吳文彪,王心良

(1.浙江海洋大學,浙江舟山 316022;2.浙江水利水電學院,浙江杭州 310018)

耕地是寶貴的不可再生的自然資源,也是進行勞動生產的根基所在。當前,我國種糧比較收益低下與糧食需求旺盛的矛盾日益顯著,非糧化問題突出。2019年,我國糧食播種面積減少了970萬hm2,對我國的糧食安全、生態(tài)保護以及社會穩(wěn)定產生了威脅[1]。2020年國務院辦公廳在《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產意見》中表明要充分認識到在糧食生產過程中防范“非糧化”的重要性和緊迫性,要優(yōu)先保障糧食生產。2022年中央一號文件也明確指出要保障糧食供給,防止耕地非糧化。

1 文獻綜述

近年來,許多學者對我國耕地“非糧化”的現(xiàn)狀、成因、外部效應以及治理對策方面展開了深入研究。耕地“非糧化”指的是非糧食種植的農業(yè)生產,可以分為食物性和非食物性生產“非糧化”2類,前者主要是指耕地經營者種植食物性經濟作物,如瓜果、蔬菜等,后者指的是種植花卉苗木以及改變原有種植條件發(fā)展畜禽養(yǎng)殖或休閑農業(yè)的行為[1]。改革開放以來,我國的土地流轉規(guī)?？焖贁U大,在推動城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)居民生活水平提高的同時也帶來了耕地“非糧化”的風險[3]。學者們通過研究發(fā)現(xiàn),浙江[4]、河北[4-5]、河南[6-7]、山東、四川、吉林[6]等產糧大省的耕地“非糧化”現(xiàn)象主要發(fā)生在土地流轉的過程中[7]。2013—2020年,國家鼓勵資本下鄉(xiāng)支農[8]。學者們認為,一方面,資本流入有利于通過提供農業(yè)生產性服務帶來“趨糧化”[9];另一方面,工商資本也會在利益的驅動下帶來“非糧化”[10]。

關于非糧化影響因素,學者們主要從宏觀和微觀兩個層面展開了研究。在宏觀層面,許多學者認為成本收益是耕地非糧化的根本驅動因素[11-12]。種糧收益率低[13],尤其是相比蔬菜、林果而言,收益的差距非常明顯,從而促進了“非糧化”[14]。此外,國家對農業(yè)生產提供的補貼[15-19]、農戶對土地用途的認知程度[19]以及資源稟賦條件[21]都會對“非糧化”產生影響。微觀層面的研究主要是從農戶特征出發(fā),如家庭的勞動力[22]、農戶經營耕地總面積[23]和非農收入的比重[24]等。在對社會的現(xiàn)實影響上,有研究指出過度的“非糧化”不僅會對生態(tài)環(huán)境[25-26]和國家糧食安全產生負面影響[26],甚至會威脅到國家的經濟安全[28]。

對于防范耕地過度“非糧化”,可以通過完善農業(yè)補貼政策[29]、防止過度農地資本化[30]、完善農業(yè)社會化服務體系[31]、提高規(guī)模種植水平和經營效益來解決[32],蘇越[20]提出了三級五區(qū)的管控思路,可以同時兼顧糧食生產和提高農戶收益。政府將“糧食安全”納入績效目標,加強監(jiān)管力度以及提高經營者對“藏糧于地”戰(zhàn)略的認識也非常重要[32]。但是,由于我國耕地“非糧化”在不同的地區(qū)呈現(xiàn)出不同的特征,因此要因地制宜地采取措施防范“非糧化”,不能“一刀切”[31]。

截至目前,國內關于耕地“非糧化”問題的研究取得了豐富的成果,但是由于我國不同的地域特征,造成各地耕地“非糧化”現(xiàn)象的因素比較繁雜,缺乏完善的研究體系。湖南省是南方魚米之鄉(xiāng),《湖南統(tǒng)計年鑒》《中國農業(yè)統(tǒng)計年鑒》《中國糧食年鑒》、“三調”成果等統(tǒng)計資料顯示,湖南省糧食總產量2004—2020年一直居全國前10,目前耕地面積居全國第17位。但是,總體看來,根據湖南省耕地資源的利用情況,每年仍有大量耕地“非糧化”。同時,湖南省位于中部地區(qū),地貌復雜,各地區(qū)之間存在明顯差異,具有一定的典型性和代表性,因此有必要對湖南省耕地“非糧化”的現(xiàn)實情況有充分的認識,提出相應的保護對策以防范“非糧化”,促進糧食生產,同時為其他地區(qū)提供借鑒。

2 研究區(qū)域概況與耕地利用現(xiàn)狀

2.1 區(qū)域概況湖南省位于我國長江經濟帶中部地區(qū)、大部分區(qū)域位于洞庭湖以南,湖南省東接江西,南鄰廣西、廣東,西部與重慶、貴州接壤,北接湖北,位于108°47′～114°15′N、24°38′～30°08′E,湖南省土地面積約為21.18萬km2,山地、盆地、平原、丘陵和水域分別占比51.2%、13.9%、13.1%、15.4%和6.4%。2021年湖南省城鎮(zhèn)化率為59.71%,GDP總量為46 063.1億元,位居全國第九,其中,第一產業(yè)4 322.9億元,第二產業(yè)18 126.1億元,第三產業(yè)23 614.1億元,常住人口6 622萬,約占全國4.72%。

2.2 土地利用情況湖南省土地主要由山地、盆地、平原、丘陵和水域構成(圖1),在陸地中,山地分布面積最大,約占土地面積的51.2%,平原分布最少,約占土地面積的13.1%,由于山地不利于灌溉以及普及機械化,因此,山多平原少的地理特征表明湖南省不具備北方地區(qū)可以大范圍普及機械化進行規(guī)模生產帶來的經濟優(yōu)勢?！叭{”數(shù)據顯示(圖2),截至2019年12月31日,湖南省耕地保有量為362.89萬hm2,主要分布在常德、岳陽、邵陽、懷化、衡陽、永州、益陽和郴州等地區(qū),約占全省耕地總面積的73.74%。園地保有量為88.61萬hm2,其中果園面積最大,為40.58萬hm2,林地面積為1 271.67萬hm2,草地為14.05萬hm2,城鎮(zhèn)村及工礦用地為163.11萬hm2。相比于“二調”而言,耕地面積減少了50.61萬hm2,草地減少了34.98萬hm2,園地增加了19.9萬hm2,林地增加了42.02萬hm2,城鎮(zhèn)村及工礦用地增加了39.64萬hm2。可以看出,雖然可能存在林地和園地轉為耕地的情況,但是總的來說,耕地的減少主要流向了林地、園地和城鎮(zhèn)村及工礦用地,明顯反映了湖南省耕地“非糧化”和“非農化”的趨勢。

注:數(shù)據來源于湖南省自然資源廳。

注:數(shù)據來源于湖南省自然資源廳。

2.3 耕地和糧食生產情況2005年,湖南省耕地數(shù)量為381.6萬hm2,2007—2009年和2018—2020年期間,全省耕地面積迅速增加,2009—2018年耕地數(shù)量變動不明顯(圖3)。湖南省是農業(yè)大省,屬于大陸性亞熱帶季風濕潤氣候,山地和丘陵較多,適合種植水稻、油茶、烤煙等農作物?？偟目磥?2005—2020年,湖南省糧食產量大幅度上升,在2007—2009年和2010—2012年糧食產量增長速度較快,2012—2013年糧食產量呈下降趨勢,2013年后糧食產量逐年增長,但趨勢緩慢,2017—2019年產量呈下降趨勢(圖3)。在人均糧食占有量方面,2012年之前,湖南省人均糧食占有量一直在全國人均糧食占有量之上,但是在2009年之后,湖南省人均糧食占有量呈下降趨勢,2012年后低于全國平均水平(圖4)。不難看出,湖南省耕地數(shù)量增長率放緩,糧食產量增長乏力,人均糧食占有量的提升存在困難,反映出了湖南省可能存在耕地后備資源不足、“非糧化”問題嚴峻、糧食供給存在安全隱患等問題,需要引起足夠的重視。

注:數(shù)據來自2005—2020年《湖南統(tǒng)計年鑒》。

注:數(shù)據來自2005—2020年《中國農村統(tǒng)計年鑒》。

2.4 經濟作物種植情況種植經濟作物對氣候的要求不高,且收益遠高于糧食種植,2005—2020年,由于糧食種植的物資資料成本和人工成本逐年增加,但是市場競爭力低,價格增長緩慢[33],因此,農戶在經濟利益的激勵下大量種植經濟作物以提高收入。總的來看,2005—2020年,油料和蔬菜的種植面積增長幅度最大,油料種植面積從2005年的89.80萬hm2到2020年的145.35萬hm2,增長了61.86%。蔬菜種植面積從2005年的99.70萬hm2到2020年的135.5萬hm2,增長了35.90%。甘蔗的種植面積呈緩慢下降趨勢,烤煙和大豆種植面積總體呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢但變化幅度不大(表1)。查閱《全國農產品成本收益資料匯編(2005—2020)》發(fā)現(xiàn),經濟作物平均收益逐年增長,從2005年的13 242.75元/hm2上升到2020年的33 573.75元/hm2,增幅約為154%,這從側面反映了農戶的種糧積極性不高,從而可能對穩(wěn)糧食生產造成不利影響。

表1 2005—2020年湖南省主要經濟作物種植情況

3 實證分析

3.1 變量選取和數(shù)據來源該研究選取湖南省耕地的“非糧化”水平作為因變量,用FL表示;自變量選擇非農收入占比、單位耕地面積機械總動力、農業(yè)補貼和種糧比較收益,分別用FN、JX、BT和BJ來表示(表2)[34-38]。“非糧化”水平、農業(yè)補貼、單位耕地面積機械總動力和非農收入占比數(shù)據來自《湖南統(tǒng)計年鑒(2005—2020)》;種糧比較收益的數(shù)據來自《中國糧食年鑒(2005—2020)》;其中,主要的糧食作物包括早秈稻、晚秈稻和粳稻3種,主要經濟作物包括油菜籽、大豆、烤煙、甘蔗和蔬菜。該研究選取2005—2020年的時間序列數(shù)據進行回歸分析。

表2 變量選取

構建回歸模型如下:FL=α+β1FN+β2JX+β3BT+β4BJ+ε。

3.2 平穩(wěn)性檢驗對FL、FN、JX、BT和BJ分別取對數(shù)得到lnFL、lnFN、lnJX、lnBT和lnBJ,采用ADF單位根檢驗時間序列平穩(wěn)性,結果如表3所示。從表3可以看出D(lnFL)、D(lnBT)在0.01的顯著性水平下平穩(wěn),D(lnFN)、D(lnJX)和D(lnBJ)在0.05的顯著性水平下平穩(wěn)。

表3 ADF檢驗結果

3.3 序列相關性檢驗采用LM檢驗方法進行序列相關性檢驗,檢驗結果顯示,RESID(-1)的Obs值為0.001 482,P值為0.969 3,沒有通過LM檢驗,R2=0.000 093,表明整體方程不顯著,因此,不存在序列相關。

3.4 協(xié)整檢驗協(xié)整關系可以解釋為各變量之間的長期穩(wěn)定關系,通過檢驗對象的不同,分為對回歸系數(shù)的檢驗和對回歸殘差的檢驗。采取E-G兩步法對殘差序列進行檢驗。結果顯示,殘差的T統(tǒng)計量為-6.934 434,1%、5%,10%臨界值分別為-4.728 363、-3.759 743、-3.324 976,殘差通過0.01水平的顯著性檢驗,說明lnFL、lnFN、lnJX、lnBT和lnBJ存在協(xié)整關系。

3.5 模型估計由于變量在一階差分的狀態(tài)下平穩(wěn),違背了古典經濟假設,因此不能直接用OLS進行回歸,在同階單整序列存在協(xié)整關系的基礎上,建立誤差修正模型[39],該模型反映了短期偏離均衡狀態(tài)以及長期修正的途徑。構建回歸方程如下:

DlnFL=α+β1ECM(-1)+β2DlnFN+β3DlnJX+β4DlnBJ+β5DlnBT

通過Eviews 25.0統(tǒng)計軟件,根據回歸方程運算得出回歸結果(表4)。從表4可以看出,DFN通過了0.01水平的顯著性檢驗;DJX和DBJ通過了0.05的顯著性檢驗;DBT通過了0.10水平的顯著性檢驗。表示非農收入占比、單位耕地面積機械總動力、農業(yè)補貼和種糧比較收益對湖南省耕地“非糧化”水平有顯著影響作用。針對模型的共線性進行檢驗發(fā)現(xiàn),DW值為1.523,在[1.5,2.5]區(qū)間,因此說明模型不存在自相關性,變量之間沒有關聯(lián)關系,模型較好。R2=0.843 8,說明方程擬合度較好,F值為9.72,且通過了0.01的顯著性檢驗,說明至少有一個變量會對湖南省耕地“非糧化”水平產生影響關系,該模型整體顯著性較強。因此,可以得出誤差模型修正模型結果為:

表4 誤差修正模型回歸結果

DlnFL=-0.4α-0.61ECM(-1)-3.6DlnFN+1.8DlnJX-0.41DlBJ+0.39DInBT

3.6 結果分析

(1)非農收入占比回歸系數(shù)為負值,并通過了0.01水平的顯著性檢驗,說明非農收入占比對湖南省耕地“非糧化”水平起負向作用。非農收入占比每增加1%,耕地“非糧化”水平降低3.6%。隨著農村生產力的解放以及第二、三產業(yè)的發(fā)展,大量的農村勞動力離開第一產業(yè),進入第二、三產業(yè)以獲取高于農業(yè)生產的收入,來提高家庭生活水平。對于完全離開第一產業(yè)的農民,往往會將承包地流轉給在家務農的鄰居或者親戚等一些值得信任的人經營,獲得經營權的這些人一般由于道德等因素往往不會在耕地上從事“非糧化”生產。還有一部分并未完全脫離第一產業(yè)的農民,即兼業(yè)農戶[38],他們一般會選擇離家近的地區(qū)就業(yè),在獲得務工收入的同時經營自留地,這一部分農戶由于要參加不同生產,無力全身心投入農業(yè)生產,因此耕作自留地主要是生產糧食等以彌補日常生活所需,而不是為了獲取經濟收入。

(2)單位耕地面積機械總動力回歸系數(shù)為正值,并通過了0.05水平的顯著性檢驗,說明單位耕地面積機械總動力對湖南省耕地“非糧化”水平起正向作用。單位耕地面積機械總動力每增加1%,湖南省耕地“非糧化”水平增加1.8%。農村勞動力的轉移導致勞動力不足從而不利于糧食生產,機械投入對于容易實現(xiàn)機械化的糧食生產有促進作用,但是機械投入對于“非糧化”生產同樣有正向影響,且在2005—2020年,湖南省“非糧化”趨勢明顯,主要原因是機械投入對“非糧化”生產的正向影響作用大于對糧食生產的正向影響從而使得單位耕地面積機械總動力的提高對非糧生產表現(xiàn)出促進作用。

(3)種糧比較收益回歸系數(shù)為負值,并通過了0.05水平的顯著性檢驗,說明種糧比較收益對湖南省耕地“非糧化”水平起負向作用。種糧比較收益每增加1%,湖南省耕地“非糧化”水平減少0.41%。種糧比較收益會對農戶的種植偏好產生直接的影響,農戶從事生產的目的是追求更高的經濟利益,符合“理性人”的假設。由于農業(yè)生產具有成本高、風險大和收益低的特征,因而導致農戶從事糧食生產的積極性降低,尤其是一些家庭農戶,從事糧食種植不僅是維持家庭日常生活所需,甚至也是其家庭收入的主要來源之一,在這種情況下,農戶為了提高經濟收入,不得不進行“非糧化”生產以增加收入來源。而種糧比較收益的提高,會促進農戶的糧食生產積極性,尤其是對于原本主要從事糧食種植的農戶而言,由于具備糧食種植的資本和經驗,效果會更明顯,從而對“非糧化”行為產生一定的抑制作用。

(4)農業(yè)補貼回歸系數(shù)為正值,且通過了0.10水平的顯著性檢驗,說明農業(yè)補貼對湖南省耕地“非糧化”水平起正向影響作用。財政支農支出每增加1%,湖南省耕地“非糧化”水平增加0.39%。財政支農支出的增加對于農田水利的改善有明顯的正向影響,從而可以提高農業(yè)生產的效率,提高產值,在一定程度上促進糧食生產,抑制“非糧化”。但是,在2004—2020年,湖南省各個地區(qū)為了提高農民收入,促進經濟發(fā)展,在穩(wěn)定糧食生產同時,也出臺了一些激勵政策支持“非糧化”生產,如特色產業(yè)的發(fā)展等。農業(yè)生產環(huán)境得到了改善,同時有政策的支持,農戶在糧食生產和經濟作物種植之間往往傾向于后者,不僅能享受生產條件改善帶來的便利,還能在原有基礎上進一步提高生產效率,增加收入,因此導致農業(yè)補貼對“非糧化”的正向促進作用大于對糧食生產的正向促進作用,從而加劇了湖南省的耕地“非糧化”現(xiàn)象。

4 結論與建議

4.1 結論通過對2005—2020年湖南省的耕地利用情況進行描述性分析以及采用誤差修正模型對湖南省耕地“非糧化”影響因素展開了研究,得出以下結論:總的來說,2005—2020年,湖南省耕地面積和糧食產量呈現(xiàn)增長趨勢,但增長缺乏后勁,且目前人均糧食占有量低于全國水平,糧食供給存在安全隱患。近年來,由于種植經濟作物收益的增長,經濟作物種植面積持續(xù)增加,蔬菜和油料播種面積增長幅度最大,湖南省“非糧化”水平持續(xù)升高。在影響湖南省耕地“非糧化”的因素中,非農收入占比和種糧比較收益與“非糧化”率呈負相關,單位面積機械總動力和農業(yè)補貼對“非糧化”水平起促進作用。

4.2 建議

4.2.1增加農戶收入來源。首先,可以通過完善社會化服務體系,拓展農戶就業(yè)渠道,幫助有潛力的以農業(yè)生產為主的農戶進入二、三產業(yè)就業(yè),對于已經離開第一產業(yè)或者兼業(yè)的農戶,要采取措施幫助他們“站穩(wěn)腳跟”,持續(xù)增收。其次,可以對已有耕地進行分區(qū)規(guī)劃,根據不同地區(qū)耕地所具有的自然資源特征采取不同的、因地制宜的保護和利用政策,對于基本農田以及一些質量較高的耕地,優(yōu)先保障糧食生產,任何人不得隨意改變用途,已經改變了的,要采取措施推動有序恢復。最后,對于距離水源較遠、交通不便利、質量一般的耕地可以允許適當?shù)摹胺羌Z化”生產,種植一些能適應的經濟作物,既可以防止耕地撂荒也能增加農戶收入,而一些土地質量比較差,不適宜種植的耕地可以允許適度發(fā)展休閑農業(yè),在增加農戶收入的同時還可以帶動其他產業(yè)的發(fā)展。

4.2.2完善農業(yè)生產設施。完善的配套設施可以在一定程度上降低農業(yè)生產的風險,提高農業(yè)生產的效率,將農戶從“雙手”中解放出來,在降低人力成本的同時可以增加農戶的收益。而且,在現(xiàn)代科學技術的幫助下,相比于人力生產,機械化的普及有助于糧食增產以及提高糧食質量,進而提高農戶的種糧收益。除了提高條件適宜地區(qū)的機械化普及程度,還需要加大交通不便區(qū)(如山地、丘陵等地區(qū))的農用小微機械的覆蓋范圍,以提高農業(yè)生產效率。雖然農業(yè)服務設施的完善在促進糧食生產的同時也會促進“非糧化”,但是,“非糧化”作為一個不可避免的現(xiàn)象,如果能維持在一個適合的水平上無論是對于糧食生產還是經濟發(fā)展都是有益的,而完善農業(yè)服務設施對將“非糧化”率穩(wěn)定在一個合適的水平上有積極作用。

4.2.3完善耕地保護與農業(yè)補貼措施。政策與制度的制定是解決社會問題的重要工具,對于有效防范過度“非糧化”,完善相關法律法規(guī)是必不可少的手段。首先,在政府層面,應該要加強監(jiān)管力度,提高基層干部的認知和執(zhí)行力,采取“責任落實到個人”制度可以有效避免監(jiān)管不力的現(xiàn)象。對于違規(guī)改變耕地用途的農戶,應該責令恢復,對于嚴重破壞原有種植條件的行為應該按照規(guī)定進行懲罰并責令恢復。其次,農業(yè)補貼對糧食種植和“非糧化”生產都具有促進作用,因此各地區(qū)可以根據不同的實際情況制定農業(yè)補貼政策,對于適合糧食生產的地區(qū)可以加大對種糧農戶尤其是種糧大戶的補貼以提高其種糧積極性,同時對于在適合糧食生產的地區(qū)從事“非糧化”生產的農戶可以適當降低補貼力度。此外,可以適度增加不適合糧食生產區(qū)域的農業(yè)生產行為,以促進耕地資源的充分利用。