山—涿州—淶水、西北部延慶—懷來、東北部平谷—薊州三個有遠景發(fā)展?jié)摿Φ淖粤⑿统鞘腥?。要預留未來發(fā)展空間，分期建設規(guī)模、發(fā)展時序要與區(qū)域發(fā)展水平相匹配。二是充分利用既有鐵路資源及廊道，有效串聯北京市域和環(huán)京跨界自立型城市圈。釋放既有國鐵線路運力，采用“市郊鐵路+城際鐵路”的復合服務模式，構建北京中心城區(qū)至周邊自立型城市圈的高效放射狀軌道通勤線路，優(yōu)化通勤圈交通運輸方式，打造層次明確、“四網融合”的軌道交通運輸體系，實現環(huán)京毗鄰地區(qū)與北京中心城區(qū)高效聯動、深化非首都功能疏解、推動區(qū)域均衡發(fā)展的目標。

（二）以交通需求為導向完善市郊鐵路網規(guī)劃，實現市郊鐵路與城市功能的融合發(fā)展

市郊鐵路的建設可以引導環(huán)京自立型城市圈的發(fā)展，而自立型城市圈的完善也可為市郊軌道交通帶來客流。因此，處理好兩者之間的協同關系是發(fā)展市郊鐵路的基本前提。一是市郊鐵路線網規(guī)劃必須充分考慮北京市域及環(huán)京區(qū)域的整體空間結構和布局，與旅客出行需求相匹配，為市郊鐵路線網規(guī)劃提供支撐。例如，北京中心城區(qū)的東部、南部、西北部、東北部、西南部的交通走廊是連接中心城區(qū)與周邊新城的主要通道，也是交通基礎設施亟待加強的重要方向，可優(yōu)先利用既有鐵路資源（如京哈線、京承線、京包線、京廣線、京九線、京滬線等）建設市郊鐵路，最大限度地減少交通走廊對城市功能區(qū)的割裂。二是為了減輕軌道交通的換乘壓力，減少乘客的通勤時間，提高市郊鐵路客流的吸引力，可通過新建延長線或連接線，將市郊鐵路線延伸至中心城區(qū)內部，以滿足遠郊居民到中心城區(qū)的一站式出行需求。近期可主要采用“放射式+樞紐換乘”的銜接模式，遠期采用“穿城式”模式，提高通勤客流出行的可達性及時效性。同時，還要加快研究連接北京城市副中心的市郊軌道交通環(huán)線的建設，將城市副中心作為市郊鐵路選線的重要控制節(jié)點和樞紐中轉首選，縮短各自立型城市圈與城市副中心的時間距離，引導城市空間結構優(yōu)化。三是針對當前國鐵沿線土地開發(fā)強度低、土地價值不高等問題，根據發(fā)展需要可對沿線用地性質和區(qū)域功能定位進行適當調整，以“地隨站遷”模式，推動站城一體化開發(fā)。這樣不僅有助于實現市郊鐵路站點與城市功能區(qū)的有機融合，帶動區(qū)域經濟發(fā)展，還有助于構建“市郊鐵路+土地開發(fā)”的投融資模式，實現市郊鐵路外部效益內部化。

（三）構建良好的路地合作機制及激勵方案，提升國鐵參與北京市郊鐵路建設運營的積極性

利用既有國鐵資源發(fā)展市郊鐵路涉及中央和地方、鐵路和地方、地方各區(qū)縣。因此，良好的路地合作機制及激勵方案，是利用既有國鐵資源“公交化”開行市郊列車的重要前提。一是可由北京市提請建立由國家發(fā)改委、住建部、自然資源部、國鐵集團以及北京市構成的市郊鐵路聯席會議工作制度，聯合簽署協同推進北京市郊鐵路建設的合作框架協議，構建一套市郊鐵路規(guī)劃、建設、運營、清算機制，協調處理市郊鐵路建設過程中面臨的重大問題，從根源上解決市郊鐵路項目“一事一議”的問題。二是北京市可通過“讓利式”合作，逐步取得國鐵線路的運營資源?？蓢L試引入相對獨立的第三方清算機構，建立透明的清算機制，使成本效益更加透明化；將審核結果作為市郊鐵路運營補貼的依據，保證國鐵部門在不虧本的前提下持續(xù)運營市郊列車。三是制定相關的配套激勵政策。比如，在合理的范圍內提高國鐵軌道交通樞紐周邊地區(qū)的容積率上限，在提升國鐵參與北京市郊鐵路建設、運營積極性的同時，優(yōu)化樞紐周邊地區(qū)的空間品質。

（四）分階段提升國鐵干線服務城市交通的供給能力，解決市郊鐵路通勤時段的發(fā)車能力問題

近期北京市可先行選擇既能滿足疏解非首都功能之急需，又具有富余能力、基礎設施條件好的既有鐵路線路，綜合考慮出行高峰期密集的發(fā)車條件及非高峰期的大間隔列車開行方案，協調北京鐵路局通過線路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，開行高密度、小編組的市郊列車，著力擴大市郊鐵路公交化運營服務的有效供給。中遠期可從國家層面進行統(tǒng)籌協調，推動北京市域貨運企業(yè)及區(qū)域性物流基地搬遷至城市外圍，引導鐵路部門建設客貨環(huán)線，釋放既有市域干線運能，避免與國家干線鐵路的共線運行，減少國鐵客貨運對北京市郊鐵路運輸的影響；在利用既有鐵路資源開行市郊鐵路無法滿足通勤需求時，也可通過利用既有鐵路廊道增建復線、三線、四線或者新辟廊道的方式建設市郊鐵路，提高線路運輸能力。

（五）爭取國家層面的政策支持，建立促進各類要素跨區(qū)域自由流動的政策環(huán)境

一是對于?。ㄊ校┘墝用骐y以協調解決的政策問題，形成相關政策建議，爭取獲得國家層面的政策支持。二是逐步推進北京市通州區(qū)部分改革試點政策在北京周邊自立型城市圈共享；支持自立型城市圈復制北京服務業(yè)擴大開放綜合試點、中關村自主創(chuàng)新示范區(qū)等相關政策等。三是探索“北京總部＋自立型城市圈基地”“北京研發(fā)＋自立型城市圈生產”的協同招商模式，制定無差別化招商引資措施，推動市場主體在各自立型城市圈享受同等政策待遇。四是創(chuàng)新引導產業(yè)在自立型城市圈合理布局的激勵政策，比如對招商引資中從北京市通州區(qū)、“北三縣”以外區(qū)域引進的不符合通州區(qū)發(fā)展定位的項目，可以推薦到“北三縣”落地，項目引進產生的稅收屬地方政府部分按約定比例分成。