葉靜

曾在美國旅居一段時(shí)間的人，常會(huì)詫異于美國公共圖書館的發(fā)達(dá)。那些依托各級財(cái)政資金支持、向公眾開放的圖書館，是美國社區(qū)生活的核心，也是支撐美國社會(huì)的重要公共福利。它們不僅僅提供書籍和期刊的借閱和查詢，也為各年齡層的社區(qū)居民提供了豐富多彩的課程、講座、音樂會(huì)和技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)，還在應(yīng)急、健康服務(wù)、災(zāi)后重建中扮演著日益重要的角色，大大提升了社區(qū)的活力和韌性。然而，僅僅關(guān)注到美國圖書館為社區(qū)提供的這些支持型服務(wù)還不夠。實(shí)際上，美國的公共圖書館還是發(fā)展導(dǎo)向型的，它更關(guān)注年輕一代的教育，也強(qiáng)調(diào)新技術(shù)的引領(lǐng)和推廣。美國公共圖書館對兒童教育投入了相當(dāng)大的資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國公共圖書館開展的所有活動(dòng)項(xiàng)目中，有53% 是針對兒童的。比如，二十一世紀(jì)以來，美國公共圖書館與公益組織“一千本書基金會(huì)”合作就推行了一個(gè)標(biāo)桿項(xiàng)目，鼓勵(lì)美國兒童在幼兒園階段讀一千本書。美國公共圖書館還提供了多種數(shù)字技術(shù)方面的設(shè)備和相關(guān)服務(wù)，直接助力美國居民對數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用。當(dāng)然，美國公共圖書館的發(fā)達(dá)，不僅體現(xiàn)在其提供的高質(zhì)量服務(wù)上，也體現(xiàn)在其龐大的規(guī)模上。截至二0二0年，美國一共擁有公共圖書館系統(tǒng)九千二百三十二個(gè)，其中總館、分館和移動(dòng)圖書館的總和達(dá)到了一萬七千個(gè)之多。

考慮到美國排名第一的經(jīng)濟(jì)總量，擁有如此發(fā)達(dá)的公共圖書館系統(tǒng)，似乎沒有什么奇怪的。但是，如果把公共圖書館和美國其他領(lǐng)域的公共福利進(jìn)行比較，美國公共圖書館的發(fā)達(dá)卻是一個(gè)謎。哥斯塔·埃斯平- 安德森的經(jīng)典著作《福利資本主義的三個(gè)世界》曾把美國界定為一個(gè)以低公共支出為特色的自由型福利國家，這幾乎成為學(xué)術(shù)界的共識。的確，美國政府提供和組織的福利和保障比較有限，相反，它通過實(shí)施很多的稅收補(bǔ)貼和公共服務(wù)外包，使雇傭者和其他私人提供者成為主要的社會(huì)政策行為者。一些學(xué)者曾另辟蹊徑，認(rèn)為如果從規(guī)制或者從稅收補(bǔ)貼的角度來看，美國可以被認(rèn)為是一個(gè)激進(jìn)的或隱形的福利國家。這也從側(cè)面反映了美國在福利公共開支方面的克制和謹(jǐn)慎。對于美國福利體系的特殊性，有學(xué)者認(rèn)為是因美國的左派勢力受到種族的分割而相對較弱，在福利國家的塑造中沒有發(fā)揮歐洲左派勢力那樣的作用，所以由政府提供的公共福利水平低；有學(xué)者認(rèn)為是私人企業(yè)比美國的國家機(jī)構(gòu)成長得更早、更完善，因而能夠承擔(dān)原本應(yīng)由政府提供的職能?？偠灾?，盡管探討角度不同，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為美國的公共福利領(lǐng)域存在著水平低、更多以公私合作的方式提供等特點(diǎn)。

從這個(gè)視角來看，美國公共圖書館的發(fā)達(dá)就很奇怪，因?yàn)橐粊硭乃讲坏?，二來它主要依靠的是公共資金。作為支撐公共教育和終身教育的重要支柱，美國的公共圖書館體系可謂世界的翹楚。這里將美國和瑞典做個(gè)對比。瑞典被公認(rèn)為西方福利國家中公共支出最為慷慨的，實(shí)行“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利，其公共圖書館系統(tǒng)也非常發(fā)達(dá)。但鮮有人知的是，瑞典的公共圖書館系統(tǒng)是在二十世紀(jì)初引進(jìn)和學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗(yàn)而建立起來的。目前，瑞典一共有二百九十個(gè)公共圖書館系統(tǒng)，擁有兩千個(gè)左右的服務(wù)點(diǎn)。如果按一個(gè)公共圖書館系統(tǒng)服務(wù)的人口數(shù)來衡量，瑞典和美國水平大致相當(dāng)，兩國一個(gè)公共圖書館系統(tǒng)都平均服務(wù)約三十五萬人。也就是說，一向被認(rèn)為低福利的美國，其公共圖書館系統(tǒng)的發(fā)達(dá)水平與福利支出最為慷慨的瑞典不相上下。

美國公共圖書館能夠這么發(fā)達(dá)，和它獲得的財(cái)政支持是分不開的。目前美國公共圖書館主要依靠的是各級財(cái)政資金，但美國公共圖書館并非在一開始就是如此。威甘德的《美國公共圖書館史》曾詳盡地介紹了美國公共圖書館從十八世紀(jì)誕生到二十一世紀(jì)的發(fā)展過程，這是一個(gè)由以卡內(nèi)基為代表的私人贊助為主到后期以政府資金支持為主的過程。美國聯(lián)邦政府正式資助公共圖書館服務(wù)始于二十世紀(jì)五十年代后半期，《圖書館服務(wù)法案》《圖書館服務(wù)和建設(shè)法》等一系列法案規(guī)定了聯(lián)邦資助的規(guī)模、方式和用途，郭忠義的《戰(zhàn)后美國聯(lián)邦公共圖書館政策演變研究》一書對此有詳細(xì)的介紹。二十世紀(jì)五十年代中后期的聯(lián)邦資助開啟了美國公共圖書館發(fā)展歷史上的一個(gè)黃金時(shí)期。事實(shí)上，聯(lián)邦政府的資助占公共圖書館運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的比例并不高，它的資助常以州和地方政府提供配套經(jīng)費(fèi)為條件，以此來拉動(dòng)各級財(cái)政資金對公共圖書館發(fā)展的支持。如果沒有聯(lián)邦政府的介入，公共圖書館本來也可能和美國其他領(lǐng)域的公共福利一樣，由私人行為者扮演更主要的角色，整體發(fā)展水平也不會(huì)很高。那么，聯(lián)邦政府為什么會(huì)在二十世紀(jì)五十年代去正式資助全國各地公共圖書館的發(fā)展呢？

對于這個(gè)謎題，像《美國公共圖書館史》《戰(zhàn)后美國聯(lián)邦公共圖書館政策演變研究》這些歷史學(xué)著作都或多或少提到了一些背景和原因，比如美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、移民社會(huì)的社區(qū)締造需求、美國農(nóng)村和城市公共圖書館布局的失衡、美國總統(tǒng)的“偉大社會(huì)”“向貧困宣戰(zhàn)”等宏偉規(guī)劃的推動(dòng)、六十年代蘇聯(lián)的成就對尼克松總統(tǒng)的刺激、美國圖書館協(xié)會(huì)的推動(dòng)等因素。這么多因素之中，哪個(gè)才是關(guān)鍵？打開美國一九四六到一九五六年有關(guān)圖書館聯(lián)邦資助的立法檔案，能夠幫助我們一探究竟。

一九四六年起，美國國會(huì)開始對聯(lián)邦資助公共圖書館進(jìn)行正式的審議和辯論，這個(gè)立法過程延續(xù)了十年，直到一九五六年六月十九日美國國會(huì)才通過《圖書館服務(wù)法案》同意撥款。《圖書館服務(wù)法案》是美國歷史上第一次由聯(lián)邦政府正式對公共圖書館進(jìn)行資助的立法，雖然這個(gè)法案規(guī)定的撥款期限只有五年，而且撥款只限于農(nóng)村地區(qū)使用，但是隨后多個(gè)修正案延續(xù)了聯(lián)邦政府對公共圖書館的撥款，并擴(kuò)展了撥款的用途。簡而言之，一九四六至一九五六年是美國聯(lián)邦政府試圖正式介入的時(shí)期，一九五六年是個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，它是美國聯(lián)邦資助公共圖書館的開始。在這十年中，一共有十七份，總計(jì)六百八十五頁的相關(guān)文件，包括了相關(guān)委員會(huì)先后提交給七十九屆、八十屆、八十一屆、八十二屆、八十四屆美國國會(huì)的九份公共圖書館相關(guān)報(bào)告，七十九屆、八十屆、八十二屆、八十四屆國會(huì)產(chǎn)生的六份有關(guān)公共圖書館的公開聽證會(huì)記錄，以及一九五六年五月和六月《圖書館服務(wù)法案》分別經(jīng)由眾議院和參議院辯論、發(fā)言和表決的兩份國會(huì)記錄。

當(dāng)然，這不是說一九五六年之后公共圖書館相關(guān)的立法檔案不重要。如果對一九五六年之后的立法檔案進(jìn)行考察，當(dāng)然能發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府進(jìn)一步支持公共圖書館的其他原因。只不過一個(gè)制度的開創(chuàng)和延續(xù)可能受到兩種邏輯的支配。當(dāng)一個(gè)制度已經(jīng)落地，就會(huì)產(chǎn)生這個(gè)制度的受益者團(tuán)體，這些受益者會(huì)成為這個(gè)制度的擁護(hù)者，從而使得這個(gè)制度能夠延續(xù)下去。因此，對一九四六至一九五六年這段起始時(shí)期的考察能夠找到促使美國聯(lián)邦政府躬身入局的最初推動(dòng)因素。

也許有人會(huì)質(zhì)疑，為什么要關(guān)注國會(huì)，而不是去考察美國總統(tǒng)的作用？的確，一些美國總統(tǒng)在推動(dòng)公共圖書館發(fā)展中發(fā)揮了作用，但是在美國負(fù)責(zé)撥款的最重要機(jī)構(gòu)是其國會(huì)。事實(shí)上，還有一些美國總統(tǒng)對聯(lián)邦政府資助公共圖書館事宜持有負(fù)面態(tài)度，甚至一度想推翻這些資助，但是都被國會(huì)否決了。比如，在特朗普政府時(shí)期，特朗普就多次試圖取消聯(lián)邦政府對公共圖書館的資助，但是這些提議都未被國會(huì)通過。畢竟，根據(jù)美國的憲法，國會(huì)掌握涉及分配全部聯(lián)邦資金的錢袋權(quán)，這是其立法職能的核心。因此，審視國會(huì)立法的檔案和文件，能夠較好地分析出聯(lián)邦介入的原因。

不過，美國國會(huì)每兩年就要進(jìn)行一次選舉，是否因?yàn)檫@十年美國國會(huì)中政黨勢力分布發(fā)生了明顯變化，從而使得《圖書館服務(wù)法案》最終在一九五六年得以通過呢？事實(shí)并非如此。以美國眾議院為例，在七十九屆、八十一屆、八十二屆和八十四屆的眾議院，民主黨人都占了多數(shù)，而在八十屆和八十三屆國會(huì)中，共和黨人占多數(shù)。也就是說，《圖書館服務(wù)法案》從七十九屆國會(huì)被否決到八十四屆國會(huì)被通過的過程中，兩黨勢力此起彼伏，因此該法案的通過與否與控制國會(huì)的政黨派別并沒有關(guān)系。另外，《圖書館服務(wù)法案》的通過與民主黨在眾議院中所占優(yōu)勢的大小也沒有直接關(guān)系。而在《圖書館服務(wù)法案》最終得以通過的八十四屆國會(huì)，民主黨人占了二百三十二席，其占比低于之前多屆國會(huì)。由此看來，黨派勢力的變動(dòng)不是決定聯(lián)邦是否資助全國公共圖書館的關(guān)鍵因素。

要找到真正的原因，就需要對這十年的立法文件仔細(xì)審讀。首先，來看一下這些文件的共同關(guān)注點(diǎn)。如果對七十九屆、八十屆、八十一屆、八十二屆、八十四屆國會(huì)的相關(guān)報(bào)告和公開聽證會(huì)記錄進(jìn)行關(guān)鍵詞提取，可以看到“rural”（農(nóng)村的）、“l(fā)ocal” （地方的）、“f ede r a l ”（ 聯(lián)邦的）、“funds”（資金）等關(guān)鍵詞在這些國會(huì)文件中反復(fù)出現(xiàn)。確實(shí)，對于聯(lián)邦政府資助公共圖書館，這些年國會(huì)中持支持態(tài)度的議員們提出的主要理由都是一樣的，主要是強(qiáng)調(diào)圖書館服務(wù)供給不足，尤其當(dāng)時(shí)美國的圖書館服務(wù)主要在城市地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)的人并不能同等享受這個(gè)服務(wù)和福利。這是一個(gè)極其重要的立法背景和立法目的，但這并非是促使聯(lián)邦政府介入的最重要因素。因?yàn)?，在這十年中，不充足的圖書館服務(wù)這個(gè)因素一直存在，而且還處于持續(xù)改善的過程中。一九四六年，美國有六百六十一個(gè)縣沒有公共圖書館服務(wù)，一九五二年四百八十八個(gè)縣沒有這樣的服務(wù)，一九五五年進(jìn)一步減少到四百零四個(gè)縣。換句話說，在沒有聯(lián)邦政府資助的情況下，不充足的圖書館服務(wù)在八年的時(shí)間中已經(jīng)減少了38.8%。如果服務(wù)不充分和城鄉(xiāng)差距是促使聯(lián)邦政府介入的最重要原因，那么一九四六年它最應(yīng)該介入。但是事實(shí)上，這個(gè)立法過程延續(xù)了十年。因此不僅要看這些立法文件的共同點(diǎn)，還需找到這些立法文件跨時(shí)的差異。

這些立法文件的確存在著差別，尤其是一九五六年八十四屆國會(huì)收到的報(bào)告和公開聽證會(huì)記錄明顯要比之前歷屆國會(huì)的相關(guān)文件更多突出了蘇聯(lián)的因素。在七十九屆、八十屆、八十一屆的相關(guān)立法文件中完全沒有提到俄羅斯、蘇聯(lián)、共產(chǎn)主義等要素，八十二屆國會(huì)提到了共產(chǎn)主義一次，而八十四屆國會(huì)對這些因素開始頻繁提及。這顯示了蘇聯(lián)對于美國的壓力在二十世紀(jì)五十年代初日益上升。

事實(shí)也是如此。首先，從客觀的經(jīng)濟(jì)實(shí)力上看，蘇聯(lián)在二十世紀(jì)五十年代初期經(jīng)濟(jì)增長非?？?，一九五0至一九五五年間，其年平均經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到了14.2%，為五十至八十年代中增長最快的時(shí)期。其次，從美國感受到的政治威脅來看，五十年代之后也明顯上升。黃琪軒的《大國權(quán)力轉(zhuǎn)移與技術(shù)變遷》一書中提到，自蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫上臺之后，一改之前防御性的外交政策，變得更為積極主動(dòng)，宣稱蘇聯(lián)在國際政治的決策中應(yīng)享有一席之地，這使得蘇聯(lián)走向了與美國競爭領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前臺。而二十世紀(jì)五十年代初期的朝鮮戰(zhàn)爭更是直接繃緊了美國的神經(jīng)，害怕被趕超的壓力陡然上升，很多軍方—產(chǎn)業(yè)—學(xué)術(shù)的復(fù)合體就是在朝鮮戰(zhàn)爭的動(dòng)員下形成的。

但是，蘇聯(lián)這個(gè)因素為什么能促使美國聯(lián)邦政府對公共圖書館的資助呢？第八十四屆眾議院商議和表決《圖書館服務(wù)法案》時(shí)的記錄十分清晰地展示出了其中的關(guān)鍵機(jī)制。當(dāng)時(shí)的美國對俄羅斯科技人才成長、教育體系建設(shè)的成效頗為忌憚。這份文件的第7689 頁提到：“一九五六年（美國）畢業(yè)了兩萬五千名工程師，但俄羅斯將畢業(yè)五萬名工程師。在一九五六年，我們將畢業(yè)五萬名技術(shù)人員，但俄羅斯將畢業(yè)三十二倍于此的人數(shù)—一百六十萬名技術(shù)人員。”同時(shí)，一些議員也注意到了俄羅斯十分重視繼續(xù)教育，他們認(rèn)為美國面臨著俄羅斯教育成就的挑戰(zhàn)，所以美國要發(fā)展自己的教育體系，需要通過公共圖書館給人們繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)。正是在這樣的背景之下，聯(lián)邦對公共圖書館的資助變得十分重要。不僅如此，美國對共產(chǎn)主義帶來的體制上和思想上的競爭也十分重視。一些議員指出美國正處在與共產(chǎn)主義的激烈競爭中，這不僅是物質(zhì)上的競爭，更是思想上的競爭。他們認(rèn)為共產(chǎn)主義已經(jīng)滲透到美國生活的各個(gè)方面，正在一些薄弱環(huán)節(jié)破壞人們對民主制度的信仰。為了與之抗衡，他們認(rèn)為需要利用所有有效的信息和教育手段，建設(shè)高效服務(wù)民主需要的公共圖書館就是其手段之一?？偠灾?，公共圖書館被認(rèn)為在兩方面具有重要作用：一方面，它可以服務(wù)于終身教育，幫助美國在與俄羅斯的科技競賽中取得優(yōu)勢；另一方面，公共圖書館能為公民提供充分的信息和知識，促進(jìn)對民主的信心，從而鞏固民主制度并對抗共產(chǎn)主義。正是這些原因，聯(lián)邦對公共圖書館進(jìn)行資助變得義不容辭、刻不容緩。

不過，這項(xiàng)對公共圖書館的資助法案在歷次提交給國會(huì)辯論和表決時(shí)，都遇到了同樣的挑戰(zhàn)，那就是對聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)張的反對。即便在八十四屆眾議院商議和表決《圖書館服務(wù)法案》時(shí)，仍有多名議員強(qiáng)調(diào)這個(gè)問題，認(rèn)為聯(lián)邦正在侵蝕州的權(quán)力，不應(yīng)該為了資助圖書館而再開聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)大之門。一些議員為這個(gè)法案進(jìn)行了積極的辯護(hù)，提出這只是一個(gè)有固定期限的法案，只有五年的資助期，而且法案要求州對聯(lián)邦資金進(jìn)行配套，聯(lián)邦的資金只是去調(diào)動(dòng)州的積極性，聯(lián)邦政府也不能決定州使用資金的方向。也就是說，為了能讓聯(lián)邦政府資助原屬于地方事務(wù)范疇的公共圖書館，這項(xiàng)法案規(guī)定聯(lián)邦政府只能發(fā)揮財(cái)政引領(lǐng)的作用，即用有限的資金在有限的期限內(nèi)介入。雖然有限的期限這一規(guī)定后來被多個(gè)修正案打破，但是聯(lián)邦政府用有限的資金，去調(diào)動(dòng)州和地方政府的資金進(jìn)行公共圖書館建設(shè)這一做法一直被保留下來。正是這種支持，使得美國公共圖書館從早期較多依賴私人慈善捐款和志愿者的支持，轉(zhuǎn)向了主要依靠各級財(cái)政資金發(fā)展。也正因如此，二十世紀(jì)五十年代后期以來公共圖書館得以快速發(fā)展，成為美國社會(huì)中不可或缺的公共福利。

因此，美國公共圖書館壯大的背后是大國政治，是大國間的科技競爭和體制競爭使美國將公共圖書館作為實(shí)現(xiàn)國家利益的工具，從而促使聯(lián)邦對此進(jìn)行了引領(lǐng)性的資助。這只是大國競爭影響公共福利建設(shè)方向和規(guī)模的一個(gè)例子。事實(shí)上，西方整個(gè)福利國家的成長和“冷戰(zhàn)”都是密不可分的，正是美蘇兩大陣營的對抗和競爭使得社會(huì)主義集團(tuán)和資本主義集團(tuán)都紛紛加大了社會(huì)支出。以前我們常常關(guān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、全球化程度、全球價(jià)值鏈分布、國內(nèi)左派力量大小、政黨譜系對各國福利制度的影響等。但很顯然，國際政治局勢會(huì)賦予國家自主性，進(jìn)而塑造一個(gè)國家的社會(huì)政策，畢竟任何一個(gè)國家能夠快速崛起、順利應(yīng)對外部挑戰(zhàn)所需要的底層邏輯都是，該國有更高比例的人獲得更優(yōu)質(zhì)、更平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、條件和支持。