吳開松?王瀟

摘要：推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)邊疆治理創(chuàng)新的必然選擇。運用Nvivo軟件對改革開放以來中央層面發(fā)布的123份邊疆治理政策文本進行分析，可以發(fā)現(xiàn)：我國邊疆治理政策的核心經(jīng)歷了由保穩(wěn)定到促發(fā)展、再到強邊疆的轉變，邊疆治理政策趨向成熟。但邊疆治理政策對供給型政策工具有較強的依賴性，政策工具使用領域與政策目標的匹配不均衡，對鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識的聚焦程度有待提高。要促進政策工具結構合理化，推動政策工具與政策目標的整合，提高鑄牢中華民族共同體意識的政策聚焦度，從而不斷健全和完善我國的邊疆治理政策。

關鍵詞：民族政策；邊疆治理；政策文本；質(zhì)性分析

基金項目：國家社會科學基金重大招標項目“中華民族偉大復興視域下民族事務治理法治化研究”（19ZDA171）

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2023）09-0038-10

黨的二十大報告指出，要加強邊疆地區(qū)建設，推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊。邊疆治理本質(zhì)上就是運用國家權力解決邊疆實際問題，實現(xiàn)邊疆發(fā)展、鞏固和安全的過程。（1）邊疆治理績效事關國家穩(wěn)定和未來發(fā)展。（2）我國歷來重視邊疆治理，隨著時局的變化不斷調(diào)整優(yōu)化邊疆治理政策，對于持續(xù)推動邊疆地區(qū)安全和社會發(fā)展穩(wěn)定產(chǎn)生了重要影響。尤其是改革開放以來，邊疆治理政策不斷深化邊疆治理的理論和制度創(chuàng)新，對于實現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

邊疆政策是國家為實現(xiàn)對邊疆的有效治理而制定的相應政策和采取的具體舉措，其實質(zhì)是國家邊疆戰(zhàn)略在邊疆治理實踐中的具體化。（3）自新中國成立以來，我國制定頒布了諸多邊疆治理政策文件、條例法規(guī)。本文主要采取定性分析方法，利用Nvivo12 Plus軟件對改革開放以來我國政策文本中與“邊疆治理”相關的語句或條款進行檢索、編碼，運用政策工具理論對邊疆治理相關政策文本進行深入解讀。政策文本的搜集主要以1978—2022年為時限，基于公開性、有效性、權威性及針對性等原則，借助于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫進行查詢，同時對國務院及國務院各部委網(wǎng)站進行一一檢索，將“邊疆”“邊陲”“邊境”“西部”“邊疆治理”以及邊疆5省和4個自治區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧、甘肅、云南、新疆、西藏、內(nèi)蒙古、廣西）等作為關鍵詞，以中央法規(guī)為條件選取中央層面的相關邊疆治理政策，包括中共中央、國務院及其組成部門、全國人大及其常委會發(fā)布的通知、意見、決定、辦法等，最終共檢索到相關文獻380篇。為確保政策樣本選取的準確性，圍繞以下標準作進一步篩選：（1）選取與“邊疆治理”主題或內(nèi)容高度相關的政策文本；（2）選取與“邊疆治理”間接相關的政策文本；（3）選取法律法規(guī)、意見、通知、規(guī)劃等類型的政策文本。最終獲取邊疆治理政策文本123份，如表1所示。

二、政策文本分析框架

近些年，學者們借鑒政策工具理論，通過構建政策工具、政策內(nèi)容、政策要素、政策目標、政策主體等多維分析框架，結合政策內(nèi)容深入分析了研究生教育政策（4）、高校產(chǎn)教融合政策（5）、城鎮(zhèn)化政策（6）、中央財政政策（7）等文本。本文從政策工具和政策目標兩個維度構建邊疆治理政策文本的分析框架，并在此框架下對我國邊疆治理政策的內(nèi)容特征、政策工具使用方式以及政策偏好等進行研究。

（一）政策工具維度

政策工具是實現(xiàn)邊疆治理目標的有力手段，關系著邊疆治理政策的實施效能，對邊疆治理政策的演變有著重要影響。對于政策工具的分類，國內(nèi)學者們大多采用羅斯威爾（R. Rothwell）和賽格菲爾德（W. Zegveld）提出的政策工具“三分法”，即將政策工具分為供給推動型、需求拉動型和環(huán)境支持型三類。（8）羅斯威爾和賽格菲爾德關于政策工具的分類主要用于對科技產(chǎn)業(yè)政策的研究，后來越來越多的學者從不同學科視角出發(fā)，結合“三分法”對各類政策展開研究。本文也借鑒羅斯威爾和賽格菲爾德的觀點，將我國邊疆治理政策工具分為供給推動型、環(huán)境支持型和需求拉動型三種類型。

其一，供給型政策工具。羅斯威爾和賽格菲爾德在關于科技產(chǎn)業(yè)政策的研究中指出，供給型政策工具是指政府通過直接供給資金、技術和開展基礎設施建設等方式為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力支持，其作用主要表現(xiàn)為政策的推動力。陳光等認為，供給型政策工具是指政府通過自上而下的方式加大相關要素的供給力度，具有強有力的推動作用。（9）代沁泉等把供給型政策工具定義為：社會治理主體給予資金、技術、人才等方面的供給傾斜。（10）本文結合邊疆治理的特點，將供給型政策工具界定為政府通過自上而下的投入和補給來推動邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，主要以資金投入、人才支持、技術支持、公共服務等方式增強邊疆治理的政策支撐，加大政策的有效供給力度。

其二，環(huán)境型政策工具。羅斯威爾和賽格菲爾德在關于科技產(chǎn)業(yè)政策的研究中認為，環(huán)境型政策工具是指政府通過頂層設計等手段為科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，其作用主要體現(xiàn)在政策的影響力上。當前，學者們關于環(huán)境型政策工具的定義也主要在此基礎上結合不同的研究對象與內(nèi)容來確定，且都側重于政策的外部環(huán)境。本文中的環(huán)境型政策工具主要是指政府通過目標規(guī)劃、制度建設、法治管制、考核評估和策略性措施等為邊疆治理提供宏觀環(huán)境，間接促進邊疆發(fā)展。

其三，需求型政策工具。羅斯威爾和賽格菲爾德在關于科技產(chǎn)業(yè)政策的研究中指出，政策的拉動力主要體現(xiàn)在需求型政策工具上，需求型政策工具是指政府通過外包、采購等方式聯(lián)合社會資本，共同拉動科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。劉雪華、孫大鵬在關于城鎮(zhèn)化政策文本的研究中，將需求型政策工具分為政府采購、服務外包、示范工程三個方面。（11）姜景等在關于數(shù)字政府的研究中指出，需求型政策工具是指為滿足市場需要，政府通過政務服務、數(shù)字政府運營等手段保證政策順利實施，為數(shù)字政府的建設創(chuàng)造條件。（12）結合已有研究，本文認為：就我國的邊疆治理政策而言，需求型政策工具主要是指政府通過宣傳普及、試點示范、社會參與、對外交流、產(chǎn)業(yè)塑造等方式，聯(lián)合社會資本共同促進邊疆發(fā)展。

（二）政策目標維度

政策目標是決策者希望通過實施政策所達到的效果與目的。它不僅指引決策者選擇合適的政策工具， 還為后續(xù)政策評估提供判斷基準。（13）

1987年黨的十三大報告指出，我國社會主義初級階段是“實現(xiàn)中華民族偉大復興的階段”。黨的十八大報告第一次明確提出實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興的總體任務。黨的二十大報告指出，中國共產(chǎn)黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化推進中華民族偉大復興?？梢哉f，改革開放以來我國邊疆治理政策的總目標始終圍繞實現(xiàn)中華民族偉大復興而展開。

我國邊疆治理政策目標在不同階段有著不同特征。黨的十八大以前，我國邊疆治理政策以實現(xiàn)邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定、維護民族團結為基礎。黨的十八大以來，邊疆治理政策目標的確定，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基本要素。2019年，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)，要保持加強生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，守護好祖國北疆這道亮麗風景線。（14） 2020年，習近平總書記在第三次中央新疆工作座談會上指出，要以推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障，努力建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業(yè)、生態(tài)良好的新時代中國特色社會主義新疆。（15）根據(jù)習近平總書記關于邊疆治理的重要論述，新時代邊疆治理的核心任務和戰(zhàn)略部署主要有維護國家領土主權完整、促進邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定與長治久安、加快邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、強化中華民族共同體建設、提高邊疆治理法治化水平、強化邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、打造國家開發(fā)開放和發(fā)展的新空間等方面。（16）

基于以上分析，結合邊疆治理政策的內(nèi)容和特點，本文將邊疆治理政策的主要目標分為維護邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定、鑄牢邊疆各族人民中華民族共同體意識、推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進邊疆地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展、提升邊疆地區(qū)對外開放水平五個方面。

三、政策文本內(nèi)容編碼

Nvivo軟件是目前學界應用較為廣泛的質(zhì)性分析軟件，可以對來自內(nèi)部或外部不同格式的文本、圖片、音頻、視頻等數(shù)據(jù)進行識別、分類與整理。為了直觀地反映邊疆治理政策工具和政策目標的內(nèi)容和特征，本文將所獲取的123份邊疆治理政策文本導入Nvivo12 Plus軟件，對政策文本中與“邊疆治理”相關的語句或條款進行檢索、編碼。由于同一政策中可能涵蓋不同內(nèi)容的政策條款，不同政策條款也可能歸屬于不同的政策工具，故本文的二維分析框架把邊疆治理政策劃分為多個分析單元，將邊疆治理政策中的條款作為最小分析單元。若政策文本中的某一條款僅使用了某一類政策工具，則將該條款視為一個分析單元；若政策文本中的某一條款使用了兩類或兩類以上的政策工具，則將之拆分為多個子條款。最終，按照“文本編號-政策章節(jié)-政策條款”的方式，對123份政策文本的相關內(nèi)容進行編碼，共劃分出376個政策文本分析單元，如表2所示。同時，將376個政策文本分析單元編碼歸類到對應的政策工具類型中，如表3所示。

四、政策文本統(tǒng)計與分析

（一）邊疆治理政策的結構特征

基于邊疆治理政策二維分析框架，對376個政策文本分析單元在各個政策工具和政策目標中的數(shù)量分布情況進行統(tǒng)計，結果如表4所示。

從政策工具維度看，邊疆治理政策廣泛運用供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，為推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了方向指引和政策支撐。具體來看，供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具在具體應用上表現(xiàn)出較為顯著的差別。其中，供給型政策工具使用的頻次最高，達155次，占比41.22%；環(huán)境型政策工具共使用136次，占比36.17%；使用頻次相對較低的是需求型政策工具，僅有85次，占比22.61%。由此可見，中央對邊疆治理政策工具的運用主要以供給型和環(huán)境型為主，對需求型政策工具的運用不夠，邊疆治理的政策拉動力偏弱。沒有邊疆各族人民的廣泛參與、主動參與、自覺參與，邊疆治理就缺少強大的主體，邊疆現(xiàn)代化就缺少強大的動能。（17）因此，充分運用需求型政策工具，激發(fā)邊疆各族人民的國家意識、公民意識和法治意識，擴大邊疆各族人民的有序政治參與尤顯必要。

從政策目標維度看，現(xiàn)有邊疆治理政策文本的內(nèi)容多聚焦于推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展（64.10%）和維護邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定（19.68%），對于促進邊疆地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展（6.38%）、提升邊疆地區(qū)對外開放水平（6.38%）的關注度不夠，而在鑄牢邊疆各族人民中華民族共同體意識方面（3.46%）尤顯薄弱。2021年，習近平總書記在第五次中央民族工作會議上指出，鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的“綱”。（18）黨的二十大報告再一次強調(diào)，要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，全面推進民族團結進步事業(yè)。邊疆地區(qū)是我國重要的安全屏障，黨中央“治國必治邊”的戰(zhàn)略思想體現(xiàn)了對于邊疆現(xiàn)代化發(fā)展的重視，也牢牢抓住了邊疆地區(qū)民族工作的主線，符合新時期加強民族團結，推進興邊富民、 穩(wěn)邊固邊的現(xiàn)實需要。因此，為推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須增強對鑄牢邊疆各族人民中華民族共同體意識的政策關注度。

具體來說：（1）從供給型政策工具的內(nèi)部構成來看，邊疆治理政策對于公共服務這一政策工具的應用最為頻繁，占比達19.68%；對資金投入、人才支持這兩種政策工具的應用相對較多，占比分別為10.11%和9.57%，而對技術支持這一政策工具的運用則相對較少，僅占1.86%。當前，邊疆地區(qū)防務主要以人防為主，技防相對缺失，在邊境通行、旅游、安防等方面的智慧化建設不足。為進一步加強邊疆地區(qū)現(xiàn)代化建設，開拓數(shù)字邊疆，需要逐步加大對邊疆地區(qū)發(fā)展的技術支持力度。

（2）從環(huán)境型政策工具的運用情況來看，邊疆治理政策對策略性措施這一政策工具有較高的依賴性，占比達17.29%；制度建設、目標規(guī)劃這兩種政策工具的使用頻率相對較低，分別占比7.71%和6.65%；法治管制、考核評估這兩種政策工具使用頻率極低，分別占比2.66%和1.86%。習近平總書記在第五次中央民族工作會議上指出：“必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化”（19）。在我國建設社會主義法治國家的大背景下，推動民族事務治理法治化既是依法治國的基本要求，也是推動民族事務治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。（20）因此，必須充分結合邊疆地區(qū)發(fā)展實際，加強對環(huán)境型政策工具中法治管制工具的使用，堅持用法律來保障民族團結，推進中華民族偉大復興。此外，考核評估作為政府績效管理的一個重要舉措，可以通過開展科學、客觀、公正的調(diào)查，全面真實地反映政府工作的整體進展情況。為進一步提升邊疆治理效能，建立與邊疆治理政策相契合的科學合理、系統(tǒng)全面的績效評價體系，對邊疆地方政府的治理績效進行動態(tài)、科學的評估尤為必要。

（3）在需求型政策工具中，對外交流、產(chǎn)業(yè)塑造這兩種政策工具的使用頻次最高，分別占比6.91%和6.38%；宣傳普及、社會參與、試點示范的使用比例相對較低，分別為3.46%、3.19%和2.66%。中國的民族問題，一個是發(fā)展，包括在本地區(qū)的發(fā)展和到東部地區(qū)的發(fā)展；另一個是社會穩(wěn)定，反對分裂勢力和極端勢力。（21）從政策目標維度看，現(xiàn)有邊疆治理政策在需求型政策工具的使用上主要集中于推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展（46次）。因此，在需求型政策工具的使用中，要充分發(fā)揮宣傳普及、社會參與、試點示范等工具的積極作用。尤其是對維護邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定、鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識等關乎邊疆安全和民族團結的政策目標，應大力加強宣傳教育、試點示范區(qū)建設，吸引社會力量廣泛參與。

（二）邊疆治理政策的變遷及其特點

改革開放以來，我國邊疆治理政策立足邊疆地區(qū)實際，堅持在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新。根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的三個關鍵時間節(jié)點，本文將改革開放以來我國邊疆治理政策的變遷歷程分為三個階段：一是穩(wěn)邊安邊向穩(wěn)邊與發(fā)展并重轉型階段（1978—1992年），二是發(fā)展優(yōu)先階段（1993—2012年），三是高質(zhì)量發(fā)展階段（2013年至今），并據(jù)此總結我國邊疆治理政策演變的邏輯與規(guī)律。（相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)如表5所示）

第一，穩(wěn)邊安邊向穩(wěn)邊與發(fā)展并重轉型階段（1978—1992年）。1978年黨的十一屆三中全會的召開開啟了我國改革開放的歷史新時期，但改革開放初期我國邊疆治理受到國內(nèi)與國外環(huán)境的雙重影響。從內(nèi)部環(huán)境來看，由于“文化大革命”的沖擊，我國民族區(qū)域自治制度中的差異性因素被弱化，國家制度受到干擾和破壞，政策的進一步推動面臨復雜形勢，邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展受到阻礙。為順利實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉變，鄧小平提出了“兩個大局”的構想，其中一個大局就是東部沿海地區(qū)加快對外開放，較快地先發(fā)展起來，然后帶動和支持中西部地區(qū)發(fā)展。同時，我國邊疆地區(qū)許多口岸也充分利用其開放型地緣優(yōu)勢，與周邊國家積極開展經(jīng)貿(mào)文化交流。從外部環(huán)境來看，我國與部分鄰國存在邊界爭端，盡管與俄羅斯（蘇聯(lián)）、蒙古、緬甸、越南等周邊國家簽訂了一系列邊界條約，進一步維護了邊疆地區(qū)安全和穩(wěn)定，但是國際上泛民族主義快速蔓延，東歐劇變、蘇聯(lián)解體等一系列事件的發(fā)生使得部分國家族際沖突加劇，國際形勢動蕩不安，“三股勢力”在我國邊疆甚囂塵上，邊疆治理面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)。對此，從1982年《第五屆全國人民代表大會第五次會議對〈關于第六個五年計劃的報告〉的決議》到1991年《第七屆全國人民代表大會第四次會議關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要及關于〈綱要〉報告的決議》，都提出要扶持民族地區(qū)、貧困地區(qū)、老根據(jù)地和邊疆地區(qū)發(fā)展，改善邊疆地區(qū)基礎設施建設，增強邊疆地區(qū)發(fā)展活力。同時，為進一步加強邊疆地區(qū)法治建設，1984年我國制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，將民族事務治理納入法治化軌道。

改革開放初期，中國實行“效率優(yōu)先、兼顧公平”，讓一部分人或地區(qū)先富起來，再帶動其他地區(qū)實現(xiàn)共同富裕的政策。在這一時期，我國邊疆治理政策主要運用的政策工具為環(huán)境型（7次），其次是供給型（4次），總體上看數(shù)量較少（14次）。在該階段，為扶持邊疆地區(qū)經(jīng)濟、文化、教育等方面的發(fā)展，中央采取有效措施給予邊疆地區(qū)財力、物力和技術力量支持。1982年《第五屆全國人民代表大會第五次會議對〈關于第六個五年計劃的報告〉的決議》提出，要切實改善少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)文化設施。1992年《國家旅游局關于擴大邊境旅游促進邊疆繁榮的意見》指出，要積極發(fā)展邊境旅游業(yè)，提高對外開放水平。同時，在高等學校招生中制定了“適當照顧錄取”、“加分照顧錄取”、“最低分數(shù)線，比例錄取”等民族教育特殊照顧政策。這些對于邊疆地區(qū)的政策傾斜和照顧，為邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入了活力，培養(yǎng)了一批少數(shù)民族人才，推動了邊疆地區(qū)文化事業(yè)的快速發(fā)展。

總的來看，改革開放初期，我國邊疆地區(qū)的經(jīng)濟增長與全國平均水平相比相對滯緩，該階段我國邊疆治理政策所采用的政策工具總量相對較少，主要通過保障邊疆地區(qū)基本公共服務來促進邊疆地區(qū)建設和發(fā)展。這一時期邊疆治理的核心是“維穩(wěn)”，通過穩(wěn)定邊疆保證主權邊疆，促進和諧民族關系的形成，同時邊疆治理政策開始向穩(wěn)定與發(fā)展并重轉變。

第二，發(fā)展優(yōu)先階段（1993—2012年）。隨著改革開放的深化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國民族工作的重心轉到加強經(jīng)濟建設上。在這一時期，我國邊疆治理政策運用的政策工具主要是策略性措施、公共服務、資金投入、制度建設、人才支持、產(chǎn)業(yè)塑造等。其中策略性措施運用次數(shù)最多，達55次；公共服務次之，為36次；資金投入、制度建設、人才支持和產(chǎn)業(yè)塑造的運用分別為21次、19次、17次、17次。與前一階段相比，我國邊疆治理政策工具運用的類別與頻次都有了明顯增長。

為進一步縮小各地區(qū)間的發(fā)展差距，更好地開發(fā)與建設邊疆，我國創(chuàng)新性地提出實行邊疆地區(qū)特殊扶持政策和措施。1999年《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》提出要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃綱要》對西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施作了更為具體的部署。2000年1月“興邊富民”行動正式啟動，2004年《國家民委、財政部關于繼續(xù)推進興邊富民行動的意見》進一步明確了“興邊富民”行動的目標任務。1996年《國務院辦公廳轉發(fā)〈國務院扶貧開發(fā)領導小組關于組織發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告〉的通知》強調(diào)經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作，2001年《國務院關于印發(fā)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）〉的通知》要求繼續(xù)做好東西扶貧協(xié)作工作。西部大開發(fā)、興邊富民、扶貧開發(fā)、對口支援等一系列戰(zhàn)略行動，有力地推動了邊疆地區(qū)經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，進一步鞏固了“你來我去、我來你去，我中有你、你中有我，而又各具個性的多元統(tǒng)一體”（22），促使邊疆地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)各族群眾在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的偉大旗幟下像石榴籽一樣緊緊抱在一起，推動邊疆地區(qū)各族人民進一步融入中華民族大家庭中。

綜合以上分析，從1993年到2012年，我國對邊疆地區(qū)的治理進行不斷探索，在總結歷史經(jīng)驗教訓、繼承發(fā)展民族政策的基礎上強調(diào)各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展。這一階段，我國出臺了以西部大開發(fā)、興邊富民戰(zhàn)略為核心的一系列邊疆治理政策，經(jīng)濟發(fā)展的原則由堅持效率優(yōu)先到效率與公平兼顧，進一步推動了社會主義和諧社會的構建。邊疆地區(qū)發(fā)展面臨更多機遇，自我發(fā)展的活力不斷增強，邊疆治理進入了以經(jīng)濟建設為核心的發(fā)展優(yōu)先階段。

第三，高質(zhì)量發(fā)展階段（2013年至今）。黨的十八大的召開標志著我國發(fā)展進入新的歷史方位，中國特色社會主義進入新時代。在新的歷史交匯點上，黨和國家統(tǒng)籌部署和推進我國邊疆治理工作，不僅豐富發(fā)展了邊疆治理的內(nèi)涵，也顯著提升了邊疆治理的水平與能力。在這一階段，我國邊疆治理政策工具的運用在繼續(xù)強調(diào)公共服務（16次）、資金投入（14次）、制度建設（9次）、策略性措施（9次）、產(chǎn)業(yè)塑造（7次）的基礎上，開始突出目標規(guī)劃（16次）、對外交流（11次）、社會參與（7次）、法治管制（6次）等政策工具的運用。

習近平總書記指出，要在推動邊疆地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路子，在鞏固發(fā)展民族團結、社會穩(wěn)定、邊疆安寧上彰顯新?lián)敗＃?3） 2013年，著眼于邊疆地區(qū)長遠發(fā)展，我國提出“一帶一路”發(fā)展倡議，使邊疆地區(qū)成為我國重點拓展的發(fā)展空間。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。依法治邊作為依法治國的題中應有之義，也是新時期我國邊疆治理的重要手段。立足各民族與民族地區(qū)的發(fā)展實際，我國深入開展普法工作，引導各族群眾遵法、學法、知法、守法、用法，極大地提升了邊疆地區(qū)各族人民的法治意識，促進了邊疆地區(qū)和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。2017年，黨的十九大對邊疆治理問題再次給予高度關注，強調(diào)要加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。在黨的十九大精神指引下，黨和政府積極動員社會力量參與邊疆建設，更加強調(diào)維護邊疆地區(qū)生態(tài)安全、文化安全、科技安全、網(wǎng)絡安全等非傳統(tǒng)安全。2019年，中共中央、國務院印發(fā)《新時代愛國主義教育實施綱要》，廣泛動員和組織知識分子深入邊疆地區(qū)開展調(diào)研考察和咨詢服務。2020年，在第三次新疆工作座談會和第七次西藏工作座談會上，習近平總書記強調(diào)要貫徹新時代黨的治疆方略和治藏方略。同年，《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》出臺，這對于新時期做好西部大開發(fā)工作、深入推進興邊富民行動和加快邊疆地區(qū)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。2021年第五次中央民族工作會議指出，要完善沿邊開發(fā)開放政策體系，深入推進固邊興邊富民行動。2022年，黨的二十大召開，習近平總書記再次強調(diào)要加強邊疆地區(qū)建設，推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊，為推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。這些舉措都極大地提升和改善了邊疆地區(qū)人民群眾的生活，推動了邊疆地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化等各領域高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)了國家長治久安、民族繁榮進步。

綜上所述，在高質(zhì)量發(fā)展時期，我國圍繞“穩(wěn)邊、固邊、興邊、富邊、強邊”這一核心，創(chuàng)新性地提出了一系列有效的邊疆治理政策，在堅持依法治理民族事務、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放等治理政策的基礎上，更加強調(diào)鑄牢中華民族共同體意識這一民族工作之“綱”，通過邊疆治理政策的貫徹落實推動了邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，為實現(xiàn)邊疆地區(qū)長治久安提供了必要的政策保障。

五、研究結論與建議

（一）研究結論

從123項政策文本的376個政策分析單元在政策工具和政策目標兩個維度的分布規(guī)律看，改革開放以來我國邊疆治理政策的演進和結構呈現(xiàn)出以下特征：

第一，在不同階段我國邊疆治理政策的內(nèi)容側重點有明顯不同，所采用的政策工具存在差異。改革開放以來，我國邊疆治理政策的變遷經(jīng)歷了穩(wěn)邊安邊向穩(wěn)邊與發(fā)展并重轉型階段（1978—1992年）、發(fā)展優(yōu)先階段（1993—2012年）、高質(zhì)量發(fā)展階段（2013年至今）三個時期。在堅持馬克思主義民族理論，結合邊疆地區(qū)發(fā)展實際的基礎上，我國邊疆治理的核心整體上經(jīng)歷了從保穩(wěn)定到促發(fā)展、再到強邊疆的轉變。在穩(wěn)邊安邊向穩(wěn)邊與發(fā)展并重轉型階段，邊疆治理政策工具的運用相對較少。到現(xiàn)階段，政策工具使用的類別和頻次都明顯增加，且已初步形成了供給型、需求型、環(huán)境型政策工具不斷調(diào)整的均衡變遷形態(tài)，我國邊疆治理政策逐漸走向成熟。

第二，我國邊疆治理政策對供給型政策工具有較強的依賴性。民族平等是馬克思主義民族觀的核心，習近平總書記提出的“治國必治邊”“決不讓一個少數(shù)民族掉隊”等關于邊疆治理的論斷正是馬克思主義民族思想的重要體現(xiàn)。長期以來，受地理、環(huán)境等因素的制約，我國邊疆地區(qū)的發(fā)展相對滯緩。為推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障邊疆治理實效，黨和政府提出了興邊富民、對口支援、東西協(xié)作等一系列特色舉措，提供大量人力、物力、財力向邊疆地區(qū)“輸血”，其中最主要的方式是運用供給型政策工具，即加大資金投入、提供人才和技術支持，提升邊疆地區(qū)基本公共服務能力和水平。隨著邊疆治理理念人本化、主體多元化、工具智能化、方式精細化、機制系統(tǒng)化的發(fā)展，邊疆治理政策對目標規(guī)劃、制度建設、法治管制、社會參與、對外交流、產(chǎn)業(yè)塑造等環(huán)境型、需求型工具的運用更加頻繁?？傮w上看，政策工具的運用按照數(shù)量多少排序依次為供給型、環(huán)境型、需求型。在供給側結構性改革背景下，國家雖然對環(huán)境型和需求型政策工具的運用在加強，且政策工具的內(nèi)部結構逐漸趨于平衡，但供給型政策工具仍占據(jù)主體地位。

第三，政策工具使用領域與政策目標的匹配不均衡。我國邊疆治理政策文本的頒布就是要通過運用各類政策工具來促進各個政策目標的達成，最終實現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化。研究結果表明，在政策工具的運用上，推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這一目標占比最高，其次是維護邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定，而其他三個目標的占比較低。而對于推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和維護邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定，運用最多的是供給型政策工具。促進邊疆地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展、提升邊疆地區(qū)對外開放水平和鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識不僅是邊疆治理重要、緊迫的任務，也是實現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動力量，政策工具與這些政策目標的擬合度不足將在一定程度上影響邊疆治理的均衡性，不利于增強邊疆治理效能。

第四，對鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識的聚焦程度有待提高。2017年黨的十九大正式提出要“鑄牢中華民族共同體意識”?，F(xiàn)階段，鑄牢中華民族共同體意識已被寫入黨章。為實現(xiàn)鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識這一目標，我國邊疆治理政策主要使用了目標規(guī)劃、宣傳普及和社會參與等政策工具。如，2017年出臺的《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》強調(diào)，要培育中華民族共同體意識和國家意識，在邊境地區(qū)廣泛開展愛國守邊教育（24）；2019年《關于全面深入持久開展民族團結進步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》明確規(guī)定，要以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向，深化民族團結進步宣傳教育；2021年《國家文物局關于印發(fā)〈革命文物保護利用“十四五”專項規(guī)劃〉的通知》提出，要加強民族地區(qū)、邊疆地區(qū)革命文物保護利用，更好展現(xiàn)中國共產(chǎn)黨團結帶領各族人民在革命、建設、改革各個歷史時期特別是中國特色社會主義新時代所取得的偉大成就，鑄牢中華民族共同體意識（25）。但總的來看，相較于維護邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進綠色可持續(xù)發(fā)展和提升對外開放水平四個目標任務，鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識目標的政策聚焦程度較低。邊疆地區(qū)是確保國家安全的重要屏障，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，必須將鑄牢邊疆各族人民中華民族共同體意識擺在更加重要的位置。（26）

（二）對策建議

我國邊疆治理政策是為解決邊疆地區(qū)民族問題、調(diào)節(jié)邊疆地區(qū)民族關系、促進邊疆地區(qū)各民族的發(fā)展而制定的。在中華民族偉大復興視域下，要以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為根本方向，健全和完善我國邊疆治理政策，從而推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一，合理運用政策工具，促進政策結構合理化。每種政策工具都有其特定的價值特征和運用環(huán)境，政策工具的選擇不僅受理性驅(qū)動，也體現(xiàn)了一定的政治傾向性，因此，決策者通常傾向于選擇風險小、效率高、見效快的權威性政策工具，這不可避免地會造成政策工具失衡的問題。（27）邊疆治理作為一項重要的、長期的任務，應立足于具體的政策環(huán)境，在繼續(xù)重視供給型政策工具運用的基礎上，不斷優(yōu)化政策工具結構，均衡使用供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，形成搭配合理、實施有效的政策工具體系，為邊疆治理提供強大的推動力、影響力和拉動力，不斷增強邊疆地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，強化其自身的“造血”功能。

具體來說，一要合理降低對供給型政策工具的依賴性，同時優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結構，加強技術支持政策工具的運用；二要適度提高環(huán)境型政策工具的運用比例，著力加強對邊疆治理的考核評估和法治保障，維護邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定，筑牢國家安全屏障；三要有效增強對需求型政策工具的運用，著力加強宣傳普及、試點示范等工作，帶動社會各方面力量積極參與到邊疆治理中來，形成邊疆治理共商共建共享新格局。

第二，推動政策工具與政策目標的整合?！耙环N政策工具只有在以政策工具特征為一方，以政策環(huán)境、政策目標和目標受眾為另一方的雙方之間相匹配的時候，才可以說它是有效的政策工具?！保?8）因此，我國邊疆治理政策工具的選擇應建立在推動實現(xiàn)政策目標的基礎上。政策工具的選用應致力于邊疆治理政策整體目標的實現(xiàn)，而非局限于邊疆治理過程中的某一個目標。要綜合考量各項政策工具的效用，使其相互配合、協(xié)同發(fā)力，不斷促進邊疆治理政策的良性循環(huán)。此外，只有形成有利于推動邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策環(huán)境，才是政策目標得以實現(xiàn)的關鍵。邊疆治理政策工具的選取應充分考慮邊疆治理的歷史時代背景與國內(nèi)外宏觀環(huán)境，關注邊疆地區(qū)發(fā)展的實際需要，制定和實施更具針對性、適應性的邊疆治理政策。

第三，提高鑄牢中華民族共同體意識的政策聚焦度。歷史經(jīng)驗表明，我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，邊疆經(jīng)略的成敗得失對于國家的形成和發(fā)展具有重大影響。（29）鑄牢邊疆地區(qū)各族人民的中華民族共同體意識，不僅關乎邊疆治理的成效，更關乎國家的安全穩(wěn)定，對于實現(xiàn)中華民族偉大復興具有極為重要的現(xiàn)實意義。

一方面，邊疆地區(qū)必須加強基層黨建引領能力，科學把握民族政策發(fā)展的正確導向，在堅持中創(chuàng)新、在完善中發(fā)展。事在四方，要在中央。應堅持立足邊疆地區(qū)發(fā)展實際，不斷完善邊疆地區(qū)通訊、廣播電視、交通等基礎設施的建設，滿足邊疆地區(qū)各族人民的美好生活需要，補齊邊疆地區(qū)基本公共服務短板，推動實現(xiàn)基本公共服務均等化，保障邊疆地區(qū)各族人民的合法權益。習近平總書記在第四次中央民族工作會議上指出，如果民族地區(qū)發(fā)展差距持續(xù)拉大的趨勢長期得不到根本扭轉，就會造成心理失衡乃至民族關系、地區(qū)關系失衡。（30）為進一步提升邊疆治理能力和水平，要充分發(fā)揮邊疆地區(qū)資源優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造特色品牌；持續(xù)加大人才扶持力度，吸引一批有情懷、有經(jīng)驗、有能力的社會人才共同參與邊疆治理。同時，要針對邊疆地區(qū)各類影響安全穩(wěn)定的因素，大力開展民族團結進步宣傳教育，不斷夯實邊疆地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識的政治基礎、經(jīng)濟基礎、情感基礎和法治基礎。

另一方面，要始終圍繞鑄牢中華民族共同體意識這一民族工作之“綱”，加強頂層設計和整體統(tǒng)籌，分類指導、精準施策?！敖y(tǒng)一的意識形態(tài)是統(tǒng)一國家的保障，是社會的支撐框架，是國家的靈魂和民族的黏合劑?！保?1）新中國成立以來，始終堅持筑牢和守護民族團結這一各族人民的生命線，為實現(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識奠定了歷史基礎。新時代，為進一步鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識，要在政策層面為之提供制度保障，提高政策聚焦程度。各地方應緊緊圍繞中央的實施意見，積極出臺鑄牢邊疆地區(qū)各族人民中華民族共同體意識的條例，確定具體化實施舉措，不斷提升邊疆治理的科學化、精細化、法治化水平。

注釋：

（1） 李庚倫：《習近平總書記關于邊疆治理重要論述研究》，《北方民族大學學報》（哲學社會科學版）2019年第3期。

（2） 周平主編：《中國邊疆政治學》，中央編譯出版社2015年版，第206頁。

（3） 白利友：《論邊疆治理的比較研究》，《思想戰(zhàn)線》2018年第5期。

（4） 時艷芳：《改革開放以來研究生導師隊伍建設政策工具選擇與運用的研究》，《學位與研究生教育》2022年第4期。

（5） 楊梅、周正柱：《應用型本科高校產(chǎn)教融合政策的推進策略研究——基于政策工具與政策要素的二維分析》，《中國高?？萍肌?022年第3期。

（6）（11） 劉雪華、孫大鵬：《政策工具視角下我國城鎮(zhèn)化政策文本量化研究——基于2014—2020年的國家政策文本》，《吉林大學社會科學學報》2022年第2期。

（7） 閆婷：《我國鄉(xiāng)村振興財政政策文本量化研究——基于政策工具和戰(zhàn)略目標的二維分析框架》，《地方財政研究》2022年第2期。

（8） Roy Rothwell， Walter Zegveld， An Assessment of Government Innovation Politics， Review of Policy Research，1984，3（3-4）， pp.436-444．

（9） 陳光、鐘方媛、明翠琴、周賢永：《地方政府創(chuàng)新政策工具偏好測量——基于四川省政策文本的分析》，《科技進步與對策》2023年第2期。

（10） 代沁泉、熊回香、杜瑾、沈舒悅：《我國省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護政策研究及啟示——基于“工具-主體-目標”三維框架的探析》，《情報科學》2023年第2期。

（12） 姜景、姜婭新、杜惠：《政策工具視角下的數(shù)字政府研究——基于我國45份政策文本的量化分析》，《智庫理論與實踐》2022年第2期。

（13） 陳振明主編：《公共政策分析》，中國人民大學出版社2003年版，第110頁。

（14） 習近平在參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時的講話，參見新華網(wǎng)2019年 3月5日。

（15） 習近平在第三次中央新疆工作座談會上的講話，參見新華網(wǎng)2020年9月26日。

（16） 參見丁忠毅：《十八大以來習近平關于邊疆治理的重要論述研究》，《社會主義研究》2019年第1期。

（17） 方盛舉、朱海威：《邊民的國民化與邊疆的現(xiàn)代化》，《學術探索》2022年第5期。

（18）（19） 習近平在中央民族工作會議上的講話，參見《人民日報》2021年8月29日。

（20） 楊文帥、郝亞明：《新時代民族事務治理現(xiàn)代化的法治意蘊》，《北方民族大學學報》（哲學社會科學版）2022年第4期。

（21） 李俊清：《族群和諧與公共治理》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2019年版，第51頁。

（22） 費孝通主編：《中華民族多元一體格局》，中央民族大學出版社2018年版，第17頁。

（23） 習近平在廣西考察時的講話，參見央廣網(wǎng)2021年4月28日。

（24） 《國務院辦公廳關于印發(fā)〈興邊富民行動“十三五”規(guī)劃〉的通知》，中國政府網(wǎng)2021年5月28日。

（25） 《國家文物局關于印發(fā)〈革命文物保護利用“十四五”專項規(guī)劃〉的通知》，中國政府網(wǎng)2021年12月31日。

（26） 雷振揚、張?。骸惰T牢邊民中華民族共同體意識的路徑》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2021年第11期。

（27） 李祥：《民族地區(qū)教育對口支援政策七十年回顧與展望——基于政策要素與政策工具的二維分析》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版）2020年第2期。

（28） 唐賢興：《政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋》，《學習與探索》2009年第3期。

（29） 馬大正主編：《中國邊疆經(jīng)略史》，武漢大學出版社2013年版，第2頁。

（30） 國家民族事務委員會編：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，民族出版社2014年版，第140頁。

（31） 王景云：《文化安全視域下思想政治教育文化載體建設研究》，人民出版社2014年版，第29頁。

作者簡介：吳開松，中南民族大學公共管理學院院長、教授、博士生導師，湖北武漢，430073；王瀟，中南民族大學中華民族共同體研究院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責任編輯 劉龍伏）