劉 蓉

一、新就業(yè)形態(tài)催生勞動(dòng)保障法制化研究的緊迫性

就業(yè)是最基本的民生,黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略,強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策,健全就業(yè)公共服務(wù)體系,加強(qiáng)困難群體就業(yè)兜底幫扶,消除影響平等就業(yè)的不合理限制和就業(yè)歧視,使人人都有通過勤奮勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)?！本蜆I(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略意味著其他政策的制定都應(yīng)優(yōu)先考慮甚至讓渡與就業(yè)帶來的影響,在此背景下,就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于拓展就業(yè)空間。在新職業(yè)持續(xù)涌現(xiàn)的背景下,確保就業(yè)局勢(shì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略重點(diǎn)是勞動(dòng)者權(quán)益保障,應(yīng)注重加強(qiáng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障,把勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定基準(zhǔn)問題作為完善新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)法律法規(guī)的基礎(chǔ),使得公權(quán)力介入,以立法形式保障新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益,推動(dòng)法制化的形成與進(jìn)步。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的新經(jīng)濟(jì)模式迅速發(fā)展起來。新經(jīng)濟(jì)模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中前所未有的科技型、創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)模式,新經(jīng)濟(jì)模式的快速發(fā)展帶動(dòng)了就業(yè)模式快速變化和新就業(yè)崗位的增加并催生新就業(yè)形態(tài)。(1)莫榮等:《就業(yè)藍(lán)皮書(2019)》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2020年,第66頁。2017年《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》明確提出“支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展”,此后中央和地方一直引用此說法?；仡櫹嚓P(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“新就業(yè)形態(tài)”的概念有著不同的理解,高引文獻(xiàn)主要從新就業(yè)形態(tài)的本質(zhì)、特征、樣態(tài)或與傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)的區(qū)別進(jìn)行了概括。中國(guó)就業(yè)促進(jìn)會(huì)的相關(guān)學(xué)者認(rèn)為新就業(yè)形態(tài)是指區(qū)別于傳統(tǒng)就業(yè)方式的就業(yè)形態(tài),主要包括伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)步與大眾消費(fèi)升級(jí)出現(xiàn)的去雇主化、平臺(tái)化的就業(yè)模式。(2)中國(guó)就業(yè)促進(jìn)會(huì):《新就業(yè)形態(tài)》,《中國(guó)就業(yè)》2017年第11期,第26頁。朱松嶺(3)朱松嶺:《新就業(yè)形態(tài):概念、模式與前景》,《中國(guó)青年社會(huì)科學(xué)》2018年第3期,第10頁。認(rèn)為新就業(yè)形態(tài)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)延伸下產(chǎn)生的,未完全轉(zhuǎn)化成獨(dú)立新形態(tài)的就業(yè)形態(tài)。總結(jié)來看,雖然研究視角或切入點(diǎn)略有不同,但學(xué)界已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)即新就業(yè)形態(tài)是依托于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),產(chǎn)生于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之上且區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的新型就業(yè)模式,其主要區(qū)別表現(xiàn)為:一是是否依托互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息科技手段;二是勞動(dòng)關(guān)系和用工形態(tài)是否符合現(xiàn)行《勞動(dòng)法》的認(rèn)可,是否標(biāo)準(zhǔn)化。本研究認(rèn)為,新就業(yè)形態(tài)是指依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和信息技術(shù),具有以開放共享隨機(jī)協(xié)同為特征的新的就業(yè)資源與勞動(dòng)力供需配置機(jī)制,體現(xiàn)去雇傭關(guān)系的新的生產(chǎn)關(guān)系,更加自主、自由,更具靈活性,彈性化、實(shí)時(shí)化實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源有效配置的就業(yè)模式。

《中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度報(bào)告(2022)》顯示,2021年我國(guó)共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易規(guī)模約36881億元,同比增長(zhǎng)約9.2%,其中網(wǎng)約車、共享住宿和外賣服務(wù)等領(lǐng)域的用戶規(guī)模分別為39651萬、8141萬和46859萬人次。平臺(tái)擁有大量從業(yè)員工,2020年平臺(tái)企業(yè)員工數(shù)已達(dá)到約631萬人。(4)國(guó)家信息中心:中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度報(bào)告(2022),http://www.sic.gov.cn/News/557/11278.htm,2022年12月1日。中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院等發(fā)布的《中國(guó)靈活用工發(fā)展報(bào)告(2022)》顯示,2021年我國(guó)企業(yè)采用靈活用工同比增長(zhǎng)逾5.46%,達(dá)到61.14%,有近51.8%的企業(yè)表示將穩(wěn)定或擴(kuò)大使用規(guī)模。(5)楊偉國(guó)、吳清軍、張建國(guó)等:《中國(guó)靈活用工發(fā)展報(bào)告(2022)》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2021年,第14-15頁。以上數(shù)據(jù)表明,新就業(yè)形態(tài)蓬勃發(fā)展,為我國(guó)創(chuàng)造了大量靈活就業(yè)機(jī)會(huì),在經(jīng)濟(jì)下行壓力下,發(fā)揮了重要的就業(yè)緩沖器作用。但作為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者構(gòu)成主體的網(wǎng)約工,經(jīng)常面臨較大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和收入風(fēng)險(xiǎn)。隨著共享經(jīng)濟(jì)與靈活就業(yè)的發(fā)展,還出現(xiàn)了一種“共享經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)平臺(tái)”,專門為共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)與平臺(tái)就業(yè)人員提供證照代辦、身份核驗(yàn)、業(yè)務(wù)分包、收入結(jié)算、稅款代繳、保險(xiǎn)申報(bào)等綜合性服務(wù)。(6)陳兵、趙青:《共享經(jīng)濟(jì)下靈活就業(yè)人員勞動(dòng)權(quán)益保障機(jī)制研究》,《蘭州學(xué)刊》2022年第11期,第103頁。在此背景下,平臺(tái)企業(yè)以“不存在勞動(dòng)關(guān)系”為其逃避社會(huì)責(zé)任的擋箭牌,新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益保障呈現(xiàn)出一些特有的新問題。

在勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定基準(zhǔn)問題方面,我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)法以標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系作為建制基礎(chǔ),新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者并非在我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)立法中傳統(tǒng)意義上的勞動(dòng)者,因其與平臺(tái)間存在多形式的關(guān)系,如“眾包”,勞動(dòng)雇主隱蔽性強(qiáng),勞動(dòng)關(guān)系難以被認(rèn)定,若為民事關(guān)系則無法合法保護(hù)自身勞動(dòng)者權(quán)益,人格從屬性較為模糊的特征使得新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)在典型案例中因平臺(tái)的特殊性與多樣性具體案例具體分析,勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的獨(dú)立性問題亟待解決。2021年7月,人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合多部委共同印發(fā)的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》使得新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者主體定位日漸清晰,但在法律關(guān)系認(rèn)定上,并未在規(guī)范用工、明確勞動(dòng)者權(quán)益保障責(zé)任部分提出與制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)。因此,若單純以勞動(dòng)關(guān)系從屬性,尤其是人格從屬性與經(jīng)濟(jì)從屬性的有無與強(qiáng)弱作為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的依據(jù),以此來明確新就業(yè)形態(tài)工作者社會(huì)保障的基本權(quán)利,注定無法做到公平、公正。在新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障法制化實(shí)踐的進(jìn)程中,部分省市出臺(tái)了指導(dǎo)意見規(guī)范此類情形,當(dāng)新就業(yè)形態(tài)涉及的勞動(dòng)關(guān)系因主體地位間的不平等而獨(dú)立于民法調(diào)整時(shí),公權(quán)力的介入需使得不平等地位得以矯正與平衡。

勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的不明晰影響了后續(xù)關(guān)于新就業(yè)形態(tài)相關(guān)法律法規(guī)的制定與出臺(tái),給新就業(yè)形態(tài)相關(guān)法律法規(guī)的制定與出臺(tái)帶來了挑戰(zhàn)。在法理層面,對(duì)社會(huì)安定和諧的追求是中國(guó)政府和人民追求的重要目標(biāo),盡管我國(guó)在推進(jìn)新就業(yè)形態(tài)員工社會(huì)保障工作中不懈努力,也取得了一定的成效,但近年來屢次出現(xiàn)的對(duì)于平臺(tái)用工人員救助不足、救助不力而引發(fā)的社會(huì)事件顯然說明我國(guó)對(duì)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障法制化實(shí)踐仍然存在諸多困難與不足。從人權(quán)的角度看,單純的對(duì)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者在職業(yè)傷害保障等方面救助市場(chǎng)化是不人性化的,把與其相關(guān)的社會(huì)保障制度簡(jiǎn)單地歸入經(jīng)濟(jì)改革的范疇也是對(duì)人極不尊重的。新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障若最終追求法治化,其構(gòu)建的核心不應(yīng)是追求經(jīng)濟(jì)效益,而是要不斷提高新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者得到社會(huì)救助服務(wù)的公平性,保證新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的基本社會(huì)保障權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。

本研究通過梳理我國(guó)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障政策發(fā)展的歷史沿革與具體實(shí)踐,探求政策供給過程中中央、行業(yè)、地方政策聚焦的多維面向,深入剖析新業(yè)態(tài)從業(yè)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),從而更好地保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益為法制化提供探索新思路。

二、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障相關(guān)政策法規(guī)的發(fā)展脈絡(luò)

我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)始于2011年(7)莫榮主編:《中國(guó)就業(yè)發(fā)展報(bào)告2021》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2021年,第257頁。,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅豐富了原有靈活就業(yè)的形式,還創(chuàng)造出很多適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的崗位。一方面,依托平臺(tái)經(jīng)濟(jì)催生的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育了更多的就業(yè)崗位。另一方面,新就業(yè)形態(tài)既提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率,降低了產(chǎn)品成本,又增加了產(chǎn)出,提高了收入水平,帶動(dòng)消費(fèi)需求擴(kuò)張和生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大,從而吸納更多就業(yè),帶來“乘數(shù)效應(yīng)”?？傮w來說,新就業(yè)形態(tài)的不斷涌現(xiàn),充當(dāng)了穩(wěn)定就業(yè)的“蓄水池”,成為了正規(guī)就業(yè)的“有力補(bǔ)充軍”。本文將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障政策的發(fā)展分為如下兩階段。

(一)推動(dòng)新就業(yè)形態(tài)整體協(xié)同發(fā)展,工作重心進(jìn)一步突出勞動(dòng)保障政策制度創(chuàng)新改革

黨的十八大以來,為支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展及營(yíng)造良好的就業(yè)環(huán)境,政府出臺(tái)了一系列針對(duì)各行業(yè)新就業(yè)形態(tài)的管理辦法,其中以網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車、網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)、電子商務(wù)等行業(yè)為代表。僅2016—2018年,國(guó)家各機(jī)關(guān)部委出臺(tái)多條政策,主要內(nèi)容涉及規(guī)范行業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)要素、行業(yè)監(jiān)管的必要性以及保護(hù)勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)益等方面,見表1。網(wǎng)約車服務(wù)方面,2016年交通運(yùn)輸部等部委出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》中對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)企業(yè)提出建立健全經(jīng)營(yíng)管理制度、安全生產(chǎn)管理制度和服務(wù)質(zhì)量保障制度、依法與駕駛員簽訂勞動(dòng)合同或協(xié)議、為駕駛員開展相關(guān)的崗前培訓(xùn)和教育等維護(hù)和保障駕駛員合法權(quán)益的要求。(8)中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部:《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》,https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/fgs/202006/t20200623_3307798.html art/2016/8/3/art_46192_1891910.html,2022年12月1日?！蛾P(guān)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車車輛準(zhǔn)入和退出有關(guān)工作流程的通知》的主要內(nèi)容是規(guī)范網(wǎng)約車市場(chǎng)良序發(fā)展。(9)中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部:《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車車輛準(zhǔn)入和退出有關(guān)工作流程的通知》,https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/ysfws/202006/t20200623_3315319.html,2022年12月1日。網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)方面,2016年國(guó)家新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目直播服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》等三項(xiàng)政策。(10)國(guó)家新聞出版廣電總局:《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目直播服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》,http://www.gov.cn/xinwen/2016-09/27/content_5112297.htm,2022年12月1日。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)方面,2017年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》,對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)和入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的責(zé)任和義務(wù)作了明確規(guī)定。(11)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局:《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》,https://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5268787.htm,2022年12月1日。電子商務(wù)方面,以2018年《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》為代表的十余項(xiàng)針對(duì)電子商務(wù)的政策。(12)全國(guó)人民代表大會(huì):《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》,https://www.gov.cn/xinwen/2018-08/31/content_5318220.htm ,2022年12月1日。可以看到,依托平臺(tái)經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的新就業(yè)形態(tài)在發(fā)展初期,政府持審慎包容態(tài)度,各項(xiàng)政策提出的指導(dǎo)意見均以行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為主,各行業(yè)性管理辦法旨在規(guī)范新就業(yè)形態(tài)健康發(fā)展。這些扶持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的初期政策奠定了我國(guó)新就業(yè)形態(tài)蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵性基礎(chǔ)。

表1 新就業(yè)形態(tài)相關(guān)行業(yè)政策匯總(2018年以前)

在勞動(dòng)權(quán)益保障方面,國(guó)務(wù)院2017年發(fā)布的《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》中指出:“完善適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)特點(diǎn)的用工和社保制度;企業(yè)依法為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參加職工社會(huì)保險(xiǎn);探索適應(yīng)靈活就業(yè)人員的失業(yè)、工傷保險(xiǎn)保障方式;優(yōu)化新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參保經(jīng)辦服務(wù)”。(13)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-04/19/content_5187179.htm,2022年11月30日。2018年國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等18個(gè)政府部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定并擴(kuò)大就業(yè)的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出“完善新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)用工政策,完善勞動(dòng)法律法規(guī);完善適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)政策和管理服務(wù)機(jī)制;加快新就業(yè)形態(tài)薪酬制度改革”等內(nèi)容。(14)中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì):《關(guān)于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定并擴(kuò)大就業(yè)的指導(dǎo)意見》,https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201809/t20180926_962281.html?code=&state=123,2022年11月30日?？梢钥闯?以維護(hù)該群體勞動(dòng)權(quán)益保障為核心的相關(guān)政策相繼出臺(tái),推動(dòng)著公平有序的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境逐步形成。

2018年以來,中央政府出臺(tái)新就業(yè)形態(tài)相關(guān)政策的頻率加快,政策內(nèi)容詳實(shí)性提高,從戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)上推動(dòng)新就業(yè)形態(tài)整體協(xié)同發(fā)展的同時(shí),工作重心進(jìn)一步突出勞動(dòng)保障政策制度創(chuàng)新改革,見表2。2019年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出“平臺(tái)應(yīng)建立健全交易規(guī)則和服務(wù)協(xié)議、盡快出臺(tái)針對(duì)平臺(tái)企業(yè)用工和靈活就業(yè)人員的社保政策、加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)從業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)等”。(15)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》,https://www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5421543.htm,2022年11月30日。2020年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展激活消費(fèi)市場(chǎng)帶動(dòng)擴(kuò)大就業(yè)的意見》,強(qiáng)調(diào)“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),培育發(fā)展共享經(jīng)濟(jì),實(shí)體經(jīng)濟(jì)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展,探索線上服務(wù)模式開辟消費(fèi)新市場(chǎng)”。(16)中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì):《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展 激活消費(fèi)市場(chǎng)帶動(dòng)擴(kuò)大就業(yè)的意見》,http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-07/15/content_5526964.htm,2022年11月30日。在前兩個(gè)指導(dǎo)性文件出臺(tái)后,政策焦點(diǎn)進(jìn)一步突出勞動(dòng)用工制度及勞動(dòng)者權(quán)益保障改革。2021年,人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合多部委發(fā)布《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》,明確“企業(yè)保障勞動(dòng)者合法權(quán)益的責(zé)任,健全各項(xiàng)保障制度,完善政府工作機(jī)制并優(yōu)化保障服務(wù),切實(shí)維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)益保障”。(17)中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部等:《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》,http://www.mohrss.gov.cn//xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/ldgx/202107/t20210722_419091.html,2022年12月9日。國(guó)務(wù)院《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》中也重點(diǎn)提及“要實(shí)施靈活就業(yè)人員和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者支持保障計(jì)劃,包括完善服務(wù)制度、提供多層次保障、提供技能提升培訓(xùn)等”。(18)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于印發(fā)“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃的通知》,http://cn/zhengce/content/2021-08/27/content_5633714.htm,2022年12月9日。2022年6月,國(guó)家發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)零工市場(chǎng)建設(shè)完善求職招聘服務(wù)的意見》力圖促進(jìn)大齡和困難等零工人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)。(19)中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部等:《關(guān)于加強(qiáng)零工市場(chǎng)建設(shè)完善求職招聘服務(wù)的意見》,http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/jy/202207/t20220707_456718.html,2022年12月9日。

表2 新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障政策匯總(2018年以來)

(二)各省市積極實(shí)踐探索法制化道路,不斷突出自身特色,新就業(yè)形態(tài)在國(guó)家規(guī)范指導(dǎo)下健康發(fā)展

各地方在分析研判新就業(yè)形態(tài)面臨的基本形勢(shì)、問題、挑戰(zhàn)等基礎(chǔ)上,提出促進(jìn)新就業(yè)形態(tài)發(fā)展,維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的相關(guān)意見,見表3。2020年3月,江蘇省出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的實(shí)施意見》,從完善基礎(chǔ)設(shè)施、放寬準(zhǔn)入限制、優(yōu)化政策環(huán)境、發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”協(xié)同各大產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提出促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的措施。(20)江蘇省人民政府辦公廳:《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的實(shí)施意見》,http://www.jiangsu.gov.cn/art/2020/4/1/art_46144_9030223.html,2022年12月1日。2021年1月,吉林省出臺(tái)的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施意見》中提出了培育多行業(yè)新業(yè)態(tài)、引導(dǎo)新經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展并擴(kuò)大就業(yè)渠道、加強(qiáng)監(jiān)管和規(guī)范、完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系等一系列促進(jìn)新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的措施。(21)吉林省人民政府辦公廳:《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施意見》,http://www.jl.gov.cn/szfzt/zcfg/swygwj/202101/t20210120_7918124.html,2022年7月1日。此外,浙江省湖州市發(fā)布的《關(guān)于試行快遞企業(yè)等新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障辦法的通知》、浙江省金華市發(fā)布的《關(guān)于開展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》都從“改革現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)制度”為切入點(diǎn),詳盡規(guī)定了新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參加工傷保險(xiǎn)(或職業(yè)傷害保險(xiǎn))的具體思路,為勞動(dòng)者最急迫需要的、最顯性的權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)保障提供了制度支撐。(22)浙江省湖州市人力資源和社會(huì)保障局等:《關(guān)于試行快遞企業(yè)等新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障辦法的通知》,http://hrss.huzhou.gov.cn/art/2020/3/23/art_1229515248_1629755.html,2022年8月20日。(23)浙江省金華市人力資源和社會(huì)保障局:《關(guān)于開展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,http://rsj.jinhua.gov.cn/art/2020/10/19/art_1229567053_1645744.html,2022年8月20日。2021年7月《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》發(fā)布后,各省市為深入貫徹落實(shí)國(guó)家政策文件,分別根據(jù)自身特色聯(lián)合省市內(nèi)各相關(guān)部門發(fā)布了相應(yīng)指導(dǎo)意見或措施。截至2023年2月,安徽省、山東省、廣西壯族自治區(qū)等省市各部門均已發(fā)布相關(guān)舉措,如廣西對(duì)各地統(tǒng)籌規(guī)劃新建的帶動(dòng)就業(yè)明顯的特色小攤小店集聚區(qū),一次性給予不超過80萬元獎(jiǎng)勵(lì)。(24)廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳:《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)充分就業(yè)增強(qiáng)市場(chǎng)活力的若干措施》,http://www.gxzf.gov.cn/zfwj/zxwj/t15787130.shtml,2023年2月18日。

表3 部分地區(qū)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障政策

這一時(shí)期,政府仍然以規(guī)范并扶持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展為主線,在不斷完善政策供給方面強(qiáng)調(diào)指定相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)范保障新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的各項(xiàng)權(quán)益,帶動(dòng)新就業(yè)形態(tài)的“穩(wěn)中向好,政策協(xié)調(diào)”。政策內(nèi)容上“以點(diǎn)成線,以線織網(wǎng)”,由行業(yè)監(jiān)管上升到頂層設(shè)計(jì);政策方向上由對(duì)新就業(yè)形態(tài)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)整體的規(guī)范扶持逐漸轉(zhuǎn)為對(duì)勞動(dòng)保障政策發(fā)展和制度創(chuàng)新改革的積極探索。

(三)基于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的法律法規(guī)發(fā)展脈絡(luò),奠定法理基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)理念創(chuàng)新

2021年,里程碑式文件《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》),首次創(chuàng)新提出了不完全勞動(dòng)關(guān)系概念,其中明確了:若符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的,企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法與勞動(dòng)者訂立勞動(dòng)合同?！安煌耆洗_立勞動(dòng)關(guān)系情形但企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理的,指導(dǎo)企業(yè)與勞動(dòng)者訂立書面協(xié)議,合理確定企業(yè)與勞動(dòng)者的權(quán)利義務(wù)。個(gè)人依托平臺(tái)自主開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、從事自由職業(yè)等,按照民事法律調(diào)整雙方的權(quán)利義務(wù)?！?25)中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部等:《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》,http://www.mohrss.gov.cn//xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/ldgx/202107/t20210722_419091.html,2022年8月18日。該意見突破了非此即彼的傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系和民事關(guān)系之分,并明確符合不完全勞動(dòng)關(guān)系的用工情形,平臺(tái)與勞動(dòng)者應(yīng)協(xié)商訂立書面用工協(xié)議,合規(guī)合理確定雙方的權(quán)利義務(wù)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)開始構(gòu)建類雇員體系,另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為將平臺(tái)用工認(rèn)定為類雇員實(shí)則縮小了勞動(dòng)法的保護(hù)范圍。實(shí)踐中,《指導(dǎo)意見》并未提供針對(duì)第三類勞動(dòng)形態(tài)可操作的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),使制度無法落地。(26)李雄、黃琳涵:《新就業(yè)形態(tài)下勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的創(chuàng)新研究》,《河北法學(xué)》2023年第7期,第86頁。該意見首次嘗試性地提出有關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的內(nèi)容,但無明確操作性使得勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定形成了新的困境。

多省市積極實(shí)踐探索法制化道路的同時(shí),對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定只有少數(shù)幾個(gè)省份在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上予以進(jìn)一步明確,以減少產(chǎn)生糾紛保障勞工權(quán)益,見表4。首先,海南省人社廳等九部門于2021年12月7日率先進(jìn)一步明確了 “不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”,即“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形是指勞動(dòng)者自行安排工作時(shí)間,自主決定上線工作或線下休息,但上線工作提供勞動(dòng)期間須遵守平臺(tái)企業(yè)確定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)酬方法?！?27)海南省人力資源和社會(huì)保障廳:《海南省維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益實(shí)施辦法》,http://hrss.hainan.gov.cn/hrss/0503/202112/198bd8d9e6fc4e898ebd0f86b4e03eb1.shtml,2022年12月10日。

表4 基于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的法律法規(guī)發(fā)展脈絡(luò)

同時(shí),2021年末江蘇省發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》從勞動(dòng)者的角度出發(fā),進(jìn)一步明確與落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任,從源頭加強(qiáng)與治理勞動(dòng)者權(quán)益保障,得到新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的支持。指導(dǎo)意見對(duì)于有較強(qiáng)的工作安排自主權(quán)的不完全勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者,若企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)過程進(jìn)行管理,且勞動(dòng)者工作受到平臺(tái)規(guī)則管理或算法約束并獲取勞動(dòng)報(bào)酬的,雙方應(yīng)在協(xié)商訂立書面用工協(xié)議的基礎(chǔ)上合規(guī)合理確定雙方的權(quán)利義務(wù)。(28)江蘇省人力資源和社會(huì)保障廳:《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的意見》,http://jshrss.jiangsu.gov.cn/art/2021/12/28/art_77279_10234493.html,2022年12月1日。

為了合理界定平臺(tái)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,針對(duì)當(dāng)前新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)中的突出矛盾和問題,《寧夏回族自治區(qū)維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益實(shí)施辦法(試行)》重點(diǎn)分類了三種用工形式:勞動(dòng)合同用工、勞務(wù)派遣用工、不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系用工,并給予三種用工形式與自由從業(yè)勞動(dòng)者以明確定義。其中對(duì)于不完全勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者,寧夏回族自治區(qū)相關(guān)部門的做法與江蘇省一致,需明確雙方的權(quán)利義務(wù)。同時(shí),行業(yè)主管部門還會(huì)同職能部門一起制定書面協(xié)議示范文本并指導(dǎo)雙方訂立書面協(xié)議。(29)寧夏回族自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳:《寧夏回族自治區(qū)維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益實(shí)施辦法(試行)》,http://hrss.nx.gov.cn/xxgk/zcj/zcfg/ldgx/202112/t20211230_3265624.html,2022年12月1日。寧夏回族自治區(qū)緊抓政策出臺(tái)機(jī)遇,認(rèn)真細(xì)化責(zé)任措施,在新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障方面邁出了重要的一步。

為進(jìn)一步發(fā)揮人民法院職能作用,服務(wù)保障穩(wěn)就業(yè)大局,最高人民法院在2022年12月發(fā)布《關(guān)于為穩(wěn)定就業(yè)提供司法服務(wù)和保障的意見》(30)中華人民共和國(guó)最高人民法院:《關(guān)于為穩(wěn)定就業(yè)提供司法服務(wù)和保障的意見》,https://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-384301.html,2023年1月1日。,依法合理認(rèn)定新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系,并保障了不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的勞動(dòng)者的合法權(quán)益。該意見表示可以結(jié)合新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障指導(dǎo)意見有關(guān)規(guī)定,涉及到與用工管理相關(guān)的算法規(guī)則存在不符合日常生活經(jīng)驗(yàn)法則、未考慮遵守交通規(guī)則等客觀因素或者其他違背公序良俗情形,勞動(dòng)者主張?jiān)撍惴ㄒ?guī)則對(duì)其不具有法律約束力或者請(qǐng)求賠償因該算法規(guī)則不合理造成損害的,勞動(dòng)者可以保障自身權(quán)益,人民法院應(yīng)當(dāng)依法支持。

三、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障法制化探索思路

新就業(yè)形態(tài)為就業(yè)市場(chǎng)帶來活力和新機(jī)遇的同時(shí)也面臨諸多挑戰(zhàn)。其中,最顯性最迫切的當(dāng)屬勞動(dòng)者勞動(dòng)保障的權(quán)益問題。本研究認(rèn)為,勞動(dòng)保障政策應(yīng)致力于先解決當(dāng)下的顯性突出問題,加深不完全勞動(dòng)關(guān)系法律規(guī)制研究,并在此基礎(chǔ)上探索如何構(gòu)建新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保障路徑,深入落實(shí)勞動(dòng)者權(quán)益保障問題。同時(shí),充分把握新就業(yè)形態(tài)長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì),確保政策設(shè)計(jì)具有前瞻性:即注重頂層設(shè)計(jì)與現(xiàn)有政策相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性與長(zhǎng)期性、外部環(huán)境及配套措施與主體政策的配合性與針對(duì)性。法制化探索可在經(jīng)歷改革試點(diǎn)后把立法確認(rèn)作為主要形式,在積累制度經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐依據(jù)后,進(jìn)一步樹立法治思維,將改革的成果寫入法律,最終在結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮立法的推動(dòng)和引領(lǐng)作用。

(一)充分把握新就業(yè)形態(tài)發(fā)展趨勢(shì),確保政策設(shè)計(jì)具有前瞻性

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略,要求我們充分把握新就業(yè)形態(tài)長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì),確保法制化道路上政策設(shè)計(jì)具有前瞻性。新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障法制化是一項(xiàng)長(zhǎng)期事業(yè),而非階段性的短期任務(wù),應(yīng)在研判新就業(yè)形態(tài)發(fā)展趨勢(shì)基礎(chǔ)上完善與之相關(guān)的法律法規(guī),為勞動(dòng)權(quán)益提供法律保障。一是合理修訂和完善《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī),將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者納入法律保護(hù)范圍內(nèi),前文中提到的已有政策實(shí)踐奠定了法律法規(guī)創(chuàng)制的前提,從鞏固政策成果的角度而言法制化建設(shè)為必由之路。二是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律,及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止、嚴(yán)厲懲處平臺(tái)企業(yè)侵害勞動(dòng)者合法勞動(dòng)權(quán)益的行為;司法機(jī)關(guān)和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)等依法有效維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。三是廣泛宣傳保障新就業(yè)形態(tài)相關(guān)法律法規(guī)、暢通法律援助渠道,發(fā)揮工會(huì)團(tuán)結(jié)凝聚勞動(dòng)者的功能,為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者提供組織保障和爭(zhēng)取更多合法權(quán)益。

(二)加深不完全勞動(dòng)關(guān)系法律規(guī)制研究,深入落實(shí)勞動(dòng)者權(quán)益保障問題

新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)保障法制化應(yīng)致力于先解決當(dāng)下的顯性突出問題,“算法陷阱”下的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障缺失問題亟待解決,雙方權(quán)利與義務(wù)的界定是新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障缺失的根源。2021年7月印發(fā)的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》雖對(duì)勞動(dòng)者和平臺(tái)之間的特殊關(guān)系給予了清晰的定義,但并不具有法律強(qiáng)制執(zhí)行效力;海南省人社廳等各地相關(guān)部門近年來一直致力于進(jìn)一步解釋不完全勞動(dòng)關(guān)系概念,明確企業(yè)主體責(zé)任與雙方權(quán)利義務(wù);最高法在2022年末發(fā)布《關(guān)于為穩(wěn)定就業(yè)提供司法服務(wù)和保障的意見》強(qiáng)調(diào)依法合理認(rèn)定新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系,為司法保障新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),為推進(jìn)落實(shí)該指導(dǎo)意見,人社部與最高人民法院已聯(lián)合發(fā)布三批關(guān)于勞動(dòng)人事爭(zhēng)議典型案例,加強(qiáng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障。接下來應(yīng)進(jìn)一步加快完善相關(guān)的政策措施與司法解釋,同時(shí)可出臺(tái)更細(xì)化的臨時(shí)管理?xiàng)l例或管理辦法。

國(guó)際上對(duì)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的權(quán)益保障問題越來越多關(guān)注,各國(guó)政府致力于探索通過立法的方式保護(hù)平臺(tái)工人的權(quán)益。如美國(guó)加利福尼亞州于2019年通過的AB5法案要求合同工需按照正式雇員對(duì)待。意大利在2019年為外賣送餐人員專門立法,規(guī)定數(shù)字平臺(tái)應(yīng)負(fù)責(zé)騎手工作中的事故及職業(yè)疾病保險(xiǎn)。(31)羅智敏:《算法歧視的司法審查——意大利戶戶送有限責(zé)任公司算法歧視案評(píng)析》,《交大法學(xué)》2021年第2期,第185頁。國(guó)際上尤其是立法系統(tǒng)相對(duì)全面的國(guó)家,對(duì)平臺(tái)工人進(jìn)行專門的立法已成為趨勢(shì),對(duì)于不完全勞動(dòng)關(guān)系者,法國(guó)和意大利對(duì)享有基本權(quán)利的工人有平臺(tái)的限制;而法國(guó)對(duì)于平臺(tái)工人收入也有一定要求,避免保護(hù)范圍的泛化。(32)謝增毅:《平臺(tái)用工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的立法進(jìn)路》,《中外法學(xué)》2022年第1期,第113頁。對(duì)于立法規(guī)制的平臺(tái)與工人的范圍,可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)靈活用工行業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)主要集中于勞動(dòng)合同及社會(huì)保險(xiǎn),從涉靈活用工的相關(guān)案件來看,多為勞動(dòng)合同糾紛及社會(huì)保險(xiǎn)糾紛。深入落實(shí)勞動(dòng)者權(quán)益保障問題,應(yīng)在明確不完全勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制,如將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者納入現(xiàn)有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保,從根本上完善社會(huì)保障制度,實(shí)現(xiàn)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)與平臺(tái)發(fā)展的雙向促進(jìn)。

(三)在勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定基礎(chǔ)上探索職業(yè)傷害保障路徑

職業(yè)傷害保障關(guān)乎勞動(dòng)權(quán)益底線,是新就業(yè)形態(tài)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。從權(quán)責(zé)對(duì)等角度看,從業(yè)人員選擇進(jìn)入新業(yè)態(tài),實(shí)際是以“犧牲”部分社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益和職業(yè)安全感來換取一定工作靈活度和自由選擇空間,所以納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌,由平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)這一路徑會(huì)給新興行業(yè)帶來相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和負(fù)外部性。(33)陳朵權(quán):《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者:職業(yè)傷害保障“社會(huì)法化”路徑構(gòu)建》,《山東人力資源和社會(huì)保障》2021年第11期,第17頁。因此,在新就業(yè)形態(tài)規(guī)范發(fā)展中的職業(yè)傷害保障探索上,要在認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上,把不完全勞動(dòng)關(guān)系的從業(yè)者正確歸類,建立與工傷保險(xiǎn)相銜接的職業(yè)傷害保障制度,補(bǔ)齊被排除在工傷保險(xiǎn)覆蓋外的制度短板。若遇到地區(qū)特殊情形,可探索勞動(dòng)關(guān)系外獨(dú)立建制的保險(xiǎn)新模式。

2022年8月,長(zhǎng)期從事該領(lǐng)域研究的優(yōu)科達(dá)公司率先整理發(fā)布《新就業(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障險(xiǎn)試點(diǎn)工作建議書》供決策部門與試點(diǎn)單位參考。實(shí)踐上,2023年1月,山東省青島市開始啟動(dòng)試行新型工傷保障制度,設(shè)置職業(yè)傷害保險(xiǎn)保障,補(bǔ)齊職業(yè)傷害保障短板。作為一項(xiàng)尚在探索中的制度,職業(yè)傷害保障需要一個(gè)逐步完善的過程。一是在對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)群體覆蓋的同時(shí),對(duì)于外賣員等人身意外傷害風(fēng)險(xiǎn)較高的高風(fēng)險(xiǎn)從業(yè)人員應(yīng)給予特殊考慮。二是打破戶籍限制,解綁就業(yè)形式,建立與個(gè)人身份相關(guān)的職業(yè)傷害保障。試點(diǎn)中以延續(xù)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定為核心的納入工傷保險(xiǎn)模式和工傷保險(xiǎn)復(fù)合商業(yè)保險(xiǎn)模式仍面臨不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn),超越勞動(dòng)關(guān)系獨(dú)立建制模式為理論突破提供新的研究取向。(34)韓燁:《網(wǎng)約工職業(yè)傷害保障的制度構(gòu)建》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第3期,第140頁。三是在給付流程上,因新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者較多,應(yīng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì),積極推動(dòng)自動(dòng)化處理,提升保障效率。

(四)以實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略為引領(lǐng),穩(wěn)存量、擴(kuò)增量、提質(zhì)量、兜底線,統(tǒng)籌謀劃形成政策合力

完善并優(yōu)化現(xiàn)有勞動(dòng)保障制度,為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者抵御風(fēng)險(xiǎn),是為了更好地提升該群體的就業(yè)質(zhì)量,持續(xù)強(qiáng)化和落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策,穩(wěn)定就業(yè)局面?！傲€(wěn)”“六?！钡挠行?shí)現(xiàn),離不開勞動(dòng)保障政策的協(xié)同發(fā)展與匹配對(duì)接。相關(guān)資料顯示,新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者以重點(diǎn)就業(yè)群體為主。因此,在統(tǒng)籌兼顧勞動(dòng)保障政策優(yōu)化的同時(shí),要以提高就業(yè)質(zhì)量為核心,有針對(duì)性地提高公共就業(yè)服務(wù)均等化,進(jìn)一步緩解當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)面臨的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。

首先,將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者納入就業(yè)優(yōu)先政策的支持范圍。一是健全就業(yè)優(yōu)先的公共服務(wù)體系,為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者提供專業(yè)化、個(gè)性化就業(yè)指導(dǎo)服務(wù),暢通就業(yè)信息,拓寬社會(huì)化、市場(chǎng)化的就業(yè)渠道。二是為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者提供與時(shí)俱進(jìn)的、多樣化的職業(yè)培訓(xùn),根據(jù)企業(yè)對(duì)人才的需求及時(shí)更新培訓(xùn)內(nèi)容和方式方法,擴(kuò)大職業(yè)培訓(xùn)激勵(lì)政策的覆蓋范圍和補(bǔ)貼力度。三是充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)保障功能,建立就業(yè)成本分擔(dān)機(jī)制為企業(yè)分擔(dān)用人成本。同時(shí),勞動(dòng)監(jiān)察部門加大對(duì)用人單位就業(yè)歧視行為的監(jiān)督和處罰力度,努力消除就業(yè)歧視。

其次,加速構(gòu)建能精準(zhǔn)適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的職業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制。一是健全終身技能培訓(xùn)制度,推動(dòng)構(gòu)建開放多元化的職業(yè)培訓(xùn)平臺(tái),持續(xù)為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者提供職業(yè)技能提升培訓(xùn)。二是鼓勵(lì)行業(yè)依規(guī)設(shè)立職業(yè)技能等級(jí)和職業(yè)職稱評(píng)定機(jī)制,通過職稱補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等形式,激勵(lì)企業(yè)組織勞動(dòng)者參與職業(yè)培訓(xùn)和職稱評(píng)定。三是培育壯大信息網(wǎng)絡(luò)等高新科技人才隊(duì)伍,為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供技術(shù)支撐。四是引領(lǐng)教育模式改革創(chuàng)新,加強(qiáng)學(xué)校教育、職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)的市場(chǎng)適應(yīng)性,推進(jìn)人才培養(yǎng)模式與新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式相銜接。