廖文雄

(中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,北京 100088)

協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)是我國(guó)法治建設(shè)的重中之重。最高人民法院審判委員會(huì)第1854次會(huì)議討論通過(guò)了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《禁令規(guī)定》)。《禁令規(guī)定》首次將禁令制度拓展至生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,具有開(kāi)創(chuàng)性,也是對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域預(yù)防性救濟(jì)措施缺失的回應(yīng)。所謂禁令,源于英國(guó)的令狀制度,是一種從衡平法上發(fā)展出來(lái)的救濟(jì)方式,其含義是法院命令當(dāng)事人(包括行政機(jī)關(guān))為某種行為或禁止為某種行為[1]。我國(guó)的環(huán)境禁令雖名稱(chēng)與英美法系的禁令制度具有相似性,但對(duì)于環(huán)境禁令的制度定位卻存在較大區(qū)別。英美法系將禁令制度視為一項(xiàng)獨(dú)立的制度,具有專(zhuān)門(mén)的程序規(guī)則。而我國(guó)將環(huán)境禁令依附于行為保全制度,其制度搭建與規(guī)則展開(kāi)均遵循行為保全的制度邏輯。概言之,前者可稱(chēng)為獨(dú)立性制度定位,后者可稱(chēng)為依附性制度定位。

依附性制度定位的禁令制度所必然引發(fā)的思考是:將法系背景迥異且制度目的不同的環(huán)境禁令置于保全制度框架之下是否可行以及實(shí)效如何。本研究將以上述問(wèn)題為引,從實(shí)證與規(guī)范兩個(gè)維度對(duì)依附性制度定位的環(huán)境禁令進(jìn)行檢視,得出其所面臨的司法困境,并對(duì)其成因進(jìn)行分析,進(jìn)而論證環(huán)境禁令從依附性制度定位到獨(dú)立性制度定位的必要性以及具體路徑。

1 環(huán)境禁令依附性制度定位的司法困境

以中國(guó)裁判文書(shū)公開(kāi)網(wǎng)為數(shù)據(jù)庫(kù),以“關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,僅得到2份民事裁定書(shū)(檢索日期:2023年1月15日),具體情況見(jiàn)表1。

表1 環(huán)境禁令相關(guān)案件Table 1 Environmental injunction related cases

通過(guò)對(duì)上述案例進(jìn)行分析,可知環(huán)境禁令在司法實(shí)踐中主要存在如下問(wèn)題:第一,環(huán)境禁令的適用率較低。一方面,適用環(huán)境禁令的案件數(shù)量低,《禁令規(guī)定》已公布實(shí)施1年有余,全國(guó)僅2起相關(guān)案例,這與實(shí)踐中多發(fā)頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件存在巨大的數(shù)量鴻溝。另一方面,《禁令規(guī)定》核心法條適用率低,在所檢索到的案例中,法官均依據(jù)《民事訴訟法》行為保全之相關(guān)規(guī)定作出裁定,而非《禁令規(guī)定》。第二,環(huán)境禁令的法律效力無(wú)法滿足實(shí)踐之需求。根據(jù)《禁令規(guī)定》,環(huán)境禁令的法律效力僅包括“責(zé)令被申請(qǐng)人立即停止一定行為”,但在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中,法官常有判被申請(qǐng)人為一定行為的必要,如案例一,若法官僅僅判處被申請(qǐng)人禁止在院內(nèi)存放尾礦砂,則不足以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境之目的,因?yàn)槿绻回?zé)令被申請(qǐng)人采取覆蓋防塵措施,則院內(nèi)已存放的尾礦砂極易發(fā)生揚(yáng)塵,污染環(huán)境。

因研究樣本較小,實(shí)證分析無(wú)法全面反映出環(huán)境禁令所存在的問(wèn)題,仍須進(jìn)行規(guī)范分析。首先,根據(jù)《禁令規(guī)定》第1條,當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)環(huán)境禁令時(shí)須依據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)保全制度之規(guī)定,因行為保全的審查對(duì)象與案件的審理對(duì)象高度重合,法官對(duì)行為保全的審查較為慎重,而這必然導(dǎo)致環(huán)境禁令申請(qǐng)的高階化。申請(qǐng)高階化一方面導(dǎo)致環(huán)境禁令的申請(qǐng)門(mén)檻較高,當(dāng)事人利用難度增加,致使制度利用率降低;另一方面也與環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域所強(qiáng)調(diào)的及時(shí)性相悖,限制環(huán)境禁令作用的發(fā)揮。其次,根據(jù)《禁令規(guī)定》第11條,在訴前環(huán)境禁令的情形下,當(dāng)事人若未在法院作出禁令后30日內(nèi)提起訴訟,則環(huán)境禁令的效力解除。可見(jiàn)環(huán)境禁令系臨時(shí)性救濟(jì)措施,以當(dāng)事人提起訴訟為效力維系條件,使得當(dāng)事人的權(quán)益無(wú)法通過(guò)環(huán)境禁令得到終局性救濟(jì),以噪聲擾民為例,若被申請(qǐng)人在環(huán)境禁令效力期之后再度制造噪聲,則當(dāng)事人只能再度申請(qǐng)環(huán)境禁令或被迫提起訴訟?？梢?jiàn),有關(guān)環(huán)境禁令效力期的規(guī)定使其法律效力大打折扣,也面臨強(qiáng)迫當(dāng)事人訴訟以及司法資源浪費(fèi)的詰問(wèn)。最后,《禁令規(guī)定》關(guān)于環(huán)境禁令的規(guī)定與《民事訴訟法》對(duì)行為保全的規(guī)定高度重合,以致于法官在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中仍會(huì)以行為保全為第一選擇,環(huán)境禁令制度的獨(dú)立性?xún)r(jià)值無(wú)法體現(xiàn),甚至?xí)l(fā)有關(guān)環(huán)境禁令之存在必要性的思考。

2 環(huán)境禁令依附性制度定位的成因分析

上文從實(shí)證以及規(guī)范兩個(gè)維度對(duì)我國(guó)環(huán)境禁令進(jìn)行檢視,發(fā)現(xiàn)在司法實(shí)踐中存在適用率不高、法律效力不強(qiáng)、申請(qǐng)高階化、效力減損等問(wèn)題。環(huán)境禁令司法困境的根本原因在于環(huán)境禁令的依附性制度定位,不合理的制度定位導(dǎo)致在進(jìn)行環(huán)境禁令的具體規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)囿于行為保全之相關(guān)規(guī)定,從而導(dǎo)致上述問(wèn)題的產(chǎn)生。特殊的制度沿革以及學(xué)界的偏差性認(rèn)識(shí)則是環(huán)境禁令依附性制度定位的主要成因。

我國(guó)環(huán)境禁令的發(fā)展史大致可以分為兩個(gè)階段,以2012年《民事訴訟法》為分界線,具體見(jiàn)表2。

表2 有關(guān)環(huán)境禁令的部分法律規(guī)范Table 2 Part of legal norms on environmental injunction

可見(jiàn),我國(guó)的環(huán)境禁令制度經(jīng)歷了“海事禁令、知識(shí)產(chǎn)權(quán)禁令→環(huán)境禁令→行為保全→環(huán)境禁令”的過(guò)程,從該過(guò)程可以看出,我國(guó)的禁令實(shí)踐要早于行為保全制度,且禁令最早就是被作為行為保全的“替代品”,如2000年實(shí)施的海事禁令、知識(shí)產(chǎn)權(quán)禁令就一直被視為專(zhuān)業(yè)訴訟領(lǐng)域的行為保全[2]。2012年《民事訴訟法》增設(shè)行為保全其實(shí)質(zhì)上就是將專(zhuān)業(yè)訴訟領(lǐng)域的禁令制度推而廣之,以行為保全的方式予以普遍適用。綜上,環(huán)境禁令經(jīng)歷了由行為保全“替代品”到行為保全特殊規(guī)定的過(guò)程,可以說(shuō),在我國(guó)立法語(yǔ)境下禁令制度與行為保全并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別,只是稱(chēng)謂不同。

除立法將環(huán)境禁令與行為保全不做區(qū)別外,理論研究時(shí)也往往將其混為一談。學(xué)者對(duì)行為保全做比較法研究時(shí),常把美國(guó)的預(yù)備禁令、英國(guó)的中間禁令等統(tǒng)稱(chēng)為英美法系的行為保全程序,把德日的假扣押、假處分統(tǒng)稱(chēng)為大陸法系的行為保全[3]。此舉具有較大的迷惑性,極易使人感覺(jué)禁令就是行為保全,二者并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。有學(xué)者更是直接認(rèn)為禁令就是我國(guó)的行為保全,大陸法系國(guó)家中的假處分[4]。理論界的偏差性認(rèn)識(shí)滲透至立法中,以至于海事禁令、知識(shí)產(chǎn)權(quán)禁令、環(huán)境禁令雖實(shí)質(zhì)為行為保全,但均冠以禁令稱(chēng)謂。有學(xué)者曾指出“以大陸法系制度為藍(lán)本的保全,與受英美法系影響的海事強(qiáng)制令、知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中的臨時(shí)禁令之間參差錯(cuò)落,引發(fā)了概念使用、術(shù)語(yǔ)界定、基礎(chǔ)理論等方面的混亂與矛盾”[5]。

3 環(huán)境禁令從依附性制度定位到獨(dú)立性制度定位的必要性

3.1 推力:環(huán)境禁令與行為保全的實(shí)質(zhì)差異

環(huán)境禁令與行為保全在制度外觀上具有諸多相似之處,但由于環(huán)境禁令與行為保全根植于不同法系,其差異是與生俱來(lái)的,具體如下:

第一,制度目的不同。禁令的目的在于維持現(xiàn)狀,保持民事權(quán)利現(xiàn)時(shí)狀態(tài),防止損害結(jié)果發(fā)生,如《美國(guó)聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第65條所規(guī)定的中間禁令,其目的在于保護(hù)原告在訴訟期間免受不可挽回的傷害。而行為保全其制度目的為保證將來(lái)生效裁判的執(zhí)行。第二,范圍內(nèi)涵不同。英美法系的禁令制度既包括實(shí)體性規(guī)定,也包括程序性規(guī)定,既包括保全意義性規(guī)定,又包括獨(dú)立的非保全意義性規(guī)定[6]。而行為保全僅是訴訟法上之規(guī)定,無(wú)實(shí)體性制度規(guī)定亦不包括非保全意義的制度規(guī)定。第三,程序依附不同。禁令與訴訟程序并不存在必然聯(lián)系,禁令程序可與訴訟程序一同進(jìn)行,也可獨(dú)立存在。如《美國(guó)聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第65條規(guī)定,初步禁令以及臨時(shí)限制令與主訴案件的審理是獨(dú)立運(yùn)行的[7]。而根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》,行為保全則始終依附于訴訟程序。第四,法律效力不同。禁令主要產(chǎn)生的是實(shí)體法上的效力,“法院一般援用藐視法院程序進(jìn)行處理,即對(duì)被告不執(zhí)行法院禁令的行為給予一定的罰金或監(jiān)禁處罰,美國(guó)一般使用補(bǔ)償性罰金作為補(bǔ)充性的強(qiáng)制執(zhí)行方式”[8]。而行為保全主要產(chǎn)生程序法效力,法院一般對(duì)違法行為保全相關(guān)規(guī)定的當(dāng)事人處以罰款、拘留等強(qiáng)制措施。

可見(jiàn),環(huán)境禁令的本質(zhì)特征是非訴訟性的,即可以與訴訟程序相并而行,也可脫離于訴訟程序而單獨(dú)存在,而行為保全的本質(zhì)特征是訴訟性的,其程序展開(kāi)、制度設(shè)計(jì)、法律效力均與訴訟程序密切相關(guān)。本質(zhì)特征的差異,致使行為保全的制度框架無(wú)法涵蓋環(huán)境禁令,故將環(huán)境禁令置于行為保全其制度框架下是有違法理且不可行的。

3.2 拉力:環(huán)境司法的現(xiàn)實(shí)需求

“重賠償損失、輕預(yù)防性環(huán)境侵權(quán)責(zé)任”是我國(guó)環(huán)境司法的顯著特征?；诖?有學(xué)者主張?jiān)凇八痉▽?shí)踐中,應(yīng)當(dāng)充分注意適用預(yù)防性責(zé)任方式,發(fā)揮停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)責(zé)任方式的預(yù)防功能,防止環(huán)境損害的實(shí)際發(fā)生”[9]。訴前如何制止生態(tài)環(huán)境侵權(quán)人的侵權(quán)行為、避免損害結(jié)果的進(jìn)一步擴(kuò)大是當(dāng)下環(huán)境司法研究的最重要課題之一?！董h(huán)境侵權(quán)責(zé)任解釋》第12條規(guī)定,在法定情形下,當(dāng)事人或者利害關(guān)系人可申請(qǐng)保全,法官可裁定責(zé)令被申請(qǐng)人立即停止侵害行為或者采取防治措施?？梢?jiàn),在環(huán)境司法中,行為保全是訴前最為主要的預(yù)防性救濟(jì)措施,但行為保全卻無(wú)法有效回應(yīng)環(huán)境司法的現(xiàn)實(shí)需求,理由如下:第一,適用門(mén)檻較高,保全申請(qǐng)審查與本案審理對(duì)象高度重合,加之法院審查的偏實(shí)質(zhì)化,當(dāng)事人利用行為保全的意愿不高且能力不足;第二,審查周期較長(zhǎng),保全申請(qǐng)審查通常情況下要求當(dāng)事人進(jìn)行言詞辯論或召開(kāi)聽(tīng)證程序;第三,無(wú)法單獨(dú)適用,行為保全須依附于訴訟程序;第四,屬于臨時(shí)性救濟(jì)措施,不能最終意義上確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)歸屬;第五,無(wú)法有效保護(hù)公共利益,生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件既涉及私益也關(guān)乎公益,且后者為多數(shù),而行為保全在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中顯然未對(duì)公共利益的重要性及特殊性作出回應(yīng)。從上述分析來(lái)看,單以行為保全作為環(huán)境司法的預(yù)防性救濟(jì)措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,亟需構(gòu)建多元多層次的預(yù)防性環(huán)境侵權(quán)責(zé)任體系,補(bǔ)足行為保全在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中的功能空缺[10]。環(huán)境禁令由依附性制度定位到獨(dú)立性制度定位,不僅擺脫了行為保全在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中的弊端,而且還與行為保全形成了相互補(bǔ)充的良性關(guān)系,同時(shí)符合構(gòu)建多元多層次的預(yù)防性環(huán)境侵權(quán)責(zé)任體系的潮流趨勢(shì),有利于回應(yīng)環(huán)境司法的現(xiàn)實(shí)需求。

4 環(huán)境禁令獨(dú)立性制度定位的具體路徑

4.1 明確環(huán)境禁令的實(shí)體法依據(jù)

當(dāng)下,環(huán)境禁令暫無(wú)實(shí)體法依據(jù),而明確實(shí)體法依據(jù)是環(huán)境禁令制度獨(dú)立的內(nèi)在要求。禁令是實(shí)體權(quán)利延伸出的自我防衛(wèi)權(quán)能,其實(shí)質(zhì)是以排除妨害為目的的防御性請(qǐng)求權(quán)。禁令的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是實(shí)體法上的民事權(quán)利請(qǐng)求權(quán),以《民法典》第997條所規(guī)定的人格權(quán)禁令為例,人格權(quán)禁令是民法規(guī)定的人格權(quán)固有的一種權(quán)能——人格權(quán)請(qǐng)求權(quán)的行使方式之一。若環(huán)境禁令無(wú)實(shí)體法上之依據(jù),則不符合禁令的實(shí)體屬性,更無(wú)所謂構(gòu)建真正意義上的禁令制度。

環(huán)境禁令的實(shí)體法依據(jù)何以明確?有學(xué)者給出的解決思路是以《民法典》關(guān)于人格權(quán)的規(guī)定為環(huán)境禁令提供實(shí)體法依據(jù),因?yàn)槿烁駲?quán)不僅包括精神上的也包括物質(zhì)上的生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)[11]80。該說(shuō)法以規(guī)范解釋的方式得出環(huán)境禁令的實(shí)體法依據(jù),便捷高效,但有待商榷。雖通過(guò)法理闡述,人格權(quán)禁令可適用于預(yù)防生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)的損害,但根據(jù)《禁令規(guī)定》第1條之規(guī)定,環(huán)境禁令的申請(qǐng)主體包括自然人、法人、非法人組織以及國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織,于自然人而言,自然具有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán),但于法人、非法人組織而言,他們是否具有物質(zhì)意義上的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)?于法定的機(jī)關(guān)和組織而言,又是否具有上述權(quán)利?況且,侵權(quán)行為并未直接損害該機(jī)關(guān)和組織的上述權(quán)利,此時(shí)又能否依人格權(quán)之規(guī)定申請(qǐng)環(huán)境禁令呢?此外,人格權(quán)作為民事主體所擁有的權(quán)利,旨在保護(hù)民事主體的私益,而環(huán)境禁令則不僅維護(hù)私益,還保護(hù)公益,人格權(quán)能否擴(kuò)大適用至公益也面臨法理詰問(wèn)。綜上,本研究認(rèn)為以《民法典》關(guān)于人格權(quán)的規(guī)定為環(huán)境禁令提供實(shí)體法依據(jù)的方式不可取。環(huán)境禁令的實(shí)體法依據(jù)應(yīng)當(dāng)以環(huán)境法典編纂為時(shí)機(jī),納入環(huán)境法典之規(guī)定范圍。主要基于如下3點(diǎn)考量:第一,以環(huán)境法典的形式規(guī)定環(huán)境禁令的實(shí)體法依據(jù),在立法上彰顯了環(huán)境禁令的價(jià)值與意義;第二,在環(huán)境法典中直接規(guī)定環(huán)境禁令,清晰明確,可為環(huán)境禁令的適用掃清障礙;第三,環(huán)境法典中加入環(huán)境禁令的相關(guān)規(guī)定是保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主基本原則的內(nèi)在要求,環(huán)境禁令的立法目的與該基本原則相契合,可以說(shuō)環(huán)境禁令是保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主原則在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式之一。

4.2 設(shè)立環(huán)境禁令程序

環(huán)境禁令獨(dú)立性制度定位必然要求獨(dú)立的環(huán)境禁令程序。設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境禁令程序在當(dāng)下立法與理論上并無(wú)障礙:立法上,禁令程序的獨(dú)立性已得到立法與司法解釋的承認(rèn)[12]。理論上,禁令不同于依附于民事訴訟的行為保全措施、獨(dú)立于通常訴訟程序已成學(xué)界共識(shí)[11]80。環(huán)境禁令程序的獨(dú)立性主要體現(xiàn)在以下兩方面:一方面,環(huán)境禁令程序須獨(dú)立于行為保全程序。環(huán)境禁令與行為保全存在實(shí)質(zhì)性區(qū)別,若仍適用行為保全程序,則會(huì)致使程序適用的不匹配進(jìn)而引發(fā)程序正義等問(wèn)題,還會(huì)導(dǎo)致環(huán)境禁令的功效無(wú)法完全發(fā)揮。另一方面,環(huán)境禁令程序須獨(dú)立于民事訴訟現(xiàn)有的程序類(lèi)型。現(xiàn)有的程序類(lèi)型主要可分為訴訟程序、非訟程序和執(zhí)行程序3大類(lèi)別。訴訟程序通常審理周期較長(zhǎng)、程序較為繁瑣,這與環(huán)境禁令所要求的迅速性相悖。非訟程序和執(zhí)行程序則與環(huán)境禁令程序在目的上不匹配,非訟程序意在解決非民事?tīng)?zhēng)議的案件,而執(zhí)行程序則旨在確保實(shí)現(xiàn)生效裁判中所確定的民事權(quán)利義務(wù)。因此,設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境禁令程序極具必要性與現(xiàn)實(shí)性。

環(huán)境禁令程序的設(shè)立應(yīng)當(dāng)以程序相稱(chēng)原理為中心。所謂程序相稱(chēng)原理是指訴訟程序應(yīng)當(dāng)與其所對(duì)應(yīng)的糾紛性質(zhì)相匹配,或者與被解決的糾紛規(guī)模相適應(yīng)[13]。邱聯(lián)恭[14]對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步闡述,針對(duì)事件類(lèi)型之特性、需求,構(gòu)建、選用該類(lèi)型所適合之程序制度、程序法理,并循以修正民事訴訟法,使其能適應(yīng)社會(huì)之需求。環(huán)境禁令所適用案件類(lèi)型為生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件,目的在于保護(hù)權(quán)利的現(xiàn)實(shí)狀態(tài),而并非解決民事糾紛;禁令制度的運(yùn)行須遵循實(shí)體權(quán)利的保護(hù)邏輯,此外,生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件還要求禁令程序更為簡(jiǎn)單高效。故本研究認(rèn)為,略式程序與禁令程序具有高度的匹配性,應(yīng)以略式程序來(lái)進(jìn)行禁令程序的構(gòu)建。略式程序其本質(zhì)特征為無(wú)須對(duì)主訴案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理,緊急情況下甚至可以不經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審理,法官主要通過(guò)形式審查快速作出裁判。具體而言,可在《民事案件案由規(guī)定》的第11部分“特殊訴訟程序案件案由”下設(shè)二級(jí)“禁令程序”,環(huán)境禁令依此程序作出。