杜園園，蘇柱華，方晨宇

一、問(wèn)題的提出

從2013年到2021年，連續(xù)9年“中央一號(hào)文件”提到要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，2022 年“中央一號(hào)文件”提出鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果。2019 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）指出，按期完成全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。隨著中央文件對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)定的不斷強(qiáng)化，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革已成為近幾年農(nóng)村改革的主旋律。

受市場(chǎng)影響程度不同，東、中、西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式和農(nóng)民生計(jì)模式存有差異，集體產(chǎn)權(quán)的深化改革需要解決不同村莊的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。例如，對(duì)于依然還有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和農(nóng)村來(lái)說(shuō)，集體產(chǎn)權(quán)改革迫切需要解決土地細(xì)碎化帶來(lái)的連片規(guī)模生產(chǎn)困境；對(duì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言，集體產(chǎn)權(quán)改革要解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展過(guò)程中的土地需求以及增值收益分配問(wèn)題等。以珠江三角洲為代表的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，由于村莊利益密集，圍繞利益分配催生了一系列治理難題。例如村干部貪污腐敗、賄選，村莊派系斗爭(zhēng)，村民上訪(fǎng)和村莊社會(huì)穩(wěn)定等，常規(guī)性的治理舉措難以從根本上消除這些問(wèn)題，村莊仍舊矛盾叢生，維護(hù)村莊共同體秩序的成本日益高昂。通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)清產(chǎn)核資、配股到人、固化到戶(hù)的集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，解決了利益調(diào)整中的矛盾，但也改變了鄉(xiāng)村治理關(guān)系。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐關(guān)系呈現(xiàn)不同景象。

對(duì)鄉(xiāng)村治理關(guān)系的研究可大致分為以下幾種：一是行政視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系研究?！氨M管村民自治是政府層層推動(dòng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊的控制沒(méi)有減弱?！雹賲琼担骸哆x擇性控制：行政視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系——對(duì)湖南省H 鎮(zhèn)政府對(duì)村關(guān)系的個(gè)案闡釋》，《村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集（上）》2001年，第108-123頁(yè)。項(xiàng)繼權(quán)（2002）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間依然保持強(qiáng)烈的上下級(jí)行政命令關(guān)系②項(xiàng)繼權(quán)：《鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的根源與調(diào)解對(duì)策》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第4期。?！叭∠r(nóng)業(yè)稅之后，雖然鄉(xiāng)村關(guān)系在形式上發(fā)生了變化，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力能夠通過(guò)各種手段支配村級(jí)組織?！雹蹚埥ㄈA：《淺析新的歷史時(shí)期下鄉(xiāng)村關(guān)系》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第5期。歐陽(yáng)靜（2010）指出：“無(wú)論是在稅費(fèi)時(shí)期還是后稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織的行政隸屬關(guān)系一直都是常態(tài)，后稅費(fèi)時(shí)期出現(xiàn)更加嚴(yán)重的官僚化傾向?！雹軞W陽(yáng)靜：《村級(jí)組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第4期。二是公共服務(wù)供給視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系。由于沒(méi)有建立完善的農(nóng)民自身的公共品制度，我國(guó)農(nóng)村的公共品供給是自上而下的公共品決策供給機(jī)制，鄉(xiāng)村之間是一種依賴(lài)關(guān)系⑤吳理財(cái)：《財(cái)政自主性、民主治理與村莊公共品供給——2014年15?。▍^(qū)）102縣102村的問(wèn)卷調(diào)研分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第1期。。隨著農(nóng)村公共服務(wù)供給方式的市場(chǎng)化、社會(huì)化等，鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)多層次性，表現(xiàn)為“公私伙伴關(guān)系”⑥尤琳：《農(nóng)村公共服務(wù)多元供給中的鄉(xiāng)村關(guān)系研究》，《求實(shí)》2013年第6期。。王文吉，丁煌（2014）認(rèn)為，鄉(xiāng)村關(guān)系不是一種法律規(guī)定上的“指導(dǎo)關(guān)系”，而是基于資源占有不平衡基礎(chǔ)之上的交換關(guān)系⑦王文吉，丁煌：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系——一種交換理論的分析框架》，《理論與改革》2014年第1期。。三是治理視角上的鄉(xiāng)村關(guān)系。在近年來(lái)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，形成了一種特殊的制度性支配鄉(xiāng)村關(guān)系⑧鄒建平，盧福營(yíng)：《制度型支配：鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的鄉(xiāng)村關(guān)系》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。。有的學(xué)者在村民自治研究基礎(chǔ)上，指出鄉(xiāng)村關(guān)系本質(zhì)上是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的具體化（賀雪峰，2006；郭俊霞，2010；韓鵬云，徐嘉鴻，2014；朱占輝，2019）⑨⑩??賀雪峰，蘇明華：《鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進(jìn)路》，《社會(huì)科學(xué)研究》2006年第1期。。本文所指的鄉(xiāng)村關(guān)系，主要是從治理角度而言，是在分析集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革后村莊治理實(shí)踐機(jī)制上的總結(jié)，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村關(guān)系的動(dòng)態(tài)性和事件性。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的規(guī)范化

珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村，在20 世紀(jì)90 年代初陸續(xù)開(kāi)啟了在地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化歷程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東工人的工資在20 世紀(jì)80 年代僅為香港勞動(dòng)力的1/5，加之勞動(dòng)力眾多，越來(lái)越吸引香港制造業(yè)。當(dāng)中央推行改革開(kāi)放政策，憑借地緣、勞動(dòng)力、土地等優(yōu)勢(shì)，珠江三角洲迅速吸引了港澳加工產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移落地。經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，從土地所釋放和獲得的價(jià)值來(lái)看，相比于中西部地區(qū)的農(nóng)村土地，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素已經(jīng)城市化。一是珠江三角洲地區(qū)的村集體直接在農(nóng)田上建廠(chǎng)出租，獲取了土地非農(nóng)使用的收益；二是村民在宅基地上建房出租獲利。

珠江三角洲地區(qū)憑發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”加工業(yè)走上了在地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之路。在為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)活力的同時(shí)，也對(duì)基層治理形成巨大挑戰(zhàn)。由于外來(lái)人口大量流入，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，原來(lái)的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)、新要求。因此，珠江三角洲地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嘗試將城市化管理體制引入農(nóng)村治理，重視農(nóng)村管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（一）行政村科層化與行政化

村干部職業(yè)化和行政化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納村莊社會(huì)力量治理鄉(xiāng)村的重要手段，也是鄉(xiāng)村治理運(yùn)用城市化管理體制的開(kāi)始。鄉(xiāng)村是國(guó)家治理體系中的“神經(jīng)末梢”。稅費(fèi)改革前，村兩委干部幾乎都是非脫產(chǎn)干部，平時(shí)忙自己的事，村里有事則出面解決。例如調(diào)解村民糾紛，組織村民改善生產(chǎn)生活條件以及在國(guó)家下達(dá)類(lèi)似計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取之時(shí)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成這些指標(biāo)等。稅費(fèi)取消后，以往最難、最占村干部時(shí)間的收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)消失了，計(jì)劃生育工作也減輕了。打工經(jīng)濟(jì)興起后，由于村民大量外出，村莊公共事務(wù)減少。雖然村干部每年需要配合完成國(guó)家下達(dá)的中心任務(wù)，例如脫貧攻堅(jiān)、人居環(huán)境整治等，但絕大多數(shù)村干部仍然以自治事務(wù)為主，行政事務(wù)為輔，保留兼業(yè)狀態(tài)。

珠江三角洲地區(qū)的村兩委干部在發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”加工產(chǎn)業(yè)之時(shí)逐漸走上了職業(yè)化和行政化之路。20 世紀(jì)90 年代初，珠江三角洲地區(qū)實(shí)行“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”的工業(yè)化發(fā)展之路，即市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和村民利用集體土地“各顯神通”招商引資。村組重新收歸部分土地用于集體建廠(chǎng)房、修道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引港澳加工企業(yè)落地，讓自己成為了“世界工廠(chǎng)”。屬于勞動(dòng)密集型的加工產(chǎn)業(yè)，落地后吸引了大量外來(lái)人口。人口聚集村莊后，村莊事務(wù)激增，村委會(huì)逐漸呈現(xiàn)科層化與行政化特點(diǎn)。

2014 年開(kāi)始，廣東省的村干部工資補(bǔ)貼逐年遞增。以村書(shū)記為例，2014 年省財(cái)政一個(gè)月補(bǔ)貼2 000 元，剩下由村集體經(jīng)濟(jì)組織自籌。2016-2018 年省財(cái)政按每月補(bǔ)貼3 000 元，村集體經(jīng)濟(jì)組織每月自籌800 元，干部的年終績(jī)效則由財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)組織各分?jǐn)傄话牍? 萬(wàn)元。村書(shū)記一年能拿到大概10 萬(wàn)元的工資。與之相應(yīng)，村委干部常年坐班，主要忙于上級(jí)行政部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。村莊自治事務(wù)則由各村民小組自雇社長(zhǎng)、副社長(zhǎng)和婦女委員完成。行政村不僅有村兩委干部坐班，根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外來(lái)人口密集程度，又安排幾十到上百名工作人員在村上班。一位村書(shū)記說(shuō)到，對(duì)于村民糾紛或需求，我們也是實(shí)行“屬地管理”。村民先找村小組干部反映情況，由小組干部出面解決。由于小組干部較為熟悉情況，一般都能解決掉。實(shí)在解決不了，小組干部則會(huì)向村兩委干部反映，然后由村干部出面幫助協(xié)調(diào)。這是策略，更是村民日常糾紛處理的常態(tài)化流程①訪(fǎng)談對(duì)象：曾WM（1968-，男），訪(fǎng)談地點(diǎn)：村委會(huì)辦公樓，訪(fǎng)談時(shí)間：2021-7-15。。村里的事務(wù)由村小組干部解決，成為了村兩委干部的“副業(yè)”，行政事務(wù)成為了村兩委干部的“主業(yè)”。調(diào)研顯示，不少村委會(huì)主任反應(yīng)，村兩委干部的主要精力都用在完成上級(jí)下派的任務(wù)，填報(bào)各種考核表格上。一個(gè)行政村每周要接收省、市、縣、鎮(zhèn)各類(lèi)文件多達(dá)20 份，村辦公大樓掛著各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組牌子30多塊。一位村主任說(shuō)道：“今年上半年已簽下26份‘第一責(zé)任狀’、36份‘責(zé)任狀’?！雹谠L(fǎng)談對(duì)象：李WM（1972-，男），訪(fǎng)談地點(diǎn)：村委會(huì)辦公樓，訪(fǎng)談時(shí)間：2021-7-18。雖然行政村干部被行政事務(wù)纏身，但忙于應(yīng)對(duì)行政事務(wù)的不只是村兩委干部。行政村還設(shè)崗自聘了幾十位工作人員一起幫忙。珠江三角洲地區(qū)的行政村已經(jīng)發(fā)展成為了一個(gè)“小政府”，科層化嚴(yán)重。

表1 東莞市石碣鎮(zhèn)D村部門(mén)情況統(tǒng)計(jì)表

（二）基本公共服務(wù)“半城市化”供應(yīng)

城市公共品由政府財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān)與供應(yīng)。但由于農(nóng)村實(shí)行村民自治，稅費(fèi)時(shí)期農(nóng)村公共品供應(yīng)由村民自己籌資籌勞解決。稅費(fèi)取消后，政府以“一事一議”，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的形式參與村莊公共品供應(yīng)。不同于一般型農(nóng)村，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村依靠集體土地發(fā)展加工業(yè)完成了在地城市化和工業(yè)化。村莊城鎮(zhèn)化程度高，公共服務(wù)供應(yīng)兼具城市和鄉(xiāng)村雙重特色。

由于外來(lái)打工人員多，對(duì)村莊社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、維穩(wěn)、出租屋管理、消防、安全生產(chǎn)等公共服務(wù)提出了更高要求。例如，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控采取的是“綜治平臺(tái)+網(wǎng)格化+信息化”的網(wǎng)格化管理模式。整個(gè)珠江三角洲的村莊在探索將綜合治理網(wǎng)格和其他專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格“多網(wǎng)”整合，將政府資源、服務(wù)和管理下沉到村莊網(wǎng)格內(nèi)，一個(gè)網(wǎng)格管到底，多網(wǎng)合一的聯(lián)網(wǎng)共享治理體系。

在村莊治安方面，珠江三角洲地區(qū)的一個(gè)村莊安排20 名甚至更多的治安人員很常見(jiàn)。例如，廣州市白云區(qū)的一個(gè)城郊村，有30名治安人員，村集體經(jīng)濟(jì)組織每月支付每人2 000元工資。由于近兩年村莊人居環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)，村莊環(huán)衛(wèi)人員數(shù)量增長(zhǎng)極快。有的村莊環(huán)衛(wèi)人員的數(shù)量增加了兩倍。例如東莞市的一個(gè)村莊，2017 年的環(huán)衛(wèi)人員是26 人，2019 年人數(shù)增加到49 人。政府財(cái)政雖然有環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼到村，但嚴(yán)重不足，差額部分由村集體經(jīng)濟(jì)組織支付。在本地村民社會(huì)保障方面，2010年珠江三角洲地區(qū)的村莊陸續(xù)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立了城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。轉(zhuǎn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的原農(nóng)保參保人改按原職保的最低費(fèi)基、費(fèi)率繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)由個(gè)人繳納，單位繳費(fèi)資金由市、鎮(zhèn)（街）、村（居）委會(huì)按一定比例分擔(dān)。例如，東莞市2009 年社保年度的繳費(fèi)基數(shù)為本市職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)770元/人/月，單位費(fèi)率為8%，個(gè)人費(fèi)率為8%。2015年，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳基下限調(diào)整至2 408元，即全省上年度全口徑在崗職工平均工資的60%。村集體給村民購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，參照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對(duì)于其他公共服務(wù)，政府探索以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式提供公共品。例如，東莞市政府向當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，為居住在家的老年人提供包括生活照料、精神關(guān)愛(ài)、文化體育、醫(yī)療保健、緊急救助等服務(wù)。2013 年?yáng)|莞市石碣鎮(zhèn)分別按照每月每人720 元、480 元、360 元的標(biāo)準(zhǔn)提供居家養(yǎng)老服務(wù)。按照政策文件，石碣鎮(zhèn)有595個(gè)老人申請(qǐng)服務(wù)免費(fèi)，享受居家養(yǎng)老服務(wù)。2019年，政府出臺(tái)了新的居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法，提高了申請(qǐng)政府資助的門(mén)檻，按照新的管理辦法，石碣鎮(zhèn)只有52人符合申請(qǐng)條件。

可見(jiàn)，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)需求具有明顯的城市特征，但費(fèi)用多數(shù)由政府和村共同承擔(dān)。在此意義上講，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村公共品供給帶有“半城市化”特點(diǎn)。

（三）事務(wù)管理規(guī)范化與格式化

珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村，雖然引用了城市化管理體制，但帶有明顯的類(lèi)城市化特征，即治理方式是城市管理方式，但治理對(duì)象具有農(nóng)村社會(huì)底色。經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)為土地依然保持集體所有制，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒(méi)有經(jīng)過(guò)招拍掛，以租賃的形式直接進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，由村民和村集體獲取土地增值收益。雖然發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但集體產(chǎn)權(quán)的管理與運(yùn)作并不是農(nóng)村式，而是對(duì)集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行股份制改革，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織引入現(xiàn)代企業(yè)管理結(jié)構(gòu)。

集體經(jīng)營(yíng)性土地直接入市，巨大的土地利益被釋放。原本利益稀疏的村莊變成利益密集區(qū)，維護(hù)村莊共同體秩序的成本高昂，政府通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)股份化和固化，解決利益調(diào)整中的矛盾問(wèn)題。珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村在20 世紀(jì)80 年代中期就開(kāi)啟了集體產(chǎn)權(quán)的股份合作制改革，在21 世紀(jì)初普遍推開(kāi)。集體產(chǎn)權(quán)的股份制改革，對(duì)我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制形成巨大重塑，其主要管理特征是集體經(jīng)濟(jì)組織管理的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。

1. 明晰集體產(chǎn)權(quán)

珠江三角洲地區(qū)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理方式已經(jīng)不適應(yīng)新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。這突出表現(xiàn)為集體利益增大后基層干部貪污腐化嚴(yán)重，集體利益大量流失，黑惡勢(shì)力崛起，派系斗爭(zhēng)激烈，干群關(guān)系緊張等。為解決這些治理問(wèn)題，政府力量進(jìn)入村莊，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰化的股份制改革。

清產(chǎn)核資是對(duì)集體資產(chǎn)到底有多少以及類(lèi)型進(jìn)行徹底清查，然后對(duì)能享受集體資產(chǎn)收益分配的集體經(jīng)濟(jì)成員身份進(jìn)行重新界定。根據(jù)股權(quán)分配政策，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和戶(hù)籍兩個(gè)為基本條件，采取“一人一股、一人一票”的方式分配股權(quán)。由于利益重新調(diào)整以及規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的操作，因無(wú)法兼顧村莊利益分配的倫理秩序而遭到特殊人群的激烈反抗與上訪(fǎng)。例如外嫁女，因各種原因戶(hù)口遷出的村民，入贅郎以及所生子女等。為防止股權(quán)的變動(dòng)帶來(lái)各種糾紛，政府對(duì)股權(quán)進(jìn)行了固化處理，以一刀切方式將股權(quán)固化在戶(hù)，村不再重新調(diào)整股份。“一人一股、一人一票”，股權(quán)靜態(tài)管理，消解了因利益調(diào)整帶來(lái)的治理問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行逐步導(dǎo)向規(guī)范運(yùn)營(yíng)軌道。

繼集體資產(chǎn)股份制改革后，政府對(duì)村級(jí)資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范，推行“組財(cái)村管，村財(cái)鎮(zhèn)管”制度，并給集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)獨(dú)立銀行賬戶(hù)和公章。具體舉措包括建立資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)，控制股份分紅數(shù)額和下派專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)人員等。2000年，東莞全市推廣了會(huì)計(jì)委派制度。鎮(zhèn)政府根據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總量、日常業(yè)務(wù)量下派1-2 名受過(guò)統(tǒng)一專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的會(huì)計(jì)人員，以三年一輪換駐點(diǎn)到各行政村管理村集體財(cái)務(wù)。村和組的所有會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)移交給委派人員。2012 年?yáng)|莞市推行集體資產(chǎn)預(yù)決算和收益分配管理制度。村、組集體經(jīng)濟(jì)組織每年需要根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以量入為出、保障運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)發(fā)展為原則，按照經(jīng)營(yíng)收支、收益分配、管理費(fèi)、公益福利費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)和固定資產(chǎn)購(gòu)置、借款、投資、專(zhuān)項(xiàng)資金使用等編制年度預(yù)算和決算。村組任何較大的財(cái)務(wù)事項(xiàng)都需要提前報(bào)備以及派專(zhuān)人跟蹤。村民小組超過(guò)200元的開(kāi)支需村書(shū)記簽字，超過(guò)500 元的開(kāi)支要有專(zhuān)業(yè)發(fā)票。委派會(huì)計(jì)人員按季度將村組財(cái)務(wù)分析及執(zhí)行情況上報(bào)給鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦。

3. 集體資產(chǎn)交易上平臺(tái)和控制分紅

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)交易方面，受農(nóng)村熟人經(jīng)濟(jì)邏輯支配，很多集體資產(chǎn)被村干部低價(jià)售賣(mài)或者低價(jià)長(zhǎng)時(shí)段出租出去，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。針對(duì)集體資產(chǎn)交易不規(guī)范現(xiàn)象，2013 年廣東省政府建立了以集體資產(chǎn)交易和三資監(jiān)管為主的兩個(gè)平臺(tái)建設(shè)。農(nóng)村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)用地發(fā)包，廠(chǎng)房、商鋪、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)出讓、出租、發(fā)包，以及其他集體資產(chǎn)的出讓、出租、發(fā)包等流轉(zhuǎn)形成，都需要上集體資產(chǎn)交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)登記并進(jìn)行公開(kāi)交易。各地市農(nóng)業(yè)資產(chǎn)管理辦公室專(zhuān)門(mén)建設(shè)和管理集體資產(chǎn)交易平臺(tái)，指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村集體資產(chǎn)交易工作，最終建立起了“縣（市、區(qū)）級(jí)監(jiān)控、鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)管、村級(jí)公開(kāi)”的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管信息系統(tǒng)。2019年，珠江三角洲地區(qū)的集體資產(chǎn)交易和監(jiān)督管理平臺(tái)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并實(shí)現(xiàn)了90%的集體資產(chǎn)交易上平臺(tái)。集體資產(chǎn)交易規(guī)范化后，杜絕了村莊黑惡勢(shì)力等壟斷集體資源，侵吞集體資產(chǎn)現(xiàn)象。早在2004 年左右，集體資產(chǎn)問(wèn)題上訪(fǎng)現(xiàn)象嚴(yán)重，很多村莊都成為老牌上訪(fǎng)村和問(wèn)題村。例如廣州市增城區(qū)的一個(gè)城郊村，曾經(jīng)的很多土地和廠(chǎng)房被村兩委干部以低價(jià)長(zhǎng)租期轉(zhuǎn)租出去，集體資產(chǎn)規(guī)范管理后，村集體經(jīng)濟(jì)收益明顯提高，從2013 年的390 萬(wàn)元提高到2015年的1 200萬(wàn)元。

集體資產(chǎn)交易中的熟人經(jīng)濟(jì)邏輯讓集體資產(chǎn)流失，而集體借債分紅則是超前透支集體經(jīng)濟(jì)。村干部為了獲得村民的連任支持，出于政績(jī)考量，往往選擇借債分紅?！八疂q船高”，一年高過(guò)一年的分紅最后導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債累累。政府發(fā)文嚴(yán)令禁止借債分紅，要求各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織建立“效益決定分配，盈利共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，可增可減”的股東分紅增減機(jī)制，并在股東分紅范圍、增減機(jī)制、分紅基數(shù)以及責(zé)任追查等方面進(jìn)行了管制。自此，各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的股份分紅無(wú)法再“任性”了?？梢?jiàn)，政府對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行規(guī)范管理后，成效明顯。它保障了農(nóng)民對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的收益分配權(quán)?！敖M財(cái)村管，村財(cái)鎮(zhèn)管”的集體資金管理制度，既堵住了集體資產(chǎn)的流失，又提高了資金的使用效率，提升了行政村的公共服務(wù)能力，而建立縣鎮(zhèn)村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)和監(jiān)管平臺(tái)，規(guī)范了農(nóng)村“三資”交易管理，為基層干部筑起了一道“防腐墻”，保護(hù)了群眾利益，緩和了干群關(guān)系。

總之，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，基礎(chǔ)公共品供應(yīng)，早已超出了村民自治能力范疇。既是因?yàn)榛鶎有枨笥辛诵伦兓?，也是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的自治管理方式無(wú)法消除因自治不當(dāng)所產(chǎn)生的其他治理難題。因此，政府力量強(qiáng)勢(shì)介入，并且引入城市管理元素，農(nóng)村事務(wù)管理更加規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理有效解決了部分農(nóng)村治理問(wèn)題，但也讓農(nóng)村面臨新的治理困局，其中最為嚴(yán)重的是，基層治理能力受到雙層弱化。

三、行政村和地方政府的雙層弱化

按照常規(guī)的管理思維，規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化的管理能提高管理效率。然而珠江三角洲地區(qū)針對(duì)集體產(chǎn)權(quán)等村莊事務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理，因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)范化而弱化了行政村發(fā)揮村民自治調(diào)適功能的能力，村莊失去自治彈性機(jī)制。政府因?yàn)閱适Я诵姓逡患?jí)的治理力量，一是需要面對(duì)村民個(gè)體，二是需要面對(duì)來(lái)自行政村和村民所組成的利益集團(tuán)的利益博弈，繼而也遭到弱化。

（一）集體產(chǎn)權(quán)改革造成村莊弱公共性

珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，絕大多數(shù)村莊直接將集體產(chǎn)權(quán)明晰到人、固化到戶(hù)。也就是說(shuō)，集體產(chǎn)權(quán)改革讓村莊利益固化、板結(jié)化。嚴(yán)重的是，這次深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，無(wú)論是地方還是村莊自身，都在強(qiáng)調(diào)要將股權(quán)固化到戶(hù)，沒(méi)有意識(shí)到正是因?yàn)楣蓹?quán)的固化到戶(hù)，村莊喪失了公共性，讓村莊和地方政府無(wú)法推進(jìn)具有公共性的村莊事務(wù)。

1. 村莊利益分配無(wú)法兼顧倫理秩序

突出重點(diǎn)，做好深度貧困地區(qū)旅游扶貧工作。建立健全多元的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民更好分享旅游發(fā)展紅利，提高農(nóng)民參與性和獲得感。探索資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的途徑，引導(dǎo)村集體和村民利用資金、技術(shù)、土地、林地、房屋以及農(nóng)村集體資產(chǎn)等入股鄉(xiāng)村旅游合作社、旅游企業(yè)等獲得收益，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)行保底分紅。支持在貧困地區(qū)實(shí)施一批以鄉(xiāng)村民宿改造提升為重點(diǎn)的旅游扶貧項(xiàng)目，引導(dǎo)貧困群眾對(duì)閑置農(nóng)房升級(jí)改造，指導(dǎo)各地在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立有效的帶貧減貧機(jī)制，增加貧困群眾收益。支持當(dāng)?shù)卮迕窈突剜l(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，參與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)和服務(wù)。鼓勵(lì)鄉(xiāng)村旅游企業(yè)優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)。

集體利益板結(jié)化后，行政村無(wú)法用集體利益去兼顧村莊利益分配的倫理秩序，導(dǎo)致村莊以集體多數(shù)人的同意與共識(shí)將村莊弱勢(shì)群體排斥在利益分享之外。珠江三角洲屬于宗族性地區(qū)，村民血緣和地緣互相強(qiáng)化，村莊是一個(gè)共同體。傳統(tǒng)時(shí)期，宗族是最大的土地占有者，資源豐富，利益龐大。由于村莊是共同體，村莊內(nèi)部利益分配具備很強(qiáng)的倫理秩序，正所謂“太公分豬頭，人人都有份”。這種利益分配的倫理秩序，保護(hù)了弱勢(shì)群體，且在村民心中形成了利益分配的集體意識(shí)和公共性，促成了村莊正向循環(huán)。集體產(chǎn)權(quán)的徹底明晰到人，固化到戶(hù)，表面上保護(hù)了村民的利益，但其實(shí)保護(hù)的是村莊部分村民的個(gè)人利益，排斥了弱勢(shì)村民。村莊沒(méi)有了利益的調(diào)配權(quán)，也就喪失了照顧村莊弱勢(shì)群體的能力。失去協(xié)調(diào)機(jī)制的村集體，無(wú)法兼顧公共性和集體性。例如，外嫁女、入贅郎及其所生小孩、因各種變故需要集體照顧的人等都無(wú)法獲得來(lái)自集體的溫暖，逐漸發(fā)展下去，無(wú)論是既得利益者還是沒(méi)有被兼顧者，都在利益固化面前失去了集體感和村莊公共意識(shí)，這讓村莊治理陷入了負(fù)向循環(huán)。例如，集體產(chǎn)權(quán)改革之時(shí)外嫁女等群體大量上訪(fǎng)；土地確權(quán)之時(shí)引發(fā)大量關(guān)于土地確權(quán)上訪(fǎng)；農(nóng)民房屋確權(quán)頒證出現(xiàn)大量宅基地糾紛等。這些無(wú)法通過(guò)自治解決的村莊內(nèi)部問(wèn)題，都涌向了政府。

2. 公共事務(wù)治理在村莊推不動(dòng)

對(duì)比珠江三角洲地區(qū)的村莊和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的村莊，村莊是否治理有效的一個(gè)直觀(guān)現(xiàn)象是，長(zhǎng)三角的村莊道路寬敞、環(huán)境整潔、衛(wèi)生干凈，而珠江三角洲地區(qū)的村莊，村道狹窄，遍地握手樓，河流變臭水溝，垃圾遍地。這不是因?yàn)橹榻侵薜貐^(qū)的政府和基層干部在意識(shí)上只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境建設(shè)，而是因?yàn)楦揪蛦适Я酥卫憝h(huán)境的能力。村莊環(huán)境建設(shè)村民不關(guān)心，村莊推不動(dòng)。珠江三角洲地區(qū)的村民，最為關(guān)心的是個(gè)人能夠從集體經(jīng)濟(jì)收益中獲得多少股份分紅，即使有的村莊有集體股的收益分紅，有進(jìn)行公共性事務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，村民也只對(duì)能夠給自身直接經(jīng)濟(jì)收益的項(xiàng)目上心。例如村莊開(kāi)展的服務(wù)于老年人的公益性活動(dòng)，這是因?yàn)榧壹叶加欣夏耆?，村民不反?duì)，村莊推得動(dòng)。如果村莊用集體經(jīng)濟(jì)收益搞村莊環(huán)境建設(shè)，由于投資大，受益面廣（包括沒(méi)有被確定為集體經(jīng)濟(jì)成員身份的本地村民以及租住在村的外來(lái)人口），無(wú)法在股民大會(huì)上獲得通過(guò)。集體經(jīng)濟(jì)股民普遍持有的想法是，集體經(jīng)濟(jì)收益全部分到自己口袋里最好、最安全。村里的環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，除非政府財(cái)政補(bǔ)貼，否則無(wú)從談起。在人居環(huán)境整治上，廣東省以一個(gè)村莊平均1 000 萬(wàn)元做財(cái)政預(yù)算，由于粵東西北發(fā)展慢，政府將多數(shù)人居環(huán)境整治的財(cái)政批給了粵東西北，直接影響了珠江三角洲地區(qū)村莊治理環(huán)境的積極性。廣州市白云區(qū)的一個(gè)村干部說(shuō)道：“政府出15萬(wàn)讓我們建公共廁所，建起來(lái)還要管護(hù)，我們村那么大，錢(qián)還不夠建一個(gè)公廁，我們搞不了?！雹僭L(fǎng)談對(duì)象：曾WM（1968-，男），訪(fǎng)談地點(diǎn)：村委會(huì)辦公樓，訪(fǎng)談時(shí)間：2021-7-15。

3. 村莊失去自治彈性機(jī)制

自治的原有之意是讓村民自己的事情自己辦，通過(guò)自治保持村莊活力。行政村沒(méi)有集體利益的調(diào)整權(quán)以及公共治理長(zhǎng)期缺失，讓村莊失去了自治的彈性機(jī)制，行政村沒(méi)有能力根據(jù)村莊做出因地制宜的治理。一是因?yàn)楣蓹?quán)改革固化后，村莊內(nèi)部沒(méi)有了平衡個(gè)體與集體利益之間的機(jī)制，行政村一級(jí)被村民個(gè)體利益所綁架，行政村所面對(duì)的是一個(gè)高度看重個(gè)體利益，缺乏共同體利益共識(shí)又被利益連接組織起來(lái)的村民；二是源于村莊在股權(quán)固化改革中被剝奪了解決因多數(shù)村民通過(guò)自治程序達(dá)成村莊共識(shí)排斥少數(shù)人合法利益訴求的能力，村兩委干部忙于行政事務(wù)，被耗盡所有精力。

集體產(chǎn)權(quán)股份化后，集體經(jīng)濟(jì)成員配置了股權(quán)和獲得了股份分紅。表面上看，這讓每一個(gè)股民都與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)生密切的、直接的關(guān)聯(lián)，大家因?yàn)橛屑w利益聯(lián)結(jié)而組織起來(lái)了。但從實(shí)際運(yùn)作上看，村民因集體利益分紅組織起來(lái)所形成的是一個(gè)沒(méi)有公共性可言的集體經(jīng)濟(jì)股份合作社。這個(gè)組織只是一個(gè)單純分享利潤(rùn)的利益群體。集體經(jīng)濟(jì)組織的集體權(quán)利被股權(quán)固化架空，讓其無(wú)法超越個(gè)體開(kāi)展實(shí)質(zhì)有效舉措發(fā)揮統(tǒng)籌作用，也無(wú)法激活村莊原本作為長(zhǎng)期生活共同體所形成的有效治理資源。在某種意義上，這是一個(gè)只有民主而無(wú)集中制的組織。在利益保護(hù)趨勢(shì)下，村民越來(lái)越封閉，與高度城鎮(zhèn)化、開(kāi)放的村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)。例如，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村高度城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)民涌入產(chǎn)生“城中村”現(xiàn)象，引發(fā)公共服務(wù)供給壓力大、本客人口矛盾多等社會(huì)治理問(wèn)題。雖然廣東省在全國(guó)率先大規(guī)模推進(jìn)非戶(hù)籍常住居民及黨員參加社區(qū)“兩委”選舉試點(diǎn)工作，但由于本地農(nóng)民害怕外來(lái)人口分享集體經(jīng)濟(jì)收益，試點(diǎn)集中在城市社區(qū)，農(nóng)村試點(diǎn)只有31 個(gè)，不足試點(diǎn)總量的2.1%，更不足珠三角村委會(huì)總量（5 453個(gè)）的0.6%，絕大多數(shù)外來(lái)人口“參與無(wú)門(mén)”。最終，珠江三角洲的農(nóng)村治理變成內(nèi)部無(wú)彈性機(jī)制，外部缺乏適應(yīng)性的開(kāi)放機(jī)制，村民自治內(nèi)卷化。

（二）政府力量對(duì)村莊治理的艱難介入

1. 治理問(wèn)題村之殤

珠江三角洲地區(qū)有部分村莊，由于經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張，村莊利益密集，圍繞土地、廠(chǎng)房等村莊資源展開(kāi)了利益角逐。村莊少部分強(qiáng)勢(shì)群體，有的甚至村兩委干部利用權(quán)力之便將村集體資源以低價(jià)轉(zhuǎn)租出去而謀取私人利益。村莊內(nèi)部因爭(zhēng)奪利益而分為不同的派系。村民被派系分化，最終派系斗爭(zhēng)主導(dǎo)了村民自治選舉。每次村兩委換屆選舉都需要出動(dòng)上百名警力到現(xiàn)場(chǎng)維持選舉秩序。村莊派系斗爭(zhēng)嚴(yán)重，村莊沒(méi)有辦法形成利益分配共識(shí)，讓村莊長(zhǎng)期處于撕裂狀態(tài)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效治理。由于村內(nèi)派系斗爭(zhēng)嚴(yán)重，村民上訪(fǎng)不斷，村集體經(jīng)濟(jì)和村莊建設(shè)總是因?yàn)榱硪慌纱甯刹亢痛迕竦姆磳?duì)停滯不前。由于無(wú)人管，無(wú)法發(fā)展，村莊亂搭亂建、土地荒蕪、亂占等問(wèn)題普遍存在，廣東省將這一類(lèi)型的村莊劃歸為“問(wèn)題村”。

基于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，為打破治理僵局，地方政府通常首先采用冷處理方式，即“捂著蓋子慢慢熬粥”，等粥水溢出蓋子之時(shí)，政府借機(jī)援引外出經(jīng)商的村民回村參加村兩委選舉，分化不同派系，重組新的權(quán)力格局，以此打破原有的勢(shì)力割據(jù)，然后將新的治理理念、方式等通過(guò)新的村兩委干部貫徹到村，形成新的治理格局，以此完成政府對(duì)問(wèn)題村的改造和實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊治理的推進(jìn)。

2. 拆除村莊違法違規(guī)建筑之窘

問(wèn)題村一般都是城中村、城郊村或近郊村。這些村莊利益密集，其治理是否有效直接牽涉到整個(gè)周邊城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以政府能否將正式的治理力量注入到村并實(shí)現(xiàn)村莊有效治理顯得十分關(guān)鍵。

社會(huì)的整體發(fā)展，需要政府的公共治理。政府需要統(tǒng)籌資源打破地方利益格局而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的發(fā)展。珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村依靠“三來(lái)一補(bǔ)”加工產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了在地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展有自身的路徑。早年珠江三角洲依靠廉價(jià)土地和勞動(dòng)力引進(jìn)的加工產(chǎn)業(yè)正在流向土地、勞動(dòng)力更加廉價(jià)的東南亞地區(qū)。騰出來(lái)的加工工廠(chǎng)已經(jīng)不能跟上新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。尤其是近郊區(qū)的工廠(chǎng)，需要跟隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)張作出轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而珠江三角洲地區(qū)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)艱難前行，碰到一個(gè)高度組織化起來(lái)的村民抗?fàn)幦后w。由于20 世紀(jì)90 年代初沒(méi)有土地利用規(guī)劃，珠江三角洲廠(chǎng)房有的是村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地建設(shè)起來(lái)的。隨著城市空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為了給高質(zhì)量發(fā)展騰出空間，政府對(duì)城市總體規(guī)劃禁建區(qū)、違建區(qū)、生態(tài)控制線(xiàn)、水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的違規(guī)違法村級(jí)廠(chǎng)房進(jìn)行升級(jí)改造，以統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2019 年4 月，廣州市下達(dá)了《廣州市村級(jí)工業(yè)園整治提升實(shí)施意見(jiàn)》。為了加快村級(jí)工業(yè)廠(chǎng)房的整治提升，廣州市政府制定了《2019 年村級(jí)工業(yè)園整治提升目標(biāo)任務(wù)分解表》，在地圖上用紅線(xiàn)將違法違規(guī)廠(chǎng)房進(jìn)行標(biāo)注。調(diào)研村在紅線(xiàn)標(biāo)注范圍內(nèi)的廠(chǎng)房面積，共13.9439 萬(wàn)平方米，其中在2019-2021 年的任務(wù)清單中，需要拆除的工業(yè)廠(chǎng)房面積為6.3609 萬(wàn)平方米，共涉及兩宗廠(chǎng)房。調(diào)研村所在鎮(zhèn)共涉及36 宗，工業(yè)廠(chǎng)房102.4 萬(wàn)平方米，2019 年的拆除任務(wù)為30.88 萬(wàn)平方米。面對(duì)三年需要拆除6.3609 平方米的工業(yè)廠(chǎng)房，村書(shū)記說(shuō)道：“這個(gè)文件從下來(lái)至今都沒(méi)有召開(kāi)過(guò)村民代表大會(huì)和村民大會(huì)，村民都不知道。根本就沒(méi)有告訴村民的必要，因?yàn)榇迕窠^對(duì)不會(huì)同意。我們村就靠這兩宗廠(chǎng)房獲得集體經(jīng)濟(jì)收益，要拆，村民是堅(jiān)決不會(huì)同意的?！贝鍟?shū)記表示如果政府要強(qiáng)壓下來(lái)任務(wù)，只能自己舉手投降，不干這個(gè)村書(shū)記了。珠江三角洲地方政府對(duì)違法違規(guī)建筑的治理，多數(shù)只能處于下發(fā)文件狀態(tài)①訪(fǎng)談對(duì)象：李WM（1972-，男），訪(fǎng)談地點(diǎn)：村委會(huì)辦公樓，訪(fǎng)談時(shí)間：2022-7-18。。

3. 面對(duì)雙面性村干部之難

珠江三角洲地區(qū)的村干部，部分工資由財(cái)政支付。主要完成行政下派任務(wù)，可以算是地方政府的半正式化治理力量。不同的是，這支非正式化力量在輔助政府治理鄉(xiāng)村上，雖然行政化嚴(yán)重，但是并不是完全聽(tīng)命于地方政府，而是有著極強(qiáng)的博弈能力。面對(duì)政府下派的行政任務(wù)，村干部會(huì)在地方政府和村民之間進(jìn)行均衡，對(duì)于類(lèi)似要拆除集體違建廠(chǎng)房這種直接會(huì)減少村民個(gè)人和村莊利益的政策，村干部一般會(huì)以拖延、隱瞞的方式拒絕執(zhí)行。而對(duì)于錦上添花的政策會(huì)積極落實(shí)。村干部的這種選擇性行為，主要在于村莊是自治組織，村干部是通過(guò)村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生，村干部有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)和高度組織化的村民支持。珠江三角洲的村干部，面向村莊的主要日常事務(wù)是用集體經(jīng)濟(jì)收入為村民提供各項(xiàng)福利，村莊公共事務(wù)不主要依賴(lài)政府資源，村干部和村民形成利益高度一致群體。

地方政府無(wú)法通過(guò)行政系統(tǒng)約束村委干部，于是激活黨委系統(tǒng)，以黨員干部身份去化解治理中的排斥現(xiàn)象?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定村黨組織書(shū)記應(yīng)該通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。中共中央組織部發(fā)文要求各省對(duì)村組織書(shū)記進(jìn)行縣備案管理，通過(guò)縣加強(qiáng)對(duì)村組織書(shū)記管理。類(lèi)似村干部“一肩挑”政策，廣州市村第一書(shū)記等?！耙患缣簟闭咴谥榻侵薜貐^(qū)的村莊實(shí)施得早，且由于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村委會(huì)主任、村支部書(shū)記和集體經(jīng)濟(jì)組織董事長(zhǎng)由一人兼任。但在處理村莊具體事務(wù)時(shí)，村支部書(shū)記身份和董事長(zhǎng)身份往往容易被村委會(huì)主任身份所掩蓋。于是廣州市白云區(qū)在村支部書(shū)記之外再設(shè)置了村第一書(shū)記。

四、結(jié)論

當(dāng)下村莊發(fā)生全面變化，鄉(xiāng)村治理關(guān)系并不是靜態(tài)格局，而是在實(shí)踐中隨著政府核心工作以及在鄉(xiāng)村治理中遇到的難題而使用變通策略、進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，且由于不同地區(qū)的農(nóng)村治理內(nèi)容存在差異，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊治理的能力、資源和水平不同，鄉(xiāng)村治理關(guān)系也表現(xiàn)出多樣性。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的股份合作制改革，集中呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理關(guān)系現(xiàn)狀，同時(shí)也對(duì)鄉(xiāng)村治理關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。作為土地利益最密集、產(chǎn)權(quán)股份改革最早的珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展壯大，村民土地利益獲得保障，鄉(xiāng)村治理更加規(guī)范化和行政化，帶有很強(qiáng)的城市管理體制特色，但也帶來(lái)自治的行政化，彈性機(jī)制喪失的嚴(yán)重后果。行政村和地方政府治理能力被雙層弱化。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在保障村民個(gè)體利益的同時(shí)，也要注重集體產(chǎn)權(quán)的治理作用，以強(qiáng)化行政村和地方政府的雙層治理能力為核心推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。