朱鳳霞

民主是全人類(lèi)的共同價(jià)值。實(shí)現(xiàn)民主有多種方式?！叭绾伟衙裰鲀r(jià)值和理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排,轉(zhuǎn)化為具體現(xiàn)實(shí)的民主實(shí)踐,需要注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一,找到正確的體制機(jī)制和方式方法?！盵1]中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“人民政協(xié)”“政協(xié)”)從“各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)”到“民主協(xié)商機(jī)構(gòu)”再到“專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”的歷史性進(jìn)程,承載著中華人民共和國(guó)成立以來(lái)不懈的民主探索。人民政協(xié)作為具有中國(guó)特色的政治制度安排,在推動(dòng)全過(guò)程人民民主、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和地位。

有學(xué)者認(rèn)為,人民政協(xié)在理論價(jià)值層面彰顯了全過(guò)程人民民主的“人民性”本質(zhì),在實(shí)踐層面體現(xiàn)了人民民主的“全過(guò)程性”特征,是“全過(guò)程人民民主的重要制度安排”[2],是全過(guò)程人民民主的重要制度載體[3];人民政協(xié)提升了民主的品質(zhì)[4],“能夠通過(guò)組織的載體形式與職能的有效發(fā)揮,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]。

隨著社會(huì)的發(fā)展,不少學(xué)者都認(rèn)識(shí)到人民政協(xié)職能拓展的重要性,認(rèn)為人民政協(xié)在基層治理中應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮積極作用。人民政協(xié)的功能拓展是“對(duì)社會(huì)發(fā)展的回應(yīng)”,“在應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展所導(dǎo)致的一些社會(huì)問(wèn)題方面應(yīng)該有更大作為”[6],應(yīng)引導(dǎo)民眾通過(guò)政協(xié)有序參與政治、表達(dá)利益訴求[7];有學(xué)者指出,政協(xié)具有相對(duì)超脫的地位,能夠客觀(guān)地傾聽(tīng)群眾的呼聲,反映群眾的愿望,要“推動(dòng)人民政協(xié)協(xié)商嵌入基層社會(huì)治理,實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接”[8]。人民政協(xié)主要在后臺(tái)發(fā)揮智囊、監(jiān)督的作用,并不直接參與社會(huì)問(wèn)題的治理[9],“政協(xié)是協(xié)商平臺(tái),不是協(xié)商主體”[10]。協(xié)商共識(shí)達(dá)成后,政協(xié)依靠其政治影響力形成的“軟”監(jiān)督來(lái)督促職能部門(mén)履行承諾[11],使協(xié)商共識(shí)得以落實(shí)。人民在與自身利益密切相關(guān)的公共決策中有廣泛的參與權(quán),權(quán)力的運(yùn)行受到了人民的監(jiān)督和制約,這正是全過(guò)程人民民主的具體體現(xiàn)。

在全過(guò)程人民民主具體實(shí)踐的研究中,有關(guān)政協(xié)介入基層協(xié)商的案例研究屈指可數(shù)。在現(xiàn)有的研究中,有的學(xué)者分析了某市“有事好商量”平臺(tái)案例,指出人民政協(xié)可以通過(guò)治理空間生產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理民主協(xié)商渠道的再建構(gòu)[9]。有的學(xué)者對(duì)某市“社會(huì)治理網(wǎng)格化+政協(xié)云”微建議試點(diǎn)工作進(jìn)行了考察,探討了信息技術(shù)強(qiáng)化人民政協(xié)介入社會(huì)治理的內(nèi)在機(jī)制[12]。還有學(xué)者以某區(qū)政協(xié)助推跨村自治為案例研究了基層政協(xié)的“嵌入式履職”[13]。可見(jiàn),在全過(guò)程人民民主的實(shí)踐過(guò)程中,地方政協(xié)職能有向基層拓展的趨勢(shì),并且已經(jīng)積累了部分經(jīng)驗(yàn)。但總體來(lái)說(shuō),政協(xié)職能向基層拓展尚是一種新的嘗試,還需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。而學(xué)者在這方面的研究還不充分,在已有的成果中,正面肯定較多,反思相對(duì)較少。尤其是關(guān)于政協(xié)協(xié)商向基層拓展對(duì)發(fā)展全過(guò)程人民民主的作用和優(yōu)勢(shì)是什么,政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的邊界在哪里,政協(xié)協(xié)商是否能夠代替基層協(xié)商等問(wèn)題,還需要進(jìn)一步思考。

四川的“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái)正是政協(xié)構(gòu)建的將黨委政府及其職能部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等納入同一個(gè)協(xié)商解決社會(huì)問(wèn)題的新的治理空間,是全過(guò)程人民民主的基層實(shí)踐和探索。本文基于四川政協(xié)“有事來(lái)協(xié)商”典型案例的分析,考察全過(guò)程人民民主在基層實(shí)踐的具體樣態(tài),對(duì)政協(xié)協(xié)商向基層拓展在推進(jìn)全過(guò)程人民民主中的作用和優(yōu)勢(shì),政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的邊界等問(wèn)題作出嘗試性回答。

一、四川“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái)與人民政協(xié)的職能拓展

為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想,推進(jìn)全過(guò)程人民民主的創(chuàng)新及社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,2021年,四川省政協(xié)打造了“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái)。人民政協(xié)開(kāi)展的“有事來(lái)協(xié)商”工作,一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政協(xié)工作站以及各界別政協(xié)委員之家為依托,通過(guò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái)開(kāi)展與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的民生實(shí)事的協(xié)商活動(dòng),著力構(gòu)建協(xié)商于民、協(xié)商為民的新機(jī)制,形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、政協(xié)搭臺(tái)、各方參與、服務(wù)群眾的協(xié)商民主新格局,實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層社會(huì)治理的有效銜接。截至2023年1月,全省政協(xié)組織已搭建“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái)20216個(gè),組織小微協(xié)商2.5 萬(wàn)余次,提出5萬(wàn)余條意見(jiàn)建議,幫助解決問(wèn)題3萬(wàn)余個(gè)①,推動(dòng)了政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

政協(xié)四川省委員會(huì)辦公廳收集到全省50個(gè)“有事來(lái)協(xié)商”典型案例輯錄成冊(cè)②。總結(jié)這些案例,政協(xié)在推動(dòng)全過(guò)程人民民主實(shí)踐,將其職能拓展到基層社會(huì)治理的做法主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.創(chuàng)新協(xié)商形式,搭建協(xié)商平臺(tái)

“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái),大都是利用現(xiàn)有的政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站、便民服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心等社會(huì)公共資源而建設(shè)形成黨委引領(lǐng)、政府支持、政協(xié)搭臺(tái)、多方參與的基層協(xié)商議事平臺(tái)。

“有事來(lái)協(xié)商”的協(xié)商形式不一而足,不拘泥于某種固定的形式。除了常見(jiàn)的會(huì)場(chǎng)協(xié)商,還有現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商、院壩協(xié)商、廣場(chǎng)協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等多種形式。較為常見(jiàn)的是召開(kāi)壩壩會(huì)協(xié)商,協(xié)商現(xiàn)場(chǎng)完全開(kāi)放,讓社區(qū)居民全程自愿參與,并賦予群眾充分的發(fā)言權(quán),鼓勵(lì)他們大膽發(fā)表意見(jiàn),實(shí)現(xiàn)了“在群眾中協(xié)商”。也可以根據(jù)需要組織開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商,如某地就交通安全隱患整治開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商,召集政協(xié)委員、分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)執(zhí)法部門(mén)以及村(社區(qū))群眾代表等到某路段現(xiàn)場(chǎng),邊走訪(fǎng)、邊調(diào)研、邊協(xié)商,就道路交通安全、綠化植物選擇、標(biāo)志牌設(shè)置等提出意見(jiàn)建議。針對(duì)委員及群眾代表提出的建議,相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)逐一作出回應(yīng)。部分基層政協(xié)依托政協(xié)街道工委與鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)委的“小微協(xié)商平臺(tái)”、界別協(xié)商會(huì)議、主席會(huì)議以及各種專(zhuān)題協(xié)商會(huì)議等議事平臺(tái),探索和實(shí)踐了同一議題在不同層面上協(xié)商的新形式。個(gè)別基層政協(xié)著力加強(qiáng)智慧政協(xié)建設(shè),利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立網(wǎng)上協(xié)商平臺(tái)。各地政協(xié)通過(guò)各種協(xié)商形式,實(shí)現(xiàn)了面對(duì)面溝通協(xié)商、線(xiàn)上線(xiàn)下互動(dòng)協(xié)商、場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外聯(lián)動(dòng)協(xié)商。

2.精選協(xié)商議題,提高協(xié)商實(shí)效

協(xié)商議題的征集,通常是向政協(xié)委員或公眾進(jìn)行廣泛收集,或者通過(guò)微信公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)收集。再在這些征集到的議題中,選擇群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,或者群眾反映最強(qiáng)烈最期盼解決的難點(diǎn)問(wèn)題等進(jìn)行協(xié)商。

這50個(gè)協(xié)商案例議題大致可分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)議題、交通安全類(lèi)議題、生活保障類(lèi)議題、城鎮(zhèn)規(guī)劃改造類(lèi)議題、城市管理類(lèi)議題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)議題、小區(qū)治理類(lèi)議題、環(huán)境治理類(lèi)議題以及民風(fēng)民俗類(lèi)議題等。其中,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的議題較多,有11項(xiàng),主要涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題、盤(pán)活集體資產(chǎn)問(wèn)題等。交通安全方面的議題10項(xiàng),主要涉及優(yōu)化公交線(xiàn)網(wǎng)、村道修繕等。生活保障方面的議題7項(xiàng),主要涉及安全用水、用電、用氣等。城鎮(zhèn)規(guī)劃改造方面的議題5項(xiàng),涉及公墓建設(shè)、古村落保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用等。城市管理方面的議題5項(xiàng),具體涉及治理車(chē)輛亂停亂放、社區(qū)環(huán)境綜合整治等。環(huán)境治理方面的議題3項(xiàng),具體涉及農(nóng)村人居環(huán)境整治、生活污水處理等。民風(fēng)民俗方面的議題1項(xiàng),涉及遏制農(nóng)村紅白喜事鋪張浪費(fèi),倡導(dǎo)文明節(jié)儉新風(fēng)等。

以上協(xié)商議題,均為與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的議題,表明公眾對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通安全以及水電氣等生活保障問(wèn)題都十分關(guān)注,對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃改造、城市管理及環(huán)境治理等問(wèn)題也密切關(guān)注,同時(shí)隨著生活水平的提高,人們也開(kāi)始關(guān)注移風(fēng)易俗等精神層面的提升。有的議題需要協(xié)調(diào)多個(gè)職能部門(mén)解決,如某地公交線(xiàn)路的優(yōu)化涉及城管部門(mén)、公交公司等;有的議題甚至跨越了行政區(qū)域,需要與鄰省鄰縣有關(guān)部門(mén)一起協(xié)商解決,如關(guān)于京昆高速川陜交界處噪聲擾民的議題就涉及川陜二省,需要召集不同行政區(qū)域有關(guān)部門(mén)共同協(xié)商;有的議題涉及專(zhuān)業(yè)知識(shí)需要獨(dú)立專(zhuān)家參與協(xié)商[14],如噪聲的鑒定、里程的測(cè)量等。以上協(xié)商案例均達(dá)成了共識(shí),解決了公眾生產(chǎn)生活中的難題,在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高了道路交通安全系數(shù),解決了公眾生活保障問(wèn)題,提升了城鎮(zhèn)規(guī)劃改造及城市治理中的科學(xué)性及民主參與度。最重要的是,這些與公眾利益息息相關(guān)的議題討論都有公眾的參與,能夠得到公眾的認(rèn)同,有利于公共決策的順利執(zhí)行。以上議題均為公共議題,涉及某區(qū)域內(nèi)多數(shù)主體的利益。此外,也有一部分議題如小區(qū)治理的議題只涉及部分特定公眾的利益,這也暴露出部分小區(qū)自治能力欠缺,只有借助政協(xié)搭建的平臺(tái)來(lái)解決。

3.明確協(xié)商程序,促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化

總體來(lái)說(shuō),政協(xié)介入的基層協(xié)商,從征集并確定協(xié)商議題、商前調(diào)研、制訂協(xié)商計(jì)劃、召開(kāi)協(xié)商會(huì)議、達(dá)成共識(shí),到協(xié)商成果運(yùn)用及協(xié)商成果執(zhí)行情況的跟蹤反饋都有一套較完整的程序,形成了政協(xié)委員協(xié)商履職的閉環(huán)管理。

協(xié)商議題確定后,一般將協(xié)商議題和議事安排進(jìn)行公示。在協(xié)商議事活動(dòng)前,逐一與擬邀請(qǐng)的協(xié)商對(duì)象進(jìn)行確認(rèn),并請(qǐng)其做好前期調(diào)研及協(xié)商準(zhǔn)備。所有的協(xié)商案例,其協(xié)商程序可能有細(xì)微的區(qū)別,但都明確了“商前調(diào)研”程序,把做深做實(shí)做細(xì)調(diào)查研究工作作為開(kāi)好協(xié)商會(huì)議的前提和基礎(chǔ)。

在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,政協(xié)組織各方召開(kāi)專(zhuān)題協(xié)商會(huì)議,研討解決方案,凝聚共識(shí)。通常,參與協(xié)商的人員有政協(xié)委員、政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、企業(yè)代表、群眾代表、社會(huì)監(jiān)督人士及獨(dú)立專(zhuān)家等。有時(shí)在協(xié)商會(huì)議上,政府分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人還會(huì)現(xiàn)場(chǎng)解答群眾問(wèn)題。對(duì)協(xié)商中持不同意見(jiàn)的群眾,協(xié)商組織者會(huì)及時(shí)向其做好解釋說(shuō)明工作。

協(xié)商會(huì)議后通常會(huì)形成協(xié)商專(zhuān)報(bào),將協(xié)商建議意見(jiàn)報(bào)黨委、政府研究參考,推動(dòng)重要協(xié)商成果納入黨政督辦事項(xiàng)。黨委政府確定執(zhí)行方案,制定責(zé)任落實(shí)清單,明確具體推進(jìn)措施。而政協(xié)搭臺(tái)的工作并未到此結(jié)束,政協(xié)不僅重視協(xié)商會(huì)議的組織,也重視協(xié)商成果的落地實(shí)施。協(xié)商議事會(huì)議結(jié)束一段時(shí)間后,政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站會(huì)對(duì)議定的事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤調(diào)查,具體了解辦理落實(shí)的情況,搞好與職能部門(mén)的對(duì)口聯(lián)系。有些地方政府還將協(xié)商成果轉(zhuǎn)化與部門(mén)年底績(jī)效考核掛鉤,增強(qiáng)了承辦部門(mén)的責(zé)任感和使命感,推動(dòng)了協(xié)商成果的有效落實(shí)。

同時(shí),政協(xié)還加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系協(xié)作,充分利用電視臺(tái)、報(bào)紙、刊物、網(wǎng)絡(luò)等載體,報(bào)道協(xié)商過(guò)程,宣傳協(xié)商成效,監(jiān)督協(xié)商成果的落地實(shí)施,讓公眾切實(shí)感受到公共問(wèn)題解決過(guò)程中公眾參與的力量,從而在社會(huì)中營(yíng)造出濃厚的協(xié)商氛圍,逐漸培育出協(xié)商文化,推動(dòng)全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)。

二、政協(xié)職能向基層拓展對(duì)發(fā)展全過(guò)程人民民主的作用和優(yōu)勢(shì)

相較于基層自治或社會(huì)組織等主導(dǎo)的基層協(xié)商,政協(xié)介入基層協(xié)商治理,將其職能向基層拓展對(duì)于發(fā)展全過(guò)程人民民主有其獨(dú)特的作用和優(yōu)勢(shì)。

1.有利于豐富全過(guò)程人民民主的實(shí)踐,將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

我國(guó)的全過(guò)程人民民主,有其完整的制度程序。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度就是這個(gè)制度程序之一。人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)的協(xié)商機(jī)構(gòu),是發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要制度載體。

從人民政協(xié)的組織制度來(lái)看,在人民政協(xié)70多年的發(fā)展過(guò)程中,其組織制度不斷完善,機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行,為暢通公眾的利益訴求渠道,實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接提供了組織優(yōu)勢(shì)和制度依托。2014年9月,習(xí)近平總書(shū)記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上將人民政協(xié)定位為“專(zhuān)門(mén)的協(xié)商機(jī)構(gòu)”。相較于其他的協(xié)商渠道,政協(xié)協(xié)商的獨(dú)特之處在于“專(zhuān)”,即有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)著經(jīng)常性的協(xié)商任務(wù)。人民政協(xié)是我國(guó)政治體系中的正式組織,具有系統(tǒng)化的組織結(jié)構(gòu),從上到下建立了全國(guó)、省、市、縣(區(qū))四級(jí)完備的制度體系。很多地方還有效設(shè)立了政協(xié)委員工作室、政協(xié)委員會(huì)客廳、政協(xié)委員之家、基層政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站等履職平臺(tái),為推進(jìn)政協(xié)協(xié)商向基層拓展提供了一定的組織保證。各級(jí)政協(xié)組織上下聯(lián)動(dòng),密切配合,有利于充分發(fā)揮人民政協(xié)在發(fā)展全過(guò)程人民民主中的整體效能和組織優(yōu)勢(shì)。

從人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)橫向設(shè)置來(lái)看,人民政協(xié)目前設(shè)立了10個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和34個(gè)界別,能夠有效保障各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界人士共商國(guó)是,能夠就國(guó)家民族政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)法制、文化教育、資源環(huán)境等各方面的問(wèn)題組織調(diào)查研究和開(kāi)展民主協(xié)商,并推動(dòng)科學(xué)決策、民主決策,通過(guò)多種協(xié)商形式和平臺(tái)有效建言咨政,廣泛凝聚共識(shí)?！叭嗣裾f(xié)各界別所代表的主要不是利益,而是意見(jiàn)和視角?！盵15]人民政協(xié)職能向基層拓展,有利于從多個(gè)視角充分收集民意,更好地聯(lián)系和服務(wù)群眾,了解民之所想所盼所憂(yōu)所需。

從人民政協(xié)委員構(gòu)成來(lái)看,政協(xié)委員是各黨派團(tuán)體、各族各界的杰出代表,由各方面鄭重協(xié)商產(chǎn)生,代表各界群眾參與國(guó)是、履行職責(zé)。政協(xié)委員代表性廣、包容性強(qiáng),是黨和政府聯(lián)系群眾,團(tuán)結(jié)社會(huì)各界的橋梁和紐帶。他們整體素質(zhì)高、智力資源密集,是社會(huì)各界具有卓越才干的精英分子,充分發(fā)揮政協(xié)委員的作用,有利于廣泛凝聚社會(huì)各界的智慧,促進(jìn)公共決策的科學(xué)化和民主化,為國(guó)家治理現(xiàn)代化建言獻(xiàn)策。另外,政協(xié)委員還有較強(qiáng)的履職能力要求和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。當(dāng)政協(xié)協(xié)商職能向基層協(xié)商拓展,“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái)便成為政協(xié)委員們新的履職平臺(tái),政協(xié)委員們能充分發(fā)揮聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì),為各協(xié)商主體搭建協(xié)商平臺(tái),為其提供講道理、擺事實(shí)、提建議的渠道,凝聚智慧、凝聚共識(shí),促進(jìn)全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)。

從人民政協(xié)的法規(guī)制度建設(shè)來(lái)看,憲法、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》及近年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》等法律和重要文件,都為新時(shí)代人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展提供了有力的制度保障,這有助于政協(xié)拓展協(xié)商職能。

綜上,人民政協(xié)在長(zhǎng)期的探索和發(fā)展過(guò)程中形成了較完備的組織和制度體系,這為其職能拓展及踐行全過(guò)程人民民主提供了組織和制度優(yōu)勢(shì),有利于進(jìn)一步豐富全過(guò)程人民民主的制度化實(shí)踐,將政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層社會(huì)治理效能。

2.有利于夯實(shí)全過(guò)程人民民主的群眾基礎(chǔ),了解社情民意

人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分,是中國(guó)特色的制度安排?！霸谥袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,人民政協(xié)堅(jiān)持團(tuán)結(jié)和民主兩大主題,服務(wù)黨和國(guó)家中心任務(wù),在建立新中國(guó)和社會(huì)主義革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期發(fā)揮了十分重要的作用?！盵16]人民政協(xié)的性質(zhì)定位及協(xié)商職能是一個(gè)不斷拓展和完善的過(guò)程。1954年第一部政協(xié)章程中,人民政協(xié)的性質(zhì)被定位為“統(tǒng)戰(zhàn)組織”,之后隨著實(shí)踐的發(fā)展,其性質(zhì)被定位為“統(tǒng)戰(zhàn)組織、多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)、民主形式”。2018年新修訂的政協(xié)章程中又增加了“國(guó)家治理體系的重要組成部分,具有中國(guó)特色的制度安排”。人民政協(xié)的協(xié)商職能也在實(shí)踐過(guò)程中逐漸完善為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政及凝聚共識(shí)。凝聚共識(shí)已經(jīng)成為人民政協(xié)的主要職能、履職工作的中心環(huán)節(jié)。而凝聚共識(shí)需要拓展平臺(tái),需要夯實(shí)群眾基礎(chǔ)?；鶎由鐣?huì)正是匯聚各方面的聲音,推動(dòng)協(xié)商對(duì)話(huà)、咨政建言、凝聚共識(shí)的重要場(chǎng)域。

人民政協(xié)建立的全國(guó)、省、市、縣(區(qū))四級(jí)制度體系中,市、縣(區(qū))政協(xié)處在國(guó)家基層治理的第一線(xiàn),具有聯(lián)系基層的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),同時(shí)也處在解決基層社會(huì)治理問(wèn)題,防范化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)的第一線(xiàn)。隨著城市化進(jìn)程的加快、人口流動(dòng)的加速、人們思維方式的轉(zhuǎn)變,土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境污染、交通隱患、用水用電用氣安全、物業(yè)管理等涉及群眾民生熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)的問(wèn)題引發(fā)關(guān)注,如果這些問(wèn)題得不到及時(shí)處理,就有可能影響基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在基層社會(huì),更需要發(fā)揮協(xié)商民主的作用,化解矛盾、表達(dá)訴求、凝聚共識(shí),而市、縣(區(qū))政協(xié)在這些方面大有可為。全過(guò)程人民民主強(qiáng)調(diào)主體的全覆蓋,強(qiáng)調(diào)將全體人民都納入民主過(guò)程。人民政協(xié)職能向基層拓展,有助于發(fā)揮市、縣(區(qū))政協(xié)密切聯(lián)系基層群眾的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),拓寬群眾表達(dá)渠道,了解社情民意,進(jìn)一步夯實(shí)全過(guò)程人民民主的群眾基礎(chǔ)。

3.有利于擴(kuò)大全過(guò)程人民民主的基層參與平臺(tái),解決民眾訴求

習(xí)近平總書(shū)記指出:“民主不是裝飾品,不是用來(lái)做擺設(shè)的,而是要用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的。”[17]人民政協(xié)作為踐行全過(guò)程人民民主的重要制度程序,其職能向基層拓展,是為了更好地了解社情民意,滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活向往的需求。發(fā)展全過(guò)程人民民主需要拓展民主渠道,搭建民主參與的平臺(tái)。而政協(xié)職能向基層拓展,人民群眾有了更為多元的民主參與平臺(tái),能通過(guò)更多渠道進(jìn)行有序政治參與并充分行使當(dāng)家做主的民主權(quán)利。

政協(xié)在搭建民主協(xié)商平臺(tái)方面具有天然優(yōu)勢(shì)。一是政協(xié)的超脫地位使其具有組織優(yōu)勢(shì)。政協(xié)不同于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),也不同于國(guó)家行政機(jī)關(guān),它位于國(guó)家政權(quán)體系之外,處于一種超脫的位置,能夠有效協(xié)調(diào)與協(xié)商議題有關(guān)的部門(mén)參與協(xié)商,其在“協(xié)商過(guò)程中可以不受地區(qū)或部門(mén)利益的限制,能夠站在客觀(guān)公正的立場(chǎng)上觀(guān)察、分析、反映各種情況和問(wèn)題,妥善處理各種社會(huì)關(guān)系”[18],這為其搭建協(xié)商平臺(tái)提供了組織優(yōu)勢(shì)。二是政協(xié)委員的特點(diǎn)便于其在人民群眾和黨政機(jī)關(guān)之間搭建溝通橋梁。政協(xié)委員大多是兼職,這有利于更好地聯(lián)系政府部門(mén)、聯(lián)系群眾。例如,在本文的調(diào)查案例中,“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái)的負(fù)責(zé)人、召集人通常是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委書(shū)記(兼任政協(xié)委員)擔(dān)任的。這樣,他們更易將政府相關(guān)部門(mén)和其他協(xié)商主體召集到一起協(xié)商議事,讓政府相關(guān)部門(mén)能更直接地了解到具體情況及群眾的真實(shí)想法,有時(shí)相關(guān)部門(mén)甚至能當(dāng)場(chǎng)做出某些承諾,對(duì)問(wèn)題的解決產(chǎn)生直接的效果。即便不能當(dāng)場(chǎng)解決,也能通過(guò)各種渠道將協(xié)商結(jié)果傳達(dá)給相關(guān)部門(mén),并督促協(xié)商成果的采納和落實(shí)。“政協(xié)的協(xié)商過(guò)程,既連接政協(xié)內(nèi)部,也溝通政協(xié)外部特別是具有決策權(quán)的黨政機(jī)關(guān)?！盵10]實(shí)現(xiàn)協(xié)商與決策的無(wú)縫銜接,溝通具有決策權(quán)的黨政機(jī)關(guān)是政協(xié)協(xié)商的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

三、厘清邊界:政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商共同推進(jìn)全過(guò)程人民民主

人民政協(xié)作為國(guó)家治理體系的重要組成部分,承載著國(guó)家治理的任務(wù)。而基層治理又是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中關(guān)于政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容就包括“國(guó)家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題”,并指出應(yīng)“在實(shí)踐中豐富協(xié)商內(nèi)容”,“鼓勵(lì)各級(jí)政協(xié)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展,圍繞黨和國(guó)家中心工作,結(jié)合實(shí)際豐富協(xié)商內(nèi)容,拓寬協(xié)商范圍”。[19]可以說(shuō),政協(xié)職能向基層社會(huì)治理拓展,是隨著時(shí)代發(fā)展黨和人民給基層政協(xié)提出的新要求,也是政協(xié)不斷拓展協(xié)商內(nèi)容,踐行全過(guò)程人民民主,將協(xié)商平臺(tái)延伸至基層的新形勢(shì)。如上文所述,政協(xié)職能向基層拓展,在推進(jìn)全過(guò)程人民民主發(fā)展方面具有制度優(yōu)勢(shì)、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)、搭建協(xié)商平臺(tái)優(yōu)勢(shì)等。近年來(lái),全國(guó)各地政協(xié)介入基層協(xié)商的案例也時(shí)有報(bào)道,取得了較為明顯的成效,幫助群眾解決了急難愁盼的實(shí)際問(wèn)題。

在四川政協(xié)搭建的“有事來(lái)協(xié)商”平臺(tái)中,基層政協(xié)通過(guò)組織各種小微協(xié)商,充分發(fā)揮了其在基層治理中的作用。一是通過(guò)組織協(xié)商,化解了矛盾、凝聚了共識(shí),解決了基層社會(huì)治理中依靠群眾自治或社會(huì)組織難以解決的一些問(wèn)題,并通過(guò)政協(xié)的跟蹤反饋和監(jiān)督保證了協(xié)商共識(shí)的落地實(shí)施。二是通過(guò)多次小微協(xié)商的組織,培養(yǎng)了協(xié)商文化,教育了基層干部和群眾。一方面,基層干部認(rèn)識(shí)到政務(wù)公開(kāi)和基層協(xié)商是開(kāi)展基層工作的良好方法,是發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要途徑,主動(dòng)將涉及集體、群眾切身利益的事務(wù)進(jìn)行公示,邀請(qǐng)利益相關(guān)者或協(xié)商代表進(jìn)行協(xié)商,主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督和批評(píng),在協(xié)商中化解矛盾、達(dá)成共識(shí),找到了解決問(wèn)題的有效方法。另一方面,群眾在參與協(xié)商的過(guò)程中,感受到自己得到了充分的尊重,自身的利益訴求得到了充分的表達(dá),合理的意見(jiàn)也能對(duì)公共決策產(chǎn)生影響。在反復(fù)的協(xié)商實(shí)踐中,協(xié)商文化便能得以形成,并反過(guò)來(lái)引領(lǐng)協(xié)商實(shí)踐,推進(jìn)全過(guò)程人民民主的發(fā)展。

但是,政協(xié)協(xié)商向基層拓展,其與基層協(xié)商的邊界在哪里?政協(xié)協(xié)商是否可以替代基層協(xié)商?黨的二十大報(bào)告指出:“協(xié)商民主是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要形式。完善協(xié)商民主體系,統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商?！盵20]政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商都是社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分,都是重要的民主參與渠道,都是全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)。但政協(xié)職能向基層社會(huì)治理拓展,人民政協(xié)介入基層協(xié)商,應(yīng)厘清政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的邊界,二者形成合力,共同促進(jìn)全過(guò)程人民民主的發(fā)展。

基層協(xié)商通常內(nèi)嵌于城鄉(xiāng)基層自治之中,是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的重要方式。基層群眾自治是憲法和法律賦予基層群眾的權(quán)利。中華人民共和國(guó)成立特別是黨的十八大以來(lái),基層群眾自治制度在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善,取得了良好的治理績(jī)效。但在少部分地方,基層自治還面臨著一些難題,如自治乏力,基層協(xié)商流于形式;自治協(xié)商召集困難,代表缺乏協(xié)商參與的積極性;有的協(xié)商需要第三方機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)幫助,自治力量無(wú)力協(xié)調(diào);有的協(xié)商成果的執(zhí)行無(wú)人監(jiān)督,落實(shí)情況缺乏反饋。而人民政協(xié)介入基層協(xié)商將對(duì)這些困難的解決有很大幫助。政協(xié)專(zhuān)事協(xié)商之職,對(duì)于基層自治難以解決的協(xié)商議題,可以將其納入政協(xié)協(xié)商的平臺(tái),由人民政協(xié)推動(dòng)公布議題,廣泛征集公眾意見(jiàn),組織商前調(diào)研,搭建協(xié)商平臺(tái),組織各協(xié)商主體按科學(xué)的議事規(guī)則開(kāi)展協(xié)商,協(xié)調(diào)第三方機(jī)構(gòu)給出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn),推動(dòng)協(xié)商成果影響黨和政府的決策實(shí)施,并利用自身的影響力對(duì)協(xié)商成果的落地進(jìn)行監(jiān)督和反饋。

當(dāng)然,對(duì)于基層自治本身能處理好的問(wèn)題,或者依靠自治已經(jīng)取得較好成效的固定議題等,政協(xié)協(xié)商最好不介入。此外,對(duì)于僅涉及一小部分群體利益的事務(wù),政協(xié)協(xié)商也應(yīng)謹(jǐn)慎介入。在四川政協(xié)“有事來(lái)協(xié)商”案例中,有幾項(xiàng)議題都涉及小區(qū)治理,這本屬于自治的范疇。如某小區(qū)無(wú)人管理、排污管網(wǎng)堵塞、機(jī)動(dòng)車(chē)位緊缺問(wèn)題;某小區(qū)外人行道被小區(qū)居民隨意占道種植問(wèn)題;集中安置小區(qū)亂扔垃圾問(wèn)題;等等。這些本屬于小區(qū)自治的問(wèn)題卻靠人民政協(xié)的力量介入進(jìn)來(lái),雖然問(wèn)題最終得到了解決,但在某種程度上影響了基層自治能力的提高。政協(xié)介入基層社會(huì)治理應(yīng)對(duì)自身邊界有清晰的認(rèn)識(shí),對(duì)于本屬自治解決的問(wèn)題應(yīng)通過(guò)自治解決,對(duì)于能夠依靠社會(huì)組織解決的問(wèn)題應(yīng)通過(guò)社會(huì)組織解決,政協(xié)應(yīng)謹(jǐn)慎介入。政協(xié)的協(xié)商平臺(tái)向基層拓展,推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接,不是為了代替基層協(xié)商,不是為了壓縮基層自治的空間,不是為了減弱社會(huì)組織的治理能力,而是應(yīng)與基層協(xié)商形成合力,互相促進(jìn),彼此呼應(yīng),相得益彰,共同推進(jìn)全過(guò)程人民民主的基層實(shí)踐。

結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為全過(guò)程人民民主的重要制度載體,如何把民主價(jià)值和理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排,需要在實(shí)踐中不斷探索。政協(xié)協(xié)商向基層協(xié)商拓展的最大優(yōu)勢(shì)是其制度優(yōu)勢(shì)。各地通過(guò)不斷積累政協(xié)協(xié)商向基層拓展的經(jīng)驗(yàn),從而不斷完善政協(xié)協(xié)商的職能,并通過(guò)制度化的方式約定下來(lái),有利于政協(xié)基層協(xié)商的持續(xù)健康發(fā)展,有利于全過(guò)程人民民主制度的完善。

政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商都是七大協(xié)商渠道之一。政協(xié)協(xié)商向基層拓展,其與基層協(xié)商之間應(yīng)有一定的邊界。凡是依靠基層協(xié)商、基層自治、社會(huì)組織協(xié)商能解決的問(wèn)題,政協(xié)協(xié)商都應(yīng)該謹(jǐn)慎介入。而對(duì)于那些依靠基層協(xié)商及自治力量難以解決的問(wèn)題,如需要協(xié)調(diào)多個(gè)職能部門(mén)才能解決的問(wèn)題,需要協(xié)調(diào)多個(gè)第三方機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)幫助的問(wèn)題,需要協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域有關(guān)部門(mén)解決的問(wèn)題等,政協(xié)協(xié)商有介入的優(yōu)勢(shì)。政協(xié)協(xié)商向基層拓展,不應(yīng)替代基層協(xié)商,不應(yīng)減弱基層自治能力,不能壓縮基層自治空間,而是應(yīng)發(fā)揮政協(xié)的組織和制度優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、溝通黨政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)等,使政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商互為補(bǔ)充、互相呼應(yīng)、有效銜接。

政協(xié)協(xié)商向基層拓展,應(yīng)注重在以下方面進(jìn)行探索。

一是注重協(xié)商議題的選擇。協(xié)商的議題,首先應(yīng)是社會(huì)治理的焦點(diǎn)問(wèn)題,或者關(guān)聯(lián)度廣,與廣大群眾利益息息相關(guān)、群眾急難愁盼迫切需要解決的熱點(diǎn)及重點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí),這些問(wèn)題需是當(dāng)前依靠自治力量和社會(huì)組織的力量難以有效解決的問(wèn)題,或者需要協(xié)調(diào)多個(gè)職能部門(mén)才能有效解決的問(wèn)題,或者涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)的問(wèn)題,等等。

二是注重構(gòu)建科學(xué)的協(xié)商程序。協(xié)商程序包括協(xié)商前的調(diào)研程序及前期準(zhǔn)備,協(xié)商中的主持、發(fā)言、表決及相關(guān)部門(mén)發(fā)表意見(jiàn)、承諾等,協(xié)商后的成果向黨政部門(mén)的報(bào)送、決議的落實(shí)及跟蹤反饋等。注重在協(xié)商中根據(jù)需要吸收獨(dú)立專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員或社會(huì)組織的參與。當(dāng)前的政協(xié)基層協(xié)商案例中,已經(jīng)構(gòu)建了一定的程序,但還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)使其科學(xué)化和程序化,并形成規(guī)范統(tǒng)一的制度向全國(guó)推廣。

三是注重豐富協(xié)商形式并保持一定的協(xié)商頻次。政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)的協(xié)商機(jī)構(gòu),需要一定頻次的各種協(xié)商活動(dòng)來(lái)體現(xiàn)其地位和作用[10]。這些協(xié)商活動(dòng)包括界別協(xié)商、專(zhuān)題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、提案辦理協(xié)商、雙周協(xié)商、面對(duì)面協(xié)商、問(wèn)題清單協(xié)商等,并在實(shí)踐中不斷將這些活動(dòng)制度化,使其能夠長(zhǎng)效運(yùn)行。同時(shí)不斷探索現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商、開(kāi)放協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商、遠(yuǎn)程協(xié)商等多種協(xié)商形式,提高協(xié)商效率,形成良好的協(xié)商氛圍。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是全過(guò)程人民民主的重要載體。政協(xié)協(xié)商向基層延伸,為公民參與基層治理搭建了一個(gè)新的平臺(tái),促進(jìn)了政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的銜接,也有利于推動(dòng)人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能,生動(dòng)體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源于田向利:《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議四川省第十二屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》,《四川日?qǐng)?bào)》2023年1月17日。②本文案例來(lái)自政協(xié)四川省委員會(huì)辦公廳編《有事來(lái)協(xié)商案例選編》,2021年12月。