容 志 王澤華

(1.武漢大學(xué),湖北 武漢 430071;2.上海師范大學(xué),上海 200234)

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于時(shí)代發(fā)展新特征和對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的審時(shí)度勢(shì),從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度,就統(tǒng)籌發(fā)展與安全工作提出了一系列重要論述。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“安全是發(fā)展的前提,發(fā)展是安全的保障。必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全,增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)”[1]是對(duì)發(fā)展與安全辯證關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)。黨的二十大報(bào)告明確指出,“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期,各種‘黑天鵝’‘灰犀牛’事件隨時(shí)可能發(fā)生”。[2]因此在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí),應(yīng)持續(xù)推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè),以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。

在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,發(fā)展和安全是關(guān)乎城市存亡延續(xù)的重大議題。一方面,城市是現(xiàn)代生產(chǎn)生活的聚集地,是全球繁榮發(fā)展的主要空間和載體,一旦城市陷入發(fā)展困境,多種社會(huì)性乃至全球性問題將隨之發(fā)生;另一方面,城市的聚集效應(yīng)不僅放大了自然災(zāi)害的破壞性影響,也帶來(lái)了環(huán)境污染、技術(shù)災(zāi)難、恐怖襲擊、傳染病事件等各類安全問題,對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)和健康安全產(chǎn)生極大影響。在國(guó)家治理體系中,市域是社會(huì)治理宏觀和微觀的轉(zhuǎn)承點(diǎn),常常起到承上啟下的重要作用,應(yīng)當(dāng)成為治理方式現(xiàn)代化的“集成體”和重大風(fēng)險(xiǎn)的“終結(jié)地”。[3]統(tǒng)籌發(fā)展與安全對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展,防范化解城市重大風(fēng)險(xiǎn),以及促進(jìn)市域治理現(xiàn)代化具有重要意義。

既有研究對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展與安全、韌性城市與市域治理等方面作了較為豐富的論述,對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的意義、內(nèi)容、困境和路徑進(jìn)行了相對(duì)系統(tǒng)的梳理和研究。一是在統(tǒng)籌意義上,由于發(fā)展與安全較難主動(dòng)形成“自我強(qiáng)化螺旋”[4],需要對(duì)發(fā)展與安全進(jìn)行統(tǒng)籌治理,統(tǒng)籌發(fā)展與安全是構(gòu)建新發(fā)展格局的“行軍路線”[5]。二是在統(tǒng)籌內(nèi)容上,鐘開斌從基本內(nèi)涵、指涉對(duì)象、思想統(tǒng)領(lǐng)和實(shí)踐要求四個(gè)維度對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展和安全理論框架進(jìn)行了闡釋。[6]三是在統(tǒng)籌困境上,表現(xiàn)為安全的確定性邏輯與發(fā)展的不確定性邏輯之間的矛盾[4],發(fā)展導(dǎo)向與安全保障在某種情況下呈現(xiàn)出替換關(guān)系,[7]尤其是在短期更存在相互背離和相互競(jìng)爭(zhēng)的矛盾。[8]四是在統(tǒng)籌路徑上,應(yīng)通過(guò)擴(kuò)展安全概念的內(nèi)涵與外延,明確風(fēng)險(xiǎn)問題的綜合性與復(fù)雜性[9],構(gòu)建系統(tǒng)思維的大安全格局[10];應(yīng)轉(zhuǎn)向更系統(tǒng)全面的城市風(fēng)險(xiǎn)管理,解決碎片化問題的城市安全的總體性治理策略。[11]

不過(guò),現(xiàn)有研究仍存在以下不足:一是研究較為宏觀,統(tǒng)籌主體多限定于國(guó)家,而城市作為統(tǒng)籌主體的研究較為缺乏;二是研究集中于論述統(tǒng)籌的意義與原則,但可操作性不強(qiáng);三是對(duì)城市發(fā)展與安全領(lǐng)域急劇變化的不確定性情境關(guān)注不足。本文基于適應(yīng)性治理理論,對(duì)面向未來(lái)不確定性情境下城市發(fā)展和安全的統(tǒng)籌進(jìn)行研究,嘗試解決以上問題。

一、城市發(fā)展和安全的關(guān)系

根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署的數(shù)據(jù),預(yù)計(jì)到2030年,全球城市化率將上升至60%。[12]城市發(fā)展對(duì)于全球增長(zhǎng)具有重要意義,不僅體現(xiàn)為生產(chǎn)、貿(mào)易、金融活動(dòng)的頻繁發(fā)生和互動(dòng),經(jīng)濟(jì)要素聚集程度提高和流動(dòng)速度加快,更帶來(lái)了基礎(chǔ)設(shè)施普及、建筑更新與景觀風(fēng)貌的現(xiàn)代性變遷。城市安全則是保護(hù)市民生命和財(cái)富免受來(lái)自外部自然界和城市內(nèi)部各種災(zāi)害、失序和混亂的沖擊影響的水平和能力。當(dāng)前城市安全內(nèi)涵除自然災(zāi)害、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、食品安全、交通安全、公共衛(wèi)生以外,還加入了網(wǎng)絡(luò)安全、恐怖襲擊、極端天氣和新型傳染病等非傳統(tǒng)型安全議題,呈現(xiàn)復(fù)雜性、聯(lián)動(dòng)性和彌散性特點(diǎn)。

城市發(fā)展與城市安全之間的關(guān)系較為復(fù)雜。如果兩者完全是共線性的關(guān)系,那么就無(wú)所謂統(tǒng)籌發(fā)展和安全這一命題。正因?yàn)閮烧咧g存在較大的張力,才需要討論如何實(shí)現(xiàn)二者的兼顧、協(xié)調(diào)與平衡。統(tǒng)籌發(fā)展和安全并不反對(duì)發(fā)展,因?yàn)榘l(fā)展是安全的基礎(chǔ),是城市進(jìn)步的主導(dǎo)性引擎,是解決一切問題的根本所在。從長(zhǎng)期來(lái)看,發(fā)展帶來(lái)了物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善,進(jìn)而提高了公共服務(wù)水平和質(zhì)量,這些都夯實(shí)了應(yīng)急管理和公共安全的基礎(chǔ),使得人們具有更充足的資源來(lái)抵御自然界和社會(huì)面的災(zāi)害。例如,科學(xué)家發(fā)現(xiàn),在過(guò)去的100年中,人類每年與氣候相關(guān)的死亡人數(shù)下降96%以上。20世紀(jì)20年代,與氣候相關(guān)的災(zāi)害造成的死亡人數(shù)平均每年為48.5萬(wàn)人,而到了2010-2019年這個(gè)數(shù)字下降到1.84萬(wàn)人。我們有充分理由相信,這種長(zhǎng)時(shí)段的變化主要來(lái)源于人類社會(huì)的發(fā)展,更富裕更有韌性的社會(huì)更能保護(hù)其成員。[13]

發(fā)展必然要面對(duì)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)共生、增長(zhǎng)與損失并存的不確定性情境。發(fā)展并不一定能直接帶來(lái)安全,兩者的運(yùn)行可能存在著一定張力。例如,盲目的土地使用和城市擴(kuò)張?jiān)斐缮鷳B(tài)環(huán)境破壞,可能使城市在暴雨、洪災(zāi)面前的脆弱性升高;現(xiàn)代化生產(chǎn)如果缺乏嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化操作和監(jiān)管,容易引發(fā)重特大安全生產(chǎn)事故。另一方面,如果為了靜態(tài)的、絕對(duì)的安全而遏制一切風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新,也必然阻礙發(fā)展。發(fā)展機(jī)會(huì)總是與風(fēng)險(xiǎn)共生,不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就不可能享受發(fā)展的紅利。

城市發(fā)展與安全復(fù)雜的關(guān)系源于二者內(nèi)在的系列悖論:第一,效率和安全的悖論。現(xiàn)代城市的形成和發(fā)展與航運(yùn)、貿(mào)易等商業(yè)活動(dòng)密切相關(guān),可以說(shuō),現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的拓展是城市快速發(fā)展的基礎(chǔ)性力量。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心在于效率,但對(duì)效率主義的過(guò)度追求也可能導(dǎo)致安全脆弱性增高,對(duì)系統(tǒng)韌性造成侵蝕,使系統(tǒng)變得更加脆弱。[14]韌性理論認(rèn)為城市規(guī)劃建設(shè)需要考慮資源和設(shè)施的冗余性[15],某種程度上就是犧牲一定的效率來(lái)保持系統(tǒng)的彈性。例如,按照資源配置效率最優(yōu)的原則,城市中心區(qū)域的土地用于房地產(chǎn)開發(fā)無(wú)疑會(huì)增加財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)效益,但為了滿足城市居民居住的便捷性、舒適性和宜居性需求,城市還必須要供給充足的社交公共空間、綠地生態(tài)空間、休閑娛樂空間。又如,第一產(chǎn)業(yè)相對(duì)于第二和第三產(chǎn)業(yè)而言附加值較低,如果從效率主義出發(fā),城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中應(yīng)該完全抹去第一產(chǎn)業(yè)。但如果缺乏滿足居民生存需要的第一產(chǎn)業(yè),全部依靠城市區(qū)域以外提供資源,則會(huì)拉長(zhǎng)供應(yīng)鏈,在極端狀況下,城市將成為無(wú)援的“孤島”。另外,資本對(duì)效率和利潤(rùn)的瘋狂追求,最終可能演變?yōu)橘Y本無(wú)序擴(kuò)張和野蠻生長(zhǎng),對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)甚至政治安全造成極大破壞。效率與安全的悖論不僅體現(xiàn)在宏觀層面,也體現(xiàn)在微觀層面。市場(chǎng)主體通過(guò)減少成本提升經(jīng)濟(jì)效益,但卻可能造成自身的生產(chǎn)安全問題,如小微經(jīng)營(yíng)者為節(jié)約成本而將住宿、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所合并,有極大的火災(zāi)隱患;在缺乏必要制度約束的前提下,企業(yè)通過(guò)負(fù)外部性生產(chǎn)降低自身成本,卻對(duì)公共利益造成損害,如工廠違規(guī)排污造成環(huán)境污染。

第二,創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)的悖論。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力,是高質(zhì)量發(fā)展的核心[16]。城市創(chuàng)新既包括城市企業(yè)與科技主體的科技創(chuàng)新,又意味著城市治理制度、方式、工具和思路的改變。依靠大規(guī)模要素投入以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非長(zhǎng)久之計(jì),缺乏創(chuàng)新活力的城市發(fā)展將不可持續(xù)。在技術(shù)更新迭代持續(xù)加速的時(shí)代,創(chuàng)新不足甚至?xí)?dǎo)致城市衰落。例如,一度繁榮的美國(guó)“汽車城”底特律,由于缺乏足夠的人力資本和新興企業(yè)家,無(wú)法開創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè),更無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)模式和產(chǎn)業(yè)體系的升級(jí)和創(chuàng)新。據(jù)統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)50年代以來(lái),底特律的人口持續(xù)下降,到2008年共下降100萬(wàn)以上,占人口總量的58%;約1/3的底特律居民處于貧困狀態(tài);2009年底特律的失業(yè)率高出全國(guó)平均水平2.5倍,城市安全問題觸目驚心:底特律的自殺率為美國(guó)最高,是紐約的10倍以上。城市衰退還造成了一系列社會(huì)動(dòng)蕩。[17]

創(chuàng)新本質(zhì)上是對(duì)既有路徑的突破,也會(huì)為城市帶來(lái)更多的風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患。一是科技創(chuàng)新失敗引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)在科技創(chuàng)新過(guò)程中,由于外部環(huán)境的不確定性和項(xiàng)目本身的復(fù)雜性[18],創(chuàng)新失敗引發(fā)的資金鏈斷裂直接關(guān)系到企業(yè)存亡絕續(xù)。二是金融創(chuàng)新引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。金融創(chuàng)新作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力,由于其全局性和系統(tǒng)性特點(diǎn),一旦發(fā)生問題,往往會(huì)引發(fā)城市的系統(tǒng)性、連鎖性風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序嚴(yán)重紊亂。三是科技創(chuàng)新帶來(lái)的異化?？萍荚跇O大拓展個(gè)體能動(dòng)性的同時(shí)也使個(gè)體的獨(dú)立性遭到壓抑,表現(xiàn)為人所創(chuàng)造和發(fā)展的科學(xué)技術(shù)反成為奴役、控制和束縛人的一種異己性力量。[19]狂飆突進(jìn)但缺乏倫理約束的科技創(chuàng)新也帶來(lái)如全球變暖、空氣污染、水污染、核污染等問題。四是科技創(chuàng)新帶來(lái)的失業(yè)。盡管科技進(jìn)步帶來(lái)的整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展符合人類社會(huì)進(jìn)步的需求,但短期內(nèi)相當(dāng)大的失業(yè)群體仍為社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。五是城市治理創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。例如城市政府利用大數(shù)據(jù)提升治理效能,卻也面臨著網(wǎng)絡(luò)攻擊、算法操縱、數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露等風(fēng)險(xiǎn)。

第三,變革和秩序的悖論。變革是對(duì)現(xiàn)有秩序的揚(yáng)棄,意味著秩序的解構(gòu)與再建構(gòu)。城市秩序的變革既表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)格局和社會(huì)秩序變化,如城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配格局、社會(huì)階層、價(jià)值結(jié)構(gòu),又表現(xiàn)為城市治理秩序的變化,如城市治理目標(biāo)、治理主體、治理對(duì)象、治理手段。當(dāng)舊秩序不再適合新的生產(chǎn)力水平,分配格局不夠公平,對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生阻礙,舊秩序的變革是具有進(jìn)步意義的。不過(guò)正如亨廷頓所言,現(xiàn)代化在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)動(dòng)亂[20],發(fā)展并不必然意味著秩序,發(fā)展進(jìn)程會(huì)因無(wú)序而遭到打斷甚至被反噬。同時(shí),以維穩(wěn)為代表的秩序優(yōu)先原則在國(guó)家治理中同樣遭遇挑戰(zhàn)[21],秩序確立也并不能解決發(fā)展的問題。對(duì)城市來(lái)說(shuō),當(dāng)變革超出預(yù)期和可控范圍,城市秩序也將陷入混亂。

變革會(huì)從三個(gè)方面影響城市秩序,一是變革方式。自上而下的計(jì)劃型社會(huì)變革不僅可以保障重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展,也可以通過(guò)頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)社會(huì)各領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展。不過(guò)發(fā)展過(guò)程中不斷涌現(xiàn)的新問題也為既定的變革計(jì)劃增添許多不確定性因素。選擇何種適合的變革方式與手段,考驗(yàn)著城市治理者的判斷能力和治理水平。二是變革幅度。社會(huì)秩序改變表現(xiàn)為社會(huì)各主體利益分配格局的改變,當(dāng)變革秩序的幅度過(guò)大時(shí)必然會(huì)帶來(lái)利益受損群體的反抗與阻礙。社會(huì)秩序變動(dòng)同時(shí)帶來(lái)社會(huì)價(jià)值觀念格局的變化,價(jià)值觀念的急劇變化會(huì)給社會(huì)群體帶來(lái)高度的不確定性和較強(qiáng)的迷茫、焦慮與不適感,價(jià)值沖突引發(fā)的社會(huì)矛盾可能進(jìn)一步加劇。三是變革結(jié)果。秩序穩(wěn)定是現(xiàn)代化的社會(huì)基礎(chǔ),當(dāng)舊秩序急劇衰落卻沒有及時(shí)建立起過(guò)渡秩序或者新秩序時(shí),必然帶來(lái)社會(huì)的混亂甚至現(xiàn)代化進(jìn)程的終止。

二、 城市統(tǒng)籌發(fā)展與安全的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來(lái),中國(guó)經(jīng)歷了快速城市化進(jìn)程,目前已經(jīng)進(jìn)入深度城鎮(zhèn)化階段,也就是以提升城市發(fā)展質(zhì)量為主要目標(biāo)的新發(fā)展階段。在這樣的背景下,學(xué)界提出了諸如集約型城市、環(huán)境友好型城市、海綿城市、韌性城市等新規(guī)劃和建設(shè)理念。但長(zhǎng)期存在的各類城市安全風(fēng)險(xiǎn),從城市內(nèi)澇、高層建筑火災(zāi)、食品安全等應(yīng)急事件,到貧富差距、公共服務(wù)不均等社會(huì)問題,持續(xù)影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)審視我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程,可以看到,在城市層面統(tǒng)籌發(fā)展和安全工作面臨一系列困境。

第一,價(jià)值分配的不均衡。表現(xiàn)為城市規(guī)劃和治理過(guò)程中將發(fā)展與安全價(jià)值割裂開來(lái)。這種割裂既表現(xiàn)為對(duì)安全價(jià)值的忽視,又表現(xiàn)為孤立地認(rèn)識(shí)發(fā)展與安全兩種價(jià)值之間的關(guān)系。一方面,在特定階段,城市管理存在“重發(fā)展輕安全”“先發(fā)展后安全”“實(shí)發(fā)展虛安全”等現(xiàn)象。如在城市規(guī)劃和招商引資中,為了凸顯城市管理和發(fā)展的政績(jī),對(duì)于可以拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的各種項(xiàng)目予以強(qiáng)力支持,但對(duì)其背后可能存在的風(fēng)險(xiǎn)卻傾向于忽視。另一方面,城市管理者對(duì)發(fā)展與安全關(guān)系的認(rèn)知還存在不足,容易忽視城市蘊(yùn)含于發(fā)展中的安全維度和蘊(yùn)含于安全之中的發(fā)展維度。城市管理者對(duì)發(fā)展與安全價(jià)值的認(rèn)知產(chǎn)生割裂,根源在于城市管理者的注意力分配機(jī)制、認(rèn)知誤區(qū)以及晉升機(jī)制。其一,面對(duì)外界大量的信息,人的信息攝取與處理能力是極為有限的。社會(huì)輿論的變化會(huì)使回應(yīng)型政府的注意力不斷轉(zhuǎn)移,決策者通常難以對(duì)不同的價(jià)值目標(biāo)保持同等程度的關(guān)注。[22]其二,人類對(duì)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的過(guò)度相信也是發(fā)展和安全統(tǒng)籌程度較弱的原因。從歷史的長(zhǎng)視角看,在和平與安全的時(shí)代主題與背景之下,安全被認(rèn)為是常態(tài)與穩(wěn)態(tài),中國(guó)改革開放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)。不過(guò)問題在于,過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)并不總能用以說(shuō)明未來(lái)的情況,經(jīng)驗(yàn)主義亦可能遮蔽和影響人們對(duì)于未來(lái)不確定性的認(rèn)知。例如,在2021年河南“7.20”特大暴雨災(zāi)害中,當(dāng)?shù)卣疄?zāi)前綜合研判不力導(dǎo)致重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。其三,從晉升激勵(lì)機(jī)制角度看,長(zhǎng)期以來(lái)形成的“以招商引資論成敗”“以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論英雄”思維定勢(shì),導(dǎo)致重發(fā)展輕安全的地方行為模式。這不僅因?yàn)樯霞?jí)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的高度關(guān)注,還由于安全指標(biāo)較難量化而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較易衡量。[4]

第二,政策體系的不均衡。城市發(fā)展與安全政策是通過(guò)指導(dǎo)、規(guī)范和分配等一系列城市管理活動(dòng),將城市發(fā)展與安全價(jià)值轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。政策形式具有多樣性,表現(xiàn)為行政法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案等多種形式。要實(shí)現(xiàn)城市統(tǒng)籌發(fā)展與安全的最大公約數(shù),必須對(duì)不同政策文本就發(fā)展與安全事務(wù)的界定與要求進(jìn)行協(xié)調(diào)和均衡,使政策之間協(xié)同、互相包容、互為補(bǔ)充,政策非均衡是現(xiàn)實(shí)中制約城市高水平統(tǒng)籌的重要因素。一是忽視發(fā)展規(guī)劃在公共安全治理中的基礎(chǔ)性作用。發(fā)展規(guī)劃是城市的未來(lái)發(fā)展藍(lán)圖和資源配置方案,在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中起到重要的基礎(chǔ)性作用。但大多數(shù)城市的發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)效益,對(duì)公共安全因素的考量較少,公共安全基礎(chǔ)設(shè)施投入不足,欠賬較多。更重要的是,缺乏從城市可持續(xù)發(fā)展的角度對(duì)城市安全運(yùn)行進(jìn)行全方位、多尺度的戰(zhàn)略考量,常態(tài)下只依照經(jīng)濟(jì)效益最大化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè),出現(xiàn)了安全問題再去尋找應(yīng)急解決方案,最后都只能是治標(biāo)不治本。二是預(yù)案體系不完善和不銜接。現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)演變具有連鎖性和衍生性特點(diǎn),不同風(fēng)險(xiǎn)容易形成互相影響的“風(fēng)險(xiǎn)鏈條”,事實(shí)上對(duì)不同主體、不同災(zāi)種預(yù)案之間的銜接性和統(tǒng)籌性提出了更高的要求。作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基礎(chǔ)工作和行動(dòng)依據(jù),我國(guó)城市的應(yīng)急預(yù)案體系在近二十年里得到了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展,形成了從政府總體應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、行業(yè)應(yīng)急預(yù)案到企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的完整的預(yù)案系統(tǒng)。但由于長(zhǎng)期以來(lái)的“條塊”分割、行業(yè)壁壘、部門封閉等慣性,這些預(yù)案之間的銜接性、整體性還不強(qiáng),相互嵌套程度不深。有的總體預(yù)案對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的分工責(zé)任做了具體劃分,但部門預(yù)案中缺少對(duì)應(yīng)條文甚至不相一致;有的部門預(yù)案之間缺乏對(duì)接和銜接,甚至在具體責(zé)任和處置方式上自說(shuō)自話、相互矛盾。

第三,機(jī)構(gòu)協(xié)同的不均衡。城市的安全運(yùn)行涉及發(fā)改、城管、住建、教育、新聞等多部門,協(xié)同難度較大。作為大部制改革的重要成果,應(yīng)急管理部門的成立有利于解決多部門職責(zé)交叉重疊、邊界不清的問題,有利于形成從預(yù)防準(zhǔn)備、快速響應(yīng)到恢復(fù)重建的全流程管理閉環(huán)。但在具體實(shí)踐中,組織基礎(chǔ)和機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)還較為薄弱。一是頂層設(shè)計(jì)尚未形成。從風(fēng)險(xiǎn)管控來(lái)說(shuō),韌性空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都應(yīng)該作為重點(diǎn)安全因素納入城市規(guī)劃制定,同時(shí),城市的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈建構(gòu)也應(yīng)該根據(jù)復(fù)雜的外部情景進(jìn)行前瞻性布局和調(diào)整。但主管經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共安全的部門之間往往彼此分立,當(dāng)前在涉及城市安全的重大規(guī)劃和決策層面缺乏深度溝通和業(yè)務(wù)融合。在城市層面,有關(guān)于安全的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),也有關(guān)于發(fā)展的議事協(xié)調(diào)機(jī)制,但卻沒有統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩者關(guān)系的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。二是事前預(yù)防型安全治理體系尚未形成。黨的二十大報(bào)告提出推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型,[23]但目前事前預(yù)警系統(tǒng)并不成熟完善,應(yīng)急處突較為被動(dòng)。一些重大安全事件發(fā)生后會(huì)在短期內(nèi)引起領(lǐng)導(dǎo)的重視,迅速進(jìn)行檢查和整頓,但之后又迅速回歸原樣,缺乏事前事中事后的全周期管理和反饋學(xué)習(xí)機(jī)制。三是部門之間溝通協(xié)調(diào)不足,缺乏正式的部門協(xié)調(diào)渠道。官僚政治決策模型認(rèn)為,政府部門具有自身獨(dú)特的利益和目標(biāo),行事方式基于本位主義,[24]缺乏部門協(xié)調(diào)會(huì)使治理過(guò)程變?yōu)椴块T博弈。盡管城市應(yīng)急管理部門可以依托應(yīng)急委員會(huì)、安全生產(chǎn)委員會(huì)、減災(zāi)委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行部門協(xié)同,但實(shí)際運(yùn)行中由于應(yīng)急局和其他相關(guān)部門行政級(jí)別相同,其協(xié)調(diào)職能雖然具有 “法理效力”,卻缺少“行政效力”,導(dǎo)致應(yīng)急協(xié)同整體效能較弱。

三、從分配性統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向適應(yīng)性統(tǒng)籌

統(tǒng)籌的本義是統(tǒng)一籌劃,強(qiáng)調(diào)對(duì)多種相關(guān)的要素和工作進(jìn)行整體考慮、系統(tǒng)安排,以達(dá)到兼顧均衡、系統(tǒng)優(yōu)化的目的。傳統(tǒng)的城市管理模式中,人們并不是不重視安全,而是容易割裂發(fā)展與安全的關(guān)系,機(jī)械地將發(fā)展與安全視為先與后、輕與重、大與小的非此即彼的關(guān)系。在這種觀念下,既要發(fā)展又要安全的追求就會(huì)變成一種僵化、硬性、簡(jiǎn)單的拼湊與組合,我們稱之為“分配性統(tǒng)籌”,主要表現(xiàn)為:第一,零和性的資源配置。將城市發(fā)展和安全治理視為單純的資源競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系,往往優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)投入以及招商引資等財(cái)政資金,有所剩余才可能投給安全領(lǐng)域。第二,補(bǔ)救性的安全策略。安全措施被視為發(fā)展失序的補(bǔ)救性工具,其介入往往發(fā)生于危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)對(duì)階段,而作為安全戰(zhàn)略核心價(jià)值的預(yù)防屬性并未充分發(fā)揮。第三,滯后性的戰(zhàn)略互構(gòu)。統(tǒng)籌缺乏前瞻性、創(chuàng)新性和連貫性,忽視了發(fā)展與安全相促相融的復(fù)雜關(guān)系,安全融入發(fā)展的層級(jí)較低、深度較淺、范圍較小、時(shí)間較遲,雖然發(fā)生了治理的 “物理作用”,但沒有深度融合產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。

適應(yīng)性治理(Adaptive governance)為這一問題的討論提供了新的理論借鑒和研究視野。作為環(huán)境治理的一種新興范式,適應(yīng)性治理最早由奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)提出,以促進(jìn)社區(qū)在有限資源的條件下解決復(fù)雜性問題和可持續(xù)發(fā)展。[25]許多學(xué)者在此基礎(chǔ)上將研究進(jìn)一步推進(jìn),例如沃克爾(Brain Walker)認(rèn)為,通過(guò)倡導(dǎo)行動(dòng)主體適應(yīng)生態(tài)環(huán)境變化并采取相應(yīng)行動(dòng),適應(yīng)性治理可以提高社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)(Social-ecological System)的韌性。[26]此外,適應(yīng)性治理強(qiáng)調(diào)不確定情境下組織學(xué)習(xí)和回應(yīng)的重要性,如果沒有隨著時(shí)間的推移對(duì)環(huán)境做出回應(yīng),組織與環(huán)境之間的契合度將會(huì)降低,使組織面臨生存危機(jī)。[27]一般來(lái)說(shuō),適應(yīng)性治理具有三個(gè)特點(diǎn),一是因地制宜,根據(jù)地方具體情境尋找最佳治理模式和建構(gòu)制度架構(gòu),而非拘泥于統(tǒng)一的程式規(guī)范。二是開放包容。通過(guò)協(xié)商對(duì)話、平等地位和差異尊重,降低參與主體之間的觀念沖突,緩和利益矛盾,促進(jìn)知識(shí)整合,推動(dòng)新方案形成。三是學(xué)習(xí)調(diào)整,要求隨著時(shí)間推移對(duì)環(huán)境變化和組織效能進(jìn)行持續(xù)性審視、反應(yīng)、調(diào)整和改進(jìn)。這三個(gè)特點(diǎn)存在遞進(jìn)和循環(huán)的邏輯關(guān)系,由于學(xué)習(xí)調(diào)整并非治理目的而是治理手段,當(dāng)治理情境變化時(shí),曾經(jīng)創(chuàng)新的治理方式也要因時(shí)因勢(shì)調(diào)整。

適應(yīng)性治理為如何在復(fù)雜情境中統(tǒng)籌發(fā)展和安全的方法論提供了有益啟示。在城市的健康永續(xù)發(fā)展過(guò)程中,發(fā)展與安全應(yīng)該是統(tǒng)一的有機(jī)整體,兩者統(tǒng)籌的過(guò)程本質(zhì)上正是城市治理過(guò)程。城市治理過(guò)程的適應(yīng)性體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先是因地制宜,根據(jù)城市化發(fā)展階段和城市內(nèi)外情境變化,動(dòng)態(tài)調(diào)整發(fā)展與安全的戰(zhàn)略規(guī)劃和重點(diǎn);其次是抓住關(guān)鍵,即瞄準(zhǔn)發(fā)展戰(zhàn)略和安全戰(zhàn)略的內(nèi)在聯(lián)系,抓住戰(zhàn)略的連接點(diǎn)和契合點(diǎn)推動(dòng)兩者良性促進(jìn)和循環(huán);最后是開放包容、靈活地運(yùn)用規(guī)則,在復(fù)雜的治理過(guò)程中不斷實(shí)驗(yàn)和學(xué)習(xí),在充滿挑戰(zhàn)的時(shí)期大膽創(chuàng)新,以適應(yīng)不斷變化的情境。我們將這一治理過(guò)程概括為“適應(yīng)性統(tǒng)籌”,即在城市治理過(guò)程中積極嘗試多種治理工具和策略,引導(dǎo)和調(diào)配來(lái)自政府、市場(chǎng)和社會(huì)的各種資源,主動(dòng)重塑系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以適應(yīng)當(dāng)下安全格局和未來(lái)發(fā)展要求,促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展和高安全水平的治理過(guò)程。這個(gè)過(guò)程受到自上而下的統(tǒng)籌與自下而上的治理兩個(gè)機(jī)制驅(qū)動(dòng),而不僅是計(jì)劃型的線性管理過(guò)程。確切地說(shuō),這是一個(gè)在復(fù)雜多變和充滿未知的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下,對(duì)城市發(fā)展與安全進(jìn)行適應(yīng)統(tǒng)籌和謀劃全局的過(guò)程。這不僅要求行動(dòng)主體掌握科學(xué)的統(tǒng)籌方法,還更要具有卓越的創(chuàng)新、學(xué)習(xí)和應(yīng)變能力。

以適應(yīng)性統(tǒng)籌引領(lǐng)城市發(fā)展和安全治理成為應(yīng)對(duì)治理新形勢(shì)、新變化和新格局的內(nèi)在要求。首先,適應(yīng)發(fā)展與安全的新形勢(shì)。受世紀(jì)疫情、國(guó)際局勢(shì)和國(guó)內(nèi)環(huán)境深刻變化的多重影響,當(dāng)前城市發(fā)展面臨的下行壓力較大,過(guò)去以犧牲環(huán)境資源、社會(huì)公平和區(qū)域協(xié)調(diào)的粗放型發(fā)展模式難以為繼,土地財(cái)政金融為城市化主要手段的增長(zhǎng)引擎效力持續(xù)衰減。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間發(fā)展不協(xié)調(diào)問題愈發(fā)突出,過(guò)去長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)中隱藏的安全問題逐漸顯露,新型安全問題和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、累積疊加。適應(yīng)性統(tǒng)籌方法有利于提醒城市決策者時(shí)刻注意審時(shí)度勢(shì),尋求精準(zhǔn)定位與深度分析城市發(fā)展階段、發(fā)展層次、主要矛盾、重大風(fēng)險(xiǎn)和城市發(fā)展內(nèi)外環(huán)境。其次,適應(yīng)發(fā)展與安全關(guān)系的新變化。城市發(fā)展和安全關(guān)系的復(fù)雜程度不斷加深,發(fā)展和安全相互制約和相互轉(zhuǎn)化,互動(dòng)過(guò)程表現(xiàn)出極強(qiáng)的隨機(jī)性,互動(dòng)結(jié)果呈現(xiàn)極大的偶然性。適應(yīng)性統(tǒng)籌通過(guò)開放包容和學(xué)習(xí)改進(jìn),推動(dòng)決策者關(guān)于發(fā)展和安全的認(rèn)知隨城市發(fā)展持續(xù)跟進(jìn)和調(diào)整優(yōu)化。通過(guò)系統(tǒng)性思維對(duì)發(fā)展和安全進(jìn)行聯(lián)動(dòng)性審視,明晰二者演化進(jìn)程中的復(fù)雜性交互關(guān)系。最后,回應(yīng)社會(huì)治理新格局。黨的十九大報(bào)告提出要構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局,[28]是回應(yīng)當(dāng)前社會(huì)利益與價(jià)值多元分化、社會(huì)矛盾與問題復(fù)雜棘手、公眾參與意愿與能力持續(xù)提升的社會(huì)治理現(xiàn)狀和治理需求。適應(yīng)性統(tǒng)籌作為一種回應(yīng)性治理方法,相較傳統(tǒng)統(tǒng)籌方式更具合作性、多元性、公共性和互動(dòng)性,有利于克服僵化的行政慣性以充分發(fā)揮治理效能。

適應(yīng)性統(tǒng)籌是構(gòu)建城市發(fā)展和安全治理新格局的關(guān)鍵之舉。相較傳統(tǒng)城市發(fā)展和安全格局,新格局新在發(fā)展和安全相互促進(jìn),以高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)城市安全,以高水平安全推動(dòng)城市發(fā)展,發(fā)展和安全不再是簡(jiǎn)單的替代性關(guān)系、零和性關(guān)系和分配性關(guān)系。盡管格局結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定,但格局內(nèi)主體的戰(zhàn)略意圖和自主行動(dòng)可以促進(jìn)格局形態(tài)轉(zhuǎn)化,作為核心行動(dòng)主體的城市政府成為推動(dòng)構(gòu)建城市發(fā)展和安全新格局的可能動(dòng)力。以適應(yīng)性統(tǒng)籌構(gòu)建城市發(fā)展和安全新格局的邏輯在于:其一,激活前瞻性,通過(guò)強(qiáng)化城市發(fā)展與安全治理的主動(dòng)性、動(dòng)態(tài)性和系統(tǒng)性,及時(shí)調(diào)整治理目標(biāo)、治理程式和治理策略,以消弭和對(duì)沖潛在風(fēng)險(xiǎn),收縮和阻塞風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散通道,提升城市系統(tǒng)抗干擾能力;其二,鼓勵(lì)創(chuàng)新性,通過(guò)強(qiáng)調(diào)治理工具和制度的多樣性、合法性及重要性,鼓勵(lì)學(xué)習(xí)、積極嘗試并試錯(cuò)包容治理手段的創(chuàng)新,提升城市發(fā)展和安全治理的有效性;其三,深化包容性,通過(guò)責(zé)任分解、授權(quán)賦能和資源下沉,動(dòng)員全層級(jí)、全部門和全主體參與治理,推動(dòng)專業(yè)性知識(shí)和地方性知識(shí)的有機(jī)融合,賦能部門協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌能力,提升統(tǒng)籌的深度、廣度、力度與溫度?？梢哉f(shuō),適應(yīng)性統(tǒng)籌是一種聯(lián)動(dòng)的而非割裂的、戰(zhàn)略的而非戰(zhàn)術(shù)的和靈活的而非僵化的統(tǒng)籌。它有利于構(gòu)建一種內(nèi)含發(fā)展安全一體聯(lián)動(dòng)治理、全周期全方位戰(zhàn)略性管理、治理目標(biāo)和手段權(quán)變靈活的城市發(fā)展和安全治理新格局。

總體來(lái)說(shuō),適應(yīng)性統(tǒng)籌是統(tǒng)籌哲學(xué)和方法論,而非具體的治理工具,它對(duì)統(tǒng)籌者提出了更高的要求,其實(shí)現(xiàn)有賴于統(tǒng)籌者在治理實(shí)踐中對(duì)治理情境的高度敏感、全面掌握和精準(zhǔn)研判。適應(yīng)性統(tǒng)籌要回答的并非是否對(duì)發(fā)展與安全統(tǒng)籌,而是如何對(duì)發(fā)展與安全進(jìn)行統(tǒng)籌,統(tǒng)籌發(fā)展與安全的哪些方面,尤其是當(dāng)發(fā)展與安全出現(xiàn)沖突時(shí)應(yīng)如何選擇和決策,以確保不侵蝕城市安全的可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)性統(tǒng)籌的困難在于如何處理變化與穩(wěn)定這一對(duì)衡存的矛盾,在面對(duì)不同的時(shí)空條件時(shí)應(yīng)如何取舍抉擇,平衡短期利益和長(zhǎng)期利益、當(dāng)?shù)乩婧蛧?guó)家利益、成本和效益,以實(shí)現(xiàn)整體性公共利益最大化,是城市管理者需考慮的關(guān)鍵所在。

四、適應(yīng)性統(tǒng)籌:構(gòu)建城市發(fā)展與安全新格局的戰(zhàn)略選擇

中國(guó)政治體制的適應(yīng)能力是“中國(guó)治理模式”中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。[29]面向未來(lái),以適應(yīng)性統(tǒng)籌構(gòu)建城市發(fā)展與安全的新格局需要從兩方面著手。第一,針對(duì)當(dāng)前問題情境,選擇合適的治理目的和治理手段,對(duì)城市的發(fā)展和安全進(jìn)行統(tǒng)籌。第二,培育促使城市系統(tǒng)提升適應(yīng)性統(tǒng)籌能力的制度環(huán)境,充分發(fā)揮適應(yīng)性統(tǒng)籌的治理潛能。也即是說(shuō),一方面,城市發(fā)展和安全治理要科學(xué)合理,著眼全局;另一方面,要促進(jìn)法治建設(shè),營(yíng)造有利于促進(jìn)創(chuàng)新、學(xué)習(xí)和靈活的適應(yīng)性統(tǒng)籌的法治環(huán)境。具體來(lái)說(shuō),要通過(guò)以下路徑來(lái)推動(dòng)構(gòu)建城市發(fā)展和安全新格局:

1.高品質(zhì)規(guī)劃。高品質(zhì)規(guī)劃體現(xiàn)的是適應(yīng)性統(tǒng)籌的前瞻性和戰(zhàn)略性品質(zhì)。城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo),確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所進(jìn)行的綜合部署和具體安排。[30]高品質(zhì)規(guī)劃要在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃中凸顯安全價(jià)值,同時(shí)在城市安全建設(shè)規(guī)劃中觀照發(fā)展要求。第一,科學(xué)規(guī)劃。在對(duì)城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)和城市居民利益需求掌握的基礎(chǔ)上,對(duì)城市功能進(jìn)行精確定位;在翔實(shí)的城市勘察數(shù)據(jù)和充分的技術(shù)性論證基礎(chǔ)上,對(duì)城市空間布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,使城市不同的功能區(qū)相互交織、有機(jī)結(jié)合;在規(guī)劃中突出城市技術(shù)和物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施冗余性建設(shè)。第二,動(dòng)態(tài)規(guī)劃。城市管理部門應(yīng)定期對(duì)城市規(guī)劃方案的合理性、適應(yīng)性和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估和審查。需要及時(shí)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)見可能的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),在規(guī)劃中體現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的積極就對(duì),使其隨事態(tài)發(fā)展及時(shí)調(diào)整。此外,還要對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量定期評(píng)估,及時(shí)排除基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)隱患;要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)測(cè)城市內(nèi)部的信息流、交通流、物流、人流,將新數(shù)據(jù)納入到下一輪規(guī)劃修訂的參考中。第三,底線規(guī)劃。在各項(xiàng)規(guī)劃中必須突出安全底線,通過(guò)明確開發(fā)邊界,控制開發(fā)強(qiáng)度,為城市后續(xù)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展預(yù)留發(fā)展空間;在規(guī)劃中突出生態(tài)環(huán)保、節(jié)約意識(shí),突出城市污染物排放底線控制、水資源底線控制、土地資源底線控制;在規(guī)劃中突出城市總體安全的重要性。第四,系統(tǒng)規(guī)劃。突出規(guī)劃的整體性、約束性、規(guī)劃間銜接性、規(guī)劃和管理的連續(xù)性,推動(dòng)形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系[31],構(gòu)建閉環(huán)反饋的城市全周期全流程全領(lǐng)域管理模式。

2.高質(zhì)量發(fā)展。推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展,首先要著力推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。促進(jìn)城市科技創(chuàng)新和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展;推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng);促進(jìn)綠色、可持續(xù)發(fā)展;積極引導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,加快創(chuàng)建服務(wù)型政府,為企業(yè)提供更多更好的政策支持、激勵(lì)保障和服務(wù)監(jiān)管,營(yíng)造公平良好的營(yíng)商環(huán)境。其次,協(xié)同推進(jìn)城市各領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展,包括城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)各領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。始終堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生,關(guān)注解決城市居民的急難愁盼問題,協(xié)同推進(jìn)城市教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、住房等基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給優(yōu)化,通過(guò)構(gòu)建生態(tài)友好型城市,著力解決環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)退化問題,以更好解決發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)公平和代際正義問題和消除發(fā)展中隱藏的社會(huì)性和生態(tài)性安全隱患。最后,全面構(gòu)建城市高水平安全體系。城市安全體系不僅是城市發(fā)展的基礎(chǔ)保障,其本身的完善也是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵。統(tǒng)籌城市傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自然安全與社會(huì)安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全與人民安全、資源安全與人口安全、顯性安全與隱性安全,一方面,要定期檢查和摸排城市運(yùn)行安全和生產(chǎn)安全隱患,包括公共場(chǎng)所、基礎(chǔ)設(shè)施、違規(guī)建筑、防火通道、安全生產(chǎn)、危險(xiǎn)化工品和特種設(shè)備等;另一方面,要在招商引資、債務(wù)融資、產(chǎn)業(yè)政策、土地交易、房?jī)r(jià)調(diào)控中進(jìn)一步突出民生保障、改善訴求以及城市總體安全價(jià)值,推動(dòng)安全秩序轉(zhuǎn)化為發(fā)展生產(chǎn)要素,促進(jìn)發(fā)展紅利轉(zhuǎn)化為安全工程建設(shè)。

3.高水平法治。法治作為城市治理的制度性基礎(chǔ)設(shè)施,是城市適應(yīng)性統(tǒng)籌的根本保障。以適應(yīng)性統(tǒng)籌促進(jìn)城市高水平法治要從三個(gè)層面著手。其一,在立法上,推進(jìn)法律及時(shí)更新,將城市發(fā)展進(jìn)程中產(chǎn)生的新問題適時(shí)納入立法進(jìn)程,以立法形式彌補(bǔ)城市安全事故中的管理漏洞。此外,要培育適應(yīng)性和更新性的立法觀念,充分發(fā)揮城市政府的立法自主性,通過(guò)地方性立法利用本地優(yōu)勢(shì)解決本地特殊矛盾和問題。其二,在執(zhí)法上,針對(duì)公民和企業(yè),要加強(qiáng)安全指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督,減少安全事故發(fā)生的可能性。此外,還應(yīng)提升決策和行政過(guò)程的公開化水平,以陽(yáng)光政府提升法法治化水平。其三,在司法上,針對(duì)政府部門加強(qiáng)監(jiān)督以提升決策的法治水平,針對(duì)安全事故案件加大審查力度,針對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃加強(qiáng)安全性審查。將三者有機(jī)銜接,創(chuàng)造無(wú)縫隙法治環(huán)境,一方面及時(shí)將執(zhí)法和司法中遇到的問題和漏洞反饋到城市立法和決策部門,促進(jìn)法規(guī)和政策文本完善;另一方面進(jìn)一步銜接執(zhí)法和司法環(huán)節(jié),可以壓縮風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的空間以提升城市整體安全水平。此外,還要在法治進(jìn)程中突出適應(yīng)性特征,包括靈活性、學(xué)習(xí)性和參與性,如加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)與政府部門的協(xié)調(diào)合作,立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公民的溝通協(xié)商等;突出安全價(jià)值,如在城市發(fā)展的法規(guī)中強(qiáng)調(diào)安全的重要性,加強(qiáng)對(duì)安全違法問題懲治力度,以法治建設(shè)保障城市安全。

4.高效能治理。高效能治理既是城市適應(yīng)性統(tǒng)籌的目的,也是適應(yīng)性統(tǒng)籌的憑借。首先,要增進(jìn)城市政府部門間協(xié)同效能?？梢酝ㄟ^(guò)托底部門銜接和溝通的薄弱環(huán)節(jié),增加部門溝通正式渠道,創(chuàng)建部門協(xié)調(diào)平臺(tái),更新部門權(quán)責(zé)設(shè)置,以激活部門資源,提升發(fā)展和安全統(tǒng)籌效能。其次,鼓勵(lì)發(fā)展和安全治理創(chuàng)新。推動(dòng)制度創(chuàng)新,通過(guò)相關(guān)法律政策完善、組織結(jié)構(gòu)重塑和組織文化引導(dǎo),調(diào)整和培育有利于維系和提升城市發(fā)展和安全水平的制度環(huán)境;激勵(lì)策略創(chuàng)新,通過(guò)“獎(jiǎng)優(yōu)慎罰劣”的激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)在法治框架下盡可能嘗試和應(yīng)用各種安全治理工具和策略;推廣技術(shù)創(chuàng)新,充分挖掘可能提升城市發(fā)展和安全水平的多種技術(shù)應(yīng)用,通過(guò)大數(shù)據(jù)和人工智能等賦能城市精細(xì)化治理。最后,深化政社互動(dòng)協(xié)同。通過(guò)積極引導(dǎo)和廣泛動(dòng)員來(lái)自各方的資源,提升安全治理效能。通過(guò)增加數(shù)據(jù)來(lái)源多樣性,統(tǒng)籌來(lái)自政府部門基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)、來(lái)自企業(yè)的高精確性數(shù)據(jù)、來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)的即時(shí)性數(shù)據(jù)以及來(lái)自居民的個(gè)性化數(shù)據(jù),精確識(shí)別和分析城市運(yùn)行的安全問題。此外,還應(yīng)充分培育社會(huì)組織,組織建立街區(qū)應(yīng)急志愿隊(duì)伍,對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行高頻率、寬領(lǐng)域、有針對(duì)性的應(yīng)急知識(shí)普及,提高基層應(yīng)急韌性。總之,高效能治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)形成城市發(fā)展和安全治理合力,以有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的城市發(fā)展和安全問題,提升發(fā)展和安全決策的科學(xué)性。