胡 凌

引 言

“數(shù)據(jù)要素”①和“勞動”概念類似，“數(shù)據(jù)要素”本身只有放在特定生產(chǎn)方式中理解才有意義，并區(qū)別于一般性的日常數(shù)據(jù)，因此本文在生產(chǎn)方式意義上不加區(qū)分地使用“數(shù)據(jù)”和“數(shù)據(jù)要素”。參見劉震、張立榕：《馬克思主義視角下數(shù)據(jù)所有權(quán)結(jié)構(gòu)探析》，《教學(xué)與研究》2022年第12期。一詞被作為政策話語提出以來，②《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（2020年3月）。吸引了不同學(xué)科的大量研究投入?；仡櫄v史，數(shù)據(jù)作為有價值的生產(chǎn)要素，至少從“大數(shù)據(jù)”一詞出現(xiàn)時就開始強(qiáng)調(diào)了；考慮到數(shù)據(jù)的本質(zhì)就是信息，甚至還可以追溯到20世紀(jì)80、90年代電子工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的興起時期。由此看來，單純重復(fù)強(qiáng)調(diào)一個概念，并不能幫助我們理解當(dāng)下面臨的問題有何不同。隨著技術(shù)進(jìn)步和社會實(shí)踐的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到數(shù)據(jù)要素可以帶動其他類型要素的開發(fā)利用，但需要提供系統(tǒng)性的政策和制度支撐，也需要中央政府部門在整體上推動。③國家發(fā)展和改革委員會：《加快構(gòu)建中國特色數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系 促進(jìn)全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利》，《求是》2023年第1期。這可以部分解釋為何在數(shù)年前未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的地方數(shù)據(jù)交易所近年來相繼重啟或再次設(shè)立，并在各地通過數(shù)據(jù)條例的方式加以固定。

2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），系統(tǒng)地明確了若干制度性配套措施，集中在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)流通與交易、數(shù)據(jù)收益分配以及數(shù)據(jù)要素治理四個主要領(lǐng)域。盡管在每一個領(lǐng)域中都有不少細(xì)化研究，但少有研究將這些領(lǐng)域整合在一起進(jìn)行觀察，形成有關(guān)聯(lián)的類型化分析。①一個綜述，參見王建冬、于施洋、黃倩倩：《數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)理論與制度體系總體設(shè)計探究》，《電子政務(wù)》2022年第2期。例如，關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬，流行的主張認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)數(shù)據(jù)的主體控制數(shù)據(jù)的處理，將數(shù)據(jù)確權(quán)問題視為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度最為核心的構(gòu)成，認(rèn)為這是其有效流動的前提；但如果從現(xiàn)實(shí)來看，至少平臺企業(yè)并不想要顆粒度十分精細(xì)的確權(quán)，即給予在數(shù)字平臺上從事生產(chǎn)和消費(fèi)活動的各類主體以絕對控制權(quán)，而是希望擁有一種不受干擾的集合性空間財產(chǎn)權(quán)益。②更詳細(xì)的分析，參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，《中外法學(xué)》2021年第6期。又例如，關(guān)于數(shù)據(jù)公共性的看法也存在差異，要么主張公共數(shù)據(jù)由國家所有，由國有企業(yè)運(yùn)營、國有資產(chǎn)管理部門監(jiān)督開發(fā)，并向全民分發(fā)紅利；要么走向另一端，主張原則上應(yīng)全部向社會無償開放。但這些討論往往忽視公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)和歸集的本地化和反流動傾向，以及公共數(shù)據(jù)究竟如何利用最為有效的問題。③劉陽陽：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營：生成邏輯、實(shí)踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務(wù)》2022年第10期。產(chǎn)生種種認(rèn)知分歧的原因之一是論者對數(shù)字化生產(chǎn)方式的理解還停留在政策文字上，很少有研究能夠發(fā)現(xiàn)，不同的生產(chǎn)方式事實(shí)上塑造了不同的數(shù)據(jù)要素秩序，無論該種秩序是偏向市場還是行政指令。

具體而言，以往法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)相關(guān)研究存在的共同問題是：（1）傾向于從普遍視角理解數(shù)據(jù)要素的規(guī)范構(gòu)成，忽視背后生產(chǎn)過程的不同推動力；（2）只看到真空中基于個體的權(quán)利設(shè)計，忽視權(quán)利有效運(yùn)行所處的整體制度結(jié)構(gòu)和行為動力，這可能導(dǎo)致對要素確權(quán)的迷信，事實(shí)上即使法律政策給予了相關(guān)權(quán)利，社會主體仍無法得到明確行動指引；（3）抽象地談?wù)摗皥鼍啊敝械臄?shù)據(jù)規(guī)則，不關(guān)注數(shù)據(jù)發(fā)揮的特定功能，這看似合理但容易因為對場景的理解不同而自說自話，無法聚焦問題；（4）只關(guān)心數(shù)據(jù)如何通過私人利用產(chǎn)生價值，不太討論數(shù)據(jù)的公共利用方式或者公共性，甚至把兩者對立起來；（5）不能有邏輯地將數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度放在一起討論，即使每一類制度都可能設(shè)計得很細(xì)致（如確權(quán)或交易規(guī)則），如果缺乏對整體制度目標(biāo)（如要素流動性或公共利益）的分析，還是會喪失判斷具體設(shè)計是否有效的標(biāo)準(zhǔn)。

本文將努力克服上述研究視角的局限，采取一個結(jié)構(gòu)性視角展開分析。首先，繼續(xù)基于生產(chǎn)方式框架進(jìn)行討論。④筆者之前作過關(guān)于技術(shù)引發(fā)的生產(chǎn)方式變革如何塑造規(guī)則的討論，參見胡凌：《理解技術(shù)規(guī)制的一般模式：以腦機(jī)接口為例》，《東方法學(xué)》2021年第4期。現(xiàn)實(shí)中存在兩種不同類型的數(shù)據(jù)秩序：一種在平臺經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式下形成，該秩序更強(qiáng)調(diào)扁平化與市場化，希望打破要素流動的地域界限，強(qiáng)調(diào)通過網(wǎng)絡(luò)連接形成不同社會關(guān)系，進(jìn)而獲取用戶在場景中的行為數(shù)據(jù)加以利用；另一種更貼近地域性和科層制，即由各級政府在轄區(qū)內(nèi)通過推動企業(yè)數(shù)據(jù)交易實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，并通過加大對公共數(shù)據(jù)的供給來滿足市場需求，屬于典型的工業(yè)化生產(chǎn)方式。本文將這兩類秩序作為理想類型分別討論，認(rèn)為數(shù)據(jù)秩序（具體而言是數(shù)據(jù)生產(chǎn)和流動結(jié)構(gòu)）的存在先于并影響數(shù)據(jù)確權(quán)、交易和權(quán)益分配等具體制度，有必要解釋其如何在不同生產(chǎn)方式下需要不同的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度。其次，繼續(xù)采取行動者—結(jié)構(gòu)視角分析數(shù)據(jù)權(quán)利/責(zé)任。⑤胡凌：《數(shù)據(jù)要素財產(chǎn)權(quán)的形成：從法律結(jié)構(gòu)到市場結(jié)構(gòu)》，《東方法學(xué)》2022年第2期。傳統(tǒng)視角只是單純就權(quán)利義務(wù)本身如何適用展開分析，如果將其置于更廣闊的視野中，不難看到某種觀念的形成或選擇的作出，實(shí)際上是順應(yīng)了某種在先社會和技術(shù)結(jié)構(gòu)需求的結(jié)果。不是因為權(quán)利/責(zé)任必然產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)和秩序，而是秩序本身的結(jié)構(gòu)特性允許或需要身處其中的要素或主體可以穩(wěn)定地獲取收益或承擔(dān)責(zé)任。因此根本的問題是，誰需要何種權(quán)利/責(zé)任，進(jìn)而揭示出那些未能言明但實(shí)際上起作用的隱形社會力量。⑥這在方法論上其實(shí)就是要著重思考語詞背后的真實(shí)問題，參見蘇力：《想事，而不是想詞——關(guān)于“法律語言”的片段思考》，《東方法學(xué)》2023年第1期。再次，繼續(xù)按照數(shù)據(jù)功能而非數(shù)據(jù)一般種類進(jìn)行討論。⑦胡凌：《功能視角下個人信息的公共性及其實(shí)現(xiàn)》，《法制與社會發(fā)展》2021年第5期。常規(guī)研究往往按照政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人信息進(jìn)行分類討論，它們實(shí)際上相互交叉，且無法直觀判斷究竟何種權(quán)益更加優(yōu)先。只有提煉出特定類型數(shù)據(jù)所具有的社會和市場功能，才能繼續(xù)討論在某種場合使用某類數(shù)據(jù)的正當(dāng)性，揭示社會主體行為的動力。最后，特別關(guān)注針對數(shù)據(jù)公共性的分析?！皵?shù)據(jù)二十條”中提到“合理降低市場主體獲取數(shù)據(jù)的門檻，增強(qiáng)數(shù)據(jù)要素共享性、普惠性”，即需要探索數(shù)據(jù)的公共功能能夠以何種方式體現(xiàn)，既可以通過增加公共供給的方式，也可以通過建立公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行共享的方式，這有助于打破傳統(tǒng)的公私二元劃分對立，延續(xù)公私合作的討論。①關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的公私合作，參見楊學(xué)敏、劉特、鄭躍平：《數(shù)字治理領(lǐng)域公私合作研究述評：實(shí)踐、議題與展望》，《公共管理與政策評論》2020年第5期。

本文將沿著上述思路展開論述：首先描述數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種生產(chǎn)方式及其推動力，嘗試提供一個基于數(shù)據(jù)流動秩序的理論性解釋框架，這個框架包含了生產(chǎn)方式、數(shù)據(jù)功能和結(jié)構(gòu)性動力；其次分別在兩種數(shù)據(jù)要素秩序下討論各自的生產(chǎn)動力、數(shù)據(jù)權(quán)屬、基礎(chǔ)設(shè)施、收益分配等制度規(guī)則，闡明基于不同生產(chǎn)方式的秩序需要不同類型的法律規(guī)則，而不是反之由規(guī)則主導(dǎo)構(gòu)建秩序，重要的是看到社會主體使用規(guī)則參與數(shù)據(jù)秩序演進(jìn)的結(jié)構(gòu)性動力；最后對兩種數(shù)據(jù)要素秩序的沖突與合作前景進(jìn)行展望，并總結(jié)全文發(fā)現(xiàn)。

一、原理：兩種秩序及其推動力

（一）數(shù)據(jù)要素與生產(chǎn)方式

對數(shù)據(jù)議題展開討論不可避免要回到一個基礎(chǔ)問題：數(shù)據(jù)的價值究竟從何產(chǎn)生？首先，從分析預(yù)測的角度看，數(shù)據(jù)事實(shí)上沒有宣稱或想象的那樣重要（“數(shù)據(jù)是石油”②現(xiàn)在看來，這種說辭更多是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)吸引投資的夸大性策略，一旦無法成真，可能會帶來諸多社會不信任，參見戴昕：《平臺責(zé)任與社會信任》，《法律科學(xué)》2023年第2期。），因為有效數(shù)據(jù)需要實(shí)時更新，一旦披露就會喪失價值，③丁曉東：《數(shù)據(jù)交易如何破局？——數(shù)據(jù)要素市場中的阿羅信息悖論與法律應(yīng)對》，《東方法學(xué)》2022年第2期。更不用說總會有新的“替代數(shù)據(jù)”或者“另類數(shù)據(jù)”的出現(xiàn)補(bǔ)充預(yù)測模型，并得出不同的結(jié)論。④關(guān)于另類數(shù)據(jù)，參見王聞、孫佰清：《另類數(shù)據(jù)：理論與實(shí)踐》，北京：世界圖書出版公司2023年，第12—14頁。重點(diǎn)在于是否能夠以低成本獲取這些數(shù)據(jù)，并嘗試讓其發(fā)揮作用，而這需要經(jīng)歷一個試錯過程，并不必然會帶來可見的價值。在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會當(dāng)中，關(guān)于結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的價值遠(yuǎn)未達(dá)成共識，很難明確說何種數(shù)據(jù)一定有用，只是說其對特定的對象行為有邊際上的推動或調(diào)整作用，因此重要的是持續(xù)改進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量，以及能夠?qū)⑿畔?shí)時反饋到需要影響的行為主體，以便系統(tǒng)地改進(jìn)其選擇和預(yù)期。

其次，從供給的角度看，除了數(shù)據(jù)本身能夠以低成本復(fù)制傳播，我們已經(jīng)看到機(jī)器有能力近乎無限地生產(chǎn)數(shù)據(jù)或?qū)ΜF(xiàn)實(shí)進(jìn)行模擬，這也意味著在整體上數(shù)據(jù)價值不斷淡化，無法處理的超載信息或數(shù)據(jù)偽造會帶來負(fù)外部性，給人們的選擇和決策帶來困難，成為另外一種意義上的“污染”。⑤Omri Ben-Shahar, “Data Pollution”, Journal of Legal Analysis, Vol.11, 2019, pp.104-159.因此，成為市場要素的數(shù)據(jù)更多是依附性的，需要通過商業(yè)模式和真實(shí)世界的市場要素不斷發(fā)生關(guān)聯(lián)而非在真空中產(chǎn)生，才可能有實(shí)際意義。例如，以往談?wù)摰臄?shù)據(jù)更多依附于企業(yè)組織內(nèi)部的生產(chǎn)活動，受到專利或商業(yè)秘密的保護(hù)，而如今依托互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)，企業(yè)已經(jīng)可以大量追蹤消費(fèi)者的行為數(shù)據(jù)，從而使數(shù)據(jù)市場涵蓋了更為廣泛的生產(chǎn)者和消費(fèi)者。從這個角度來看，探討數(shù)據(jù)規(guī)則需要回到社會主體之間的關(guān)系，只有看到主體之間的關(guān)聯(lián)性，才能理解由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)流動和邊界。⑥戴昕：《數(shù)據(jù)界權(quán)的關(guān)系進(jìn)路》，《中外法學(xué)》2021年第6期。

由此，在一個相對穩(wěn)定的數(shù)據(jù)秩序中，如果數(shù)據(jù)依附的社會主體能夠持續(xù)地再生產(chǎn)，該秩序的不同參與者就可以逐步利用信息的價值，服務(wù)于一個更廣義的價值體系，有效調(diào)節(jié)生產(chǎn)和消費(fèi)的關(guān)系。無論是數(shù)據(jù)要素確權(quán)機(jī)制還是分配機(jī)制，都是在秩序穩(wěn)定后才逐漸出現(xiàn)并不斷改進(jìn)的。這就需要引入生產(chǎn)方式的視角，基于經(jīng)驗總結(jié)不同類型的數(shù)據(jù)流動/控制系統(tǒng)，觀察總結(jié)如何塑造出一個從生產(chǎn)到分配的環(huán)環(huán)相扣的邏輯機(jī)制。

數(shù)據(jù)要素秩序形成的邏輯在本質(zhì)上是進(jìn)行成本—收益衡量。一方面是數(shù)據(jù)本身的價值，看能否穩(wěn)定地生產(chǎn)和輸出信息反饋，改善產(chǎn)品或服務(wù)；另一方面則是技術(shù)成本和制度成本，只有大量產(chǎn)生數(shù)據(jù)的技術(shù)成本降低，從數(shù)據(jù)分析中可以得到的邊際收益超過邊際成本時，市場主體才可能開始利用數(shù)據(jù)要素，推動數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)，但也僅僅是可能。此外，數(shù)據(jù)需要能穩(wěn)定地產(chǎn)生價值，才會被行業(yè)廣泛接受為一種資產(chǎn)，主張固定化的權(quán)屬，否則仍然只是被個體在邊際上靈活使用。還有一點(diǎn)需要考慮的是，如果廣泛要素確權(quán)的制度成本（如交易所、數(shù)據(jù)集團(tuán)、資產(chǎn)登記、第三方評估、權(quán)屬證明）高于其可能的價值，就沒有必要統(tǒng)一要求和強(qiáng)制執(zhí)行，而是可以先由市場主體以合約方式自行選擇。如果對要素強(qiáng)制定價（如強(qiáng)制企業(yè)將數(shù)字資產(chǎn)入表）或提高成本（如數(shù)據(jù)稅）且無法從中獲得可預(yù)期收益，社會主體就可能以各種方式退出該秩序。當(dāng)然，即便正式制度成本高昂，也不意味著數(shù)據(jù)秩序無法建立，只要社會有能力通過既有其他要素的制度紅利抵消該種成本，也能為新型要素使用建立堅實(shí)基礎(chǔ)。①這在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中往往被稱為“非法興起”，參見胡凌：《非法興起：理解中國互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)的一個視角》，《文化縱橫》2016年第5期。上述約束條件都會影響市場主體的理性決策，但無論如何，人們不會因為某個抽象的權(quán)利概念就自動選擇技術(shù)更新或模式創(chuàng)新。

更進(jìn)一步看，任何一種完整的數(shù)據(jù)秩序都需要實(shí)現(xiàn)若干目標(biāo)與需求：（1）確保產(chǎn)生基本價值的數(shù)據(jù)要素持續(xù)生產(chǎn)，可以循環(huán)；（2）確保數(shù)據(jù)要素本身發(fā)揮應(yīng)有功能，表現(xiàn)方式未必是可衡量定價的市場價值，而是某種系統(tǒng)性的公共價值。例如，私人缺乏動力提供的公共信息需要強(qiáng)制共享，也無法被個體控制和占有，只要在一個達(dá)成共識的公共空間中運(yùn)行利用即可；（3）為持續(xù)生產(chǎn)提供有效激勵，特別是公平的分配方式，確保參與主體即使無法從數(shù)據(jù)中直接獲得收益，也會從其他方面獲得。但有效的秩序首先要能在邊際上讓數(shù)據(jù)起作用，并維持一個保證生產(chǎn)基本面的大致公平的制度，直到數(shù)據(jù)作為新型要素穩(wěn)定產(chǎn)出后，才可以逐漸將其納入固定的分配范圍。因此，并不需要急于將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)征稅或通過“全民基本收入”方式分紅，②具有不同制度功能的“哈伯格稅”是個例外，參見Eric Posner, Glen Weyl, Radical Markets: Uprooting Capitalism and Democracy for a Just Society, Princeton: Princeton University Press, 2018, pp.30-42?；蛘咦非蠊矓?shù)據(jù)有償使用，制度的重點(diǎn)仍然需要放在生產(chǎn)過程的公平參與、流量的公平獲取以及工作條件質(zhì)量的提升上面；（4）建立完善約束生產(chǎn)和流動帶來的負(fù)外部性的機(jī)制，如數(shù)據(jù)安全機(jī)制。這些系統(tǒng)性需求正是“數(shù)據(jù)二十條”中的基礎(chǔ)制度需要著力回應(yīng)的，但目前該文件還只是一個指引性框架，如何與現(xiàn)有秩序相互契合需要深入分析。

（二）關(guān)注數(shù)據(jù)的功能

以往研究不太注重數(shù)據(jù)的功能，但卻喜歡討論所謂的“場景”，結(jié)果就是將行業(yè)或服務(wù)類型作為不同場景討論，但問題是在每個場景中很多數(shù)據(jù)的作用也是相似的，我們不需要將數(shù)據(jù)規(guī)則變成某種“場景之法”，而要提煉其中共通的問題和原理。③這類似于網(wǎng)絡(luò)法研究中的“馬法”之爭，參見戴昕：《超越“馬法”？——網(wǎng)絡(luò)法研究的理論推進(jìn)》，《地方立法研究》2019年第4期。實(shí)際上原初的場景理論核心也是探究主體之間的關(guān)系類型，參見Helen Nissenbaum, Privacy in Context: Technology,Policy, and the Integrity of Social Life, California: Stanford University Press, 2009。將數(shù)據(jù)按照其承擔(dān)的不同功能，而不是按照和數(shù)據(jù)有關(guān)聯(lián)的主體進(jìn)行分類觀察，可以更好地理解為何某種數(shù)據(jù)被以特定方式處理，以及某種數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)何種目的和社會價值，否則大家可能都以數(shù)據(jù)之名談?wù)摬煌膶ο蟆?/p>

在一個市場或社會空間中，數(shù)據(jù)的主要功能可以抽象地分為展示性和輔助性兩種。其中展示性功能是指信息向特定或不特定人公開，通過內(nèi)容處理體現(xiàn)價值；而輔助性功能則是為了使各類要素在系統(tǒng)中的流動與合作更加便利、安全和有序，例如身份認(rèn)證、行為分析、匹配、聲譽(yù)評分等。④更詳細(xì)的討論，參見胡凌：《功能視角下個人信息的公共性及其實(shí)現(xiàn)》，《法制與社會發(fā)展》2021年第5期。輔助性數(shù)據(jù)是為了群體有序互動、重復(fù)交易而使用的數(shù)據(jù)，對維持系統(tǒng)的有效運(yùn)行更為關(guān)鍵，服務(wù)于公共利益。這表明數(shù)據(jù)功能會直接影響到權(quán)屬討論，即輔助性數(shù)據(jù)不應(yīng)當(dāng)由私人占有獲益，甚至可以在特定場合為了公共需求而不經(jīng)告知默認(rèn)使用，或者免費(fèi)向公眾普惠開放。⑤參見《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個人信息保護(hù)法》）第十三條（三）（四）（五）。

數(shù)據(jù)功能也和系統(tǒng)存在的目標(biāo)聯(lián)系在一起。如果系統(tǒng)的目標(biāo)是推動系統(tǒng)中要素流動，擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)，并提升要素活動水平，就需要通過技術(shù)手段實(shí)時追蹤這些活動加以分析。同時還要考慮要素之間的關(guān)系，即塑造何種網(wǎng)絡(luò)能夠更好地便利人們合作與交流，進(jìn)而設(shè)計出不同類型的網(wǎng)絡(luò)。如果系統(tǒng)的目標(biāo)只是改進(jìn)企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)品服務(wù)或組織能力，在邊際上提升服務(wù)或產(chǎn)品質(zhì)量，搭建或鞏固產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)集群，那么數(shù)據(jù)流動對復(fù)雜關(guān)系的要求就相對較低，只需要實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化，推動市場供給即可，市場主體就不需要投入太多資源構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

（三）兩種數(shù)據(jù)秩序及其動力

從“數(shù)據(jù)二十條”的政策目標(biāo)來看，似乎可以追求一種規(guī)范性的統(tǒng)一數(shù)據(jù)秩序，但如果深入總結(jié)數(shù)字經(jīng)濟(jì)在中國發(fā)展的經(jīng)驗，就不難發(fā)現(xiàn)至少有兩類數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)方式。一種是傳統(tǒng)上經(jīng)由組織內(nèi)部生成和改進(jìn)服務(wù)而產(chǎn)生數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)更多是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)關(guān)涉產(chǎn)品或服務(wù)開發(fā)本身，而不涉及實(shí)時回饋使用者或消費(fèi)者，現(xiàn)在討論較多的公共數(shù)據(jù)、傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生的數(shù)據(jù)以及傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)據(jù)都屬于這一類。這類數(shù)據(jù)更多地在某個封閉的組織環(huán)境中產(chǎn)生，伴隨產(chǎn)品或服務(wù)的改進(jìn)而逐漸改善。這種數(shù)據(jù)依托的生產(chǎn)方式某種程度上是工業(yè)化的，即由市場或社會組織吸納不同生產(chǎn)要素，在內(nèi)部按照固定流程創(chuàng)制產(chǎn)品進(jìn)行銷售，其數(shù)據(jù)更多用來改進(jìn)組織行為，提高組織效率或創(chuàng)新程度，對于組織的日常行為比較容易通過信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)化，最終可以計入資產(chǎn)負(fù)債表，但因其無法回饋消費(fèi)者，此類數(shù)據(jù)未必是因人而異的。

這種生產(chǎn)方式有賴于企業(yè)和政府行為的推動，往往集中在特定地理區(qū)域，其秩序動力不僅來自企業(yè)的市場行為，也來源于我們較為熟悉的政府過程。按照流行的政治學(xué)理論，這種秩序發(fā)生在“行政發(fā)包制”過程中，即中央政府將社會治理任務(wù)通過科層制逐級分包給不同層級的政府，由下級政府部門在各自轄區(qū)內(nèi)完成并接受考核，中央政府通過人事晉升等激勵措施與量化考核，推動地方政府間和區(qū)域間競爭。①周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期；周黎安：《行政發(fā)包制與中國特色的國家能力》，《開放時代》2022年第4期。我們已經(jīng)看到，從公共數(shù)據(jù)開放到智慧城市建設(shè)，地方政府在國家數(shù)字化轉(zhuǎn)型、推動數(shù)字市場建設(shè)和提供基礎(chǔ)設(shè)施過程中起到關(guān)鍵作用。毋庸置疑，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也同樣依托于這類由地方政府逐級發(fā)包來完成的治理秩序，其手段包括出臺地方性數(shù)據(jù)條例、推動建立本地化的數(shù)據(jù)交易所、將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營、打擊數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中的不正當(dāng)競爭等。不難看出，這種科層—屬地式的數(shù)據(jù)秩序是適應(yīng)既有工業(yè)化生產(chǎn)方式的必然結(jié)果。

與之相對應(yīng)的另一種生產(chǎn)方式是網(wǎng)絡(luò)化的，即由平臺企業(yè)主導(dǎo)、超出地域界限進(jìn)行跨領(lǐng)域調(diào)配生產(chǎn)要素的生產(chǎn)過程，其中較為核心的是發(fā)生在不同網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的行為數(shù)據(jù)，根據(jù)實(shí)時行為數(shù)據(jù)可以進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)決策，推動經(jīng)濟(jì)循環(huán)。在這個過程中，平臺企業(yè)向更多市場要素開放，并引導(dǎo)它們在不斷迭代的數(shù)字架構(gòu)空間中流動。②關(guān)于架構(gòu)的系統(tǒng)討論，參見胡凌：《論賽博空間的架構(gòu)及其法律意蘊(yùn)》，《東方法學(xué)》2018年第3期；吳偉光：《構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)中的民事新權(quán)利：代碼空間權(quán)》，《政治與法律》2018年第4期。這類數(shù)據(jù)秩序以建立行動者網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)，不斷通過市場機(jī)制尋求要素之間新的連接，從而創(chuàng)設(shè)更多的合作與交易機(jī)會。

盡管平臺企業(yè)主導(dǎo)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)過程看起來是單純的市場化過程，但如果仔細(xì)觀察就會發(fā)現(xiàn)和行政發(fā)包制類似，這一過程事實(shí)上也存在著發(fā)包邏輯，本文稱之為“平臺發(fā)包制”。我們已經(jīng)看到互聯(lián)網(wǎng)平臺逐漸成為超越地域性的組織力量，它們憑借自己的能力塑造了數(shù)字市場，建造與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，形成穩(wěn)定的數(shù)字生產(chǎn)秩序，頭部平臺企業(yè)無疑是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、實(shí)施國家關(guān)鍵治理政策的重要抓手，它們在日常治理過程中響應(yīng)國家政策，落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)治理目標(biāo)。③例如，2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺企業(yè)在引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手”。另可參見黃冬婭、梁淵櫟：《超越審查與監(jiān)管——互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的國家角色》，《文化縱橫》2022年第4期。同時，國家也通過放寬市場準(zhǔn)入和弱化經(jīng)營者集中的政策給予相應(yīng)激勵，促進(jìn)新型生產(chǎn)方式的成熟落地。這已經(jīng)超越了單純的監(jiān)管合規(guī)問題，而是將平臺企業(yè)定位為社會治理的主體而非對象。平臺企業(yè)也就不僅在一般的服務(wù)市場上競爭，也通過更好地響應(yīng)國家治理需求來競爭獲取潛在政策資源。④于洋、馬婷婷：《政企發(fā)包：雙重約束下的互聯(lián)網(wǎng)治理模式——基于互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容治理的研究》，《公共管理學(xué)報》2018年第3期；黃冬婭、杜楠楠：《平臺企業(yè)政府事務(wù)部門專門化與政企關(guān)系發(fā)展——基于國家制度環(huán)境的分析》，《社會學(xué)研究》2022年第6期。因此，就數(shù)據(jù)要素開發(fā)而言，至少頭部平臺企業(yè)已成為中央政府部門直接發(fā)包、塑造數(shù)據(jù)秩序的可依賴的關(guān)鍵力量。

上述兩類秩序更多是作為理想類型提出，在現(xiàn)實(shí)中往往混雜在一起。例如，特定平臺企業(yè)仍然可能是地域性的，主要靠市場要素的本地活動獲取數(shù)據(jù)，或者通過推動產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展獲取更多中小企業(yè)數(shù)據(jù)；而科層下的數(shù)據(jù)流動也可能具有全國影響力，如持牌的個人征信機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)。但兩者都試圖解決數(shù)據(jù)如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到更好作用、推動生產(chǎn)要素有效組織的問題，都是調(diào)動生產(chǎn)要素、搭建產(chǎn)業(yè)鏈的手段，但各自運(yùn)行的邏輯不盡相同。本文無法提出一個連通不同秩序的普遍適用的數(shù)據(jù)利用機(jī)制，而是希望人們看到在應(yīng)對不同市場和社會需求時，不同生產(chǎn)方式會展示出不同的制度樣態(tài)。接下來分別分析兩種秩序各自需要什么類型的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，也是嘗試對“數(shù)據(jù)二十條”中規(guī)定的四類一般性制度進(jìn)行細(xì)化解釋。

二、網(wǎng)絡(luò)化：流動導(dǎo)向的數(shù)據(jù)秩序

（一）網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序的形成

互聯(lián)網(wǎng)的興起已經(jīng)提出并實(shí)踐著一種創(chuàng)造性利用數(shù)據(jù)/信息的方式，即混合了免費(fèi)基礎(chǔ)服務(wù)（包含軟件使用和其他增值服務(wù)）和廣告或會員制的模式。這種互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)的特點(diǎn)在于，打破傳統(tǒng)生產(chǎn)和消費(fèi)空間的界限，盡可能消除商品或服務(wù)的流通環(huán)節(jié)，不斷創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)和連接，從而發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者的行為模式。①胡凌：《網(wǎng)絡(luò)法中的“網(wǎng)絡(luò)”》，《思想戰(zhàn)線》2020年第3期。從數(shù)據(jù)的功能角度看，前者更多是展示性的，無論是平臺企業(yè)承載第三方生產(chǎn)還是機(jī)器自動生產(chǎn)的信息都首先以免費(fèi)方式提供給用戶，吸引流量；而后者獲取用戶的身份和行為數(shù)據(jù)，是為了使用算法對用戶行為進(jìn)行評估、預(yù)測和匹配，由此構(gòu)成輔助性功能。無論如何，這兩類數(shù)據(jù)都可以說是依附于生產(chǎn)者/消費(fèi)者的副產(chǎn)品，只要有持續(xù)的流量和流動性，此類數(shù)據(jù)就可以一直在邊際上發(fā)揮作用，畫像就表現(xiàn)得越精準(zhǔn)，即便生產(chǎn)要素的范圍從線上內(nèi)容擴(kuò)展至線下服務(wù)仍是如此。②關(guān)于數(shù)字生產(chǎn)方式更詳細(xì)的分析，參見Shoshana Zuboff, The Age of Surveillance Capitalism: The Fight for a Human Future at the New Frontier of Power, New York: Public Affairs, 2019。

實(shí)際上，這種生產(chǎn)方式的維持并非單純依靠數(shù)據(jù)，還有商業(yè)模式本身，只要消費(fèi)者認(rèn)為能夠從該模式中得到好處（如收益或流量），并相信數(shù)據(jù)收集可以幫助改進(jìn)服務(wù)或獲取因人而異的服務(wù)，就會有人通過軟件使用持續(xù)不斷地生產(chǎn)和消費(fèi)，而不會特別在意其行為數(shù)據(jù)本身的價值或者權(quán)屬，自然解決了供給問題。③這種商業(yè)模式在前期極大地依賴資本投入來維持優(yōu)質(zhì)的免費(fèi)服務(wù)以獲取流量，如果后期仍然無法找到有效的付費(fèi)方式，該模式即宣告失敗，這也是為什么頭部平臺企業(yè)都需要數(shù)年才能夠依靠多邊市場進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，且需要更長時間開始真正盈利。盡管用戶協(xié)議可以規(guī)定個人信息收集的形式合法性，但真正影響用戶選擇的其實(shí)是服務(wù)方式本身。如果以這個視角看待數(shù)據(jù)，就不用擔(dān)心無限生產(chǎn)和數(shù)據(jù)污染的問題，因為如果數(shù)據(jù)分析不能在邊際上優(yōu)化特定服務(wù)或消費(fèi)行為，平臺就會嘗試改變數(shù)據(jù)類型或使用數(shù)據(jù)的方式。此外，行為數(shù)據(jù)基本上不會被轉(zhuǎn)移至平臺生產(chǎn)體系外使用（除非是生態(tài)系統(tǒng)與第三方深度合作），更不會輕易出售，其目標(biāo)是持續(xù)推動體系內(nèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)。從這個意義上說，以平臺經(jīng)濟(jì)為依托的數(shù)據(jù)要素秩序的核心是生產(chǎn)者/消費(fèi)者的持續(xù)行為和經(jīng)濟(jì)循環(huán)速度。

研究者普遍認(rèn)為數(shù)字平臺具有“市場—企業(yè)”兩重性，④陳永偉：《平臺反壟斷問題再思考：“企業(yè)-市場二重性”視角的分析》，《競爭政策研究》2018年第5期。構(gòu)成的市場是多維度和超越地域的，并通過擴(kuò)展平臺企業(yè)的技術(shù)架構(gòu)，將更多生產(chǎn)要素納入空間生產(chǎn)過程實(shí)現(xiàn)市場運(yùn)行。從市場范圍界定來看，目前在競爭法領(lǐng)域和反壟斷法領(lǐng)域出現(xiàn)了對數(shù)字市場不同的認(rèn)知和判斷標(biāo)準(zhǔn)。就競爭法領(lǐng)域而言，法院在諸多不正當(dāng)競爭案件中更傾向于按照跨平臺服務(wù)模式來界定相關(guān)市場，將競爭關(guān)系界定得十分寬泛，從而能夠最大限度保護(hù)利益相關(guān)主體；而就反壟斷法領(lǐng)域而言，法院則表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎，將競爭發(fā)生的相關(guān)市場盡可能限縮至特定種類服務(wù)的單一市場，避免處理雙邊乃至多邊市場帶來的交叉網(wǎng)絡(luò)外部性問題。⑤胡凌：《數(shù)字平臺反壟斷的行為邏輯與認(rèn)知維度》，《思想戰(zhàn)線》2022年第1期。這就為平臺企業(yè)通過基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)張?zhí)峁┝溯^為充分的學(xué)理理由。

（二）網(wǎng)絡(luò)化秩序下的數(shù)據(jù)規(guī)則

我們已經(jīng)看到，網(wǎng)絡(luò)化秩序由平臺企業(yè)推動，要素資源跨地域流動，以平臺為核心的新型生產(chǎn)組織構(gòu)建了生產(chǎn)秩序，形成了架構(gòu)性的財產(chǎn)利益，因此一整套要素權(quán)利體系都圍繞生產(chǎn)秩序而設(shè)計形成。從平臺企業(yè)角度看，平臺上構(gòu)建的市場本身就已經(jīng)具備了權(quán)屬、流通、分配和治理等規(guī)則，這些規(guī)則和人們一般將數(shù)據(jù)設(shè)想成需要以低成本確權(quán)流通的要素不太一樣。接下來將從數(shù)據(jù)權(quán)屬、基礎(chǔ)設(shè)施、交易與定價模式、分配機(jī)制四個方面展開分析。

1.數(shù)據(jù)權(quán)屬。任何紙面上的財產(chǎn)權(quán)利都可以根據(jù)需要細(xì)化，進(jìn)行言語上的拆分和重組，這就是權(quán)利束或模塊化的意思，這種思維方式可以容納不同類型層次的利益訴求，如數(shù)據(jù)上可以同時承載財產(chǎn)權(quán)和人格權(quán)。①王利明：《論數(shù)據(jù)權(quán)益：以“權(quán)利束”為視角》，《政治與法律》2022年第7期。但業(yè)界最為關(guān)心的無非是數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利的確定和分割問題，即誰有權(quán)對何種數(shù)據(jù)占有和處分，這可能直接影響最后的收益分配。②勞動理論是當(dāng)前較為普遍接受的一種確權(quán)理論，即根據(jù)不同主體付出的勞動和貢獻(xiàn)程度進(jìn)行確權(quán)，同時也可以延伸至分配環(huán)節(jié)?！皵?shù)據(jù)二十條”提出“健全數(shù)據(jù)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬機(jī)制”，“按照‘誰投入、誰貢獻(xiàn)、誰受益’原則，著重保護(hù)數(shù)據(jù)要素各參與方的投入產(chǎn)出收益，依法依規(guī)維護(hù)數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)權(quán)益，探索個人、企業(yè)、公共數(shù)據(jù)分享價值收益的方式，建立健全更加合理的市場評價機(jī)制，促進(jìn)勞動者貢獻(xiàn)和勞動報酬相匹配”。網(wǎng)絡(luò)化的數(shù)據(jù)秩序意味著以推動要素流動為主要目標(biāo)，源自個體的數(shù)據(jù)只有形成集合性的資源池才有價值，這種資源池僅需要法律保護(hù)平臺企業(yè)排他的自主經(jīng)營權(quán)，根據(jù)需要對市場活動進(jìn)行調(diào)節(jié)，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等權(quán)利從而結(jié)合在一起，不需要專門分置強(qiáng)調(diào)。③從歷史上看，數(shù)據(jù)要素確權(quán)因技術(shù)成本無法標(biāo)準(zhǔn)化，或者因確權(quán)顆粒度精確可能造成反公地悲劇等原因，并未成為這一平臺秩序的形成原因，只是生產(chǎn)秩序穩(wěn)定后的一種可能后果。只要生產(chǎn)者或消費(fèi)者在適當(dāng)?shù)膭趧佣▋r模式下從要素流動的過程中獲得的穩(wěn)定收益高于對數(shù)據(jù)固化的確權(quán)，就不會產(chǎn)生數(shù)據(jù)資產(chǎn)固定和轉(zhuǎn)讓的問題。此外，當(dāng)用戶根據(jù)協(xié)議條款同意將行為數(shù)據(jù)授權(quán)平臺企業(yè)使用后，個人信息權(quán)益在這一秩序下就成為從屬性的，不能超越平臺企業(yè)組織生產(chǎn)的整體目標(biāo)而隨意由第三方轉(zhuǎn)移。在這個意義上，所謂的個人數(shù)據(jù)可攜權(quán)對個人而言整體價值不大，更多具有的是競爭法的意義。有法院曾提出個人信息的三重授權(quán)模式，也是對這一秩序的回應(yīng)，參見北京知識產(chǎn)權(quán)法院（2016）京73民終588號判決書、杭州市中級人民法院（2018）浙01民終7312號判決書。但同樣不可否認(rèn)的是，隨著時間推移，在一個更加專門化和成熟的平臺上，完全可以為持有某些核心數(shù)據(jù)的主體賦權(quán)參與分配。平臺企業(yè)塑造的網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序不太希望對內(nèi)確定個體層面的“要素財產(chǎn)權(quán)”，否則會增加平臺上主體的合作和交易成本，特別是數(shù)據(jù)要素的價值無法穩(wěn)定預(yù)期的時候；但同時又需要另一種排他不受干擾的“架構(gòu)財產(chǎn)權(quán)”，希望對外明確法律邊界，限制其他競爭對手劫持流量、爬取數(shù)據(jù)、設(shè)立外掛等行為，力圖使自身的技術(shù)架構(gòu)在法律上更加清晰和不斷延伸。④目前《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》（以下簡稱《反不正當(dāng)競爭法》）已經(jīng)可以有效回應(yīng)這一需求。詳細(xì)的分析參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，《中外法學(xué)》2021年第6期。

2.數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。⑤“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施”這一術(shù)語在使用時具有相當(dāng)?shù)哪：裕藗鹘y(tǒng)的電信運(yùn)營商外，一般意義上的用法是將其與“新基建”和“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”聯(lián)系起來；另一些研究討論集中在反壟斷法維度上，試圖將具有基礎(chǔ)設(shè)施意義的大型數(shù)字平臺納入“必需設(shè)施”或者“公用事業(yè)”監(jiān)管，或者主張其在特定領(lǐng)域履行“守門人”特殊義務(wù)。參見《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第三章第二節(jié)；《個人信息保護(hù)法》第五十七條；《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（國反壟發(fā)〔2021〕1號）第十四條；高薇：《平臺監(jiān)管的新公用事業(yè)理論》，《法學(xué)研究》2021年第3期。傳統(tǒng)上我們對“基礎(chǔ)設(shè)施”的認(rèn)知限于以物理實(shí)體為主的設(shè)施及其運(yùn)營服務(wù)，隨著互聯(lián)網(wǎng)不斷向縱深發(fā)展，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施變得愈加重要。和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施相比，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施具有一些新特點(diǎn)：首先，從概念上看，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施往往表現(xiàn)為能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等領(lǐng)域的公共基礎(chǔ)服務(wù)，和公用事業(yè)形態(tài)聯(lián)系在一起，并通過特許經(jīng)營或政府和社會資本合作（PPP）方式進(jìn)行運(yùn)營和規(guī)制；而目前除了“新基建”可能落入這類公用設(shè)施外，大型數(shù)字平臺主要由私人企業(yè)所有和運(yùn)營，按照一般商事主體的法律地位接受監(jiān)管。其次，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施往往強(qiáng)調(diào)其公共服務(wù)面向和公共性，屬于自然壟斷行業(yè)，按照社會公眾需求提供穩(wěn)定和成本較低的普遍服務(wù)，并負(fù)責(zé)對公共資源進(jìn)行有序開發(fā)利用；而大型數(shù)字平臺表面上也在提供涵蓋大量用戶的普惠服務(wù)，但其能力更多源自信息技術(shù)本身帶來的邊際成本不斷降低的效應(yīng)，其服務(wù)本質(zhì)上是基于合同的信息增值服務(wù)，其提供的諸多信息資源也由用戶免費(fèi)貢獻(xiàn)。最后，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更多是基于道路、管線等提供服務(wù)的具有物理實(shí)體的一整套設(shè)施，可以獨(dú)立于其他實(shí)體存在和建設(shè)，而數(shù)字市場中的基礎(chǔ)設(shè)施更接近和內(nèi)嵌于一個生產(chǎn)性系統(tǒng)，雖然基于平臺軟件進(jìn)行操作，但在功能上類似于維持傳統(tǒng)市場和社會運(yùn)轉(zhuǎn)的抽象基礎(chǔ)服務(wù)（如金融、物流、糾紛解決等），從而在不同市場之間形成了壁壘和橋梁。由此，上述特點(diǎn)涵蓋了網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序中數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的若干面向：（1）公共性維度，即其目標(biāo)主要基于特定范圍的公共服務(wù)與公共資源，帶有一定的普惠性；（2）所有權(quán)維度，即其可以由不同性質(zhì)的主體所有和運(yùn)營；（3）技術(shù)維度，即其廣泛采用了數(shù)字技術(shù)與信息系統(tǒng)；（4）系統(tǒng)維度，即其存在本身是為了輔助市場/社會作為一個循環(huán)系統(tǒng)更為有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，功能圍繞信息展開。①從功能角度而非反壟斷法角度理解數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，就能理解其是為了更好實(shí)現(xiàn)數(shù)字市場中要素安全有序流動交易而普遍推行的某種帶有信息功能的公共服務(wù)，從而使數(shù)字市場中的所有參與者共同獲益，而不論這一市場是否依托于特定平臺企業(yè)，也不論該公共服務(wù)是否僅由公共機(jī)構(gòu)提供。這類數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施主要體現(xiàn)為身份認(rèn)證信息服務(wù)、要素評分信息服務(wù)、需求匹配信息服務(wù)、交易網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)等輔助性功能。

3.交易與定價模式。在網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序下，數(shù)據(jù)因其本身的特性可以在加入平臺架構(gòu)的用戶之間或者通過會員訂閱信息服務(wù)的方式共享，這往往是免費(fèi)的（會員制嘗試在邊際上動態(tài)收費(fèi)），其前提是用戶也要以自身行為數(shù)據(jù)作為交換，貢獻(xiàn)到集合性的數(shù)據(jù)資源池當(dāng)中。當(dāng)下討論較多的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)方式實(shí)際上也基本是通過小程序或第三方賬戶登錄模式共享流量，而不是單純連接信息孤島。這一模式實(shí)際上是將社會主體之間的數(shù)據(jù)交易轉(zhuǎn)化為平臺生產(chǎn)秩序內(nèi)部的信息和流量交換，這就是為什么我們在數(shù)字平臺上無法簡單從外部觀察到一種想象中的數(shù)據(jù)交易和市場定價過程。

4.分配機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序下的分配機(jī)制是以市場原則為主導(dǎo)，通過增加市場主體合作與交易機(jī)會進(jìn)而增加收入（如廣告分成、打賞），衡量的標(biāo)準(zhǔn)往往是一般可以識別的勞動計件或點(diǎn)擊數(shù)量，在數(shù)據(jù)收益不明的情況下，沒有特別強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)要素的價值。一旦研究和輿論過于強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)權(quán)益分配的普遍價值，就會將帶有不確定價值的數(shù)據(jù)固化從而抬高相關(guān)市場參與者的要價，這可能對網(wǎng)絡(luò)化生產(chǎn)方式發(fā)展不利。但這不是說數(shù)據(jù)不能成為一種勞動，②Eric Posner, Glen Weyl, Radical Markets: Uprooting Capitalism and Democracy for a Just Society, pp.30-42.而是說研究重點(diǎn)應(yīng)該回到新就業(yè)形態(tài)下勞動過程本身，關(guān)注更為一般的勞動者權(quán)益保護(hù)問題。③人社部等八部門《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號）。

（三）存在的問題與可能的調(diào)整方向

成熟的平臺企業(yè)已經(jīng)看到數(shù)據(jù)本身的價值有限，不會貿(mào)然將數(shù)據(jù)要素財產(chǎn)化，而是繼續(xù)按照基本的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式逐漸推進(jìn)，將流量變現(xiàn)，在擴(kuò)張的同時避免脫實(shí)向虛。這種看待數(shù)據(jù)的方式對網(wǎng)絡(luò)化生產(chǎn)秩序具有較強(qiáng)的意義，但其帶來的最大問題仍然是平臺的封閉性?！皵?shù)據(jù)二十條”在一個側(cè)面有利于強(qiáng)化平臺企業(yè)主張的架構(gòu)財產(chǎn)權(quán)，特別是加固頭部平臺企業(yè)的市場權(quán)力，進(jìn)一步減少競爭對手公平獲取數(shù)據(jù)的動力，降低競爭程度。究其根本，仍然在于平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施難以保持中立。按照傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)分層理念，基礎(chǔ)設(shè)施（如物理傳輸層）應(yīng)當(dāng)保持中立性，提供普遍服務(wù)，確保基本服務(wù)質(zhì)量，但從目前的趨勢看，上層資源的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)將市場力量不斷傳導(dǎo)至底層，要求在流量上區(qū)別對待，甚至上下游垂直整合，④丁曉東：《網(wǎng)絡(luò)中立與平臺中立——中立性視野下的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)與平臺責(zé)任》，《法制與社會發(fā)展》2021年第4期。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)本身也構(gòu)成了平臺上雙邊市場中的一邊，并受到國家牌照管制的影響。擁有相關(guān)牌照的現(xiàn)行企業(yè)由此具備一定的競爭優(yōu)勢，大型平臺也逐漸通過向第三方開發(fā)者或中小平臺提供自己的基礎(chǔ)設(shè)施，抬高交易談判籌碼。因此從底層基礎(chǔ)設(shè)施和上層生產(chǎn)要素活動的關(guān)系來看，更容易出現(xiàn)非中立現(xiàn)象，這使平臺自我優(yōu)待行為十分常見。⑤陳兵：《互聯(lián)網(wǎng)屏蔽行為的反不正當(dāng)競爭法規(guī)制》，《法學(xué)》2021年第6期；劉曉春：《數(shù)字平臺自我優(yōu)待的法律規(guī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2023年第1期。這就說明在法律制度設(shè)計上，網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序要求：（1）在確?？刂屏A(chǔ)上進(jìn)行非清晰化數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分；（2）保證平臺企業(yè)垂直整合的自主經(jīng)營范圍；（3）獲得更多基礎(chǔ)設(shè)施牌照，即使接受強(qiáng)監(jiān)管。

從中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展脈絡(luò)來看，其實(shí)際上遵循著一種不斷強(qiáng)化底層基礎(chǔ)設(shè)施（自然壟斷），同時推動上層創(chuàng)新開發(fā)競爭的模式。前者有助于以標(biāo)準(zhǔn)化方式降低整個市場的交易成本，促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動，后者有助于在架構(gòu)內(nèi)可控的流動中推動更多第三方開發(fā)和服務(wù)。當(dāng)下的問題在于，除了底層的電信基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通以外，隸屬于不同大型平臺的基礎(chǔ)設(shè)施目前僅在封閉的企業(yè)架構(gòu)中發(fā)揮作用，而未能做到互聯(lián)互通。如果說數(shù)字經(jīng)濟(jì)仍然需要平臺企業(yè)相互競爭才能不斷發(fā)展，那么我們看到的是大型平臺企業(yè)之間的護(hù)城河愈加深厚。要解決這一問題，有必要回到早期互聯(lián)網(wǎng)興起的流動性秘密，即監(jiān)管政策不僅需要幫助將更多非數(shù)字化的資源數(shù)字化，保留一定程度的“非法興起”灰色地帶，同時也需要開始考慮推動數(shù)字平臺之間的要素流動。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不是簡單地依靠賦予用戶“數(shù)據(jù)攜帶權(quán)”或強(qiáng)制提高數(shù)據(jù)互操作性，而是需要首先提高各平臺之間的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化程度和制定保障安全流動的制度措施，降低中小平臺創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)營合規(guī)成本，才能為下一階段釋放流動性紅利做好準(zhǔn)備，最終的目標(biāo)是推動生產(chǎn)要素可以更加便利地在不同平臺之間流動，建立互聯(lián)網(wǎng)上的統(tǒng)一市場。

三、科層—屬地式：有限供給的數(shù)據(jù)秩序

（一）科層—屬地式數(shù)據(jù)秩序的形成

“數(shù)據(jù)二十條”中相當(dāng)多的制度性規(guī)則實(shí)際上更適用于科層—屬地式數(shù)據(jù)秩序。這一秩序中的數(shù)據(jù)要素形態(tài)較為符合流行認(rèn)知，即將數(shù)據(jù)想象成邊界清晰、可以轉(zhuǎn)移定價的物品；只要確權(quán)到位，加強(qiáng)法律保護(hù)，就可以形成穩(wěn)定可預(yù)期的要素市場。如前所述，這種對數(shù)據(jù)的想象不適用于以消費(fèi)者行為為核心的網(wǎng)絡(luò)化秩序，而是適用于企業(yè)和政府組織的產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)過程。在這類數(shù)據(jù)要素秩序中，有兩類可以動員推進(jìn)的行為主體：其一是地方政府，它們在本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)過多年的公共數(shù)據(jù)（政務(wù)數(shù)據(jù)）歸集實(shí)踐，要求不同層級的部門生產(chǎn)出可供集中運(yùn)營和開放的公共數(shù)據(jù)，已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)；①《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14號）。其二則是正在逐步進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)企業(yè)，它們擁有企業(yè)數(shù)據(jù)，也希望逐漸形成數(shù)據(jù)要素市場。無論是哪類數(shù)據(jù)要素，基本上都是本地化的，更多為本地公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，其流動范圍、循環(huán)程度和數(shù)據(jù)總量都不及網(wǎng)絡(luò)化的數(shù)據(jù)秩序。

在科層—屬地式數(shù)據(jù)秩序中，數(shù)據(jù)交易常常被認(rèn)為是生產(chǎn)組織之間的活動，而不是發(fā)生在像平臺組織一樣的體系內(nèi)部，因此需要在本地市場中設(shè)立專門的數(shù)據(jù)交易場所進(jìn)行交易。在這種對數(shù)據(jù)的想象中，不同的社會組織可以到交易所對持有的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行掛牌，根據(jù)他人需求進(jìn)行交易，并通過技術(shù)方式實(shí)現(xiàn)“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”。在一些地區(qū)的制度設(shè)計中，數(shù)據(jù)交易場所和其他類型的傳統(tǒng)交易所一樣，都構(gòu)成了一類特定市場，但這個市場目前主要還只是發(fā)揮掛牌發(fā)布信息的功能，缺乏進(jìn)一步的匹配與撮合能力。

和網(wǎng)絡(luò)化秩序相比，科層—屬地式秩序相對保守，只能就本轄區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和交易。數(shù)據(jù)要素的流動性并非是這一秩序追求的主要目標(biāo)，因為可供交易的數(shù)據(jù)主要圍繞組織性的生產(chǎn)者展開，其功能主要是改進(jìn)生產(chǎn)和服務(wù)，但無法追蹤到消費(fèi)者個人。而且因為需要耗費(fèi)較大成本且在邊際上沒有可見收益，無論是公共數(shù)據(jù)還是企業(yè)數(shù)據(jù)運(yùn)營者都沒有動力對掌握的個人信息進(jìn)行匿名化處理，寧愿選擇那些不涉及個體的產(chǎn)品或環(huán)境數(shù)據(jù)。這類數(shù)據(jù)秩序的動力也并非源于數(shù)據(jù)本身，而是既有的地方政府運(yùn)作過程，政府通過傳統(tǒng)行政力量推動轄區(qū)內(nèi)特定企業(yè)組織進(jìn)行交易，搭建產(chǎn)業(yè)鏈或吸引產(chǎn)業(yè)集群，提升本地化的創(chuàng)新程度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或者通過將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，成為吸引社會數(shù)據(jù)的一類供給來源。在行政發(fā)包的激勵下，地方政府以推動本地經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)區(qū)域競爭能力的心態(tài)推動交易實(shí)現(xiàn)，同時也有意愿通過信息系統(tǒng)整合對下級部門和人員進(jìn)行更好管控。此外，條塊關(guān)系在要素資源整合中也比較關(guān)鍵，例如一些中央部委會要求地方政府部門使用垂直統(tǒng)一的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，以便匯總收錄標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，但地方就很難有直接使用此類數(shù)據(jù)的權(quán)力和動力，橫向整合本地數(shù)據(jù)的成本也較高。

（二）科層—屬地式秩序下的數(shù)據(jù)規(guī)則

科層—屬地式秩序基本上是在傳統(tǒng)工業(yè)化生產(chǎn)方式下形成的，其經(jīng)濟(jì)動力由地方政府和企業(yè)共同提供，政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策需要幫助特定企業(yè)獲取數(shù)據(jù)要素，從而實(shí)現(xiàn)其融資需求。該過程中的數(shù)據(jù)流動基本上局限于政府部門和企業(yè)組織，以及企業(yè)組織之間，由此一整套數(shù)據(jù)規(guī)則體系都圍繞傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)秩序目標(biāo)而展開。下文同樣從數(shù)據(jù)權(quán)屬、基礎(chǔ)設(shè)施、交易定價與分配模式等方面展開分析。

1.數(shù)據(jù)權(quán)屬。由于無須追蹤用戶的個人信息，科層—屬地式的數(shù)據(jù)秩序更多集中在行業(yè)、社會或環(huán)境數(shù)據(jù)等另類數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的產(chǎn)出速度與規(guī)模無法與網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)相比，但相對穩(wěn)定和同質(zhì)化，主要服務(wù)于企業(yè)產(chǎn)品改進(jìn)，以及政府公共數(shù)據(jù)的開發(fā)，因此更加看重數(shù)據(jù)確權(quán)，這使得對數(shù)據(jù)的認(rèn)識更接近于傳統(tǒng)知識財產(chǎn)或數(shù)據(jù)產(chǎn)品。①一些地方政府將數(shù)字藏品交易作為文化產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)交易的一種形態(tài)，這十分接近于傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)交易和生產(chǎn)方式。還有地方政府為企業(yè)開出“公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證”或“數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記證書”，都展示出類似的努力。這一數(shù)據(jù)秩序的預(yù)期是，隨著工業(yè)信息化的推進(jìn)和企業(yè)信息化能力的提升，最終可以將相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，并計入資產(chǎn)負(fù)債表，②財政部《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關(guān)會計處理暫行規(guī)定（征求意見稿）》（2022年12月）。特別是隨著產(chǎn)業(yè)鏈的搭建和信息化水平的提升，各社會主體逐漸擁有更多種類的數(shù)據(jù)，逐漸打造較為完備的要素市場，并適當(dāng)加強(qiáng)部分公共數(shù)據(jù)供給引導(dǎo)社會數(shù)據(jù)開發(fā)。“數(shù)據(jù)二十條”規(guī)定的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制符合這一預(yù)期，其權(quán)屬劃分主要根據(jù)數(shù)據(jù)上可能承載的不同法益并按照數(shù)據(jù)價值產(chǎn)生的不同階段進(jìn)行，更加適合屬地化的不同組織之間的交易與合作。

2.數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施?？茖印獙俚厥街刃蛑械臄?shù)據(jù)很少能起到類似市場基礎(chǔ)設(shè)施釋放信號的功能，更多是幫助改進(jìn)產(chǎn)品服務(wù)或提高企業(yè)效率，核心的基礎(chǔ)設(shè)施主要涵蓋地級市或省的地方性數(shù)據(jù)交易場所。“數(shù)據(jù)二十條”要求“規(guī)范各地區(qū)各部門設(shè)立的區(qū)域性數(shù)據(jù)交易場所和行業(yè)性數(shù)據(jù)交易平臺，構(gòu)建多層次市場交易體系，推動區(qū)域性、行業(yè)性數(shù)據(jù)流通使用”，“促進(jìn)區(qū)域性數(shù)據(jù)交易場所和行業(yè)性數(shù)據(jù)交易平臺與國家級數(shù)據(jù)交易場所互聯(lián)互通”，基本上是按照設(shè)置傳統(tǒng)交易場所的方式進(jìn)行規(guī)劃。交易必然使某類數(shù)據(jù)超出傳統(tǒng)組織控制的范圍，在不同的市場或控制主體之間流動，由此就會涉及相當(dāng)程度的數(shù)據(jù)安全合規(guī)問題。如果交易所要求的合規(guī)成本太高，企業(yè)或政府部門就不太有動力尋求場內(nèi)交易，轉(zhuǎn)而進(jìn)行場外甚至黑市交易。因此交易所面臨的主要問題就是如何通過增加有效的公共數(shù)據(jù)供給帶動社會數(shù)據(jù)進(jìn)入場內(nèi)，提供合適的安全港規(guī)則，③戴昕：《作為法律技術(shù)的安全港規(guī)則：原理與前景》，《法學(xué)家》2023年第2期。并逐步提升撮合匹配的能力，目前這一功能只能依托社會中的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人等中介主體實(shí)現(xiàn)。

3.交易定價與分配模式。在科層—屬地式秩序下，企業(yè)數(shù)據(jù)交易主要是以涵蓋交易雙方、交易所與第三方機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)價格形成機(jī)制和“報價—估價—議價”相結(jié)合的模式進(jìn)行定價；對于公共數(shù)據(jù)，則需要“結(jié)合數(shù)據(jù)核算成本，參照行政管理類、資源補(bǔ)償類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和流程，制定本地區(qū)、本系統(tǒng)（行業(yè)）數(shù)據(jù)利用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法，原則上對公益性目的數(shù)據(jù)利用進(jìn)行成本補(bǔ)償收費(fèi)或免費(fèi)，對經(jīng)營目的數(shù)據(jù)利用進(jìn)行合理收費(fèi)或市場調(diào)節(jié)收費(fèi)”。④黃倩倩、王建冬、陳東等：《超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場體系下數(shù)據(jù)價格生成機(jī)制研究》，《電子政務(wù)》2022年第2期。在分配上也主要根據(jù)實(shí)現(xiàn)合作的份額約定進(jìn)行，和既有知識產(chǎn)權(quán)使用參與分配的邏輯沒有特別不同。由于在交易過程中主要是實(shí)現(xiàn)企業(yè)一對一合作，雙方往往看重的是通過數(shù)據(jù)搭建產(chǎn)業(yè)鏈的合作前景，這就對交易所的信息能力提出了更高的要求。

（三）存在的問題與可能的調(diào)整方向

在科層—屬地式秩序下，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)流動并不快，如果沒有很好的經(jīng)濟(jì)循環(huán)加以帶動，數(shù)據(jù)生產(chǎn)速度和要素生產(chǎn)與交易的速度無法銜接匹配，那么數(shù)據(jù)流通本身就無法帶來額外價值。目前總體而言，這一秩序不太需要持續(xù)的供給行為，為經(jīng)濟(jì)循環(huán)和社會服務(wù)帶來的價值提升空間有限。“數(shù)據(jù)二十條”的制度設(shè)計可能會幫助盤活一些傳統(tǒng)企業(yè)，將其運(yùn)營數(shù)據(jù)和產(chǎn)品數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性升級改造入表，傳統(tǒng)的地方交易所或行業(yè)協(xié)會也可以順勢將過去的交易數(shù)據(jù)或者行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行某種方式的轉(zhuǎn)化和挖掘，從而推動未來的交易。但復(fù)雜性在于，地方政府有時以行政指令的方式使用公共數(shù)據(jù)（如社會信用體系或授權(quán)運(yùn)營），有時又希望推動市場化運(yùn)作（如建立交易所），如何有效協(xié)調(diào)這一系統(tǒng)中的不同措施，更好地進(jìn)行合作，對未來科層—屬地式秩序而言是一個挑戰(zhàn)。在法律制度設(shè)計上，科層—屬地式數(shù)據(jù)秩序的要求相對簡單，更需要“數(shù)據(jù)二十條”帶來的數(shù)據(jù)確權(quán)規(guī)則，以及對傳統(tǒng)企業(yè)的數(shù)據(jù)加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)類保護(hù)。

另一個常見的主張是推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營帶動企業(yè)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)價值的實(shí)現(xiàn)，但目前來看仍然難以找到有意義的突破口，較為顯著的舉措可能是開發(fā)部分能源數(shù)據(jù)幫助中小企業(yè)的金融融資。①“數(shù)據(jù)二十條”要求“鼓勵征信機(jī)構(gòu)提供基于企業(yè)運(yùn)營數(shù)據(jù)等多種數(shù)據(jù)要素的多樣化征信服務(wù)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)特別是中小微企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能開展信用融資”。如果數(shù)商能夠成為產(chǎn)業(yè)鏈上的重要一環(huán)，形成社會共治體系，就比較有價值。但如前所述，這個過程實(shí)際上和數(shù)據(jù)本身也沒有太大關(guān)系，更多涉及的是企業(yè)業(yè)務(wù)模式和產(chǎn)品上的合作或者現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集群的固化，數(shù)據(jù)只是這個過程中的副產(chǎn)品，用來打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈，也就是在合作談成后才需要進(jìn)一步討論的問題。如何幫助增強(qiáng)企業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的多元性，推動合作的多樣化，形成更廣泛的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將是科層—屬地式秩序下需要進(jìn)一步考慮的問題。

結(jié)語：秩序的沖突與融合

本文在生產(chǎn)方式、數(shù)據(jù)功能和結(jié)構(gòu)性動力三重條件的框架下，著重分析了作為理想類型的網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序和科層—屬地式數(shù)據(jù)秩序，前者由平臺企業(yè)推動，后者由不同層級的地方政府推動，各自要解決的問題并不相同，因此可能需要針對不同生產(chǎn)方式對規(guī)則指引進(jìn)行解讀和適用，避免一刀切的分析和實(shí)踐。簡單說來，在網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序中，數(shù)據(jù)由大量消費(fèi)者行為抽象而成，在平臺架構(gòu)內(nèi)跨地域流動，依附于其他要素并在統(tǒng)一的數(shù)字市場中輔助交易與合作，通過不同類型的商業(yè)模式形成更多價值，基本由平臺企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)；而在科層—屬地式數(shù)字秩序中，數(shù)據(jù)更多由本地企業(yè)活動抽象形成，通過交易所進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈信息化等地方經(jīng)濟(jì)價值，由不同層級的地方政府主導(dǎo)建設(shè)。一個完整統(tǒng)一的數(shù)據(jù)秩序應(yīng)當(dāng)是在認(rèn)清兩種理想類型基礎(chǔ)上進(jìn)行多維度的融合。本文一再強(qiáng)調(diào)，有價值的數(shù)據(jù)要素不僅是依附性的，更受到要素流動的社會和技術(shù)結(jié)構(gòu)的約束。數(shù)據(jù)本身無法構(gòu)成有效的價值生產(chǎn)環(huán)境，需要和其他市場要素以及既有價值生產(chǎn)的動力結(jié)構(gòu)結(jié)合起來理解，脫離了外部結(jié)構(gòu)的抽象分析無助于理解真實(shí)世界中的數(shù)據(jù)要素，除非我們是在談?wù)撎摕o縹緲的“元宇宙”。因此，更有意義的研究應(yīng)著重于觀察兩類不同的數(shù)據(jù)要素秩序如何形成，數(shù)據(jù)要素在整個價值生產(chǎn)過程中所處的位置，由此對數(shù)據(jù)權(quán)屬、分配政策、基礎(chǔ)設(shè)施等衍生問題進(jìn)行重新解釋，展示現(xiàn)實(shí)問題的復(fù)雜性。

從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展過程來看，網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序正依托新型生產(chǎn)方式而不斷擴(kuò)展，將越來越多的生產(chǎn)要素吸納至平臺上流動，從而和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)組織與利益群體發(fā)生競爭性利益沖突。例如，一個全國性的平臺企業(yè)將地方勞動力轉(zhuǎn)化為分享經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)要素，會和科層—屬地式數(shù)據(jù)秩序形成競爭；而本地中小企業(yè)或勞動者可能主張更強(qiáng)的監(jiān)管，如提升勞動保護(hù)水平、抬高數(shù)據(jù)要素價格、認(rèn)定不正當(dāng)競爭行為等，這對平臺企業(yè)的統(tǒng)一政策和商業(yè)模式就會產(chǎn)生較大影響。

同時也要看到，網(wǎng)絡(luò)化秩序事實(shí)上也難以全面取代科層—屬地式秩序。這不僅是因為公共數(shù)據(jù)本身具有較強(qiáng)的屬地性公共服務(wù)特性，需要數(shù)據(jù)運(yùn)營者將數(shù)據(jù)價值回饋本地（例如建立具有國資背景的數(shù)據(jù)集團(tuán)或成立數(shù)據(jù)專區(qū)，而不是全國性的平臺企業(yè)），也是因為即使平臺企業(yè)能夠調(diào)動特定類型的本地化資源，也需要本地監(jiān)管部門幫助組織管理。如果沒有科層制的維護(hù)運(yùn)行，平臺企業(yè)本身無法有效對生產(chǎn)資源進(jìn)行調(diào)動，也就無法有效利用其行為數(shù)據(jù)。從這個意義上說，兩種秩序需要相互依存從而逐漸提升各自的能力，并通過基礎(chǔ)設(shè)施加強(qiáng)聯(lián)動與合作，任何一種數(shù)據(jù)秩序都無法單獨(dú)有效運(yùn)行。例如，一些平臺企業(yè)正逐漸加大對實(shí)體工業(yè)經(jīng)濟(jì)的投入，而地方政府市場監(jiān)管部門也可以幫助加強(qiáng)數(shù)據(jù)不正當(dāng)競爭執(zhí)法，維護(hù)平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)權(quán)益；②之前出現(xiàn)的大量數(shù)據(jù)不正當(dāng)競爭行為，都主要依靠法院在邊際上進(jìn)行確認(rèn)，主要適用《反不正當(dāng)競爭法》第二條原則性條款，但地方市場監(jiān)管部門則無法得到明確授權(quán)執(zhí)法。2022年《反不正當(dāng)競爭法（修訂草案）》對包括數(shù)據(jù)不正當(dāng)競爭在內(nèi)的諸多新型違法行為都進(jìn)行了明確規(guī)定，該法一旦通過就可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)更好執(zhí)法，增強(qiáng)威懾和保護(hù)力度。地方政府同樣歡迎能夠調(diào)動本地靈活勞動力的平臺企業(yè)入駐，以便使稅收回饋本地，帶動本地企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈，但這也可能推動平臺企業(yè)本地化，設(shè)立更多分公司，影響既有的平臺扁平化結(jié)構(gòu)和商業(yè)模式。

兩種數(shù)據(jù)秩序面臨的共同問題是確保市場持續(xù)向要素開放。在網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)秩序中，因為有平臺企業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)和競爭過程的約束，這一秩序逐漸變得封閉；而科層—屬地式數(shù)據(jù)秩序本身就存在數(shù)據(jù)無法跨區(qū)域連通、僅在轄區(qū)內(nèi)部共享的問題。在這個語境下理解建立國家統(tǒng)一大市場的目標(biāo)，其實(shí)就是要逐漸破除包括數(shù)據(jù)在內(nèi)的要素的流動邊界，降低流動成本，增加公共數(shù)據(jù)資源投入和擴(kuò)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，雖然看起來大型平臺之上已經(jīng)形成了超級巨大規(guī)模的市場，但相較于平臺之間的相互連通而言仍然有限。平臺企業(yè)本身因內(nèi)部交易成本問題無法一直無限擴(kuò)張，需要通過基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通來解決，否則可能會遭遇數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，這就需要回到數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)立的初衷即推動更大范圍的流動性入手進(jìn)行政策設(shè)計。

最后，本文的研究也可能在一個側(cè)面回應(yīng)以往關(guān)于國家與市場關(guān)系的理論討論。傳統(tǒng)上認(rèn)為，為了使市場能夠有效運(yùn)行，國家應(yīng)當(dāng)確立基本要素的權(quán)屬和交易規(guī)則，從而便利財產(chǎn)流轉(zhuǎn)和交易。本文不否認(rèn)國家繼續(xù)通過確定數(shù)據(jù)權(quán)屬以便利交易的努力，但試圖更進(jìn)一步看到這一努力的局限，即在數(shù)字經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式中，單純的權(quán)屬本身無法帶來穩(wěn)定預(yù)期和收益，有效市場秩序的建立依托于其他更為基礎(chǔ)的要素和信息基礎(chǔ)設(shè)施的確立，國家數(shù)據(jù)局的組建為此帶來了一種可能性。根據(jù)2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，國家數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等。這種統(tǒng)籌規(guī)劃對于兩種生產(chǎn)方式和數(shù)據(jù)秩序下的數(shù)據(jù)資源的有序和高效利用具有重要意義。我們寄希望于國家數(shù)據(jù)局既通過傳統(tǒng)科層制方式推動激活各省市數(shù)據(jù)要素資源，也通過強(qiáng)化數(shù)字平臺的新型基礎(chǔ)設(shè)施推動數(shù)據(jù)要素跨行業(yè)和地域流動，由此，一個不斷整合平臺與地方政府、進(jìn)行合作型治理的數(shù)字市場環(huán)境或許終將形成。