張 蘭

（湯陰縣交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，安陽(yáng) 456150）

引 言

當(dāng)前，我國(guó)正在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，這對(duì)推進(jìn)政府服務(wù)管理模式進(jìn)行創(chuàng)新改革提出了更高的要求。作為一種新型的綜合行政執(zhí)法組織和綜合執(zhí)法管理形式，交通運(yùn)輸綜合性的行政管理執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。這種變化和創(chuàng)新不僅包括提供政府組織治理方式理念的變化創(chuàng)新，還包括提供政府服務(wù)組織管理形式和提供政府服務(wù)行為管理方式的變化創(chuàng)新。隨著政府知識(shí)職能更新、管理職能升級(jí)和政府組織職能的重構(gòu)逐步推進(jìn)，作為我國(guó)新一輪交通行政處罰體制改革的嶄新起點(diǎn)，交通運(yùn)輸行政處罰綜合執(zhí)法不僅給我國(guó)社會(huì)展示了新的機(jī)遇，也正在促使新生的問(wèn)題不斷浮出水面，需要各級(jí)政府部門進(jìn)一步探索完善和協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、交通行政執(zhí)法體制創(chuàng)新的必要性

在以分散管理模式為工作主流的現(xiàn)代交通運(yùn)輸行政執(zhí)法管理體制下，如果交通執(zhí)法人員隊(duì)伍只限于一支，應(yīng)將一批業(yè)務(wù)相似的交通執(zhí)法人員隊(duì)伍合二為一。目前，多地正在實(shí)施的綜合行政許可使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán)、行政區(qū)劃對(duì)各地綜合執(zhí)法的具體實(shí)施情況做出了具體工作部署。2015 年，中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見(jiàn)》正式出臺(tái)。該政策的提出標(biāo)志著交通運(yùn)輸執(zhí)法將繼續(xù)深化改革，真正從實(shí)際入手，進(jìn)而有效構(gòu)建負(fù)面清單，構(gòu)建和完善交通運(yùn)輸現(xiàn)代市場(chǎng)體系，因其會(huì)大幅度地改變現(xiàn)階段交通管理執(zhí)法過(guò)程中的問(wèn)題，故交通運(yùn)輸安全綜合執(zhí)法勢(shì)在必行。

（一）實(shí)施道路交通運(yùn)輸安全綜合執(zhí)法，是不斷加強(qiáng)執(zhí)法權(quán)力制度約束，建立相互加強(qiáng)聯(lián)系、相互加強(qiáng)監(jiān)督、高效規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)的交通執(zhí)法管理工作的必然需要

交通運(yùn)輸全面深化改革已經(jīng)實(shí)施六年，以交通收費(fèi)改革為核心的我國(guó)交通運(yùn)輸稅費(fèi)工作總體格局也發(fā)生了根本性的重大變化。隨著道路收費(fèi)管理職能的逐步取消，目前國(guó)家交通運(yùn)輸主管部門的道路交通管理、路政、海事三個(gè)行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)分別履行交通行政許可和交通監(jiān)督行政執(zhí)法兩個(gè)職能。實(shí)施深化交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法權(quán)力體制結(jié)構(gòu)改革，從完善整體行政執(zhí)法權(quán)力結(jié)構(gòu)角度來(lái)看，應(yīng)充分實(shí)行國(guó)家行政許可執(zhí)法權(quán)與其他行政執(zhí)法權(quán)（合稱即行政監(jiān)督執(zhí)法檢查、行政執(zhí)法強(qiáng)制、行政處罰），既必須符合國(guó)家行政經(jīng)營(yíng)許可法等相關(guān)法律法規(guī)的其他有關(guān)法律規(guī)定，又同時(shí)可以有效加強(qiáng)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)制約，建立相互協(xié)作聯(lián)系、相互制約的工作程序，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督、高效運(yùn)行。

（二）實(shí)施道路交通運(yùn)輸安全綜合執(zhí)法工作是不斷加強(qiáng)道路交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法建設(shè)，提升綜合執(zhí)法水平的迫切需要

在綜合公共交通運(yùn)輸執(zhí)法體系逐步健全的新形勢(shì)下，要加快形成健全行政處罰執(zhí)法主體合力，必須堅(jiān)持科學(xué)合理地充分整合現(xiàn)有公共交通運(yùn)輸執(zhí)法的主體力量。例如，目前高速公路管理部門主要負(fù)責(zé)高速路面車輛超載管理控制，交通管理運(yùn)輸部門主要負(fù)責(zé)車輛源頭性的超載管理控制。綜合執(zhí)法制度實(shí)施后，路面車輛超載風(fēng)險(xiǎn)控制和交通源頭道路超載風(fēng)險(xiǎn)控制將由道路綜合執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施，真正做到了追溯問(wèn)題發(fā)生的源頭，有利于逐步提高道路超載風(fēng)險(xiǎn)控制綜合執(zhí)法的整體實(shí)力和執(zhí)法效率。

二、交通綜合行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題

（一）各部門執(zhí)法權(quán)限不清

城市交通運(yùn)輸行政管理執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立，既應(yīng)包括道路交通管理、港航主管部門等有關(guān)法律法規(guī)部門授權(quán)的執(zhí)法單位，也應(yīng)包括城市交通基本建設(shè)局和工程質(zhì)量安全監(jiān)督站等交通主管部門直接委托的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其中有5 個(gè)公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過(guò)分權(quán)協(xié)作的方式在交通運(yùn)輸領(lǐng)域進(jìn)行執(zhí)法。但從現(xiàn)階段的實(shí)際交通聯(lián)合執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，交通運(yùn)輸主管部門存在著與下屬各級(jí)管理機(jī)構(gòu)缺乏聯(lián)系的情況，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是主管部門與下屬部門缺乏合作；二是各分部門之間也缺乏數(shù)據(jù)溝通。雖然現(xiàn)階段的信息技術(shù)已經(jīng)飛速發(fā)展，但其之間的執(zhí)法及其他資源仍然缺乏流通，造成各個(gè)部門之間缺乏聯(lián)系，導(dǎo)致各部門各司其職、相對(duì)分離的局面。運(yùn)輸部門職能的均衡分離和交通運(yùn)輸內(nèi)部各個(gè)部門的職能分離，影響了交通運(yùn)輸部門整體業(yè)務(wù)職能的均衡發(fā)揮。例如，在一次交通運(yùn)輸管理過(guò)程中涉及一輛大型超限運(yùn)載貨車，上述部門之間的信息交流不暢可能會(huì)導(dǎo)致該車輛因同一原因受到多次處罰，形成一種多頭聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法混亂的情況。

（二）市區(qū)兩級(jí)職責(zé)界定不明

市、市轄區(qū)交通運(yùn)輸行政主管部門具體機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)直轄市境內(nèi)國(guó)道、省道和市主干道的道路交通管理和道路執(zhí)法監(jiān)督工作，以及市區(qū)兩級(jí)農(nóng)村公路的普通道路安全管理和交通執(zhí)法監(jiān)督工作。市高速公路交通管理執(zhí)法部門主要負(fù)責(zé)市轄區(qū)公路交通行政管理執(zhí)法和高速公路車輛超限行車超載行政執(zhí)法管理工作。市轄區(qū)道路交通運(yùn)輸行政主管部門主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)國(guó)家、省轄市道路交通執(zhí)法和市轄縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)道路交通執(zhí)法監(jiān)管工作。市級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在全國(guó)、省級(jí)主干線，以及縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)道路交通管理領(lǐng)域的道路行政處罰仍然處于實(shí)際上的空白監(jiān)管，導(dǎo)致在進(jìn)行市與省級(jí)市轄區(qū)、市級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)之間的聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了反復(fù)性交叉聯(lián)合執(zhí)法的嚴(yán)重紕漏，而且在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中存在著顯而易見(jiàn)的漏洞。部門和城市兩級(jí)執(zhí)法權(quán)限界定不明確，執(zhí)法范圍不明確。

（三）立法層次偏低

從實(shí)際情況對(duì)交通管理執(zhí)法進(jìn)行分析不難發(fā)現(xiàn)，由于其不同情況下所依據(jù)的法律法規(guī)不同，其所涉及的社會(huì)關(guān)系十分廣泛，故針對(duì)交通管理實(shí)際情況來(lái)看，目前我國(guó)部分交通法律體系不完善，缺乏權(quán)威性，難以滿足實(shí)際交通管理執(zhí)法的需要。根據(jù)筆者對(duì)實(shí)際情況的了解，在現(xiàn)有的執(zhí)法依據(jù)中，普遍出現(xiàn)了立法層次偏低的情況，除《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》屬于法律外，其余大多數(shù)都是由各地政府單獨(dú)設(shè)立的道路規(guī)章制度和具有較強(qiáng)規(guī)范性的文件，從實(shí)際法律意義層面進(jìn)行分析，道路交通運(yùn)輸執(zhí)法在整體上缺乏實(shí)際的法律效應(yīng)，交通管理工作的壓力較大。

（四）執(zhí)法體制不順

道路交通運(yùn)輸行政監(jiān)督執(zhí)法管理部門現(xiàn)階段存在職能分離嚴(yán)重、執(zhí)法隊(duì)伍之間的聯(lián)系較淺、執(zhí)法混亂的情況，導(dǎo)致各項(xiàng)道路交通運(yùn)輸行政管理執(zhí)法工作成本高、效率低，政策分散，相互沖突、制約，難以形成安全有效的統(tǒng)一執(zhí)法效力。各行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)職能分離現(xiàn)象嚴(yán)重，其屬于獨(dú)立進(jìn)行綜合執(zhí)法的職能機(jī)構(gòu)，故其除行政審批執(zhí)法職能外還承擔(dān)著調(diào)度執(zhí)法人員、嚴(yán)格執(zhí)法的責(zé)任，因此就會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際的執(zhí)法工作過(guò)程中出現(xiàn)審批與執(zhí)法交接混亂的情況，進(jìn)而顧此失彼的管理亂象頻出，影響相關(guān)部門的實(shí)際管理水平和社會(huì)服務(wù)水平。一方面，這會(huì)導(dǎo)致管理執(zhí)法力量缺失及交通管理資源浪費(fèi)的情況；另一方面，也會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)“人多、人少”等問(wèn)題，管理執(zhí)法力度嚴(yán)重缺失。

三、對(duì)于交通領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法的建議

（一）相關(guān)法律法規(guī)需進(jìn)一步完善

現(xiàn)階段，我國(guó)仍舊沒(méi)有對(duì)行政綜合執(zhí)法模式做出立法支持，但綜合執(zhí)法已經(jīng)初步完成了管理主體的重組與合并，以及綜合執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)的重組合并，但在綜合執(zhí)法管理實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)。而現(xiàn)階段適用于交通運(yùn)輸行政管理執(zhí)法的相關(guān)法律行政規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)文件復(fù)雜多樣，形式不統(tǒng)一。在處罰執(zhí)法管理的過(guò)程中，一個(gè)執(zhí)法行為往往包含有多個(gè)種類的處罰執(zhí)法依據(jù)。行政法律法規(guī)不能是行政處罰的有效依據(jù)，同時(shí)由于實(shí)際情況不同，處罰所依據(jù)的法律法規(guī)也不同，就勢(shì)必直接產(chǎn)生一些不必要的行政法規(guī)糾紛，造成機(jī)關(guān)行政執(zhí)法二次增加成本，行政法規(guī)執(zhí)法工作效率也就無(wú)法真正得到顯著提高，難以滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化對(duì)交通運(yùn)輸管理的實(shí)際需要。

（二）案件處理銜接機(jī)制需進(jìn)一步完善

首先，有效提高現(xiàn)階段案件處理銜接對(duì)于實(shí)現(xiàn)案件辦理合作保障機(jī)制具有重要作用。建設(shè)不同部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的綜合信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理公開性，實(shí)現(xiàn)公共行政業(yè)務(wù)、違章違規(guī)條例處罰等各類公共行政事務(wù)管理和綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)信息服務(wù)資源實(shí)時(shí)共享。交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法相關(guān)工作人員應(yīng)對(duì)已發(fā)生的交通案件開展不間斷的跟蹤調(diào)查，若交通案件存在實(shí)際需要，相關(guān)部門的執(zhí)法人員應(yīng)無(wú)條件地為案件的處理提供執(zhí)法管理信息數(shù)據(jù)。需要及時(shí)聯(lián)合在案件發(fā)生一線的工作人員進(jìn)行數(shù)據(jù)的處理和調(diào)查，同時(shí)職能部門應(yīng)該抽調(diào)人手到場(chǎng)協(xié)調(diào)幫助其他部門進(jìn)行案件脈絡(luò)的掌握。綜合現(xiàn)場(chǎng)交通行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)人員應(yīng)及時(shí)向有關(guān)交通行政職能部門人員通報(bào)有關(guān)案件調(diào)查進(jìn)展處理情況和相關(guān)辦案處理結(jié)果，綜合現(xiàn)場(chǎng)交通行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)對(duì)交通管理行為相對(duì)人采取其他行政處罰強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)有關(guān)交通職能部門工作人員及時(shí)到場(chǎng)。

其次，加快實(shí)現(xiàn)有關(guān)民事行政司法處罰與刑事訴訟行政處罰的案件執(zhí)法，受理無(wú)法有效相互銜接，完善民事行政案件司法偵查或者移送案件執(zhí)法受理標(biāo)準(zhǔn)和案件受理執(zhí)法程序，細(xì)化并切實(shí)貫徹嚴(yán)格執(zhí)行與行政執(zhí)法有關(guān)部門密切合作的其他行政有關(guān)部門法律行政規(guī)定。例如，執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)交通案件的實(shí)際偵查結(jié)果及相關(guān)證據(jù)支撐，確定某人存在行政違法行為時(shí)，應(yīng)第一時(shí)間將涉嫌行政違法及犯罪的案件移送同級(jí)地方公安機(jī)關(guān)，由地方公安機(jī)關(guān)和地方同級(jí)地方人民法院檢察機(jī)關(guān)全權(quán)處理，不得以罪替刑代替以罪追加處罰，各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)如果偵查發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人涉嫌執(zhí)紀(jì)違法行為不正確或者需要依法追究其他相關(guān)人員刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)依法及時(shí)對(duì)其給予同級(jí)相關(guān)公安行政處理的，應(yīng)及時(shí)依法將其移送同級(jí)有關(guān)公安行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。當(dāng)事人不履行行政執(zhí)法決定的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）信息技術(shù)需進(jìn)一步更新加強(qiáng)

參照我國(guó)城市交通網(wǎng)格化業(yè)務(wù)管理模式，建立交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法行政管理執(zhí)法業(yè)務(wù)綜合互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，通過(guò)統(tǒng)一的軟件及操作系統(tǒng)的安裝來(lái)建立起統(tǒng)一的執(zhí)法管理業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，確保城市道路交通執(zhí)法信息實(shí)時(shí)準(zhǔn)確更新數(shù)據(jù)，與各級(jí)行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法信息技術(shù)資源開放共享和多方位的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)反饋信息處理，保障動(dòng)態(tài)綜合監(jiān)管系統(tǒng)落實(shí)。同時(shí)，要更新信息技術(shù)，通過(guò)軟件客戶端平臺(tái)的搭建保障執(zhí)法管理政務(wù)信息系統(tǒng)向我國(guó)公民的公開性。例如，可以通過(guò)現(xiàn)有的交管12123 等系列軟件為依托進(jìn)行信息系統(tǒng)的構(gòu)建，通過(guò)全國(guó)道路交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法行政管理執(zhí)法服務(wù)網(wǎng)站公眾平臺(tái)公開發(fā)布有關(guān)法律運(yùn)行規(guī)范、執(zhí)法處理依據(jù)、執(zhí)法處理程序等各項(xiàng)相關(guān)政務(wù)信息。及時(shí)公布對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序有重大不良影響的行政執(zhí)法檢查結(jié)果，隨時(shí)隨地接受廣大公眾的廣泛監(jiān)督，保障執(zhí)法過(guò)程的完全公開透明，推動(dòng)交通運(yùn)輸有效管理。開通企業(yè)執(zhí)法服務(wù)信息實(shí)時(shí)查詢服務(wù)平臺(tái)，使企業(yè)相關(guān)執(zhí)法服務(wù)提供對(duì)象公眾能及時(shí)查詢所有急需執(zhí)法信息，了解最新執(zhí)法信息，為全國(guó)的社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的企業(yè)現(xiàn)代執(zhí)法信息管理服務(wù)。

（四）執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制需進(jìn)一步完善

對(duì)于現(xiàn)階段的交通職能部門而言，其主要工作便是審批和處理公共行政事務(wù)，而綜合利用行政監(jiān)督執(zhí)法管理部門的主要工作內(nèi)容便是負(fù)責(zé)行政監(jiān)督、管理及行政處罰等各項(xiàng)工作。故職能部門與各級(jí)的綜合執(zhí)法行政部門及執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)之間屬于對(duì)等協(xié)作的關(guān)系。由于各級(jí)職能部門人員可能更需要熟悉一些深層次的綜合行政執(zhí)法和相關(guān)行政處罰的具體情況，所以相關(guān)職能部門必須有一定資格、有一定能力對(duì)各級(jí)綜合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力依法行使情況進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。作為綜合輔助執(zhí)法監(jiān)管，交通管理相關(guān)職能部門在發(fā)現(xiàn)本市交通管理綜合執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍的處罰不當(dāng)時(shí)，應(yīng)向本市交通管理綜合執(zhí)法局總隊(duì)部門反饋處罰意見(jiàn)。在實(shí)際反饋的過(guò)程中，如綜合公共行政管理執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍無(wú)視實(shí)際情況和反饋意見(jiàn)，拒不接受進(jìn)一步檢查改正，交通管理相關(guān)職能部門可以在反饋意見(jiàn)真實(shí)的情況下，直接提請(qǐng)本級(jí)人民政府，通過(guò)法律的手段，依法對(duì)相關(guān)管理者進(jìn)行監(jiān)督檢查和問(wèn)題改正，只有不斷完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，才能夠真正激勵(lì)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法行政管理執(zhí)法業(yè)務(wù)的提高。

結(jié) 語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)了我國(guó)交通建設(shè)行業(yè)受到不斷關(guān)注，這便要求現(xiàn)階段交通管理更需要在提高水平和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)階段在不斷加強(qiáng)的綜合交通行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行探究。要不斷貫徹落實(shí)交通公路管理在綜合交通執(zhí)法工作中的落實(shí)，不斷探討和實(shí)踐，指導(dǎo)各職能部門科學(xué)、完善地規(guī)范執(zhí)法工作中的權(quán)利和責(zé)任。綜合交通執(zhí)法體系以統(tǒng)一的綜合交通執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高執(zhí)法效率。作為我國(guó)新一輪交通行政處罰體制改革的嶄新起點(diǎn)，交通運(yùn)輸行政處罰綜合執(zhí)法不僅給社會(huì)展示了新的機(jī)遇，也正在促使新的問(wèn)題不斷浮出水面，所以如何正確把控現(xiàn)階段的新機(jī)遇，解決并避免新生問(wèn)題是應(yīng)著重研究的課題，需要各級(jí)政府部門進(jìn)一步探索完善和協(xié)調(diào)發(fā)展，只有交通運(yùn)輸行業(yè)得到健全發(fā)展，才能夠有效地保障人民群眾的生活。