左 停 趙澤宇

［提要］ 高速現(xiàn)代化進(jìn)程中,鄉(xiāng)村將遭受越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)沖擊及損害。如何更加全面地理解鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)及其損害的特征,并從風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程的視角理清應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)損害的策略?成為亟待從理論與實(shí)踐層面回應(yīng)的研究問(wèn)題?；谇匕蜕絽^(qū)SY縣的案例研究發(fā)現(xiàn):鄉(xiāng)村不僅面臨自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn),也同樣面臨高速現(xiàn)代化帶來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),這些風(fēng)險(xiǎn)類型的具體樣態(tài)復(fù)雜多元,在風(fēng)險(xiǎn)損害單元、邊界、方式和周期方面呈現(xiàn)多樣性、模糊性、未知性和差異性特征。為應(yīng)對(duì)這些復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)損害的影響,基層政府可以從風(fēng)險(xiǎn)管理的縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)四階段出發(fā),加深對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重視和協(xié)同應(yīng)對(duì),在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目過(guò)程嵌入風(fēng)險(xiǎn)管理思維,加強(qiáng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適應(yīng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),引入市場(chǎng)和社會(huì)主體共同開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

一、引論

以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興,需要應(yīng)對(duì)一系列越來(lái)越高發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。習(xí)近平總書(shū)記曾多次強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的重要性,他提到:“當(dāng)代中國(guó)正在經(jīng)歷人類歷史上最為宏大而獨(dú)特的實(shí)踐創(chuàng)新,改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多、治國(guó)理政考驗(yàn)之大都前所未有,世界百年未有之大變局深刻變化前所未有,提出了大量亟待回答的理論和實(shí)踐課題。”[1](P.30)“我們必須把防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置,‘圖之于未萌,慮之于未有’,力爭(zhēng)不出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)或在出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)扛得住、過(guò)得去。”[2]黨的二十大進(jìn)一步對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化面臨的前途挑戰(zhàn)做出判斷:“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期,各種‘黑天鵝’‘灰犀牛’事件隨時(shí)可能發(fā)生。”[3](P.26)可見(jiàn),在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代,黨領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)政府防范應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)入了新階段。相較于以往的單一生存風(fēng)險(xiǎn)、治安風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)前我國(guó)需要更多應(yīng)對(duì)各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)鏈條帶來(lái)的全局性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[4]。

鄉(xiāng)村是現(xiàn)代化建設(shè)的短板,也是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)。鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)是目前我國(guó)面臨各種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)部分,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和鄉(xiāng)村居民生計(jì)框架的脆弱性均面臨著自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險(xiǎn)損害的威脅,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,風(fēng)險(xiǎn)造成的損害在加大,風(fēng)險(xiǎn)的影響變得更為復(fù)雜。當(dāng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與居民遭受重大風(fēng)險(xiǎn)損害時(shí),國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定的整體安全也將受到動(dòng)搖。與此同時(shí),在高速發(fā)展的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中,鄉(xiāng)村居民與政府推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的政策不斷互動(dòng),共同生產(chǎn)更加復(fù)雜的生計(jì)策略和結(jié)果,導(dǎo)致生計(jì)轉(zhuǎn)型及過(guò)程處于脆弱性情境,如產(chǎn)業(yè)幫扶政策可能增加鄉(xiāng)村遭受風(fēng)險(xiǎn)沖擊的物質(zhì)資本存量,還可能造成更多脆弱性較強(qiáng)的主體直接面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)沖擊[5]。因此,當(dāng)前公共管理理論與實(shí)踐急需解決的問(wèn)題是:如何理解高速發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)及其損害?如何使政府風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程各環(huán)節(jié)更加有利于消減風(fēng)險(xiǎn)損害?為回應(yīng)這些問(wèn)題,本研究以秦巴山區(qū)SY縣為案例,結(jié)合4R理論框架對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損害及基層政府應(yīng)對(duì)進(jìn)行分析,以期從中提煉歸納出更加細(xì)致的鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略,對(duì)經(jīng)典風(fēng)險(xiǎn)管理理論進(jìn)行修正,并為其他山區(qū)縣開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理提供經(jīng)驗(yàn)參考和政策啟迪。

(一)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵及相關(guān)概念

風(fēng)險(xiǎn)概念的出現(xiàn)與現(xiàn)代性緊密相關(guān)。有學(xué)者指出,傳統(tǒng)文化中似乎并沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的概念,風(fēng)險(xiǎn)這一概念是16、17世紀(jì)隨著西方探險(xiǎn)家們開(kāi)始全球航海時(shí)代后才出現(xiàn)的,因此可以將風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分為自然外部風(fēng)險(xiǎn),以及現(xiàn)代化進(jìn)程創(chuàng)造的風(fēng)險(xiǎn)[6](P.22)。按照這一分類思路,風(fēng)險(xiǎn)這一概念既可以包含各類來(lái)自大自然的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),也可以包含來(lái)自現(xiàn)代社會(huì)的矛盾、危機(jī)等。因此,盡管風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性、多變性、模糊性和不確定性,但從本體論視角出發(fā),風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源是自然與人類實(shí)踐,其依然具有可預(yù)測(cè)性[7]。本研究從宏觀層面討論風(fēng)險(xiǎn),將其定義為是一個(gè)包含了災(zāi)害、危機(jī)、矛盾、沖突、突發(fā)事件等諸多概念的廣義風(fēng)險(xiǎn)概念。

理解風(fēng)險(xiǎn),首先需要理解其前因和后果。風(fēng)險(xiǎn)的前因是人類社會(huì)的脆弱性。有研究認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)是突發(fā)事件或危機(jī)等對(duì)某脆弱性主體沖擊后的綜合效應(yīng)[8]。例如,鄉(xiāng)村居民就是一個(gè)典型的脆弱性主體,其脆弱性隨著生計(jì)系統(tǒng)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大、鏈條延長(zhǎng)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與程度加深甚至?xí)M(jìn)一步增加[9]。這一觀點(diǎn)帶來(lái)另一方面啟迪,即當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的主體具有足夠的韌性,風(fēng)險(xiǎn)對(duì)其也不成為風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的后果是損害(Damage)。金融學(xué)和保險(xiǎn)學(xué)將風(fēng)險(xiǎn)定義為一件事發(fā)生損害的概率,這一思路打破了人們從負(fù)面視角看待風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)習(xí)慣,強(qiáng)調(diào)了損害與其背后潛在收益的關(guān)系[10]。風(fēng)險(xiǎn)損害具有主體相對(duì)性。例如,我國(guó)中西部地區(qū)鄉(xiāng)村居民的主要收入來(lái)源是務(wù)農(nóng)和外出務(wù)工,而東部鄉(xiāng)村居民可能還有財(cái)產(chǎn)/貨幣性收入。前者的收入雖然更容易受到自然災(zāi)害與失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的損害,但土地的失業(yè)保險(xiǎn)功能一定程度中和了損害[11]。后者收入結(jié)構(gòu)更具韌性,但面臨金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可能受到更大的損害。因此在分析風(fēng)險(xiǎn)時(shí),首先要明確風(fēng)險(xiǎn)的損害及其針對(duì)的主體。

此外,應(yīng)從城鄉(xiāng)視角出發(fā)理解風(fēng)險(xiǎn),在關(guān)注城市風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,加深對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和理解。盡管當(dāng)鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)與城市風(fēng)險(xiǎn)均呈現(xiàn)總量增加、類型增多的趨勢(shì),且鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)與城市風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系愈發(fā)緊密[12]。但由于城市是全球化世界體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),其越來(lái)越成為治理者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的聚焦點(diǎn)[13]。在學(xué)術(shù)層面,聚焦城市風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究也比討論鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)的研究多。然而已有學(xué)者指出,隨著城鄉(xiāng)融合程度不斷加深,無(wú)論城市風(fēng)險(xiǎn)還是鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)都已具有超轄區(qū)化的特征,政府等主要風(fēng)險(xiǎn)治理主體注意力偏向城市風(fēng)險(xiǎn),難以有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)超轄區(qū)化的城鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn)[14]。因此,本研究認(rèn)為在理論層面有必要將鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)作為一個(gè)單獨(dú)概念提出,將其定義為沖擊鄉(xiāng)村脆弱性主體的一系列損害性事件,在實(shí)踐層面,應(yīng)樹(shù)立統(tǒng)籌視角,整體看待城鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)風(fēng)險(xiǎn)損害及其應(yīng)對(duì)策略

損害的相對(duì)性帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性,從損害出發(fā)理解風(fēng)險(xiǎn),有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損害的精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。一是從損害單元理解風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)一件事的損害主體單元為人類社會(huì)時(shí),其才具有風(fēng)險(xiǎn)。例如,當(dāng)暴雨引發(fā)的洪澇沖毀農(nóng)田時(shí),洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)成立,而深山無(wú)人區(qū)中發(fā)生的洪水可能反而對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)有調(diào)節(jié)作用,如塑造河流,轉(zhuǎn)移營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)等[15]。再如,疾病本是個(gè)體或家庭風(fēng)險(xiǎn),而在反貧困視域下,其成為欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村易致貧返貧風(fēng)險(xiǎn),升級(jí)為一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是從損害邊界理解風(fēng)險(xiǎn)。暴雨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損害之強(qiáng)在于其能通過(guò)極端超強(qiáng)降雨在短時(shí)間內(nèi)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害、河堤潰壩、城鄉(xiāng)內(nèi)澇與生命線損毀等一系列災(zāi)害鏈[16]。災(zāi)害鏈中的多種次生衍生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在時(shí)空層面疊加,形成復(fù)雜關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)[17]。而現(xiàn)代社會(huì)的信息與交通技術(shù)更加深了風(fēng)險(xiǎn)邊界的模糊性以及跨區(qū)域性,而風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和治理的力量仍存在非常強(qiáng)的邊界性[18]。例如,隨著城鄉(xiāng)融合程度提高,許多鄉(xiāng)村層面的社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)(如農(nóng)民工因欠薪集體上訪)可能轉(zhuǎn)移至城市[19],城市層面的風(fēng)險(xiǎn)也可能下沉至鄉(xiāng)村(如疫情)。三是從損害方式理解風(fēng)險(xiǎn)。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的深入以及現(xiàn)代科技的復(fù)雜化,化學(xué)污染、超級(jí)病毒、數(shù)字化與全球化等新型非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的損害發(fā)生方式越來(lái)越具有不確定性[20]。例如超大型人工智能算法模型可能由超大團(tuán)隊(duì)分工開(kāi)發(fā),每個(gè)成員負(fù)責(zé)一小塊拼圖,當(dāng)其組裝在一起時(shí),沒(méi)有人能夠理解其內(nèi)部的工作機(jī)理及其可能對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生的影響[21](P.357)。因此也有學(xué)者呼吁,研究風(fēng)險(xiǎn)的方式越來(lái)越需要使用動(dòng)態(tài)的多種方法復(fù)雜組合的手段[22]。四是從損害發(fā)生和持續(xù)時(shí)間理解風(fēng)險(xiǎn)。如有研究將風(fēng)險(xiǎn)分為突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和漸進(jìn)式風(fēng)險(xiǎn),前者包括核電站災(zāi)難、航空災(zāi)難、恐怖主義襲擊等,后者包括城市管理沖突、區(qū)域性饑荒等。風(fēng)險(xiǎn)損害的持續(xù)時(shí)間有時(shí)會(huì)很長(zhǎng),因而風(fēng)險(xiǎn)損害在社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)層面帶來(lái)的中長(zhǎng)期影響可能要比其短期損害更加值得準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)[23](P.468)。

已有研究開(kāi)發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的策略模型。組織層面的代表性模型包括注重風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)全過(guò)程的4R模型、注重將風(fēng)險(xiǎn)周期性與危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力要素結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)力模型[24]和結(jié)合組織學(xué)習(xí)與危機(jī)管理理論的危機(jī)學(xué)習(xí)模型[25];個(gè)體層面的代表性模型則包括可持續(xù)生計(jì)模型和脆弱性模型等[26]。在諸多理論模型中,4R模型最具有基礎(chǔ)性,其從過(guò)程視角梳理了風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),包括縮減(Reduction)、預(yù)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery)四個(gè)部分。其中,縮減指確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源,進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理,風(fēng)險(xiǎn)管理具體還可以拓展為排除風(fēng)險(xiǎn)、縮減風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和接受風(fēng)險(xiǎn)四種管理手段;預(yù)備指建立預(yù)警系統(tǒng),圍繞風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)培訓(xùn)和演習(xí);反應(yīng)指分析風(fēng)險(xiǎn)損害和影響,制定管理計(jì)劃,調(diào)配必要的資源和能力;恢復(fù)指經(jīng)歷風(fēng)險(xiǎn)損害的沖擊后,將人力、財(cái)力、物力以及工作流程恢復(fù)到正常狀態(tài)。以上四個(gè)環(huán)節(jié)綜合起來(lái),構(gòu)成了組織應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的恢復(fù)力(Resilience)[27](P.34)。

總體而言,羅伯特·希斯的4R危機(jī)管理模型從過(guò)程維度梳理了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),具有較強(qiáng)的理論啟迪。本文將首先分析所研究縣域的基本風(fēng)險(xiǎn)概況及其損害的復(fù)雜影響,之后從4R理論框架視角梳理案例縣應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)的策略及挑戰(zhàn),進(jìn)而總結(jié)歸納出中國(guó)基層縣域風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)和理論啟示。

二、鄉(xiāng)村的風(fēng)險(xiǎn)、損害及其復(fù)雜影響——以山區(qū)縣SY縣為例

本研究于2022年5-9月及2023年3-5月在SY縣開(kāi)展調(diào)研,圍繞風(fēng)險(xiǎn)損害、后續(xù)影響以及政府應(yīng)對(duì)收集了較為豐富的案例資料。研究團(tuán)隊(duì)跟隨當(dāng)?shù)卣餐_(kāi)展村莊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與實(shí)地考察,并在考察過(guò)程中與當(dāng)?shù)乜h、鎮(zhèn)、村三級(jí)干部、農(nóng)村居民和企業(yè)家等主體開(kāi)展了座談訪談。具體座談訪談對(duì)象共28人,包括縣委與縣政府辦公室、應(yīng)急管理局、鄉(xiāng)村振興局、水利局、衛(wèi)生健康局、住建局干部共10人,鎮(zhèn)村干部8人,農(nóng)村居民6人,企業(yè)家4人。此外,研究團(tuán)隊(duì)還通過(guò)政府官網(wǎng)收集縣級(jí)層面風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作的政策文件、工作總結(jié)和新聞報(bào)道等資料,以豐富研究數(shù)據(jù)作支撐。由于SY縣的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平接近中國(guó)中西部山區(qū)縣平均水平,因此深入分析該縣主要鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)損害和基層政府應(yīng)對(duì)措施,有利于從中歸納提煉出有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村應(yīng)急管理現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制,對(duì)于其他類似中西部山區(qū)縣應(yīng)對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),改善縣域風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)水平具有實(shí)踐與理論啟迪。

(一)主要鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)及其損害

山區(qū)由于復(fù)雜的地理?xiàng)l件,其風(fēng)險(xiǎn)類型相對(duì)多樣。SY縣是典型季風(fēng)氣候區(qū)的山區(qū)縣。該縣地處秦巴山區(qū)腹地,版圖面積1365平方公里,轄10個(gè)鎮(zhèn)141個(gè)行政村,總?cè)丝?1.3萬(wàn)人,是原國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。SY縣的主要鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)多種多樣,持續(xù)沖擊著農(nóng)村居民的關(guān)鍵生產(chǎn)生活環(huán)節(jié),盡管這些風(fēng)險(xiǎn)之間存在一定程度的交叉,但基本可以分為如下四類。

1.自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

SY縣的主要自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型很多,春夏季節(jié)的暴雨、雷電、高溫、干旱,秋冬季節(jié)的寒潮、大風(fēng)、暴雪等對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民生計(jì)安全都有負(fù)面甚至災(zāi)難性影響。在SY縣這些常見(jiàn)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中,暴雨是最具代表性的一項(xiàng),其造成的災(zāi)害性損失在一定范圍內(nèi)非常突出。

2021年,SY縣發(fā)生了比較嚴(yán)重的暴雨自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。2021年夏季,SY縣經(jīng)歷了“7.15”“8.22”“8.28”“9.5”四輪暴雨,其中以“8.22”“8.28”兩輪暴雨烈度最高。暴雨帶來(lái)的損害主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失。在“8.22”“8.28”兩輪暴雨中,SY縣10個(gè)鎮(zhèn)降雨量均超100毫米(暴雨I級(jí)預(yù)警水平),單日降水量甚至達(dá)160毫米,居全國(guó)第4位、所在省第2位、所在市第1位。農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)1960.07公頃,成災(zāi)面積達(dá)到1383.2公頃,絕收面積625.92公頃,造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4.0198億元。二是損毀基礎(chǔ)設(shè)施和居民住房。兩輪暴雨造成SY縣路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重,縣域內(nèi)4條國(guó)省干線、8條縣道、23條鄉(xiāng)道和1025條通村公路交通幾乎全部中斷,河堤、渠道、人飲管道等損毀15萬(wàn)余米。此外,全縣在四輪暴雨中累計(jì)倒塌房屋188戶394間,嚴(yán)重?fù)p壞房屋278戶646間,一般損壞房屋1404戶2928間,全縣共因?yàn)?zāi)納入災(zāi)后重建戶486戶。三是影響居民正常生活與生命健康安全。“8.22”暴雨造成縣內(nèi)一條重要飲水總干渠被滑坡體掩埋近300米,數(shù)萬(wàn)城區(qū)群眾生活供水中斷,搶修隊(duì)冒雨連夜搶修施工4天,才將該主干渠貫通并恢復(fù)城區(qū)供水到90%以上。2021年,SY縣常住人口約23.9萬(wàn)人,而在這兩輪暴雨中,SY縣共有76869人次受災(zāi),緊急避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移人口8516人次,緊急轉(zhuǎn)移安置5763人次。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

SY縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)遭受自然災(zāi)害沖擊的風(fēng)險(xiǎn)。如暴雨、高溫、干旱等氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其引發(fā)的一系列次生災(zāi)害都會(huì)直接對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成沖擊,如直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口的死亡,減損當(dāng)年農(nóng)作物收成,造成牲畜死亡等。另一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身伴生的風(fēng)險(xiǎn)。如種植特定作物需要應(yīng)對(duì)的病蟲(chóng)害風(fēng)險(xiǎn),開(kāi)展畜牧業(yè)需要面臨的動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)。具體而言,SY縣在種植業(yè)方面面臨的主要病害包括稻瘟病、小麥黑穗病、小麥銹病、小麥白粉病、稻麥紋枯病等,主要蟲(chóng)害包括蝗蟲(chóng)、玉米螟、油菜蚜、稻包蟲(chóng)、稻飛虱、水稻二化螟、麥水蠅、洋芋28星瓢蟲(chóng)等。此外,該縣還存在大量野鼠、野豬,這些野生動(dòng)物成群啃食農(nóng)作物,也會(huì)帶來(lái)減產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在畜牧業(yè)方面,SY縣主要飼養(yǎng)的禽畜包括豬、牛、羊、雞四種,豬瘟、牛流感、羊痘、雞新城疫(雞瘟)等16類疫病以及野牛盲腸吸蟲(chóng)、山羊莫尼茨條蟲(chóng)、豬蛔蟲(chóng)等50余種寄生蟲(chóng)對(duì)這些禽畜危害較大。①

“大災(zāi)之后必有大疫”,自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與疫病災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系密切,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域尤其如此?！禨Y縣縣志》記載:“干旱為SY縣各類災(zāi)害之首?！雹诮陙?lái),SY縣最嚴(yán)重的一次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也是由干旱災(zāi)害帶來(lái)的。2022年6月30日12時(shí),SY縣所在省啟動(dòng)省級(jí)IV級(jí)抗旱應(yīng)急響應(yīng),之后兩個(gè)月內(nèi),SY縣遭受“6.30-7.21”“8.12-8.20”兩輪持續(xù)的高溫天氣,10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣溫一度保持在40℃以上。高溫干旱對(duì)縣域居民生產(chǎn)生活的損害主要包括三個(gè)方面。一是損害夏糧和經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量。干旱后,全縣總受旱面積26374.35畝,其中輕旱13187畝,中旱7950畝,重旱5237.35畝,受災(zāi)主要為夏糧作物。二是影響居民正常生產(chǎn)生活。一方面,高溫干旱導(dǎo)致全縣用電量激增,供電系統(tǒng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),部分城區(qū)間歇性停電,戶外露天作業(yè)停止,部分家庭無(wú)法通過(guò)空調(diào)納涼。另一方面,干旱造成河道徑流量減小甚至枯竭,庫(kù)塘蓄水減少,全縣17789人飲水困難。三是增加森林火災(zāi)發(fā)生概率。干旱發(fā)生期間,SY縣負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常接到火情通報(bào)。實(shí)地調(diào)研時(shí),分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)在一個(gè)村考察時(shí)接到電話,就立刻告知調(diào)研團(tuán)隊(duì)需要臨時(shí)離開(kāi),因?yàn)榱硪粋€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)某村發(fā)現(xiàn)了火情。由于防控到位,SY縣的森林火災(zāi)險(xiǎn)情均被及時(shí)控制。

3.社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)

在現(xiàn)代化過(guò)程中,社會(huì)轉(zhuǎn)型意味著縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的工業(yè)比重增加,縣域人口就業(yè)由第一產(chǎn)業(yè)向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,鄉(xiāng)村人口向外遷移數(shù)量增加,遷移距離變長(zhǎng),且城鄉(xiāng)人口互動(dòng)頻率增加。在這一背景下,鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)主要包括三個(gè)方面。一是環(huán)境污染與生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn)。具體指隨著一二產(chǎn)業(yè)融合程度加深,農(nóng)業(yè)工業(yè)化生產(chǎn)導(dǎo)致廢棄物增加,且各類縣域工業(yè)產(chǎn)業(yè)在區(qū)位上接近鄉(xiāng)村自然環(huán)境,各類排污行為和?；沸孤?lái)風(fēng)險(xiǎn)。如2020年7月和11月,SY縣的一家生物化工企業(yè)和一家新型建材企業(yè)分別因?yàn)槌魵馕廴竞兔摿蛩欧艧煔庵蓄w粒物超標(biāo)而受市生態(tài)環(huán)境局處罰;二是個(gè)體健康與家庭意外事故風(fēng)險(xiǎn)。一方面,隨著鄉(xiāng)村人口就業(yè)向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移(如建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)),其就業(yè)崗位更加嵌入工業(yè)化體系,工作環(huán)境導(dǎo)致職業(yè)病的概率增加,且伴隨遷移距離加長(zhǎng),鄉(xiāng)村人口逐漸掌握了速度更快、風(fēng)險(xiǎn)更高的交通工具(如汽車、摩托車),其遭遇交通意外的概率增大。SY縣鄉(xiāng)村振興和民政的干部都說(shuō):“脫貧攻堅(jiān)后,我們縣再?zèng)]有因?yàn)閱渭兪鞘杖氲投患{入低?；蛘叻婪地殭z測(cè)對(duì)象的農(nóng)戶了,納入低保的都是早就殘疾或者有其他久治不愈重大疾病的家庭,納入防返貧監(jiān)測(cè)的則一般是剛剛家里面頂梁柱生了大病,或者外出務(wù)工遭遇了意外事故?！比腔鶎有姓w系超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。伴隨著城鄉(xiāng)人口高頻互動(dòng)和城鄉(xiāng)融合程度增加,城鄉(xiāng)行政體系將面臨更多城鄉(xiāng)系統(tǒng)層面的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn),基層行政體系需要承擔(dān)更多壓力。例如,在SY縣毗鄰的大城市X市暴發(fā)疫情時(shí),SY縣需要協(xié)調(diào)為X市供應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品,并承接X(jué)市需要轉(zhuǎn)移隔離的高校學(xué)生。而隨著春節(jié)臨近,SY縣在X市等大城市務(wù)工人員返鄉(xiāng),又導(dǎo)致疫情在SY縣暴發(fā),SY縣行政體系需要進(jìn)一步應(yīng)對(duì),防止疫情風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致群體情緒不穩(wěn)定,轉(zhuǎn)化為社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。

2022年11月17日,SY縣疾控中心發(fā)布4名外縣核酸陽(yáng)性病例涉及密切接觸者信息,自2020年初開(kāi)始縣域內(nèi)最嚴(yán)重的一輪新冠疫情開(kāi)始暴發(fā),感染者數(shù)量快速增長(zhǎng),但由于病毒毒性弱,致死率低,直至2022年12月7日,《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化落實(shí)新冠肺炎疫情防控措施的通知》發(fā)布,疫情防控進(jìn)一步放開(kāi),SY縣疫情風(fēng)險(xiǎn)的急性損害才逐步降低。這一輪疫情對(duì)SY縣帶來(lái)的損害主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是防疫系統(tǒng)高壓運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生應(yīng)急疲憊。由于病毒的快速擴(kuò)散,不僅醫(yī)療系統(tǒng)難以承載大量核酸陽(yáng)性人員,其他部門的防疫志愿者也逐漸感到力不從心。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到?jīng)_擊。部分城鄉(xiāng)居民由于風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃分居家隔離,足不出戶,轉(zhuǎn)變?cè)猩罘绞?大量商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)停滯。

4.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

鄉(xiāng)村社會(huì)快速嵌入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)部分,其催生了鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生,其具體風(fēng)險(xiǎn)形式呈現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理面臨失敗風(fēng)險(xiǎn)。主要指高價(jià)值、大規(guī)模農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目由非專業(yè)、小體量主體經(jīng)營(yíng),后續(xù)技術(shù)、管理、人力和資金投入不足,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目移交后還未有產(chǎn)出就走向失敗的風(fēng)險(xiǎn)。SY縣曾投入大量資金發(fā)展高價(jià)值、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),建設(shè)了諸如櫻桃果園、設(shè)施農(nóng)業(yè)大棚、獼猴桃數(shù)字果園、果蔬氣調(diào)庫(kù)、高密度魚(yú)池等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。其中,僅獼猴桃全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)近三年就投入約8000萬(wàn)元。然而要將這些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施真正標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作起來(lái),還需要懂技術(shù)、能扎根本地的企業(yè)和職業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)理人持續(xù)投入精力經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前SY縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要以外來(lái)企業(yè)、村專業(yè)合作社或股份合作社為主。外來(lái)企業(yè)不扎根本地,經(jīng)營(yíng)不善時(shí)容易“跑路”。如一位SY縣提供糧食烘干服務(wù)的本地企業(yè)家說(shuō):“J鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)之前花60萬(wàn)引入了一臺(tái)包谷(玉米)烘干機(jī)器,委托一個(gè)外來(lái)的企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng),運(yùn)營(yíng)起來(lái)才發(fā)現(xiàn)機(jī)器開(kāi)機(jī)一次電費(fèi)成本太高,要烘干很多糧食才能回本,不適應(yīng)農(nóng)村分階段、小體量的糧食烘干需求?，F(xiàn)在這家企業(yè)虧了錢,縣政府的項(xiàng)目投資也荒廢了?？h里推廣這種機(jī)器,本地經(jīng)營(yíng)主體不愿意用,一是因?yàn)槌杀咎?另外就是信心不足,還是信任現(xiàn)有土灶的烘干質(zhì)量?！倍搴献魃缲?fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的人員則主要是村里的產(chǎn)業(yè)大戶或村干部,他們?cè)趧?dòng)植物特定生長(zhǎng)周期節(jié)點(diǎn)還需花高成本從外地請(qǐng)農(nóng)技專家到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行指導(dǎo),而他們自己往往不具備學(xué)習(xí)高價(jià)值農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)管理技術(shù)的精力。一位負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)本村櫻桃果園的第一書(shū)記說(shuō):“櫻桃樹(shù)需要3年以上的時(shí)間才能掛果。今年村里的果樹(shù)終于掛果了,雖然果子小了點(diǎn),但是我們還是松了一口氣,畢竟可以肯定買來(lái)的樹(shù)苗確實(shí)是我們想要的櫻桃樹(shù)品種?！?/p>

二是外部市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。隨著政府支持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)始有產(chǎn)出,農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)始走向市場(chǎng)成為商品。然而在此之前,產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體還面臨供給失敗和銷售失敗風(fēng)險(xiǎn)。供給失敗風(fēng)險(xiǎn)指的是經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)能夠?qū)崿F(xiàn)約定生產(chǎn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。來(lái)自SY縣定點(diǎn)幫扶國(guó)企的一位第一書(shū)記對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際表現(xiàn)做了描述:“我們國(guó)企和SY縣簽訂協(xié)議,每年從縣里的十幾個(gè)定點(diǎn)幫扶村購(gòu)買價(jià)值達(dá)幾千萬(wàn)的農(nóng)產(chǎn)品。但是駐村后我才發(fā)現(xiàn),幫扶村全部的農(nóng)產(chǎn)品都拿出來(lái)也供不夠,于是各村只好從其他鎮(zhèn)的村甚至是周邊其他縣采購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品?！绷硪晃辉赟Y縣提供獼猴桃種植技術(shù)指導(dǎo)的企業(yè)家也描述了類似的情況:“之前SY縣引進(jìn)了一家獼猴桃加工企業(yè),專門用獼猴桃釀果酒,每年對(duì)獼猴桃的需求量很大。這家企業(yè)到了SY縣建設(shè)好廠房才發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)氐墨J猴桃產(chǎn)量不足以支持企業(yè)的原料需求,自己還得貼成本從隔壁縣買獼猴桃,運(yùn)輸成本大大增加?！变N售失敗風(fēng)險(xiǎn)則指的是當(dāng)產(chǎn)量過(guò)?；蚴袌?chǎng)需求減少時(shí),經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法賣出農(nóng)產(chǎn)品收回前期投入成本的風(fēng)險(xiǎn)。SY縣的一位駐村干部描述了自己規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程,他說(shuō):“我?guī)头龅腍村建設(shè)了一個(gè)現(xiàn)代化養(yǎng)雞場(chǎng),這個(gè)雞場(chǎng)是縣里、村集體和另一個(gè)做農(nóng)產(chǎn)品銷售的老板一起投資的。我們約定,前期各投40萬(wàn)元進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè),建成后每天產(chǎn)雞蛋2000斤,這2000斤雞蛋按照市價(jià)大約值10000元,但是我和負(fù)責(zé)銷售的老板說(shuō),你要負(fù)責(zé)幫我都銷出去,每天只給村集體分800元的利潤(rùn)就夠了。為什么這樣約定?因?yàn)槲野唁N售風(fēng)險(xiǎn)扔給人家了?！?/p>

可見(jiàn),山區(qū)縣鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)及其損害具有高度復(fù)雜性。為更加簡(jiǎn)潔地呈現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn),本研究基于以上分析進(jìn)一步梳理了基層山區(qū)縣域鄉(xiāng)村面臨四類風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)形式、損害和影響(見(jiàn)表1)。

表1 SY縣主要鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)及其損害③

(二)鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)損害影響的特點(diǎn)

SY縣的風(fēng)險(xiǎn)及其損害呈現(xiàn)出復(fù)雜的類型樣態(tài),而這些風(fēng)險(xiǎn)損害的影響還會(huì)被SY縣地形、氣候、產(chǎn)業(yè)和人口等方面的特點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散和放大,導(dǎo)致縣域鄉(xiāng)村處于較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)脆弱性情境當(dāng)中,造成鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的影響呈現(xiàn)高度復(fù)雜性,主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面:

1.損害影響單元的多樣性

一是各鎮(zhèn)發(fā)展稟賦的多樣性。在SY縣的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,有的鎮(zhèn)坐落在城鄉(xiāng)結(jié)合處,有的鎮(zhèn)坐落在崎嶇山區(qū);有的鎮(zhèn)已建立起較強(qiáng)的工業(yè)體系,有的鎮(zhèn)則仍以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主。當(dāng)各類風(fēng)險(xiǎn)損害影響擴(kuò)散到鎮(zhèn)、村層面時(shí),縣級(jí)層面的部分應(yīng)急預(yù)案卻很難為鎮(zhèn)、村一線工作人員提供直接參考。如山區(qū)鎮(zhèn)H鎮(zhèn)的干部說(shuō):“救援的時(shí)候不能光考慮版圖面積和到村的直線距離,我們是山區(qū),還得考慮山體的‘表面積’。比如我們鎮(zhèn)B村與S村合并后,村部設(shè)在B村,但是距離原來(lái)S村的幾個(gè)組就很遠(yuǎn)了,開(kāi)車也要15分鐘才能到,加上山區(qū)信號(hào)差,救援效率比較低?！币虼?盡管縣級(jí)層面的應(yīng)急預(yù)案非常完善,一定程度上提升了政府和公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和意識(shí),但也有可能異化為基層避責(zé)工具,導(dǎo)致基層忽視風(fēng)險(xiǎn)在本地的特殊性。例如,在SY縣的部分村可以發(fā)現(xiàn),其應(yīng)急預(yù)案往往較為單一,主體內(nèi)容參照鎮(zhèn)級(jí)預(yù)案或網(wǎng)絡(luò)模板,根據(jù)本村情況優(yōu)化細(xì)化較少。

二是產(chǎn)業(yè)細(xì)分行業(yè)的多樣性。SY縣2022年三次產(chǎn)業(yè)比為16.7:45:38.3。在第一產(chǎn)業(yè)中,當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶不僅種植水稻、玉米、油菜等傳統(tǒng)糧油作物,還在縣政府的主導(dǎo)下參與茶、蔬菜、獼猴桃等經(jīng)濟(jì)作物種植。在第二產(chǎn)業(yè)中,環(huán)保材料、玩具制造、食品加工、地產(chǎn)建筑、石料建材等行業(yè)為當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。在第三產(chǎn)業(yè)中,該縣近年來(lái)積極加強(qiáng)旅游、住宿、餐飲、商貿(mào)、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)發(fā)展,當(dāng)?shù)芈糜畏?wù)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。整體而言,SY縣三產(chǎn)融合程度越來(lái)越高,城鄉(xiāng)居民有更多機(jī)會(huì)在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)就業(yè)并獲得收入。然而,隨著三產(chǎn)產(chǎn)值增長(zhǎng)、融合深度增加,居民、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等易受風(fēng)險(xiǎn)損害實(shí)體的體量變大,產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)面臨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)受損害的概率同步增加。如一位在SY縣長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)餐飲業(yè)的企業(yè)家說(shuō):“我的企業(yè)以前是不錯(cuò)的,專注于餐飲,利潤(rùn)很高。但是后來(lái)申請(qǐng)了省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,開(kāi)始種植可食用菌,投入了不少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。恰好后面又遇到疫情和生產(chǎn)事故,餐飲企業(yè)沒(méi)有顧客,資金鏈就斷了,疫情這三年很困難。近兩年多虧縣政府協(xié)調(diào)了紓困資金,我才能和村集體共同運(yùn)營(yíng)現(xiàn)有的實(shí)體資產(chǎn)。”

2.損害影響邊界的模糊性

由于風(fēng)險(xiǎn)損害之間存在相互疊加的關(guān)系,損害影響的邊界也存在模糊性。

一是影響時(shí)間邊界模糊。由于SY縣地處季風(fēng)氣候區(qū),旱雨季轉(zhuǎn)換迅速,旱澇轉(zhuǎn)換明顯,在夏季汛期最為嚴(yán)重。如在2022年7月,SY縣連續(xù)發(fā)布了94條天氣預(yù)警預(yù)報(bào)信息,均為高溫預(yù)警和暴雨預(yù)警,兩種預(yù)警信息會(huì)在幾天內(nèi)頻繁交替出現(xiàn)。

二是影響范圍邊界模糊。例如SY縣在測(cè)量旱災(zāi)造成的農(nóng)作物受災(zāi)情況時(shí),會(huì)按照受災(zāi)、成災(zāi)和絕收三類劃分,分別統(tǒng)計(jì)災(zāi)害影響范圍面積。其中,農(nóng)作物的平均收成比常年減少三成以上的定為成災(zāi),三成以下定為受災(zāi),這一范圍的劃分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作時(shí)也具有模糊性。

三是影響程度邊界模糊。由于風(fēng)險(xiǎn)影響時(shí)間、范圍邊界的模糊,SY縣應(yīng)急恢復(fù)工作中還面臨風(fēng)險(xiǎn)損害影響程度主觀理解差異帶來(lái)的挑戰(zhàn)。P鎮(zhèn)T村的村民朱某說(shuō):“暴雨之后過(guò)了一段時(shí)間,我家房屋外墻出現(xiàn)了裂縫,是從墻體底部向上裂開(kāi)的,這就是水泡的,但是村里只給了2000元補(bǔ)償,不夠用來(lái)修繕的?！贝甯刹縿t說(shuō)已經(jīng)核實(shí)這戶的情況,補(bǔ)償也是按照規(guī)定測(cè)算過(guò),就只能補(bǔ)償這么多。可見(jiàn),群眾和干部對(duì)于損害影響程度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理解得不一致,也導(dǎo)致善后幫扶工作遭到質(zhì)疑。

3.損害影響方式的未知性和不確定性

一是風(fēng)險(xiǎn)烈度的波動(dòng)未知。基層政府還難以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)自然災(zāi)害的烈度,因此往往對(duì)應(yīng)急物資進(jìn)行超額準(zhǔn)備和靈活分配。如SY縣應(yīng)急管理局干部介紹:“2021年暴雨災(zāi)害后,縣政府爭(zhēng)取國(guó)債項(xiàng)目資金900萬(wàn)元,于2022年3月在城關(guān)鎮(zhèn)L村建設(shè)應(yīng)急救援物資綜合倉(cāng)庫(kù),其面積約1500平方米。用于儲(chǔ)存土工布、編織袋等消耗類物資,此類物資按照往年汛期消耗量的1.2倍購(gòu)置預(yù)備。”而在物資分配方面,筆者在村一級(jí)調(diào)研時(shí)卻并未發(fā)現(xiàn)與應(yīng)急預(yù)案匹配的應(yīng)急物資,詢問(wèn)村干部后得知應(yīng)急物資均在鎮(zhèn)上放著,村里平時(shí)只有照明燈和雨鞋,這樣做是防止村一級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)存管理不到位導(dǎo)致丟失等問(wèn)題,同時(shí)也方便鎮(zhèn)一級(jí)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)根據(jù)各村情況靈活分配。

二是鄉(xiāng)村居民面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)未知。SY縣鄉(xiāng)村居民在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的反應(yīng)呈現(xiàn)差異化樣態(tài)。有的村民在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)非常配合。一位P鎮(zhèn)受災(zāi)村民說(shuō):“大水來(lái)的時(shí)候,他們(鄉(xiāng)鎮(zhèn)救援隊(duì)伍)很快就來(lái)了,村里把我們兩口帶到村部,我們?cè)谀抢镒×艘凰?第二天就住到鎮(zhèn)里的敬老院。”而H鎮(zhèn)B村的駐村干部則反饋了本村居民不配合轉(zhuǎn)移的情況:“我們發(fā)現(xiàn)群眾蔣某院壩被洪水沖垮,危及房屋安全,就連夜將其轉(zhuǎn)移到村蠶桑產(chǎn)業(yè)合作社用房。可第二天一大早,發(fā)現(xiàn)他又悄悄跑回家喂豬了。我們勸了很多次,沒(méi)辦法把他家門鎖了,‘沒(méi)收’鑰匙,這才轉(zhuǎn)移安置?！?/p>

4.損害影響周期的差異性

一方面,周期較短的風(fēng)險(xiǎn)損害造成高烈度影響。這種影響挑戰(zhàn)基層的信息反饋和應(yīng)急處置能力。SY縣注重發(fā)揮雨情實(shí)時(shí)數(shù)字化監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)對(duì)應(yīng)急處置的支持,并已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“縣-鎮(zhèn)-村”三級(jí)的應(yīng)急信息數(shù)字化聯(lián)動(dòng),但“村干部-村民”這一環(huán)節(jié)的應(yīng)急信息傳遞仍然較慢。農(nóng)村居民多為老人和兒童,對(duì)于手機(jī)、電腦等智能設(shè)備應(yīng)用能力不足,面向這些群體的風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)方式只能回歸傳統(tǒng)的廣播喇叭、敲鑼、吹哨等策略,但這些信息傳播方式效率較低,難以應(yīng)對(duì)短周期高烈度的風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面,周期較長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)損害造成系統(tǒng)性影響。這種影響則挑戰(zhàn)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的整體抗逆力。SY縣在建筑、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)就業(yè)人口數(shù)量多,本縣外出到江蘇、浙江、四川和廣東等地務(wù)工人口規(guī)模大,因而該縣在面臨如新冠疫情風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)防控難度更高、維穩(wěn)壓力更大、工作持續(xù)周期更長(zhǎng)。面臨這樣的長(zhǎng)周期防控和快速變化的疫情形勢(shì),SY縣基層一線工作人員的心理疲憊情況較為嚴(yán)重,有較為迫切的應(yīng)急心理建設(shè)需求。此外,經(jīng)歷了2022年秋冬季節(jié)疫情沖擊后,SY縣進(jìn)入了時(shí)間較長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)重啟階段,財(cái)政壓力持續(xù)加大。

基于以上對(duì)SY縣鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)損害及其影響的分析,本研究從損害影響的單元、邊界、方式、時(shí)間等維度歸納出了四類風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)并進(jìn)行比較,進(jìn)一步簡(jiǎn)潔明了地呈現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性(見(jiàn)表2)。

表2 SY縣鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)損害影響特點(diǎn)④

三、4R框架下鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略審視

由于SY縣鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性,不同風(fēng)險(xiǎn)損害的影響決定了基層政府風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的差異。本部分將從4R理論框架的縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā),對(duì)SY縣鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)損害的應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行分析。

(一)風(fēng)險(xiǎn)縮減

風(fēng)險(xiǎn)縮減指基層政府會(huì)基于往年各類高發(fā)風(fēng)險(xiǎn)情況,針對(duì)性地制定從宏觀到具體的應(yīng)急預(yù)案,細(xì)致梳理各類風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源,并在風(fēng)險(xiǎn)沖擊來(lái)臨之前盡可能地規(guī)避、排除、縮減和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),如支持風(fēng)險(xiǎn)更低的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,選擇耐旱作物品種,實(shí)施易地搬遷轉(zhuǎn)移群眾,建立緊急避難場(chǎng)所,為群眾接種疫苗等。然而在實(shí)踐中,風(fēng)險(xiǎn)縮減不具有必然性。例如,SY縣為應(yīng)對(duì)新冠疫情,早在2020年2月就出臺(tái)《SY縣新冠肺炎聚集性疫情防控預(yù)案》,通過(guò)堅(jiān)持核酸檢測(cè)與及時(shí)隔離的方式排除疫情在本縣傳播的風(fēng)險(xiǎn)。2022年11月7日SY縣開(kāi)始出現(xiàn)縣域內(nèi)疫情傳播,至12月7日的一個(gè)月內(nèi),SY縣就發(fā)布了5次高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的調(diào)整公告。隨著病毒不斷變異,傳播能力增強(qiáng),防控隔離難度也越來(lái)越高。SY縣開(kāi)始依托更具靈活性的專題會(huì)議隨時(shí)研判疫情風(fēng)險(xiǎn),在堅(jiān)持依據(jù)全國(guó)層面的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行防控管理的同時(shí),開(kāi)始逐步引導(dǎo)公眾接受風(fēng)險(xiǎn),并通過(guò)盡力救治減少風(fēng)險(xiǎn)損害?！靶率畻l”發(fā)布后,SY縣于12月20日出臺(tái)《SY縣新冠肺炎分級(jí)診療實(shí)施方案》,在文件中對(duì)新冠病毒感染健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理,依據(jù)年齡、基礎(chǔ)疾病和接種疫苗情況將感染者群體分為低風(fēng)險(xiǎn)一般人群、中風(fēng)險(xiǎn)次重點(diǎn)人群和高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)人群進(jìn)行分級(jí)救治。

可見(jiàn),在風(fēng)險(xiǎn)縮減方面,針對(duì)諸如暴雨、干旱等相對(duì)有規(guī)律可循的風(fēng)險(xiǎn),基層政府可參考?xì)v史風(fēng)險(xiǎn)損害情況設(shè)計(jì)規(guī)避和排除風(fēng)險(xiǎn)的策略,實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)縮減。而針對(duì)如疫情、生態(tài)環(huán)境破壞、價(jià)格波動(dòng)等少有歷史參考經(jīng)驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn),基層政府需要實(shí)時(shí)研判和靈活應(yīng)對(duì),甚至一定程度接受風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損害,以積極心態(tài)應(yīng)對(duì)不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)損害進(jìn)行可持續(xù)縮減。

(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備指基層政府的各類風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)部門實(shí)時(shí)收集風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的情況。例如SY縣建立的醫(yī)療信息系統(tǒng)和防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制就是一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備。社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,鄉(xiāng)村居民越來(lái)越容易受到突發(fā)疾病、意外傷害風(fēng)險(xiǎn)的沖擊,而圍繞疾病和意外傷害開(kāi)展的醫(yī)療救治往往需要大量支出。SY縣通過(guò)推動(dòng)衛(wèi)健、民政、鄉(xiāng)村振興等部門之間建立協(xié)同關(guān)系,確保醫(yī)院的醫(yī)療財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)能夠把單筆醫(yī)療支出超過(guò)5000元的本縣居民數(shù)據(jù)第一時(shí)間推送給民政和鄉(xiāng)村振興部門,確保民政和鄉(xiāng)村振興部門能夠第一時(shí)間定位存在因病返貧風(fēng)險(xiǎn)的居民,并快速為其提供幫扶政策。再如SY縣在《SY縣氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》中整體對(duì)暴雨、暴雪、高溫、干旱等13項(xiàng)氣象災(zāi)害進(jìn)行了定義和梳理,并按照氣象災(zāi)害的強(qiáng)度區(qū)分了各類氣象災(zāi)害的預(yù)警等級(jí)。在此基礎(chǔ)上,SY縣建設(shè)了自動(dòng)雨量監(jiān)測(cè)點(diǎn)29個(gè),自動(dòng)水位監(jiān)測(cè)點(diǎn)7處,簡(jiǎn)易雨量報(bào)警器851處,簡(jiǎn)易水位報(bào)警器84處,預(yù)警廣播370處,可以實(shí)時(shí)收集和播報(bào)暴雨風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展情況信息。

此外,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備意味著各級(jí)政府工作人員需要時(shí)常開(kāi)展關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的培訓(xùn)和演習(xí),培訓(xùn)演習(xí)工作具有專業(yè)化和具體化特征,往往針對(duì)的是某一項(xiàng)具體風(fēng)險(xiǎn)類型。如針對(duì)暴雨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),SY縣會(huì)在每年汛期到來(lái)之前組織各鎮(zhèn)民兵、黨員、干部和精干居民建立搶險(xiǎn)隊(duì)伍,按照鎮(zhèn)村兩級(jí)的預(yù)案進(jìn)行災(zāi)害來(lái)臨時(shí)的演練,學(xué)習(xí)使用沖鋒舟、氣動(dòng)繩拋器等專業(yè)救援處置裝備。處置干旱、林火災(zāi)害的基層抗旱運(yùn)水車隊(duì)、防火隊(duì)伍、消防救援隊(duì)、民兵預(yù)備役和武警力量也會(huì)定期開(kāi)展演練。而針對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn),SY縣則主要以實(shí)戰(zhàn)防控代替演練。一方面是由于疫情后期急性擴(kuò)散態(tài)勢(shì),SY縣難有預(yù)備演練的精力和時(shí)間;另一方面則由于全員核酸檢測(cè)保證了居民對(duì)自身健康狀況的把握,有利于在疫情上升期消除演練可能帶來(lái)的謠言和恐慌問(wèn)題,維持疫情嚴(yán)峻時(shí)期基本秩序。

因此,在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備方面,建立對(duì)降水、氣溫、醫(yī)療大額支出等與風(fēng)險(xiǎn)高度相關(guān)的易觀測(cè)指標(biāo)監(jiān)測(cè)機(jī)制至關(guān)重要?；鶎诱梢曰跀?shù)字監(jiān)測(cè)技術(shù)提供的信息數(shù)據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)警,并通過(guò)信息的上傳下達(dá)增強(qiáng)整個(gè)應(yīng)對(duì)體系。而面對(duì)疫情等急性風(fēng)險(xiǎn),基層政府需要避免以演練方式預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)沖擊,防止造成不必要的資源浪費(fèi)和社會(huì)焦慮。

(三)風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)

風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)指在風(fēng)險(xiǎn)真的發(fā)生時(shí),基層政府在風(fēng)險(xiǎn)損害單元遭受影響的過(guò)程中調(diào)配資源與人力消減損害影響的一系列策略,包括遭受風(fēng)險(xiǎn)影響的居民開(kāi)展的一系列自救。中國(guó)各級(jí)政府在風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)方面一般表現(xiàn)出更強(qiáng)的組織力和動(dòng)員力,各級(jí)各部門能夠充分開(kāi)展協(xié)同配合,一定程度上反映了體制優(yōu)勢(shì)。如SY縣在處置暴雨和旱情風(fēng)險(xiǎn)時(shí)建立了數(shù)字監(jiān)測(cè)系統(tǒng)支持的處置力量協(xié)同機(jī)制,依托數(shù)字技術(shù)提升了SY縣風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)過(guò)程中的信息溝通能力,縣應(yīng)急管理局的干部介紹說(shuō):“我縣干旱災(zāi)害的數(shù)字化監(jiān)測(cè)工作可以依靠省旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警綜合平臺(tái),這個(gè)平臺(tái)與縣應(yīng)急指揮系統(tǒng)、基層治理平臺(tái)相連接,我們可以獲得遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)、土壤水分觀測(cè)數(shù)據(jù)等,并且通過(guò)系統(tǒng)將這些信息上傳下達(dá),為干旱處置工作提供準(zhǔn)確信息參考。而且縣氣象局和我們?cè)谕粭潣寝k公,溝通協(xié)調(diào)的效率很高。”

(四)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)

風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)指風(fēng)險(xiǎn)損害周期結(jié)束時(shí),基層政府將人員、財(cái)物及工作流程恢復(fù)到正常狀態(tài),并盡力消除風(fēng)險(xiǎn)損害的長(zhǎng)期負(fù)面影響。針對(duì)暴雨等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損害,SY縣的主要恢復(fù)策略是重建幫扶。2021年暴雨災(zāi)害后,縣政府通過(guò)組織應(yīng)急管理部門評(píng)估房屋和基礎(chǔ)設(shè)施的損毀情況,為受災(zāi)居民評(píng)估房屋受損程度并進(jìn)行分級(jí),在重建過(guò)程中給予受災(zāi)家庭避災(zāi)搬遷、申報(bào)危改、適當(dāng)補(bǔ)助等三類幫扶政策。針對(duì)受損的基礎(chǔ)設(shè)施,SY縣建立了全縣災(zāi)后重建項(xiàng)目庫(kù),按照搶修類、恢復(fù)類和提升類項(xiàng)目,統(tǒng)籌做好項(xiàng)目資金爭(zhēng)取。該年全縣核定立即實(shí)施的搶險(xiǎn)類項(xiàng)目577個(gè),總投資5709萬(wàn)元。

SY縣針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的恢復(fù)策略則以金融幫扶、生產(chǎn)自救為主。如在暴雨災(zāi)害后,SY縣在金融幫扶層面不僅啟動(dòng)部分農(nóng)作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠,還引導(dǎo)農(nóng)商銀行面向受災(zāi)企業(yè)和農(nóng)戶按基準(zhǔn)利率提供5000萬(wàn)元的災(zāi)后重建信貸支持。在生產(chǎn)自救層面,SY縣出臺(tái)獎(jiǎng)籽種、擴(kuò)油菜、補(bǔ)災(zāi)損政策,重新組織油菜育苗工作,將全縣油菜恢復(fù)到14.5萬(wàn)畝規(guī)模。2023年夏糧收獲季節(jié),由于連續(xù)陰雨天氣導(dǎo)致小麥?zhǔn)斋@后出現(xiàn)發(fā)霉變質(zhì)問(wèn)題,SY縣組織落實(shí)去雜、倉(cāng)儲(chǔ)、烘干等恢復(fù)工作補(bǔ)貼政策,并且轉(zhuǎn)危為機(jī),支持種子企業(yè)補(bǔ)充種源落實(shí)和收儲(chǔ)進(jìn)度,指導(dǎo)其利用持續(xù)陰雨天氣鑒定篩選一批抗逆高產(chǎn)優(yōu)良品種,提升本縣優(yōu)質(zhì)品種的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

此外,針對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損害,SY縣采取了有效的復(fù)工復(fù)產(chǎn)策略。但疫情造成的社會(huì)群體性疲憊和焦慮是SY縣在恢復(fù)階段忽略的部分,當(dāng)前基層政府復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策更加注重經(jīng)濟(jì)層面的恢復(fù)策略,比較缺乏社會(huì)心理層面的有效恢復(fù)政策設(shè)計(jì)。

風(fēng)險(xiǎn)及其損害的復(fù)雜性導(dǎo)致基層政府的應(yīng)對(duì)策略也呈現(xiàn)多樣復(fù)雜樣態(tài),為更加系統(tǒng)化地呈現(xiàn)4R框架對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略帶來(lái)的啟迪,本研究進(jìn)一步總結(jié)了基層政府在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可選用的應(yīng)對(duì)策略和面臨的潛在挑戰(zhàn)(見(jiàn)表3)。

表3 4R框架下鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略特點(diǎn)及面臨的挑戰(zhàn)⑤

四、結(jié)論、啟示與建議

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo),政府與社會(huì)各界亟須積極推動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)的交互認(rèn)知[28]。伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程深入,鄉(xiāng)村居民及其生計(jì)資產(chǎn)發(fā)展水平提高,鄉(xiāng)村已經(jīng)成為各種現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的疊加高發(fā)區(qū),成為中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化,尤其需要鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略體系的現(xiàn)代化。本部分基于上文的案例分析進(jìn)一步歸納提煉農(nóng)業(yè)農(nóng)村應(yīng)急管理現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略,為其他類似中西部山區(qū)縣應(yīng)對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),改善縣域風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)水平提供參考。

(一)政府管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重視和協(xié)同應(yīng)對(duì)

當(dāng)前應(yīng)對(duì)各類重大風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任大部分依然由政府承擔(dān),政府在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中也扮演了主導(dǎo)者角色。在此背景下,政府管理者應(yīng)加深對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)損害及其后續(xù)影響的理解,具體可從三方面入手。一是以數(shù)字信息技術(shù)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景化認(rèn)知。如加強(qiáng)構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景的“信息參謀部”和基于信息共享的“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”[29]。如可將地方風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)接入虛擬現(xiàn)實(shí)產(chǎn)品,以虛擬現(xiàn)實(shí)模擬鄉(xiāng)村多風(fēng)險(xiǎn)疊加場(chǎng)景,增能風(fēng)險(xiǎn)理解認(rèn)知和科學(xué)決策。二是開(kāi)展多主體協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與溝通。政府向內(nèi)建立部門風(fēng)險(xiǎn)共同體意識(shí),引導(dǎo)各部門將風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)作為公共管理工作的共同目標(biāo),而非將風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)視為應(yīng)急管理部門的單一責(zé)任。在此基礎(chǔ)上,政府應(yīng)向外牽動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、公眾、媒體等多元主體加深對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和理解。如建立面向公眾的風(fēng)險(xiǎn)信息協(xié)同供給機(jī)制,針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊構(gòu)建服務(wù)與需求信息共享平臺(tái)。三是建設(shè)整體化、靈活化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案體系?？h鄉(xiāng)村等基層風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主體應(yīng)建立整合風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)急預(yù)案體系[30]。引入第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估團(tuán)隊(duì)協(xié)助基層政府進(jìn)行轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)全鏈條分析。同時(shí)在預(yù)案中留出應(yīng)急處置措施靈活調(diào)整的空間,不僅為基層應(yīng)急主體配備更充足的救災(zāi)物資,還需要變革現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容格式,從注重風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)處置轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避預(yù)警和應(yīng)急物資準(zhǔn)備。

(二)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目過(guò)程嵌入風(fēng)險(xiǎn)管理思維

當(dāng)前各級(jí)政府圍繞鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目?jī)A斜投入大量資金,然而由于項(xiàng)目復(fù)雜性,其往往面臨項(xiàng)目進(jìn)度推算過(guò)于樂(lè)觀、預(yù)期成果預(yù)估過(guò)高,而實(shí)際項(xiàng)目過(guò)程遭遇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)阻滯的挑戰(zhàn)。此外,部分項(xiàng)目的不合理管理方式也加劇了鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),如有的項(xiàng)目周期過(guò)短,資金落地過(guò)快,“上半年沒(méi)錢花,下半年趕著花”的資金投入模式導(dǎo)致項(xiàng)目落地質(zhì)量難以保證。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn),應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)管理思維出發(fā)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目過(guò)程進(jìn)行三方面改進(jìn)。一是推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目開(kāi)展前置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估。政府應(yīng)引導(dǎo)各部門在推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃階段制定風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃,明確項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)、策略和應(yīng)對(duì)措施,并逐步將這一過(guò)程規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。二是建立鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)跟蹤機(jī)制。政府可在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目周期中增加項(xiàng)目落地后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分級(jí),如引入跟蹤審計(jì)概念,通過(guò)追蹤總結(jié)項(xiàng)目過(guò)程中面臨的各類風(fēng)險(xiǎn),對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí),為未來(lái)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供依據(jù)。三是優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制。政府可通過(guò)更完善的審計(jì)制度賦能鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理,將風(fēng)險(xiǎn)總結(jié)和評(píng)價(jià)納入項(xiàng)目后的審計(jì)目標(biāo),以便基層政府在接受審計(jì)過(guò)程中更新對(duì)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、資金和項(xiàng)目方面風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適應(yīng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

鄉(xiāng)村在遭受各類風(fēng)險(xiǎn)沖擊后,還面臨避險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施不足、生命線基礎(chǔ)設(shè)施易損且恢復(fù)速度較慢等問(wèn)題挑戰(zhàn)。因此,從以下三方面進(jìn)行適應(yīng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),能夠有效提升農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的韌性:一是注重基礎(chǔ)設(shè)施的冗余性建設(shè)。如增加縣域村莊和社區(qū)的公共避險(xiǎn)區(qū)域、庇護(hù)所和逃生路線建設(shè);在醫(yī)院建設(shè)時(shí)在正常居民就醫(yī)需求基礎(chǔ)上增加備用床位以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn);適量超額儲(chǔ)備基層村莊應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)可使用的應(yīng)急物資和裝備,如在收獲季節(jié)到來(lái)之前調(diào)配更多收割機(jī)和糧食烘干機(jī)等農(nóng)用裝備,以防陰雨天氣下?lián)屖詹患皶r(shí)。二是提升應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)的系統(tǒng)性思維。以復(fù)雜自適應(yīng)系統(tǒng)視角重新審視村莊和社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作,推動(dòng)韌性更強(qiáng)的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)向基層村莊社區(qū)下沉。例如,在規(guī)劃建設(shè)村級(jí)的雨洪系統(tǒng)時(shí),不僅需要考慮排水管道自身的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn),更需要考慮將其以模塊化、分布式、小型化和并聯(lián)式的形態(tài)嵌入居民生產(chǎn)生活空間以提升整個(gè)雨洪乃至生態(tài)系統(tǒng)抗逆力。三是提高生命線基礎(chǔ)設(shè)施的快速恢復(fù)能力。對(duì)于電力、網(wǎng)絡(luò)、通信、供水、燃?xì)夂徒煌ǖ扰c生存關(guān)鍵資源緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè),并不斷提高這些基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與快速響應(yīng)能力,不斷在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中總結(jié)優(yōu)化現(xiàn)有系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn),持續(xù)提升這些基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)沖擊與快速恢復(fù)能力。

(四)與市場(chǎng)社會(huì)主體共同開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

協(xié)同治理這一概念內(nèi)蘊(yùn)了共同規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值。鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不僅僅是政府的事情,市場(chǎng)和社會(huì)也應(yīng)該積極參與,共同開(kāi)發(fā)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。一方面,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制拓寬風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)主體的支持,為其提供風(fēng)險(xiǎn)管理的咨詢和服務(wù),增強(qiáng)其企業(yè)家精神、契約精神,培育其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任感,提高其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力,減少項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體更迭可能帶來(lái)的鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn);基于本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律,建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)基金、區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或拓展如訂單農(nóng)業(yè)、期貨農(nóng)業(yè)等供銷模式平滑風(fēng)險(xiǎn);鼓勵(lì)第三方主體輔助政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理,在風(fēng)險(xiǎn)管理中更多發(fā)揮智庫(kù)和咨詢企業(yè)作用,借助其力量推動(dòng)更多風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)技術(shù)和策略本地化。另一方面,通過(guò)社會(huì)政策增能風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。如在集體產(chǎn)業(yè)恢復(fù)升級(jí)時(shí),引導(dǎo)村莊層面發(fā)揮村社理性進(jìn)行內(nèi)部籌資重建,提升基層社會(huì)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的積極信念,增強(qiáng)全體城鄉(xiāng)居民的心理抗逆力[31]。還可加強(qiáng)社會(huì)工作組織在心理援助和紓解焦慮情緒方面發(fā)揮的作用,引導(dǎo)其通過(guò)線上線下的方式為一線工作者、喪親者提供心理創(chuàng)傷療愈,并在更廣泛社會(huì)層面創(chuàng)造守望相助的社會(huì)情境,以減少社會(huì)集體焦慮可能帶來(lái)的社會(huì)排斥等問(wèn)題[32]。

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院2020級(jí)碩士研究生王開(kāi)參與了文章的資料收集、數(shù)據(jù)整理工作,特予致謝!)

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源:作者根據(jù)《SY縣縣志(1988-2010)》(內(nèi)部資料)整理得出。

②參見(jiàn):SY縣縣志編纂委員會(huì)《SY縣縣志(1984-1990)》(內(nèi)部資料),第100頁(yè)。

③資料來(lái)源:在SY縣調(diào)研期間的座談訪談?dòng)涗?、“SY縣發(fā)布”公眾號(hào)關(guān)于災(zāi)情的新聞、縣政府網(wǎng)站法定主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容“應(yīng)急預(yù)案”“預(yù)警救援”欄目中的相關(guān)內(nèi)容。

④資料來(lái)源:在SY縣調(diào)研期間的座談訪談?dòng)涗洝ⅰ癝Y縣發(fā)布”公眾號(hào)關(guān)于災(zāi)情的新聞、縣政府網(wǎng)站法定主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容“應(yīng)急預(yù)案”“預(yù)警救援”欄目中的相關(guān)內(nèi)容。

⑤資料來(lái)源:在SY縣調(diào)研期間的座談訪談?dòng)涗?、“SY縣發(fā)布”公眾號(hào)關(guān)于災(zāi)情的新聞、縣政府網(wǎng)站法定主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容“應(yīng)急預(yù)案”“預(yù)警救援”欄目中的相關(guān)內(nèi)容。