中國大連高級(jí)經(jīng)理學(xué)院

法治化監(jiān)管是“三化監(jiān)管”的重要內(nèi)容之一，是國資監(jiān)管長善長治之基。國資監(jiān)管法治化強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的合法性、合規(guī)性，要求不斷健全國資監(jiān)管法規(guī)制度體系和工作體系，深化被監(jiān)管企業(yè)法治建設(shè)，在法治軌道上推進(jìn)監(jiān)管體系和能力現(xiàn)代化。

國資監(jiān)管法治化是踐行習(xí)近平法治思想的重要成果

黨的十八屆三中全會(huì)第一次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”和“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，同時(shí)提出了“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”，新時(shí)代“法治”和“監(jiān)管”重大命題并行產(chǎn)生，具有劃時(shí)代意義。

黨的十九大將“堅(jiān)持全面依法治國”確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略的有機(jī)構(gòu)成要素，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”和“深化國資國企改革”。將這兩方面要求有機(jī)結(jié)合即國資監(jiān)管法治化，也就是習(xí)近平法治思想為國資監(jiān)管法治化提供了根本依據(jù)。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，習(xí)近平法治思想確定了國資監(jiān)管法治化的政治方向。習(xí)近平法治思想是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，它要求更加深入地把握黨對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)事業(yè)的全方位領(lǐng)導(dǎo)作用，包括強(qiáng)化黨的自身建設(shè)。國資監(jiān)管職責(zé)體系中也明確了“負(fù)責(zé)國有企業(yè)黨的建設(shè)工作職責(zé)”，這使得監(jiān)管法治化也要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，它要求堅(jiān)持“以人民為中心”，這關(guān)系我們黨依照憲法法律治國理政的宗旨、全面依法治國的性質(zhì)和方向、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財(cái)富，由此國資監(jiān)管法治化也具有人民性的根本屬性。

第二，習(xí)近平法治思想提供了國資監(jiān)管法治化的系統(tǒng)性指導(dǎo)。習(xí)近平法治思想要求深入推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用，總體目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家。國資監(jiān)管法治化包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法律實(shí)施體系、嚴(yán)密的法律監(jiān)督體系以及有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等，是開創(chuàng)法治中國建設(shè)新局面的一項(xiàng)具體表現(xiàn)。國資監(jiān)管相關(guān)法律體系也是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，要在“法必須獲得一體遵循”原則下采取各種措施，才能使各項(xiàng)條款真正落到實(shí)處，因此必須遵循習(xí)近平法治思想的系統(tǒng)性指導(dǎo)。

第三，習(xí)近平法治思想指明了國資監(jiān)管法治化的實(shí)踐路徑。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)實(shí)踐導(dǎo)向，即推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)必須全面，不留死角、不遺空間。依法治國要求各項(xiàng)工作必須按照法律、依據(jù)規(guī)則、遵循程序、公開透明。國資監(jiān)管法治化必須據(jù)此保證國資監(jiān)管工作的完善性和全面性，減少監(jiān)管行權(quán)過程中的不規(guī)范現(xiàn)象。一方面是保證有關(guān)部門人員可以借助相應(yīng)的法律條例，更有理有據(jù)地開展工作，推動(dòng)國資監(jiān)管工作順利開展落實(shí)。另一方面是要求各級(jí)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)，優(yōu)化執(zhí)法體系，規(guī)范執(zhí)法程序，明確執(zhí)法責(zé)任，建立起公正高效、權(quán)責(zé)清晰的依法監(jiān)管體制。

第四，習(xí)近平法治思想推動(dòng)國資監(jiān)管法治化不斷突破新境界。習(xí)近平法治思想的形成，使中國特色社會(huì)主義法治理論達(dá)到了一個(gè)新的高度，推動(dòng)了依法治國到全面依法治國的歷史性轉(zhuǎn)型和變遷，發(fā)生了從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的歷史性變革。國資監(jiān)管法治化也進(jìn)入了新的發(fā)展階段，這一進(jìn)程中習(xí)近平法治思想將持續(xù)起到行動(dòng)指南的作用。隨著習(xí)近平法治思想的不斷發(fā)展，國資監(jiān)管法治化也將獲得更充分的理論依據(jù)，在回應(yīng)和解決新時(shí)期的問題和挑戰(zhàn)中進(jìn)一步豐富和完善。

國資監(jiān)管法治化是國資管理體制改革歷史經(jīng)驗(yàn)結(jié)晶

自20世紀(jì)80年代起，隨著改革開放深化，我國國有資產(chǎn)管理體制逐步改革完善，這一進(jìn)程也是國資監(jiān)管法治化不斷前進(jìn)的過程。在不同階段，我國陸續(xù)出臺(tái)重大法律法規(guī)和文件，形成國資監(jiān)管法治化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前國資監(jiān)管法治化正在向縱深推進(jìn)，更大監(jiān)管效能不斷顯現(xiàn)，對(duì)做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)具有十分重要的意義。

十一屆三中全會(huì)確立了調(diào)整國家與企業(yè)之間利益關(guān)系的國有企業(yè)改革方針，隨后在80年代，“撥改貸”“兩步利改稅”和國營企業(yè)的經(jīng)營承包責(zé)任制等改革措施陸續(xù)出臺(tái)。1988年8月1日，《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》正式施行，規(guī)定企業(yè)財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)，同時(shí)明確提出全民所有制工業(yè)企業(yè)是依法經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的社會(huì)主義商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位。這一時(shí)期國營企業(yè)剛剛從“政府經(jīng)濟(jì)部門”向“獨(dú)立市場主體”轉(zhuǎn)變，很多監(jiān)管的基礎(chǔ)問題尚未明確，但已確立了“政企分開”原則，成為法治化監(jiān)管的重要基石。

1993年3月，八屆全國人大一次全會(huì)通過憲法修正案，將《憲法》有關(guān)條文中的“國營經(jīng)濟(jì)”和“國營企業(yè)”分別修改為“國有經(jīng)濟(jì)”和“國有企業(yè)”。一字之差，表明了國家不再直接經(jīng)營管理企業(yè)，而是從所有者角度行使所有權(quán)。1993年12月，八屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過《公司法》，對(duì)公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、治理架構(gòu)、主體權(quán)責(zé)等作出了基本規(guī)范，并提出“國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)”，對(duì)國有資產(chǎn)、國有企業(yè)作出了具體規(guī)定。2002年11月，黨的十六大報(bào)告指出，國家要制定法律法規(guī)來確定國有資產(chǎn)管理體制。這一時(shí)期黨和國家逐漸明確了要沿著市場化、法治化方向建設(shè)新的國有資產(chǎn)管理體制，在頂層設(shè)計(jì)上做好了準(zhǔn)備。

2003年3月，十屆全國人大一次會(huì)議決定成立新的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，建立權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。2003年5月，國務(wù)院頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（簡稱《監(jiān)管條例》），對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的原則、框架和基本制度等進(jìn)行了新的設(shè)計(jì)。2008年10月，十一屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過《企業(yè)國有資產(chǎn)法》（簡稱《國資法》），使國家對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)管理有了法律的約束規(guī)范。現(xiàn)行國資管理體制的基本架構(gòu)在這一時(shí)期構(gòu)建起來，依據(jù)《國資法》和《監(jiān)管條例》，國資委“先立規(guī)矩后辦事”，不斷建立國有資產(chǎn)監(jiān)管各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，國資監(jiān)管法治化邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。黨的十八大報(bào)告提出深化國有企業(yè)改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，全面提出新時(shí)期國有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，成為新時(shí)期指導(dǎo)推進(jìn)國企改革的綱領(lǐng)性文件。2016年10月10日，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上的講話指出，要堅(jiān)持“兩個(gè)一以貫之”，建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度。2020年8月，中辦印發(fā)《國企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》，按照可衡量、可考核、可檢驗(yàn)、要辦事的標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)國資國企全局性根本性轉(zhuǎn)折性變化。這一階段國資監(jiān)管遵循“管資本為主”的方針進(jìn)一步完善，國資委根據(jù)“1+N”文件精神出臺(tái)了一系列規(guī)章規(guī)范性文件，國資監(jiān)管法治化水平不斷提升。

國資監(jiān)管法治建設(shè)取得的成就

自2003年成立起，國資委一直將法治建設(shè)作為核心工作，堅(jiān)持不懈推動(dòng)國資監(jiān)管在法治軌道上提高國資管理效能。進(jìn)入新時(shí)代，在前期豐富積累基礎(chǔ)上，國資委深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，將國資監(jiān)管法治化水平推上了新的臺(tái)階。總體上，可將國資監(jiān)管法治化取得的重要成就歸納為以下三個(gè)方面。

一是將立法作為先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)國資監(jiān)管制度體系建設(shè)。制定《國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)立法工作規(guī)則》等制度，堅(jiān)持立改廢釋并舉，著力健全完善涵蓋國資監(jiān)管各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的規(guī)則制度。國資委現(xiàn)行有效規(guī)章規(guī)范性文件240余件，涉及規(guī)劃發(fā)展、財(cái)務(wù)監(jiān)管與運(yùn)行評(píng)價(jià)、產(chǎn)權(quán)管理等13個(gè)方面，形成體系完備、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、精簡高效的監(jiān)管制度體系，為國資監(jiān)管工作順利開展提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保證。

二是深入推進(jìn)依法監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治化方式行權(quán)履職。以加強(qiáng)法治機(jī)構(gòu)建設(shè)為目標(biāo)，先后實(shí)施《關(guān)于依法行權(quán)履責(zé)進(jìn)一步加強(qiáng)法治機(jī)構(gòu)建設(shè)的實(shí)施意見》《國務(wù)院國資委推進(jìn)國資監(jiān)管法治機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)施方案》，堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策、規(guī)范國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化依法行權(quán)履責(zé)監(jiān)督機(jī)制，全面推進(jìn)國資委依法行權(quán)履責(zé)。在對(duì)監(jiān)管職能實(shí)施清單管理的基礎(chǔ)上，印發(fā)《國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》等文件，更加注重以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以資本為紐帶，依靠公司章程，通過法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，將監(jiān)管要求轉(zhuǎn)化為股東意志。

三是推動(dòng)企業(yè)法治工作向全局性、戰(zhàn)略性工作升級(jí)。建立完善企業(yè)法律顧問制度，幫助企業(yè)有效防范國際經(jīng)營等重點(diǎn)領(lǐng)域法律風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見》，提出世界一流法治工作的目標(biāo)，推進(jìn)法治工作與企業(yè)中心工作深度融合，法律管理與企業(yè)經(jīng)營管理深度融合。推動(dòng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人切實(shí)履行企業(yè)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，為企業(yè)深化改革、高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的支撐保障。實(shí)施《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》等規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、管理人員、重點(diǎn)人員和海外投資經(jīng)營的合規(guī)管理，完善合規(guī)管理運(yùn)行和保障。設(shè)立首席合規(guī)官，進(jìn)一步明確合規(guī)管理職責(zé)、落實(shí)責(zé)任，統(tǒng)籌各方力量更好推動(dòng)工作。

構(gòu)建法治化國資監(jiān)管體系的建議

構(gòu)建法治化國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，需立足于完善以管資本為主的國資監(jiān)管體制，在相關(guān)法律法規(guī)框架下緊扣國資監(jiān)管職責(zé)和時(shí)代要求，聚焦依法監(jiān)管和依法治企，持續(xù)完善法規(guī)制度，健全工作體系，面向提升能力強(qiáng)化保障落實(shí)。本研究提出以下幾方面建議。

首先，健全國有資產(chǎn)監(jiān)管體制?；趪匈Y產(chǎn)“國家統(tǒng)一所有”原則，依法落實(shí)上級(jí)政府國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)政府國資監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管“一盤棋”，加強(qiáng)國資委系統(tǒng)法規(guī)制度工作合力，保障國家所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。制定政策文件時(shí)注重征求地方國資委意見，拓展規(guī)章規(guī)范性文件適用性，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方性國資監(jiān)管政策文件出臺(tái)的支持和指導(dǎo)。

其次，完善國資監(jiān)管法規(guī)制度。積極參與國家重點(diǎn)立法工作，在國資國企系統(tǒng)開展深入調(diào)查研究并充分反映意見，支持公司法、破產(chǎn)法、反壟斷法等與國資國企關(guān)系緊密的重要法律修改。加強(qiáng)《國資法》和《監(jiān)管條例》國資監(jiān)管重大法律法規(guī)的深入研究，在系統(tǒng)落實(shí)的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成更加貼近時(shí)代要求的修改建議。加快推動(dòng)企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例起草，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估管理、清產(chǎn)核資等國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化，為形成上下一致的高效監(jiān)管模式奠定法規(guī)基礎(chǔ)。

再次，不斷強(qiáng)化依法行權(quán)履職。完善監(jiān)管職能清單，采取促進(jìn)各類法律法規(guī)和文件要求落實(shí)落地的舉措，推動(dòng)全方位落實(shí)《國資法》《監(jiān)管條例》和國資委“三定”方案規(guī)定的職責(zé)。將國資監(jiān)管職責(zé)與履行出資人職責(zé)進(jìn)一步結(jié)合，控制審批、指令等行政化監(jiān)管方式使用，推動(dòng)國資監(jiān)管相關(guān)要求進(jìn)入公司章程，根據(jù)章程規(guī)則行使監(jiān)管職權(quán)。更多利用董事會(huì)貫徹出資人意志，全方位健全外部董事選任、薪酬、考核及工作溝通機(jī)制，推動(dòng)在相關(guān)法律法規(guī)中確立外部董事制度，進(jìn)一步發(fā)揮外部董事在規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)、提高決策的科學(xué)性、防范重大風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。

最后，大力推動(dòng)企業(yè)法治建設(shè)。推動(dòng)落實(shí)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人認(rèn)真履行企業(yè)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，優(yōu)化企業(yè)法律顧問和首席合規(guī)官制度等基礎(chǔ)性制度，把企業(yè)各項(xiàng)工作納入法治化軌道。提升法治工作引領(lǐng)支撐能力，推動(dòng)依法合規(guī)要求嵌入經(jīng)營管理各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，有效防范、及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)，確保企業(yè)改革發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)依法合規(guī)進(jìn)行。在新一輪國企改革深化提升行動(dòng)中發(fā)揮法治工作的保障作用，強(qiáng)化重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域的依法合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控，努力補(bǔ)齊短板，加快提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平，以一流的法治工作保障世界一流企業(yè)建設(shè)。

（執(zhí)筆： 馬大明 于米）