金勤勤,李東平

(1.安徽審計職業(yè)學院,安徽合肥 230061;2.安徽省農業(yè)科學院,安徽合肥 230031)

從2004年國家中央一號文件首次提出“建設高標準基本農田”到2022年底我國已累計建成10億畝(6 666.67萬hm2)高標準農田,每年中央、地方政府均持續(xù)加大對高標準農田建設的支持力度,2023年中央一號文更是對高標準農田建設提出了新要求和新任務,將制定逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的實施方案,為2035年農業(yè)基本實現(xiàn)現(xiàn)代化及建設農業(yè)強國作出新部署。好的政策離不開好的執(zhí)行,好的執(zhí)行離不開好的監(jiān)督,審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分,在高標準農田建設中的發(fā)揮著積極的作用,為全面推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻力量[1]。

當前,我國有不少學者對農業(yè)審計進行相關研究,朱殿驊[2]認為農業(yè)審計應當聚焦政策制度和體系監(jiān)督,實現(xiàn)融合式、捆綁式、嵌入式審計監(jiān)督,開展研究型審計,充分發(fā)揮建設性功能作用以及加強審計職業(yè)化建設。祝迎彬[3]認為要不斷完善農村財務審計體系,以此來提升農村財務審計人員綜合素質,提升審計工作質量與效率,加強農村財務審計法制化建設[4],使其能夠有效確保農村審計的順利開展,為全面促進農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展打下堅實的基礎。鄧樹勇等[5]提到加強農村財務審計需要完善法律政策,提高執(zhí)法強度,規(guī)范審計環(huán)境,明確審計工作內容,提高審計人員綜合素養(yǎng),動員群眾力量監(jiān)督審計工作,如此才能夠提高審計工作質量,糾正財務管理問題,進而推動農業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展。楊榮榮[6]對農業(yè)專項資金跟蹤審計的特點、規(guī)律、現(xiàn)狀和存在的問題進行了分析,針對如何開展跟蹤審計提出了對策建議。關于國家審計如何推動經(jīng)濟高質量發(fā)展,王愛國等[7]、李濤等[8]、任慧莉等[9]進行了探討,但開展農業(yè)農村研究型審計的意義、以高標準農田建設項目為例農業(yè)審計如何能更好地助力農業(yè)農村高質量發(fā)展且充分體現(xiàn)審計工作“防未病”的特點,當前還鮮有學者進行研究。

1 農業(yè)審計的內容、開展農業(yè)農村研究型審計的意義

1.1 農業(yè)審計的內容現(xiàn)代農業(yè)是一個逐步從“靠天收”到“靠技術”經(jīng)營的產業(yè),它涉及面較廣,包括且不限于農作物種植、水產養(yǎng)殖、農業(yè)環(huán)境、農業(yè)建設項目、農事服務中心等內容。隨著審計署深入推進農業(yè)農村審計全覆蓋,農業(yè)審計的內容和范圍逐步擴大起來,重點圍繞“鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展”“糧油種植”“耕地質量保護與提升”“人居環(huán)境整治”“畜禽養(yǎng)殖”等涉農項目開展專項審計,審計人員秉承當好國家和人民的“經(jīng)濟衛(wèi)士”的初心,從制度建立、資金投入、項目管理等方面開展工作,揭示和反映關系廣大農民切身利益、農村居民生產生活環(huán)境、農業(yè)生產綜合能力等既有深度又有廣度的涉農問題,對影響農業(yè)農村高質量發(fā)展的問題進行審計監(jiān)督,提高涉農資金使用效益和促進農業(yè)資源資金優(yōu)化整合,確保國家制定的強農惠農富農政策落到實處,農業(yè)審計成為推動農業(yè)農村高質量發(fā)展的重要保障。

1.2 開展農業(yè)農村研究型審計的意義2020年審計署提出開展研究型審計,審計人員在涉農項目中積極探索農業(yè)農村研究型審計,把研究作為前置準備,吃透中央“三農”工作決策部署背后蘊含的政治意圖、戰(zhàn)略謀劃和政策要求,摸清農業(yè)管理部門歷史沿革、發(fā)展脈絡、改革方向和業(yè)務背景,把準制約農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和短板弱項,研究型審計思維貫穿審前調查、組織實施、報告撰寫等項目實施全過程,保證審計項目立得住、審計工作方案行得通、審計建議可操作、審計綜合報告被認可,及時反映農業(yè)高質量發(fā)展過程中存在的堵點和難點,構建審計研究閉環(huán)鏈條著力,推動當?shù)卣鉀Q實際困難和問題,提高項目實施效率,提升農業(yè)審計工作質量和成效。

2 G區(qū)高標準農田建設項目審計工作中發(fā)現(xiàn)的問題及原因

G區(qū)地處A省南部,北鄰長江,區(qū)位優(yōu)勢明顯,農業(yè)資源豐富,以稻谷、油料、棉花種植為主。審計部門對該區(qū)2018—2021年高標準農田建設項目進行專項審計。

2.1 G區(qū)高標準農田建設項目存在的問題

2.1.1項目規(guī)劃不科學。高標準農田項目在糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)地塊中實施的占比不夠高;將有林地、農村宅基地、果園、自然保護區(qū)、森林公園、河道及岸線(易受自然災害損毀的區(qū)域、水土流失易發(fā)區(qū))等不符合條件的地塊納入高標準農田實施范圍,造成高標準農田建成面積不實;將部分工程項目建在江河保護范圍內,導致后期申請變更初步設計;項目規(guī)劃中田間道路投入占比較高;土壤改良項目多用于地力培肥,較少用于土壤治理和修復;農田防護與生態(tài)環(huán)境保護項目規(guī)劃多用于種植杉木、紫薇等植被,未充分考慮其對田間作物的影響。

2.1.2項目管理易忽視。包括土壤改良在內的各項建設任務未能做到耕地質量建設與高標準農田建設同步規(guī)劃、同步實施;項目不同程度存在未按設計圖、施工技術標準施工,偷工減料問題,竣工結算也未核減;在未完工、未完成竣工結算或審計且不具備驗收條件的情況下,區(qū)縣相關部門仍組織開展驗收工作并全部通過驗收,驗收時間晚于相關文件要求,驗收組人數(shù)出現(xiàn)偶數(shù)。

2.1.3項目管護存缺失。高標準農田建設項目中實施高效節(jié)水灌溉項目存在支線噴淋管未安裝,部分噴灌設施被雜草覆蓋,存在未按期投入使用或建成后閑置,導致實際灌溉面積無法到達最初設計;工程設施因無人看管被盜導致財產損失,泵站無法使用;排水溝日常清理不及時,影響排水灌溉;分灌排主管道裸露在外,影響管道使用壽命。

2.1.4資金管理不規(guī)范。審計人員審計過程中發(fā)現(xiàn)項目管理費存在列支人員工資、福利費等情況(《農田建設補助資金管理實施細則》規(guī)定項目管理費主要用于農田建設項目評審、人員實地考察、檢查驗收、工程實施監(jiān)管、績效評價、資金和項目公示等管理方面的支出);G區(qū)未按照上級政府規(guī)定制定農田建設工程管護經(jīng)費使用辦法;項目管護費占高標準農田建設專項資金比例低,保障不足;高標準農田建設項目結余資金未及時清理上繳或申請二次使用[10]。

2.2 G區(qū)高標準農田建設中存在問題的原因

2.2.1規(guī)劃設計單位壓線操作。中標的規(guī)劃設計單位完全根據(jù)高標準農田建設地均財政投入最低標準來設計,未能深入村莊了解農戶需求、開展地質調研,僅憑與村干部的談話開展規(guī)劃設計,設計圖紙完成之后也未公開征求當?shù)剞r戶意見和建議;設計項目多用于購置種子、化肥、農藥等經(jīng)營性生產資料以及電腦、投影儀等辦公用品,開展物聯(lián)網(wǎng)等項目建設(包括土壤墑情監(jiān)測、高效節(jié)水灌溉監(jiān)控系統(tǒng),主含平臺軟件、攝像頭硬件、安裝技術費等),違背了建設國家高標準農田目標。

2.2.2理想與現(xiàn)實存在差異。首先,行政片區(qū)各自為政,良田權屬產糾紛。高標準農田建設項目需按照國家“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中資金、連片開發(fā)”的原則實施,但落實到村一級,村與村之間存在田地的有形界限,對連片開發(fā)形成一定的障礙。其次,業(yè)主單位與受益主體信息不暢。高標準農田建設的業(yè)主單位多以縣級農業(yè)農村局或縣級人民政府為主,多依靠村委會以廣播、張貼公告等形式宣傳文件精神,而受益主體為村民,村民主動了解國家建設高標準農田政策甚少,兩邊信息存在不對稱。第三,項目中標單位存在未盡其責。建設單位招投標時利用有資質的企業(yè)進行投標,項目中標后以各種名義進行工程分包,多數(shù)分包給當?shù)亟ㄖ┕り?工程施工中所使用的建筑材料存在偷工減料情形,而中標的監(jiān)理單位未充分履行監(jiān)理職責,致使建設完成的高標準農田部分工程質量不達標。

2.2.3農業(yè)農村相關資源配備不足。首先,涉農專業(yè)人員較缺乏。高標準農田建設主要由當?shù)剞r業(yè)農村部門牽頭,雖下設專門機構負責,但機構內涉農專業(yè)人員配備較少。其次,后續(xù)維修保障經(jīng)費不足。高標準農田建設完成后基本上都是移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級,在基層財政經(jīng)費有限的情況下難以全力負擔后期管護。第三,管護責任難落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動性大,行政村規(guī)劃調整頻繁,村干部選用調任離任多,相關職責交接不通暢且容易疏漏,包保責任難以持續(xù)落實到人[11]。最后,監(jiān)管措施未明確。譬如項目中購置滅蚊燈、無人機等,地力培肥中購買有機肥、綠肥,“誰管理、誰使用、怎么用”都未制定具體監(jiān)管制度,更無法責任到人。

3 農業(yè)審計助推農業(yè)農村高質量發(fā)展路徑

農業(yè)審計需深入查找和糾正影響建設任務目標完成、阻礙農業(yè)高質量發(fā)展的機制體制問題和管理漏洞,深度解析政策上的解讀和落實,提升農業(yè)高質量發(fā)展資金使用績效,更好地發(fā)揮審計在推進鄉(xiāng)村振興中的監(jiān)督作用,助推農業(yè)農村高質量發(fā)展。審計人員要認真學習貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,從抓協(xié)助、抓保障、抓重點、抓創(chuàng)新等4個方面著手,以達到精準聚焦農業(yè)審計核心。

3.1 抓協(xié)助強組織,項目建設“開好頭”審計部門主動協(xié)助高標準農田建設領導小組,介紹以往高標準農田審計工作中查處的重點問題、典型問題,給予涉農領域問題風險提示清單,深化審計結果運用,幫助領導小組將高標準農田項目做實做細,從前期實地調查勘測、精準劃定項目實施范圍、項目設計規(guī)劃,到嚴要求各業(yè)主單位主力推進建設實施,擇優(yōu)選擇具有相應資質要求、施工水平高、信譽較好的施工單位參與項目建設和管理,嚴格執(zhí)行項目公示公告制、合同制、招投標制、監(jiān)理制、結算審核制“五制”,以制度管人、以制度管事,嚴把工程項目設計關、材料關、施工關、資金關、監(jiān)理關、驗收關“六關”[12],規(guī)范項目庫建設管理,避免高標準農田建設項目初、中、終評審流于形式,再到區(qū)縣基層單位因地制宜制定出臺高標準農田建后管護制度辦法,必須明確管護責任和具體要求,保障管護資金來源渠道,逐步建立健全多方參與、責任明確、協(xié)調順暢、保障有力的高標準農田管護機制,努力做到“建成一畝、管好一畝、見效一畝”[13],最終確保將高標準農田建成民心工程、放心工程,更好地發(fā)揮農業(yè)審計“防未病”作用。

3.2 抓保障強堡壘,經(jīng)驗共享“促成果”首先,審計部門幫助基層組織培養(yǎng)農業(yè)項目管理人員,從農業(yè)審計的角度分析國家強農惠農富農政策,介紹涉農審計項目的工作流程,指導農民應對潛在風險,提高農村經(jīng)營主體的項目管理水平及各類農業(yè)項目申報成功率。其次,審計經(jīng)驗共享,成果推廣。各級審計機關積極開展農業(yè)審計業(yè)務學習和政策研究,研學《扶貧審計方法指引》《鄉(xiāng)村振興審計法規(guī)向導》《涉農大數(shù)據(jù)審計案例匯編》等優(yōu)秀審計方案和典型審計案例,在各個審計同行之間推廣針對高標準農田建設項目的專項審計經(jīng)驗和做法,共享審計成果,為農業(yè)審計提質增效作出積極的貢獻。譬如通過現(xiàn)場查看高標準農田相關溝渠、機耕道路等工程建設情況,從灌排渠設施建設、農業(yè)供水、節(jié)約用水和用電保障等方面,及時反映農田水利建設及保供水方面存在的堵點問題,推動當?shù)卣涌觳扇∞r業(yè)抗旱措施;對照土地利用現(xiàn)狀圖斑數(shù)據(jù)和衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù),實地檢查農田灌排渠設施建設情況、農作物耕種情況及農田灌溉情況,在比對分析土地利用現(xiàn)狀圖斑數(shù)據(jù)與高標準農田項目竣工圖電子數(shù)據(jù)有關工程量差異的基礎上,現(xiàn)場確認農田水利設施建設是否到位問題;對隱蔽工程質量檢查,落實發(fā)現(xiàn)問題及時反饋并要求整改,確保高標準農田項目建設質量。

3.3 抓重點強責任,清單閉環(huán)“監(jiān)與督”首先,各級審計部門需要聚焦“三農”工作任務。對照年度審計項目計劃和重點工作安排,科學謀劃農業(yè)農村審計工作,將涉農政策、資金、項目、資產、資源等作為審計重點內容,細化任務措施,明確責任分工,建立工作清單,在預算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責任審計、政策跟蹤審計、自然資源資產審計等項目中加大審計力度,著力揭示突出問題和風險隱患,閉環(huán)式推進“三農”審計工作,做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”。其次,加強對“三農”審計工作推進和任務完成情況的督察檢查。推動各市縣做好“三農”審計工作,加強壓力傳導,拉緊責任鏈條,落細落實各項工作任務。扎實做好農業(yè)審計“下半篇文章”,強化審計結果運用,加強審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的貫通協(xié)同,著力增強監(jiān)督工作整體效應。

3.4 抓創(chuàng)新強功能,協(xié)會服務“提質效”發(fā)揮區(qū)域注冊會計師協(xié)會的服務地方的積極作用,組建農業(yè)審計專家?guī)?。截?022年底,我國注冊會計師非執(zhí)業(yè)會員達到數(shù)萬人,非執(zhí)業(yè)會員每年都參加中國注冊會計師協(xié)會組織的繼續(xù)教育,有較強的理論功底。審計機關可以聯(lián)合中國注冊會計師協(xié)會調動有意愿的非執(zhí)業(yè)會員參與到農業(yè)農村經(jīng)濟發(fā)展中,通過定期開展線上線下集訓等方式,組織入庫專家開展審計技術方法研究、專題研討和審計經(jīng)驗交流;抽調入庫專家參加各級審計機關的涉農審計試審工作;邀請入庫的非執(zhí)業(yè)會員定期對高標準農田設施使用及管護情況開展評估檢查,形成反饋報告,對確保項目中農業(yè)設施設備正常運行起到積極的作用;地方農業(yè)部門可聘請農業(yè)審計專家加強政策引導和行政監(jiān)督,積極開展農業(yè)項目管理培訓,從農業(yè)審計的角度介紹項目申報、執(zhí)行、管理等經(jīng)驗,幫助種糧大戶、家庭農場、農民合作組織等新型經(jīng)營主體參與建設更好更高的高標準農田。

4 結語

2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年,也是加快建設農業(yè)強國開局起步的重要一年[14]。我國作為農業(yè)大國,必須嚴守耕地紅線,穩(wěn)定糧食播種面積,加強高標準農田建設,農業(yè)審計必將立足經(jīng)濟監(jiān)督主責主業(yè),聚焦黨中央關于實施鄉(xiāng)村振興的重大方針部署,不斷深化農業(yè)農村審計[15],穩(wěn)步提升農業(yè)農村審計工作質量和成效,為端穩(wěn)中國飯碗持續(xù)貢獻審計力量。