劉寶成 陳星光 包卡倫

《歐盟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》出臺(tái)的背景及動(dòng)向

歐盟作為最高形態(tài)的區(qū)域一體化組織，定型于1993年的《馬斯特里赫特條約》，其初衷在于造就經(jīng)濟(jì)要素在各成員國(guó)之間自由流動(dòng)的統(tǒng)一市場(chǎng)。隨著大舉擴(kuò)容以及深度一體化發(fā)展的進(jìn)程，其在共同外交和防務(wù)領(lǐng)域中的體制機(jī)制建設(shè)不斷增強(qiáng)。本世紀(jì)以來(lái)，歐盟的集體安全戰(zhàn)略呈現(xiàn)出三個(gè)趨勢(shì)：（1）安全范圍逐步擴(kuò)大；（2）威脅來(lái)源更加聚焦；（3）應(yīng)對(duì)姿態(tài)更為激進(jìn)。

2003年12月，歐盟發(fā)布《一個(gè)更美好世界中的安全歐洲：歐洲安全戰(zhàn)略》，系統(tǒng)分析了歐盟的安全環(huán)境及面臨的安全威脅，明確提出了包括恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、地區(qū)沖突、失敗國(guó)家和有組織犯罪五類安全威脅。2008年12月，《歐洲安全戰(zhàn)略實(shí)施報(bào)告》新增了網(wǎng)絡(luò)安全、能源安全和氣候變化三種威脅。至此，歐盟對(duì)于外部環(huán)境的判斷尚屬樂(lè)觀。基于俄羅斯針對(duì)格魯吉亞及克里米亞的軍事擴(kuò)張、“阿拉伯之春”引發(fā)的難民潮以及頻發(fā)的極端恐怖襲擊事件。2016年6月，歐盟發(fā)布《共同愿景，共同行動(dòng)：一個(gè)更強(qiáng)大的歐洲》全球戰(zhàn)略報(bào)告，除傳統(tǒng)軍事和恐怖威脅外，強(qiáng)調(diào)了混合威脅、氣候變化、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和能源安全挑戰(zhàn)，并首次將來(lái)自外部的混合威脅（Hybrid threat）視為歐盟面臨的主要安全威脅之一。

隨著地緣政治緊張局勢(shì)的加劇和全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的加深，歐盟不斷調(diào)整其對(duì)于威脅的認(rèn)知，并不斷強(qiáng)化對(duì)“混合威脅”的重視。自2016年以來(lái)，歐盟已逐步建立起一套綜合應(yīng)對(duì)混合威脅的聯(lián)合框架，旨在提高歐盟對(duì)各種威脅性態(tài)勢(shì)的感知能力，積極加強(qiáng)歐盟及其成員國(guó)內(nèi)部社會(huì)關(guān)鍵部門的韌性，有效提升其預(yù)防和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，同時(shí)深化與美國(guó)、北約和七國(guó)集團(tuán)在相關(guān)領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)和合作。①2020年6月，歐盟正式啟動(dòng)“戰(zhàn)略羅盤”（Strategic Compass）項(xiàng)目，以構(gòu)建強(qiáng)有力的安全和防務(wù)為目標(biāo)，對(duì)歐洲面臨的戰(zhàn)略環(huán)境、潛在威脅及其影響進(jìn)行全面評(píng)估。同年11月，歐盟情報(bào)和形勢(shì)中心、歐盟軍事參謀部情報(bào)處和各國(guó)情報(bào)部門共同完成了《歐盟威脅分析》報(bào)告，明確了經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、資源依賴、移民壓力和軍事力量是歐盟面臨的主要威脅，并概述了國(guó)家和民間實(shí)體如何利用信息操縱、恐怖主義和破壞性技術(shù)等非常規(guī)或混合戰(zhàn)術(shù)對(duì)歐盟安全構(gòu)成的危害。

2022年3月，歐盟正式發(fā)布《戰(zhàn)略羅盤》計(jì)劃文件，針對(duì)烏克蘭危機(jī)提出了“傳統(tǒng)軍事威脅的回歸”問(wèn)題，同時(shí)再次強(qiáng)調(diào)了混合威脅的影響。在歐盟的定義中，混合威脅具有多維特征，除常規(guī)軍事活動(dòng)和恐怖襲擊之外，還包含特別武裝行動(dòng)、干預(yù)選舉和政治進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)脅迫、電子和網(wǎng)絡(luò)攻擊等手段，尤其注重這些手段與現(xiàn)代技術(shù)的結(jié)合。

在歐盟看來(lái)，烏克蘭危機(jī)的持續(xù)升級(jí)不僅使歐洲遭遇了前所未有的能源危機(jī)，而且面臨地緣政治的直接威脅；新冠疫情暴露了歐洲各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)外部依賴的脆弱性。更為深刻的影響在于，歐盟開始更加明確地從價(jià)值觀和治理模式的層面上重新審視其戰(zhàn)略選擇，重構(gòu)價(jià)值鏈及供應(yīng)鏈，旨在減少其對(duì)“不可靠國(guó)家”的依賴。2023年6月20日，為加強(qiáng)歐洲競(jìng)爭(zhēng)力和供應(yīng)鏈多樣化，保護(hù)歐盟的經(jīng)濟(jì)安全，歐盟委員會(huì)與歐盟高級(jí)代表發(fā)布《歐洲經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》聯(lián)合聲明。

該《戰(zhàn)略》于2023年3月30日提出。雖然只字未提中國(guó)，但追溯其起草過(guò)程中所考慮的關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的依賴，并結(jié)合歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在不同場(chǎng)合發(fā)表的言論，在多項(xiàng)倡議和戰(zhàn)略舉措的態(tài)度中對(duì)中歐關(guān)系走向均體現(xiàn)出實(shí)質(zhì)性影響。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩表示，有必要減少歐盟對(duì)中國(guó)的依賴。4月18日，她在歐盟會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)歐盟必須制定一套“連貫的、獨(dú)特的”對(duì)華戰(zhàn)略，平衡雙邊關(guān)系，以“經(jīng)濟(jì)去風(fēng)險(xiǎn)化”為宗旨。并重申歐盟需平衡與中國(guó)的關(guān)系，降低對(duì)華依賴、降低對(duì)華關(guān)系中一些“重要且敏感領(lǐng)域”的風(fēng)險(xiǎn)，但稱之為“避險(xiǎn)”而非“脫鉤”。

5月19日，馮德萊恩在日本舉辦的G7峰會(huì)上更加明確提出，“歐洲的安全與印太地區(qū)安全是不可分割的“非法使用武力是不能容忍的，在烏克蘭不能容忍，在印太地區(qū)也不能容忍”。這一切說(shuō)明，歐盟已從自身安全的關(guān)切迅速延伸到印太地區(qū)盟友的安全防務(wù)問(wèn)題，并將矛頭直指中國(guó)。

戰(zhàn)略框架的主要內(nèi)容及目標(biāo)

《戰(zhàn)略》指出，疫情、俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)、敵對(duì)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施攻擊、外國(guó)干涉和虛假信息與加劇的地緣沖突暴露了歐洲各國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和企業(yè)固有的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性，因此急需優(yōu)化歐盟的經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略，以加強(qiáng)歐洲各國(guó)的經(jīng)濟(jì)韌性，確保歐洲持續(xù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和全球競(jìng)爭(zhēng)力，引導(dǎo)供應(yīng)鏈的多元化。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)歐盟委員會(huì)、各成員國(guó)以及私營(yíng)部門的共同合作，針對(duì)四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域提出了一套經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)策略，包括：（1）包括能源在內(nèi)的供應(yīng)鏈韌性風(fēng)險(xiǎn)；（2）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的物理和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)；（3）與技術(shù)安全和技術(shù)泄露相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)；（4）經(jīng)濟(jì)依附或經(jīng)濟(jì)脅迫的武器化風(fēng)險(xiǎn)。

為減輕已確定的風(fēng)險(xiǎn)，該《戰(zhàn)略》提出了三管齊下的方法，即3P措施：

（1）提升自身競(jìng)爭(zhēng)力（Promoting）。通過(guò)鞏固歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)，加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性；加大人力資本與技能開發(fā)力度，培育如先進(jìn)半導(dǎo)體、量子計(jì)算、生物技術(shù)、智能工業(yè)、清潔能源或關(guān)鍵原材料等領(lǐng)域的研究、技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)，增加多樣化的供應(yīng)來(lái)源和出口市場(chǎng)，從而提高歐盟的競(jìng)爭(zhēng)力；

（2）防范經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)（Protecting）。通過(guò)一系列現(xiàn)有的政策和工具（如貿(mào)易防御、外國(guó)補(bǔ)貼、外國(guó)直接投資審查和出口管制等）來(lái)保護(hù)歐盟的經(jīng)濟(jì)安全，并考慮運(yùn)用新的政策和工具來(lái)解決可能存在的差距，限制對(duì)歐洲和全球經(jīng)濟(jì)的任何負(fù)面的意外溢出效應(yīng)；

（3）廣泛構(gòu)建伙伴關(guān)系（Partnering）。鑒于全球經(jīng)濟(jì)的相互依賴性，歐盟致力于以誠(chéng)信透明的方式與具有共同利益和意愿的國(guó)家建立多種形式的合作關(guān)系；以廣泛推動(dòng)自由貿(mào)易協(xié)定為主線，加強(qiáng)基于國(guó)際規(guī)則的經(jīng)濟(jì)秩序和多邊結(jié)構(gòu)。該報(bào)告特別提出更加緊密地加強(qiáng)與G7國(guó)家的合作，其次是與志同道合的國(guó)家合作，并提出將印度納入TTC框架。

此外，報(bào)告還列舉了未來(lái)歐盟擬促進(jìn)實(shí)施的11項(xiàng)新舉措：（1）與成員國(guó)共同制定評(píng)估影響歐盟經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的框架，包括建立對(duì)經(jīng)濟(jì)安全至關(guān)重要的技術(shù)清單，并評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)，以制定適當(dāng)?shù)木徑獯胧?；?）與私營(yíng)部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)性對(duì)話，以形成對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的共識(shí)，并鼓勵(lì)私營(yíng)部門根據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)切進(jìn)行盡職調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)管理；（3）進(jìn)一步支持歐盟的技術(shù)主權(quán)和歐盟價(jià)值鏈的韌性，包括通過(guò)歐洲戰(zhàn)略技術(shù)平臺(tái)（Strategic Technologies for Europe Platform， STEP）開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)；（4）審核《外國(guó)直接投資審查條例》，以加強(qiáng)對(duì)扭曲市場(chǎng)行為的管控；（5）探索針對(duì)性舉措，支持軍民兩用技術(shù)研發(fā)；（6）全面落實(shí)歐盟對(duì)軍民兩用物品的出口管制規(guī)制，并提出保障其有效性和效率的建議；（7）與成員國(guó)一起審查對(duì)外投資潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此于2023年底前提出倡議；（8）提出改進(jìn)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的安全措施，確?，F(xiàn)有工具得到系統(tǒng)和嚴(yán)格實(shí)施，并查明和彌補(bǔ)任何漏洞；（9）精準(zhǔn)運(yùn)用“共同外交與安全政策”工具來(lái)增強(qiáng)歐盟經(jīng)濟(jì)安全，包括混合和網(wǎng)絡(luò)外交工具箱和外國(guó)信息操縱與干擾（Foreign Information Manipulation and Interference， FIMI）工具箱；（10）指示歐盟單一情報(bào)分析能力（Single Intelligence Analysis Capacity， SIAC）專門監(jiān)測(cè)對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)安全的潛在威脅；（11）確保歐盟經(jīng)濟(jì)安全的保護(hù)并促進(jìn)其充分融入歐盟的對(duì)外行動(dòng)中，加強(qiáng)與第三國(guó)在經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題上的合作。

《歐盟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》要點(diǎn)及趨勢(shì)

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)安全政策是防御性的，主要是針對(duì)可能威脅到國(guó)家安全的貿(mào)易和投資，如武器出口、對(duì)外商直接投資審查、實(shí)施進(jìn)出口管制、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)保護(hù)等。而當(dāng)前美國(guó)、日本、歐盟等經(jīng)濟(jì)安全政策的發(fā)展態(tài)勢(shì)愈發(fā)呈現(xiàn)進(jìn)攻性的特征，突出強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)的安全性和韌性，確保其經(jīng)濟(jì)能夠抵御外部沖擊和第三國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的要挾，在維護(hù)自身供應(yīng)鏈的同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及先發(fā)制人的制裁手段。

表1展示了德國(guó)墨卡托中國(guó)研究中心（Mercator Institute for China Studies， MERICS）針對(duì)歐盟、美國(guó)、日本和中國(guó)等國(guó)經(jīng)濟(jì)安全政策的對(duì)比結(jié)果。能夠看出，歐盟在出口管制和數(shù)據(jù)保護(hù)與空間安全領(lǐng)域一直保持著較為嚴(yán)格和審慎的態(tài)度，新的戰(zhàn)略文件并不存在針對(duì)中國(guó)進(jìn)行出口管制的情形。但值得注意的是，《戰(zhàn)略》中對(duì)于外商投資審查、對(duì)外投資監(jiān)管、反脅迫政策以及供應(yīng)鏈韌性等政策的強(qiáng)化均表明，歐盟單邊經(jīng)濟(jì)安全措施的數(shù)量和強(qiáng)度正在快速增加，旨在從維護(hù)供應(yīng)鏈韌性、防范和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)脅迫等角度加強(qiáng)全方位的制度化建設(shè)。

追求經(jīng)濟(jì)聯(lián)系多樣化，加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性。2021年，歐盟升級(jí)了其工業(yè)戰(zhàn)略，并對(duì)包括原材料和半導(dǎo)體在內(nèi)的6個(gè)戰(zhàn)略性領(lǐng)域的對(duì)外依賴程度進(jìn)行了第一輪深度審查。2022年，歐盟委員會(huì)對(duì)稀土、鎂、太陽(yáng)能光伏板、網(wǎng)絡(luò)安全等5個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了第二次深度評(píng)估，并指出存在對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略性依賴。近期，歐盟正在籌備一系列立法，包括《關(guān)鍵原材料法》、《歐洲芯片法》、《凈零工業(yè)法》，均在不同程度上體現(xiàn)出對(duì)供應(yīng)鏈去風(fēng)險(xiǎn)化、制造業(yè)回流等方面作出的努力。歐盟認(rèn)識(shí)到，無(wú)論在境內(nèi)境外，經(jīng)貿(mào)伙伴多樣化是解決其供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)路徑，盡管當(dāng)前需要付出高昂的代價(jià)。

升級(jí)經(jīng)濟(jì)安全工具以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)脅迫，減少經(jīng)濟(jì)依賴。歐盟對(duì)全球化的認(rèn)識(shí)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中經(jīng)貿(mào)合作伙伴相互依賴不一定會(huì)帶來(lái)共同繁榮與和平穩(wěn)定，國(guó)家之間有可能利用經(jīng)濟(jì)的依賴關(guān)系向?qū)Ψ绞┘印拔淦骰钡拿{迫，因此有必要基于價(jià)值理念和治理模式審視經(jīng)貿(mào)伙伴的“可靠性”。以俄羅斯就能源供應(yīng)對(duì)歐洲各國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)脅迫為導(dǎo)火索，6月初，歐盟議會(huì)和理事會(huì)就反脅迫措施達(dá)成最終政治協(xié)議。

外商投資審查機(jī)制方面，自2020年10月以來(lái)，歐盟委員會(huì)及成員國(guó)對(duì)超過(guò)1000起外商投資（FDI）交易進(jìn)行了審查，并準(zhǔn)備于2023年底提交審查機(jī)制的修訂建議。北溪2號(hào)天然氣管道被炸事件為歐盟各國(guó)敲響了警鐘，引發(fā)了歐盟各國(guó)對(duì)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的高度重視。歐盟通過(guò)了《關(guān)鍵實(shí)體韌性指令》（Directive on the Resilience of Critical Entities）和《網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)安全修訂指令》（Revised Directive on the Security of Network and Information System），以加強(qiáng)包括能源、交通、衛(wèi)生和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、水和食品等在內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的物理和數(shù)字韌性，確保歐盟對(duì)突發(fā)事件的及時(shí)反應(yīng)。為了增加5G網(wǎng)絡(luò)的安全性和韌性，歐盟2020年出臺(tái)了5G網(wǎng)絡(luò)安全工具箱，以識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)供應(yīng)商，進(jìn)而禁止或限制其進(jìn)入5G網(wǎng)絡(luò)；2023年6月，歐盟發(fā)布該工具箱第二份報(bào)告，顯示歐盟27個(gè)成員國(guó)中的10個(gè)對(duì)其移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商限制或禁止高風(fēng)險(xiǎn)供應(yīng)商進(jìn)入5G網(wǎng)絡(luò)作出了義務(wù)性規(guī)定。

關(guān)鍵新興技術(shù)加速涌現(xiàn)，針對(duì)軍民兩用技術(shù)擴(kuò)大限制范圍。鑒于一系列新興技術(shù)的潛在軍事用途，俄烏沖突和其他地緣政治緊張局勢(shì)促使歐盟高度重視新興技術(shù)與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)性。歐盟委員會(huì)將于2023年9月前提出一份可供理事會(huì)采用的兩用技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估清單，以加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的出口限制。

歐盟在其經(jīng)濟(jì)安全政策上采取的是不針對(duì)具體某一國(guó)的方式，其優(yōu)先事項(xiàng)不在于防御或遏制中國(guó)，而是采取新的措施彌補(bǔ)國(guó)家安全傳統(tǒng)路線的不足，以確保歐盟的繁榮、主權(quán)和安全。但需要警惕的是，在貿(mào)易和投資政策中，歐盟安全和避險(xiǎn)政策的設(shè)置正在向美國(guó)看齊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全保護(hù)之間的重合度也越來(lái)越高。原本負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的歐盟委員會(huì)正試圖滲透到安全領(lǐng)域。展望未來(lái)，在經(jīng)濟(jì)安全與開放之間、在成員國(guó)單邊政策與多邊經(jīng)濟(jì)安全政策之間、在跨大西洋國(guó)家之間以及歐盟和其他邊緣盟友之間，歐盟將如何進(jìn)行平衡協(xié)調(diào)，建立怎樣的工作機(jī)制，仍然需要進(jìn)一步觀察。

《歐盟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》對(duì)中國(guó)的影響

根據(jù)中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布的《商業(yè)信心調(diào)查2023》顯示，部分歐盟企業(yè)已將其部分在華投資轉(zhuǎn)移至海外，超過(guò)一半的受訪企業(yè)認(rèn)為，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政治化加劇。由于中國(guó)市場(chǎng)的不確定性日益增加，約有12%的受訪企業(yè)已采取實(shí)際行動(dòng)將部分供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移出中國(guó)，同時(shí)超過(guò)20%的受訪企業(yè)正在考慮或已經(jīng)決定將在華投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到其他市場(chǎng)，其中東盟成為轉(zhuǎn)移投資目的地的首選，其次則是重返歐洲。

在全球價(jià)值鏈重構(gòu)的大趨勢(shì)下，考慮到中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的完整性、市場(chǎng)的規(guī)模性以及綜合的成本優(yōu)勢(shì)，以及其自身的轉(zhuǎn)移成本，大多數(shù)歐盟企業(yè)一方面著手制定分散風(fēng)險(xiǎn)的供應(yīng)鏈策略，并進(jìn)行跬步試探，另一方面更加密切關(guān)注中歐關(guān)系的走向以及中國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，特別是中國(guó)能夠?qū)嶋H落地的政策導(dǎo)向。

歐盟將經(jīng)濟(jì)與安全掛鉤，泛用“混合威脅”概念，意在針對(duì)新的形勢(shì)變化重塑自身在國(guó)際分工中的定位。歐盟報(bào)告指出，歐盟未來(lái)會(huì)運(yùn)用傳統(tǒng)和新生政策工具，通過(guò)加強(qiáng)針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼和外國(guó)直接投資審查，特別針對(duì)軍民兩用相關(guān)技術(shù)和商品加大出口控制等進(jìn)行貿(mào)易防御，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“混合威脅”?？梢灶A(yù)見，歐盟未來(lái)的戰(zhàn)略細(xì)則，將對(duì)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域出臺(tái)技術(shù)限制清單，以防范具有軍事意義的關(guān)鍵技術(shù)發(fā)生外溢，例如量子計(jì)算、人工智能、6G、生物技術(shù)和機(jī)器人技術(shù)。技術(shù)限制清單和入境投資嚴(yán)格審查雙管齊下，會(huì)對(duì)中歐之間的貿(mào)易和資本流動(dòng)造成負(fù)面影響，同時(shí)會(huì)對(duì)雙邊技術(shù)交流形成新的壁壘。

歐盟在華企業(yè)的表現(xiàn)

今年2月份，中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布《歐盟企業(yè)在華建議書2022/2023》指出，中國(guó)作為投資目的地的吸引力正在下降，《建議書》以2022年1月至8月的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，總結(jié)出導(dǎo)致中國(guó)市場(chǎng)可預(yù)測(cè)性、可靠性及效率下降的五大因素：（1）國(guó)有企業(yè)改革停滯，政策制定經(jīng)?！芭哪X袋”；（2）疫情防控政策不夠靈活，執(zhí)行不一致；（3）多樣性降低，知識(shí)交流的機(jī)會(huì)稀少；（4）商業(yè)的政治化色彩日益濃厚；（5）供應(yīng)鏈戰(zhàn)略正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。2023年2月至3月初，中國(guó)歐盟商會(huì)開展的《商業(yè)信心調(diào)查2023》顯示，多數(shù)歐盟企業(yè)仍然持觀望態(tài)度。64%的受訪企業(yè)表示在華經(jīng)營(yíng)難度有所增加，創(chuàng)下歷史新高，面對(duì)日益增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和愈發(fā)動(dòng)蕩的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，歐盟企業(yè)開始重新評(píng)估在華投資規(guī)模。雖然鮮有企業(yè)徹底撤離中國(guó)，但將中國(guó)視為未來(lái)三大投資目的地之一的受訪企業(yè)同比減少13個(gè)百分點(diǎn)，降至55%，為歷史最低。（見圖1、圖2）

歐盟在華企業(yè)的投資外遷動(dòng)機(jī)并非簡(jiǎn)單基于中國(guó)大陸勞動(dòng)成本上漲，企業(yè)面臨的主要挑戰(zhàn)主要來(lái)源于三方面：（1）中國(guó)經(jīng)濟(jì)趨冷環(huán)境；（2）地緣緊張局勢(shì)；（3）商業(yè)政治化及市場(chǎng)壁壘。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩（占比36%）成為歐盟企業(yè)在華投資面臨的最大挑戰(zhàn)，反映出歐盟企業(yè)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨阻力高度擔(dān)憂。市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管障礙仍然普遍存在，持續(xù)拖累商業(yè)信心，62%的受訪企業(yè)稱2022年曾由于這些障礙而錯(cuò)失商機(jī)，同比增加20%。政治因素持續(xù)影響商業(yè)經(jīng)營(yíng)。近六成（59%，同比增長(zhǎng)9個(gè)百分點(diǎn)）的受訪企業(yè)表示，過(guò)去12個(gè)月中，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政治化加劇；超過(guò)四分之一（26%）的受訪企業(yè)面臨客戶需求日益政治化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。此外，俄烏沖突促使很多企業(yè)重新審視中國(guó)市場(chǎng)，更多企業(yè)認(rèn)真考慮其業(yè)務(wù)是否或?qū)⑷绾问艿脚_(tái)灣海峽緊張局勢(shì)升級(jí)的影響。

與歐盟官方所關(guān)注的供應(yīng)鏈韌性相對(duì)應(yīng)，在經(jīng)營(yíng)層面上，歐盟企業(yè)同樣重視通過(guò)供應(yīng)鏈的本地化和多樣化提高業(yè)務(wù)韌性。過(guò)去兩年中，四分之三的受訪企業(yè)重新評(píng)估了自身的供應(yīng)鏈戰(zhàn)略，主要考慮因素包括：（1）供應(yīng)鏈韌性（64%）；（2）地緣政治因素（31%）；（3）東道國(guó)政策影響，如“內(nèi)循環(huán)”產(chǎn)業(yè)政策（24%）。不少企業(yè)在華供應(yīng)鏈與世界其他地區(qū)脫鉤：12%已將部分供應(yīng)鏈移出中國(guó)大陸以外地區(qū)，其中歐洲（44%）、東盟（36%）和印度（31%）為主要受益者。

隨著歐盟企業(yè)在中國(guó)商業(yè)信心降至歷史最低點(diǎn)，他們對(duì)中國(guó)大陸不同地區(qū)經(jīng)營(yíng)環(huán)境也有自己的評(píng)價(jià)?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為是中國(guó)開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，也是中國(guó)深化改革的示范區(qū)和試驗(yàn)區(qū)，歐盟企業(yè)對(duì)粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展前景樂(lè)觀情緒雖有下降，不過(guò)多數(shù)企業(yè)仍表達(dá)留在華南地區(qū)拓展業(yè)務(wù)的意愿。中國(guó)歐盟商會(huì)在華南地區(qū)的調(diào)查顯示，有44%的受訪企業(yè)對(duì)大灣區(qū)的發(fā)展前景持樂(lè)觀情緒（比去年的58%下降14%），77%的受訪企業(yè)表示有興趣在華南地區(qū)拓展業(yè)務(wù)，97%的公司確認(rèn)將留在華南地區(qū)。相較于中國(guó)其他地區(qū)，歐盟企業(yè)在華南地區(qū)的投資以制造業(yè)為主，而高昂遷移成本很大程度上阻止了其外遷的決策。

盡管挑戰(zhàn)重重，但中國(guó)自身仍存在其不可替代的優(yōu)勢(shì)。63%的受訪企業(yè)表示，如果能消除市場(chǎng)和監(jiān)管障礙，將愿意增加在華投資；在服務(wù)貿(mào)易等領(lǐng)域，中歐關(guān)系仍有巨大的提升空間。如果中國(guó)能進(jìn)一步落實(shí)經(jīng)濟(jì)改革，推進(jìn)制度型開放，打造對(duì)本國(guó)和外國(guó)私營(yíng)企業(yè)更加有利的營(yíng)商環(huán)境，中國(guó)將獲益匪淺。與此同時(shí)，歐盟企業(yè)在脫碳等具有戰(zhàn)略意義的重要領(lǐng)域處于領(lǐng)先水平，只要給予公平的機(jī)會(huì)，就有可能成為助力中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要合作伙伴。72%的受訪企業(yè)正在推進(jìn)碳中和，其中51%的企業(yè)目標(biāo)是在2030年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

1.以既定的“三原則”應(yīng)對(duì)《歐盟安全戰(zhàn)略》。歐盟在三個(gè)維度上定義中國(guó)在雙邊關(guān)系中的角色，即“需要尋求利益平衡的談判伙伴，尋求技術(shù)領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)者，推動(dòng)替代治理模式的制度競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?！痹?月19日G7峰會(huì)上，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩表示“與中國(guó)建立穩(wěn)定和建設(shè)性的關(guān)系，符合雙方共同利益”。以此為基礎(chǔ)，歐盟總結(jié)了5點(diǎn)對(duì)華政策方針：（1）特別是在健康、數(shù)字和清潔技術(shù)領(lǐng)域，加強(qiáng)與志同道合的伙伴合作，降低在稀土、電池和制藥成分等方面對(duì)中國(guó)的依賴；（2）重新平衡歐中貿(mào)易關(guān)系，減少因中國(guó)非市場(chǎng)做法而導(dǎo)致的貿(mào)易逆差；（3）加大敏感的高科技領(lǐng)域?qū)θA出口或投資控制；（4）呼吁中國(guó)向俄羅斯施壓，要求其停止對(duì)烏克蘭的軍事行動(dòng)，反對(duì)通過(guò)武力改變臺(tái)?，F(xiàn)狀；（5）加強(qiáng)與其他國(guó)家合作，創(chuàng)造一個(gè)替代“一帶一路”的方案。

中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層在中歐關(guān)系上確立了富有建設(shè)性的“三原則”，中歐“互尊互信，求同存異；互利互惠，平等協(xié)商；互鑒互榮，取長(zhǎng)補(bǔ)短”，旨在引導(dǎo)大國(guó)關(guān)系進(jìn)入相向而行的軌道，共同維護(hù)世界和平與進(jìn)步。以此為指引，我國(guó)應(yīng)在堅(jiān)決捍衛(wèi)國(guó)家根本利益的前提下，按照國(guó)際規(guī)則履行大國(guó)責(zé)任，擴(kuò)大與歐盟可能的合作空間，同時(shí)開展公平競(jìng)爭(zhēng)。短期內(nèi)，供應(yīng)鏈的外移會(huì)造成中國(guó)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈穩(wěn)定性沖擊，但在中長(zhǎng)期，低端制造業(yè)的遷出，國(guó)外高技術(shù)制造業(yè)回流，將會(huì)倒逼中國(guó)產(chǎn)業(yè)格局的升級(jí)，從低端勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向高端技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變。中國(guó)應(yīng)做好主動(dòng)迎接轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。應(yīng)避免走上歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體制造業(yè)空心化的老路，注意把控好產(chǎn)業(yè)鏈外遷的限度，同時(shí)留住優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)鏈在國(guó)內(nèi)，加大投入建設(shè)優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈，在維護(hù)好我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈完整和全面的基礎(chǔ)上，促進(jìn)制造業(yè)向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，出口產(chǎn)品向高附加值領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。

抓住全球價(jià)值鏈重構(gòu)的機(jī)遇，順應(yīng)趨勢(shì)加強(qiáng)區(qū)域價(jià)值鏈建設(shè)，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作。以國(guó)內(nèi)企業(yè)為依托，重視重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵前沿技術(shù)的研發(fā)，借鑒德國(guó)等先進(jìn)國(guó)家“產(chǎn)學(xué)研”良性互動(dòng)關(guān)系，重點(diǎn)布局建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新中心和產(chǎn)研院，依靠技術(shù)革新對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行全面改造，進(jìn)行關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，解決歐美等國(guó)技術(shù)管制造成的“卡脖子”問(wèn)題，避免技術(shù)清單出臺(tái)帶來(lái)的影響，同時(shí)加強(qiáng)自身優(yōu)勢(shì)技術(shù)的領(lǐng)先地位，構(gòu)建國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，憑借超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)區(qū)域價(jià)值鏈進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)輸出，連接國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，助力構(gòu)建雙循環(huán)格局，在逆全球化浪潮中，抓住機(jī)遇找到破局之道。

2.加強(qiáng)溝通，擴(kuò)大共識(shí)。中歐作為現(xiàn)今世界多極化進(jìn)程中的兩大力量，其合作收益遠(yuǎn)大于對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)。2019年歐盟出臺(tái)的《歐盟-中國(guó)戰(zhàn)略展望》將雙邊關(guān)系定位由單一性轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗝嫘?，即中?guó)既是歐盟的合作伙伴，又是經(jīng)濟(jì)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)者和制度性對(duì)手，仍然將合作排在首位。但俄烏沖突等地緣政治緊張局勢(shì)增加了歐盟對(duì)自身安全保障的憂慮，使之更加注重提高自身經(jīng)濟(jì)安全及供應(yīng)鏈韌性。

強(qiáng)行斷鏈對(duì)于中歐的影響都將是災(zāi)難性的，歐盟內(nèi)部的意見也難以統(tǒng)一。德國(guó)與法國(guó)被普遍視為歐洲經(jīng)濟(jì)的核心引擎，兩國(guó)對(duì)華態(tài)度將很大程度上影響歐盟對(duì)華政策的制定。2022年底中國(guó)新冠疫情防控政策優(yōu)化以后，德法領(lǐng)導(dǎo)人先后訪華；2023年5月中國(guó)高層在德法邀請(qǐng)下對(duì)歐洲進(jìn)行訪問(wèn)，受到歐盟企業(yè)代表的熱烈歡迎。中德、中法互動(dòng)頻頻，充分證明各方都有強(qiáng)烈意愿加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、推進(jìn)互利合作。在《歐盟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》發(fā)布前夕，德國(guó)總理朔爾茨表示，德國(guó)政府不應(yīng)當(dāng)將所有對(duì)華出口都置于監(jiān)管之下，但也應(yīng)避免對(duì)中國(guó)過(guò)度依賴。

與此同時(shí)，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍則發(fā)表演講，表達(dá)不要過(guò)度依賴美國(guó)，歐洲需要自己保護(hù)自己的觀點(diǎn)。兩國(guó)元首同時(shí)表態(tài)，體現(xiàn)出歐盟想要獲取戰(zhàn)略自主性的觀點(diǎn)。當(dāng)前歐盟在軍事上過(guò)于依賴美國(guó)、經(jīng)濟(jì)上過(guò)于依賴中國(guó)，這在原本和平繁榮的時(shí)期并未成為歐盟各國(guó)的擔(dān)憂，但經(jīng)歷了新冠疫情導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速、俄烏沖突的地緣政治緊張局勢(shì)，歐盟意識(shí)到自身在經(jīng)濟(jì)和軍事安全上都不能做到戰(zhàn)略自主的愿景，因此提出相關(guān)安全戰(zhàn)略政策是在歐盟面臨危機(jī)時(shí)的正常自保與自救反應(yīng)。鑒于此，中國(guó)也應(yīng)站在客觀角度，克制過(guò)度反應(yīng)，淡化《歐盟安全戰(zhàn)略》對(duì)我國(guó)的刻意針對(duì)性，同時(shí)借鑒歐盟的政策方針提出自身應(yīng)對(duì)“混合威脅”的政策框架，在風(fēng)云詭譎的國(guó)際形勢(shì)中做好充分準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，抓住危機(jī)中的機(jī)遇，在全新的國(guó)際格局尚未定型之際搶先立于高地，貫徹“雙循環(huán)”格局，大力發(fā)展“一帶一路”，踐行人類命運(yùn)共同體理念，在第四次全球化浪潮中完成制度型開放目標(biāo)，為變亂交織的國(guó)際局勢(shì)提供更多的確定性和穩(wěn)定性。

3.對(duì)照歐盟企業(yè)關(guān)切，持續(xù)改善營(yíng)商環(huán)境?！稓W盟安全戰(zhàn)略》的出臺(tái)預(yù)示著其成員國(guó)之間的對(duì)外政策更加協(xié)調(diào)一致；與此同時(shí)，俄烏沖突等地緣政治危機(jī)加深了歐美之間的合作與聯(lián)動(dòng)。這意味著，在歐盟成員國(guó)之間各個(gè)擊破，或者在歐美之間以厚此薄彼的經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行外交“打牌”的空間將日趨狹窄。歐盟企業(yè)所反映的問(wèn)題及其訴求，對(duì)于所有市場(chǎng)主體在內(nèi)，均具有普遍代表性，因此加大力度吸引和利用外資，提振市場(chǎng)信心，最根本的策略仍然是切實(shí)推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的改善。

4.針對(duì)歐盟投資外遷，倒逼我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展。短期內(nèi)，歐盟企業(yè)策動(dòng)的投資外遷會(huì)對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈造成一定沖擊，但在中長(zhǎng)期，低端制造業(yè)的外遷一方面會(huì)創(chuàng)造“騰籠換鳥”的機(jī)遇，為我國(guó)引進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)騰出空間；另一方面，這將倒逼我國(guó)企業(yè)加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快從低端勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向高端技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的步伐。為此，我國(guó)需要做好主動(dòng)迎接這一轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備，增加人力資本和研發(fā)投入，并促進(jìn)人才和研發(fā)成果與產(chǎn)業(yè)的對(duì)接。在外資撤離的空檔期，增強(qiáng)我國(guó)民營(yíng)企業(yè)的信心有利于彌補(bǔ)外資外遷造成的供應(yīng)鏈缺位。為吸取發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體制造業(yè)空心化的教訓(xùn)，我國(guó)應(yīng)注意掌握產(chǎn)業(yè)鏈外遷的限度，以更優(yōu)渥的條件留住產(chǎn)業(yè)鏈上的優(yōu)質(zhì)國(guó)內(nèi)外龍頭企業(yè)。

5.抓住全球價(jià)值鏈重構(gòu)的機(jī)遇，順應(yīng)趨勢(shì)加強(qiáng)區(qū)域價(jià)值鏈建設(shè)。我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家存在巨大的經(jīng)濟(jì)合作潛力，通過(guò)自貿(mào)協(xié)定升級(jí)、深化RCEP貿(mào)易及投資便利化，并積極創(chuàng)造條件爭(zhēng)取早日加入CPTPP，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)下鞏固區(qū)域價(jià)值鏈供應(yīng)鏈具有特殊意義。

（編輯 季節(jié)）

劉寶成，中信改革發(fā)展研究基金會(huì)資深研究員、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)全球創(chuàng)新與治理研究院副院長(zhǎng)；陳星光、包卡倫，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)全球創(chuàng)新與治理研究院博士生。

① 歐陽(yáng)洛奇.歐盟安全議程中的“混合威脅”問(wèn)題[J].國(guó)際論壇，2023，25（03）：93-113+158-159.