□ 孟軼琛

2017 年，中共中央辦公廳、國務院下發(fā)了《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》（下文簡稱《指導意見》），其中對于村務監(jiān)督委員會的定位、意義、總體要求、人員組成等方面作出全面總體部署。歷經(jīng)6 年，村務監(jiān)督委員會在組織、機構、制度等方面得到初步的發(fā)展，影響力也逐漸在擴大。在推進全面從嚴治黨向基層延伸、加強黨的基層組織建設、保障村民合法權益、促進鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展、提升鄉(xiāng)村治理水平等方面已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用。但是經(jīng)過走訪發(fā)現(xiàn)，在山西省的某些鄉(xiāng)村中，由于種種緣由，村務監(jiān)督委員會還存在一些問題，據(jù)此提出一些對策建議，以期在鄉(xiāng)村振興的背景下，村務監(jiān)督委員會能更好發(fā)揮自身作用，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，增強農民群眾的幸福感。

一、村務監(jiān)督委員會的權力來源和權力內容

在村級事務的監(jiān)督中，村委會一方面受到村支部的領導和監(jiān)督，一方面作為基層群眾性自治組織又受到人民群眾的監(jiān)督。但是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展和實施，村“兩委”管理的事務和資金要比之前更多，所擁有的權力也要更大，這就意味著必須成立村一級的專門監(jiān)督機構。但是經(jīng)過筆者走訪發(fā)現(xiàn)，一些村務監(jiān)督委員會成員對自身權力來源不清楚，在權力行使過程中對監(jiān)督權的內容和邊界不明晰，這樣勢必會帶來監(jiān)督效能的下降，因此必須首先對村務監(jiān)督委員會的權力來源和內容進行說明。

（一）村務監(jiān)督委員會的權力來源

關于村務委員會的定位，在《指導意見》中明確提道：“村務監(jiān)督委員會是村民對村務進行民主監(jiān)督的機構?！贝鍎毡O(jiān)督委員會的成員由村民大會或者村民代表大會選出，對村民大會或者村民代表大會負責。因此，村務監(jiān)督委員會的權力來自基層人民群眾。

在村級基層事務監(jiān)督中，存在三種類型的監(jiān)督形式。從總體上看，這三種監(jiān)督形式基本上構成了村級監(jiān)督的監(jiān)督體系。一是自上而下的監(jiān)督，也可稱作外部監(jiān)督。這具體表現(xiàn)在：上級黨委對村黨支部的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導村黨支部，這是屬于黨內監(jiān)督的范疇；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村務委員會的日常工作進行指導，這是行政監(jiān)督。二是同級監(jiān)督，即村務監(jiān)督委員會對于村黨委和村務委員會的監(jiān)督。村務監(jiān)督委員在村黨支部（支委）的領導下開展自身工作。三是村民的監(jiān)督，這種監(jiān)督可稱為自下而上的監(jiān)督。雖然村務監(jiān)督委員會開展對村“兩委”的監(jiān)督工作，但是追根溯源，這種權力的合法性卻是來自村民大會或者村民代表大會。從整個基層監(jiān)督體系中可以看到，這個體系的最末端在于村民大會或者村民代表大會，可見監(jiān)督權力不是外部賦予的，而是來自人民群眾。村務監(jiān)督委員會成員的最終罷免決定權也在人民群眾手中。

（二）村務監(jiān)督委員會的權力內容

《指導意見》明確了村務監(jiān)督委員會的五大職責權限和六大監(jiān)督內容。結合走訪調研實踐，這些權限和內容主要可以分為五大類，涉及鄉(xiāng)村中的方方面面。

1.政治類

在鄉(xiāng)村建立村務監(jiān)督委員會，有利于打通監(jiān)督的“最后一公里”。習近平總書記指出：“全面從嚴治黨首先要從政治上看，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力?！币虼舜鍎毡O(jiān)督委員會必須首先在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致。如果村務監(jiān)督工作只講業(yè)務，不講政治，那么業(yè)務工作就很有可能變成為私人謀取利益的工具，終歸監(jiān)督責任會落空?！包h政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，這也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。村黨支部和村務委員會都是在黨的領導下開展工作的，因此監(jiān)督涉及村干部對大政方針的貫徹和落實、黨員干部的盡忠職守等方面。

2.經(jīng)濟類

習近平總書記在《擺脫貧困》一書中指出：“經(jīng)濟建設就是最大的政治?！币虼?，村務監(jiān)督委員會在當前和今后的一個主要時期，必須緊盯住這個中心任務，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟更好的發(fā)展。

3.文化類

對鄉(xiāng)村精神文明建設的監(jiān)督，包含方方面面，例如堅持移風易俗、設立文明鄉(xiāng)規(guī)民約、建設美麗鄉(xiāng)村等等?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“提升農民精神風貌，培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度。”加強鄉(xiāng)村精神文明建設，有利于豐富農民的精神文化生活，凝聚起建設美麗鄉(xiāng)村的強大精神動力。

4.社會類

監(jiān)督的目的不是為了監(jiān)督本身，而是要促進農村社會治理水平的提升，從而促進農村社會發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的有效銜接中，將會有更多的資金流入基層。在脫貧攻堅時期，資金主要流向個人，而在鄉(xiāng)村振興中，資金主要流入集體和產業(yè)，用來振興鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟和促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟結構的轉型升級。隨著資金數(shù)量和流向結構的變化，這就更需要加強基層的監(jiān)督。

5.生態(tài)類

鄉(xiāng)村的生態(tài)建設是我國生態(tài)文明建設的重要組成部分。一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理工作仍存在一定的問題。鑒于現(xiàn)實的發(fā)展情況，村務監(jiān)督委員會要加強對本村環(huán)境違法行為的監(jiān)管，明確自身的主體責任。

二、對策建議

在明確了村務監(jiān)督委員會的權力來源和權力內容之后，為了能更好地推動鄉(xiāng)村的發(fā)展振興，就必須在組織、人員和規(guī)則這三大方面進行整體規(guī)劃部署。

（一）組織

從整體性而言，新成立的村務監(jiān)督委員會要注意和原有監(jiān)督組織的聯(lián)系和整個監(jiān)督系統(tǒng)的有效銜接。

以廣東省佛山市某村為例，其村務監(jiān)督委員會就是在原有的財務監(jiān)督小組的基礎上成立的，人員未變。這樣做的好處是：一是這些原有工作人員熟悉鄉(xiāng)村業(yè)務，更容易發(fā)揮其監(jiān)督作用；二是節(jié)約了一定的監(jiān)督成本。

新成立的村務監(jiān)督委員會要想真正發(fā)揮作用，單靠這一個組織是不夠的，必須發(fā)揮整個監(jiān)督系統(tǒng)的合力，建立復合型的監(jiān)督體系。借鑒先行試點浙江省武義縣后陳村的經(jīng)驗可以得知，問題的關鍵不在于是否新設立一定的監(jiān)督組織，而在于新設立的監(jiān)督組織有沒有與原有的監(jiān)督系統(tǒng)形成合力。后陳村原先由于農村經(jīng)濟社會發(fā)展，資金激增但是缺乏有力的監(jiān)管，使得大量群眾上訪，干群矛盾激化。基于此，后陳村成立了村財務監(jiān)督小組，但是這個組織未有效融入原有監(jiān)督系統(tǒng)而依附于村“兩委”，其依舊難以發(fā)揮作用。于是后陳村變危機為挑戰(zhàn)，建立了全國首個村務監(jiān)督委員會。山西省某縣市規(guī)定，村務監(jiān)督委員會除了有《指導意見》中規(guī)定的知情權、質詢權、審核權、建議權和民主評議權，還有問題線索直報權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察辦公室聘請村務監(jiān)督委員會主任為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察聯(lián)絡員，村務監(jiān)督委員會委員可將發(fā)現(xiàn)的問題直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察辦公室報告，必要時可直接向縣紀委監(jiān)委報告，主動發(fā)揮其“探頭”和“觸角”的作用。對于村委會無正當理由拒絕采納的建議，村務監(jiān)督委員會還可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府報告。

（二）人員

村務監(jiān)督委員會在人員方面存在的現(xiàn)實問題有：成員選拔困難。在村務監(jiān)督委員會的構成原則上，理應由非村委會的黨組成員或者黨員擔任，但是村中人數(shù)本來就少，黨員人數(shù)更是不多。工作環(huán)境不佳，農村鄉(xiāng)土社會人情味重，不少村莊都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，村務監(jiān)督委員會的工作難免被看作是違反倫理道德的。內生動力缺失，由于其工資和待遇明顯低于村“兩委”，現(xiàn)今也未形成良好的激勵機制，因此村務監(jiān)督委員會成員缺乏一定的內生動力。培訓課程不足，上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察對于村務監(jiān)督委員會成員的培訓不僅課程數(shù)量少，而且這些課程也難以形成體系。權責定位不明，一些村務監(jiān)督委員會的成員對于自身的角色定位不明晰，對于工作的性質、自己的職責和義務等內容缺乏明確的認識。當前，村務監(jiān)督委員會成員存在不愿作為、不能作為和不敢作為的現(xiàn)象。

在未來人員的管理上，要在人員選拔、人員培訓、人員管理等方面下功夫。在人員選拔方面，首先要求村務監(jiān)督委員會成員旗幟鮮明講政治，把政治原則作為衡量干部的第一標準；在人員培訓方面，形式上要靈活多樣。針對疫情防控、農忙時節(jié)、鄉(xiāng)村路程較遠等現(xiàn)實特點，采取線上課程和線下課程相結合的模式。在課程的設置上也要結合當前以及今后一個時期的鄉(xiāng)村振興這個主要任務。由于某些地區(qū)的村務監(jiān)督委員會還處于起步階段，在這個時期村務監(jiān)督委員成員一定要了解自身定位、職權配置、職能范圍和整個組織體系，這些內容是其之后行使監(jiān)督權的基石，如果在這個方面出現(xiàn)了差錯，以后的工作將寸步難行。為此，探索建立適應地方特色的、長效的、長期的培訓機制是極其必要的；在人員管理方面，人員的管理要趨于專職化。例如可以規(guī)定村務監(jiān)督委員會成員的工作時間，實現(xiàn)其工作的標準化，同時也要給予這些人員一定的物質和精神獎勵。山西省某村為了實現(xiàn)工作保障的標準化，做到“八有”，即有場所、有設施、有人員、有制度、有簿冊、有待遇、有牌匾、有印章。

（三）規(guī)則

基于本次走訪調研的經(jīng)驗，筆者認為在規(guī)則的制定上應該著重堅持以下幾個原則：

1.明確權責界限

隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進，村務監(jiān)督委員會承擔的職責將會更多更重，很有可能出現(xiàn)權責劃分不明晰的問題。后陳村的發(fā)展就是一個前車之鑒，村務監(jiān)督委員會可能會隨著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展出現(xiàn)“監(jiān)督”和“決策”二者職能混淆的問題。因此，要明確村務監(jiān)督委員會的權責界限。

2.注重因地制宜

在規(guī)則的制定上，要堅持普遍性和特殊性相結合。在制定一般規(guī)則的同時，也可根據(jù)地方特色來制定一些具有本鄉(xiāng)村特色的制度和方案。一般規(guī)則涉及組織名稱、組織權力來源、功能定位、權力行使、權力邊界、人員構成等方面，上級應該統(tǒng)一制定這些標準，使村務監(jiān)督委員會成員在行使權力的過程中有定位，有方向。這些一般性的規(guī)則還可以根據(jù)功能的不同分為常規(guī)性制度（工作例會制度、工作臺賬制度、履職報告制度）、激勵性制度（學習培訓制度、薪酬保障制度、調處救助制度）和約束性制度。同時在這些一般性規(guī)則的指導下，各地可以積極探索具有本鄉(xiāng)村特色的規(guī)則。以山西省某村為例，圍繞村民關心的熱點問題，村務監(jiān)督委員會利用互聯(lián)網(wǎng)等新興科學技術手段，建立微信群廣泛收集民意。同時針對村民大多數(shù)外出務工看不到公示欄的情況，村務監(jiān)督委員會及時將村中的重大事項公示在微信群里，實現(xiàn)了符合本村特色的工作制度的創(chuàng)新。

3.實施精準監(jiān)督

隨著未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展和鄉(xiāng)村承擔的任務逐漸加重，提升村務監(jiān)督的精準性是村務監(jiān)督委員會發(fā)展的主要趨勢，為此應提前做好頂層設計。在規(guī)則的設定上，除了設定一般規(guī)則和各具村特色的規(guī)則外，還應根據(jù)具體的時間、地點和條件，設置一定的分事監(jiān)督規(guī)則和分時監(jiān)督規(guī)則。村務監(jiān)督委員會的工作涉及鄉(xiāng)村建設的方方面面，基于現(xiàn)在村務監(jiān)督委員會存在的人員普遍素質文化不高、監(jiān)督任務多的狀況，建立分事分時監(jiān)督規(guī)則，一方面可以給村務監(jiān)督委員會減輕基層監(jiān)督負擔，另一方面又可以提升監(jiān)督的針對性和準確性。在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的背景下，二者基層監(jiān)督的特點也不盡相同。村務監(jiān)督委員會的一項重要的監(jiān)督職責就是對村集體資產的使用、村基礎設施的建設、公共服務的開展、各項支農和扶貧資金的發(fā)放等事宜進行監(jiān)督。這些領域監(jiān)督的專業(yè)性比較強，因此可以設定一些規(guī)則，規(guī)定村務監(jiān)督委員會可以自己單獨對哪些事務進行監(jiān)督，哪些事務需要聘請專業(yè)人士進行共同監(jiān)督。這些專業(yè)性比較強的監(jiān)督事務，在具備財力條件的基礎上，可以學習先進村的經(jīng)驗，逐漸委托給市場。

4.堅持公開制度

習近平總書記強調：“要以制度安排把政務公開貫穿到政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里?！敝挥姓嬲鋵嵈鍎展_制度，才可能構筑村干部不敢腐的圍墻。在公開這一事務上，必須花大力氣解決。就公開的內容而言，必須具有全面性、真實性，稍有不慎便可能滋生“微腐敗”；就公開的流程而言，事前、事中和事后都必須公開。對于一些公開事項流程不全的情況，村務監(jiān)督委員會必須開展追蹤；就公開的形式而言，公開必須合乎規(guī)范。陽光是最好的“防腐劑”，公開是最好的監(jiān)督。

總而言之，有權必有監(jiān)督。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，村務監(jiān)督委員會監(jiān)管的復雜程度逐漸加深。村務監(jiān)督委員會需要從組織、人員、規(guī)則這三個方面不斷提升監(jiān)督效能，以推動鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。