唐瓊 吳靜

［摘 要］當(dāng)前戶籍制度改革成效與人民期待有一定差距，面臨的主要挑戰(zhàn)是社會(huì)福利資源城鄉(xiāng)和區(qū)域間的差異配置、戶籍制度改革的制度體系尚不完善、戶籍制度改革具體執(zhí)行力度相對(duì)不夠強(qiáng)勁、存量流動(dòng)人口落戶難度大和戶籍制度改革存在成本分擔(dān)難題。新時(shí)代新階段，深化戶籍制度改革，要瞄準(zhǔn)關(guān)鍵問(wèn)題、聚焦重點(diǎn)人群，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市，扎實(shí)促進(jìn)共同富裕。

［關(guān)鍵詞］戶籍制度；共同富裕；以人為本；成本分擔(dān)機(jī)制

［中圖分類(lèi)號(hào)］C91 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-7544（2023）07-0063-10

［作者簡(jiǎn)介］唐瓊，中共湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心（決策咨詢部）副? ? ? ?主任、教授；

吳靜，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生。

［基金項(xiàng)目］湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)一般項(xiàng)目“湖南健全城鄉(xiāng)基層治理體系對(duì)策研究”（XSP22YBC489）；中共湖南省委政策研究室決策咨詢研究課題“全省城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究”（JC ZX20230105）

我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，社會(huì)矛盾發(fā)生深刻變化，現(xiàn)階段主要體現(xiàn)在不平衡不充分地發(fā)展上。我國(guó)大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，已經(jīng)超越國(guó)際大城市經(jīng)濟(jì)的平均水平，然而縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)卻與發(fā)達(dá)國(guó)家的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)存在較大差距，人民群眾并未平等地享受社會(huì)發(fā)展成果。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程中，必須把促進(jìn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，而戶籍制度改革就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕的助推器。2022年5月，中央出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了縣城在城鎮(zhèn)化中的重要地位和作用，為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系提供了指南；“十四五”規(guī)劃更是明確提出推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”，保障落戶市民共享公共服務(wù)的權(quán)利，讓農(nóng)民工、外來(lái)人口等在城市“安家落戶”，真正實(shí)現(xiàn)住得下、留得住、過(guò)得好的目標(biāo)。目前，已有20個(gè)省、自治區(qū)明確提出取消戶口的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)屬性劃分，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，建立健全居住證制度。［1］

一、共同富裕視角下戶籍制度改革的現(xiàn)狀

近年來(lái)，無(wú)論是中央政策層面，還是地方政府層面，均對(duì)戶籍制度進(jìn)行了系列改革和探索，2014年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》拉開(kāi)了新時(shí)代戶籍制度綜合改革的新征程。在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，西部地區(qū)貴州、青海、四川、陜西、新疆、云南6省，中部地區(qū)黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、湖南、江西7省，東部地區(qū)遼寧、河北、山東、福建、廣東、江蘇、廣西7省，進(jìn)行了深化戶籍制度改革的實(shí)踐。由于戶籍不僅僅帶有社會(huì)管理的功能，更多地是與經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)福利相互捆綁。鑒于各個(gè)省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的差異，戶籍改革的進(jìn)程與收效各異，但從整體而言，戶籍制度改革的進(jìn)程與人民期待有一定的差距。本文選取不同發(fā)展水平的城市，分析戶籍改革的現(xiàn)狀。

（一）小城鎮(zhèn)戶籍制度逐步放開(kāi)

作為戶籍改革的切入點(diǎn)，小城鎮(zhèn)率先進(jìn)行了改革。作為生產(chǎn)力，人是最革命最活躍的因素。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的數(shù)量急劇增加，尤其是建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，大大加速了勞動(dòng)力的流動(dòng)，大量農(nóng)民紛紛謀求進(jìn)入城鎮(zhèn)發(fā)展的機(jī)會(huì)，政府不得不調(diào)整政策，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移，因而小城鎮(zhèn)戶籍制度逐步放開(kāi)。

改革至今，小城鎮(zhèn)戶籍主要經(jīng)歷兩個(gè)階段。第一階段采取三元制的結(jié)構(gòu)形式，在城市和農(nóng)村戶口之間建立“自理口糧戶口”或者“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”的第三種結(jié)構(gòu)形式。第二階段是統(tǒng)一三元制戶籍制度，將三者統(tǒng)一合并為城鎮(zhèn)戶口。［2］在第一階段由于沒(méi)有根本變革城鄉(xiāng)二元體制，自理口糧戶口對(duì)農(nóng)民的吸引力并不顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990—1993年間，全國(guó)自理口糧人口僅增加42萬(wàn)，1997年，小城鎮(zhèn)戶籍改革在全國(guó)近400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)；1998年小城鎮(zhèn)戶籍在全國(guó)各地逐步開(kāi)放；2000年，在《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》推動(dòng)下，小城鎮(zhèn)開(kāi)放速度進(jìn)一步提升。2001年，《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著改革走向全面實(shí)施階段。小城鎮(zhèn)戶籍基本上對(duì)農(nóng)民全面開(kāi)放了，滿足在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的收入來(lái)源和合法的生活住所即可落戶，一些中等城市進(jìn)一步降低了進(jìn)城落戶的門(mén)檻。

中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)戶籍改革力度較為強(qiáng)勁。1998年，貴州省頒布《小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)方案》，把有穩(wěn)定合法的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收入來(lái)源、有穩(wěn)定的居所且居住滿兩年作為落戶小城鎮(zhèn)的條件。文件中提出全面取消城鎮(zhèn)增容費(fèi)。貴州省選擇10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點(diǎn)地區(qū)。

以“開(kāi)放戶籍”促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展是20世紀(jì)90年代末推進(jìn)戶籍改革的動(dòng)力。即使小城鎮(zhèn)已經(jīng)不再限制人口遷移，但回顧改革成效，小城鎮(zhèn)并未有過(guò)大規(guī)模的流動(dòng)人口落戶，對(duì)于農(nóng)民的吸引力依舊比較弱，有些地區(qū)的戶籍制度改革甚至陷入僵局。例如，1999年，安徽渦陽(yáng)縣的城鎮(zhèn)戶籍需要攤派出售；河南省人口對(duì)于小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點(diǎn)反響并不熱烈，甚至出現(xiàn)沒(méi)有一個(gè)人申報(bào)的情況。從當(dāng)前各省份各地愈演愈烈的“搶人大戰(zhàn)”中，各地為了吸引人才制定的落戶優(yōu)惠政策，更真實(shí)地反映了小城鎮(zhèn)戶籍改革的艱難。究其原因：一是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利和保障與城市相比差距較大；二是流動(dòng)人員以及農(nóng)民工思想意識(shí)已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，他們更愿意到發(fā)達(dá)的地區(qū)生活或是在農(nóng)村守著一畝三分地，而并非選擇介于兩者之間的小城鎮(zhèn)。因而，小城鎮(zhèn)戶籍改革成效并不顯著。

（二）大中城市差別化實(shí)施落戶政策

自黨的十九大以來(lái)，黨中央的決策一再提出采用“差別化的落戶政策”。受社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的制約，中國(guó)大中小城市的人口數(shù)量以及人口承載力有著巨大的差別。北京、上海等特大城市，目前城市人口承載過(guò)多。對(duì)特大城市而言，戶籍改革也承擔(dān)著控制人口數(shù)量的職責(zé)，因而落戶條件相對(duì)較高；而大城市一般采用戶籍“門(mén)檻式”準(zhǔn)入政策，比如通過(guò)居住證等方式逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；中等城市有序放開(kāi)落戶限制。當(dāng)前“搶人大戰(zhàn)”日趨白熱化，使得各地爭(zhēng)相放開(kāi)戶籍準(zhǔn)入條件，戶籍制度改革在大中城市進(jìn)一步推進(jìn)。［3］

1.普遍實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度

為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元割裂局面，恢復(fù)戶籍的人口登記與管理職能，根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)文件，各地區(qū)都在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，同時(shí)適度放寬落戶和遷移所需要的條件。各省市根據(jù)自身實(shí)際情況，采取各具特色的政策舉措。

以成都為例，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民地位、各項(xiàng)福利與社保的無(wú)差異化，成都市出臺(tái)了《統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙》的政策文件。在改革措施方面，實(shí)施戶口登記地與實(shí)際居住地相統(tǒng)一的管理。登記時(shí)，保持戶口登記地與實(shí)際居住地相一致；以身份證號(hào)碼作為標(biāo)志，建立公民信息管理系統(tǒng)，收集整合居住、社保、就業(yè)等信息資源；城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象主要是用人單位及其職工，而其他居民可根據(jù)自身情況，組織選擇城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保的公平。在住房保障方面，構(gòu)建了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房保障體系。城市和鄉(xiāng)村均在住房保障范圍之內(nèi)，城鄉(xiāng)居民符合住房保障條件的，全部享有城鄉(xiāng)住房保障資格。對(duì)于住房困難的人口，提供各項(xiàng)保障措施，如廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房以及財(cái)政補(bǔ)貼等。在教育方面，統(tǒng)一中職層次學(xué)生資助政策，成都市中職層次的貧困生享受無(wú)差別資助政策。文件指出，入戶成都的城市外來(lái)人員，同樣享受當(dāng)?shù)鼐用竦母鞣N待遇。戶籍制度牽一發(fā)而動(dòng)全身，其涉及的利益面甚廣，短期內(nèi)城鄉(xiāng)身份之間的區(qū)別仍難以完全消除。

2.居住證制度盛行

在2010年的國(guó)務(wù)院文件中，首次提出了全面推行居住證制度。居住證不帶有城市或者農(nóng)村二元戶籍性質(zhì)，是政府頒發(fā)給城市外來(lái)務(wù)工人員讓其可以享有城市福利的憑證。但這種城市福利是小范圍的，且福利水平受自身?xiàng)l件的制約。擁有居住證，外來(lái)人口可以在滿足條件后申請(qǐng)落戶城市。2017年，國(guó)家發(fā)改委提出全面實(shí)施居住證制度，以落實(shí)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。目前上海、浙江、河北、重慶等18個(gè)省份及地市已探索建立了居住證制度。［4］

作為戶籍改革的先行者，上海的居住證適用對(duì)象比較狹窄，并對(duì)學(xué)歷層次提出較高的要求。給予居住證的條件是：在上海市工作或創(chuàng)業(yè)，且具有高學(xué)歷（本科以上或者特殊人才）。2017年，上海戶籍制度改革進(jìn)一步推進(jìn)，頒布了新的文件——《上海市居住證積分管理辦法》，其適用對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)展到境內(nèi)來(lái)上海工作或者生活的人員，其條件是憑借本人的《上海市居住證》，并參加本市職工社會(huì)保險(xiǎn)滿6個(gè)月，即可申請(qǐng)。這一舉措使持有上海市居住證者能夠享有更多的城市居民待遇，提升了進(jìn)城落戶的希望。居住證積分制其實(shí)質(zhì)是量化居民個(gè)人條件以及對(duì)城市的貢獻(xiàn)，外來(lái)居民按量化的分值獲取相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。

3.小范圍實(shí)行本地人戶口自由遷移政策

目前，蘇州、重慶、成都等地實(shí)施地方戶口自由遷移政策。以蘇州市為例，2015年6月蘇州公安部門(mén)下發(fā)《關(guān)于在大市范圍內(nèi)實(shí)施本地居民戶口通遷制度的通知》，決定在蘇州大市范圍內(nèi)實(shí)施本地居民戶口的通遷制度。該制度僅針對(duì)蘇州市的戶籍居民，在蘇州市區(qū)、吳江區(qū)、常熟市、張家港市、昆山市和太倉(cāng)市以上任意地區(qū)擁有合法穩(wěn)定住所的人，即可實(shí)現(xiàn)戶口自由遷移?！百?gòu)買(mǎi)、自建、繼承、受贈(zèng)的產(chǎn)權(quán)房以及保障性住房”都視為合法穩(wěn)定住所的范疇。這一制度的突出特點(diǎn)是不限定合法穩(wěn)定住所的面積。

4.特大城市的標(biāo)配——積分落戶制

作為一項(xiàng)戶籍調(diào)控政策，2011年提出的積分落戶制是國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)戶口往城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)化的一項(xiàng)措施。其本質(zhì)是農(nóng)村戶籍人口通過(guò)在城市工作賺取積分，最終獲得城市戶口。這一制度采取公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，在一定程度上打破了“戶籍壁壘”，給外地人落戶城市提供了平臺(tái)，具有一定的進(jìn)步意義。目前北上廣深等特大城市都實(shí)施積分落戶制，所設(shè)定的申請(qǐng)條件相對(duì)比較苛刻，對(duì)外來(lái)人口而言，當(dāng)?shù)貞艨谝琅f遙不可及。

隨著戶籍改革的深入，各方面的矛盾和問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度方面，對(duì)比過(guò)去城鎮(zhèn)戶口緊俏受熱捧的局面，各地區(qū)放開(kāi)小城鎮(zhèn)戶口管制，在制定鼓勵(lì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策時(shí)，居民對(duì)城市戶口的態(tài)度卻非常冷淡。根據(jù)學(xué)者李強(qiáng)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化大規(guī)模入戶抽樣調(diào)查，約60%農(nóng)業(yè)戶籍人口不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍。［5］農(nóng)民工對(duì)于以放棄承包地和宅基地來(lái)獲取城鎮(zhèn)戶口的方式積極性不高；對(duì)于居住證制度，一方面原住城鎮(zhèn)居民憂慮外來(lái)人口的遷入會(huì)導(dǎo)致他們?cè)械母＠浇档?。另一方面，戶籍制度改革的各?xiàng)優(yōu)惠政策會(huì)吸引更多的外來(lái)人口進(jìn)入城市，多元文化的沖撞與融合，使得政府的管理與服務(wù)水平面臨更大挑戰(zhàn)。針對(duì)積分落戶制，其最大的詬病是苛刻的申請(qǐng)條件，對(duì)外來(lái)人口而言城市戶口依舊高不可攀。

二、共同富裕視角下戶籍制度改革面臨的機(jī)遇

深入推進(jìn)戶籍制度改革是貫徹共享發(fā)展理念的舉措，在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)之路上，戶籍制度改革迎來(lái)了新的機(jī)遇。

（一）國(guó)家層面提供政策支持

深化戶籍改革，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的需要。邁入新時(shí)代，國(guó)家在政策層面制定了一系列的戰(zhàn)略部署（見(jiàn)表1）。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是進(jìn)行改革的物質(zhì)保障。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為戶籍改革創(chuàng)造了較為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。依據(jù)制度變遷理論，改革必然以一定的成本為代價(jià)。只有改革成本代價(jià)小于制度變遷帶來(lái)的收益時(shí)，制度才會(huì)發(fā)生變遷。中央政府、地方政府、城市戶籍人口和進(jìn)城落戶人口是戶籍制度改革的主要利益相關(guān)者。從改革的成本—收益分析來(lái)看，在中央政府層面，戶籍制度改革能夠推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)共同富裕，其帶來(lái)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本；在地方政府層面，全面放開(kāi)中小城市落戶限制等落戶舉措在短期內(nèi)會(huì)對(duì)城市的就業(yè)、醫(yī)療、財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施等帶來(lái)一定的壓力，但長(zhǎng)期來(lái)看，落戶人口帶來(lái)的人力資本以及潛在的消費(fèi)市場(chǎng)會(huì)給城市創(chuàng)造財(cái)富，城市將是戶籍制度深化改革的受益者。

（三）人民認(rèn)同破除思想障礙

戶籍制度的改革是應(yīng)時(shí)代要求而推進(jìn)，目前我國(guó)公民對(duì)于推進(jìn)戶籍制度改革的呼聲漸高、期待值大。當(dāng)前游離于城市和農(nóng)村之間的群體，除去農(nóng)民工之外，更多的是擁有農(nóng)村戶籍而生活在城市的人群。這些“外來(lái)戶口”人群迫切希望通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)身份的“去標(biāo)簽化”，破除與生俱來(lái)的戶籍身份桎梏。特別對(duì)新生代農(nóng)民工，他們比父輩受教育程度高，且初步適應(yīng)了城市生活，他們有著更高的職業(yè)期望，對(duì)后代的教育愈加重視，期望融入城市并能定居下來(lái)的意愿更強(qiáng)烈。

（四）以往改革積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

無(wú)論是“親屬投靠”式、投資落戶式、購(gòu)房落戶式、人才引進(jìn)式、居住證模式還是務(wù)工落戶模式，都是現(xiàn)實(shí)需求下的產(chǎn)物，都為我國(guó)今后的改革提供了借鑒。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)的戶籍改革一直都是進(jìn)行時(shí)，大中小城市都積累了一定的改革經(jīng)驗(yàn)，為戶籍改革的深化鋪就道路，使改革前進(jìn)的方向更加貼近經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市發(fā)展的實(shí)際，更符合人民的真實(shí)需求。

三、共同富裕視角下戶籍制度改革面臨的挑戰(zhàn)

戶籍不僅僅帶有社會(huì)管理的功能，更多地是與經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)福利相互捆綁。整體而言，目前戶籍制度改革的進(jìn)程與人民期待有一定的差距。

（一）城市發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)福利資源配置存在差異

戶籍制度與各項(xiàng)社會(huì)福利待遇“脫鉤”是戶籍改革需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。然而，城市規(guī)模差異所帶來(lái)的城市福利差異，是當(dāng)前戶籍制度改革的瓶頸，也是左右人口遷移的重要因素，深刻影響了戶籍制度改革的成效。

從城市間的發(fā)展角度分析，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口規(guī)模越大。大城市對(duì)人口的吸引力更大，究其原因，一方面，捆綁在戶籍制度上的附加福利，比如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，享有更好的教育、醫(yī)療資源，擁有更多的就業(yè)和提升機(jī)會(huì)。無(wú)論是985、211高校在不同城市的占比，還是三甲醫(yī)院在不同城市的分布，都體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)資源向大城市傾斜的現(xiàn)狀。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市與中小城鎮(zhèn)也存在著許多的“非戶籍福利”，促使人們?cè)诼鋺暨x擇上更中意經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市。在中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)中，超大城市中的跨省流動(dòng)農(nóng)民工，有40%愿意在居住地城鎮(zhèn)落戶，但是落戶門(mén)檻較高；對(duì)于基本放開(kāi)了落戶限制的城市，僅有25%的跨省流動(dòng)農(nóng)民工愿意落戶。

從城市內(nèi)部角度分析，現(xiàn)行的戶籍制度導(dǎo)致了城市居民與外來(lái)人的割裂。盡管改革在不斷推進(jìn)，但是和戶籍制度相關(guān)的一些制度安排，依然差異化對(duì)待外來(lái)人口（見(jiàn)表2）。因而，無(wú)論是在居住、就業(yè)或是娛樂(lè)、休閑方面，外來(lái)人口都自成一派，甚至出現(xiàn)重大疾病需要回醫(yī)療水平不如的老家，參加家鄉(xiāng)的“新農(nóng)合”。這部分城市的建設(shè)者對(duì)其生活的城市難以產(chǎn)生歸屬感和認(rèn)同感。因此，當(dāng)前存在城鄉(xiāng)二元割裂的同時(shí)，城市內(nèi)部也出現(xiàn)了新的割裂，形成了新的二元制社會(huì)結(jié)構(gòu)。

戶籍開(kāi)放的過(guò)程并非“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換過(guò)程，更需要進(jìn)行公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)性改革。戶籍制度與20多項(xiàng)個(gè)人權(quán)利相掛鉤，致使在遭受意外事故的賠償上，出現(xiàn)“同命不同價(jià)”的社會(huì)現(xiàn)象。實(shí)施公共服務(wù)體制改革，旨在打破公共服務(wù)以及相關(guān)權(quán)利與戶籍緊密相連的狀態(tài)，消除差異化的社會(huì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一全覆蓋的社會(huì)公共服務(wù)制度。然而，公共服務(wù)體制改革屬于多方利益的博弈，亟待解決的問(wèn)題是教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社保等領(lǐng)域如何實(shí)現(xiàn)改革速度與質(zhì)量之間的平衡。

（二）戶籍制度改革的制度體系尚不完善

戶籍制度改革的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)所有人自由、平等而全面的發(fā)展，破除因政策或制度造成的社會(huì)分化和割裂局面。戶籍制度作為之前社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性人口管理的制度，牽涉到社會(huì)生活的方方面面。因此，戶籍制度改革涉及的領(lǐng)域相當(dāng)廣泛，無(wú)論是就業(yè)、教育、醫(yī)療，還是住房、養(yǎng)老、社會(huì)救助，抑或是土地、最低保障方面，都與戶籍制度密不可分。

農(nóng)村集體土地制度改革影響戶籍改革的方向和性質(zhì)。千百年來(lái)，土地都是農(nóng)民的鐵飯碗，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口逐漸從農(nóng)村流向城市，隨之而來(lái)的是農(nóng)民土地資產(chǎn)如何處置的問(wèn)題。農(nóng)民難以在城市利益與農(nóng)村土地權(quán)益之間做出選擇。一方面，大量農(nóng)民進(jìn)城，導(dǎo)致農(nóng)村土地拋荒、宅基地閑置現(xiàn)象較多；另一方面，農(nóng)民進(jìn)城后，其農(nóng)村集體身份所享有的權(quán)益如何保障也是現(xiàn)實(shí)中的難題。這導(dǎo)致現(xiàn)在大部分進(jìn)城農(nóng)民都是“兩頭靠”的局面。按照《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，不得以已退出“三權(quán)”（指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)）作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，充分尊重農(nóng)民意愿和選擇權(quán)。［6］但是在現(xiàn)實(shí)中，“逼農(nóng)民進(jìn)城，趕農(nóng)民上樓”的事件時(shí)有發(fā)生。部分地區(qū)甚至出現(xiàn)讓農(nóng)民在土地權(quán)益和進(jìn)城落戶中“二選一”。因此，農(nóng)村土地制度是“農(nóng)民愿不愿意進(jìn)城”的癥結(jié)所在［7］。推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革也面臨著諸多的難題。正如習(xí)近平總書(shū)記所言，“改革已進(jìn)入深水區(qū)，可以說(shuō)，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……改革再難也要向前推進(jìn)”。因此，如何推動(dòng)當(dāng)前改革既保障農(nóng)民的切身利益，使他們能夠安心進(jìn)城，又能夠在城市里留得下、住得好，是新時(shí)代的考題。

（三）戶籍制度改革具體執(zhí)行力度相對(duì)不夠強(qiáng)勁

盡管改革取得了一定成效，但人口流動(dòng)并沒(méi)有推動(dòng)戶籍改革取得實(shí)質(zhì)性的突破，改革的步伐依舊滯后于社會(huì)發(fā)展的需求。改革推進(jìn)存在“雷聲大、雨點(diǎn)小”的狀況。主要體現(xiàn)在：一是大城市的戶籍改革進(jìn)程緩慢，外來(lái)人口落戶阻力較大。在大部分地區(qū)，很難實(shí)施中央文件（《積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》）中的規(guī)定，即使是符合條件的外來(lái)人口也難以被批準(zhǔn)落戶［8］。二是改革避重就輕，流于形式。14個(gè)省市出臺(tái)統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，但捆綁在戶籍制度上的社會(huì)福利與權(quán)益并沒(méi)有統(tǒng)一，城鄉(xiāng)一元化名不副實(shí)。諸如北上廣深等人口流入量大的城市在總量控制的基礎(chǔ)上實(shí)行積分制落戶，選取的量化指標(biāo)設(shè)計(jì)傾向于高學(xué)歷、高職稱的外來(lái)人口，這更像是人才的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，而農(nóng)民工群體被拒之門(mén)外。三是落戶標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛，成本高昂，導(dǎo)致農(nóng)民群體參與的熱情不高。盡管各地的戶口遷移方式由指標(biāo)審批式轉(zhuǎn)變成了條件準(zhǔn)入制，但對(duì)大部分人口而言其標(biāo)準(zhǔn)依舊偏高，進(jìn)城農(nóng)民以土地為代價(jià)換取城市人口身份和福利，致使該群體積極性不高。這也反映出當(dāng)前的一些舉措無(wú)法滿足社會(huì)大眾的訴求。

（四）戶籍制度改革面臨合理成本分擔(dān)難題

推動(dòng)戶籍制度改革，意味著城市人口的增加，為提供給外來(lái)人口相同的市民待遇，地方政府的財(cái)政開(kāi)支必然擴(kuò)大。然而，作為社會(huì)公共福利及公共服務(wù)的財(cái)政支出，在短期難以得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)，且原有利益格局也可能被打破，尤其對(duì)于承載了較多外來(lái)轉(zhuǎn)移人口的城市，戶籍制度需要花費(fèi)的成本較高。地方政府作為利益博弈的一方，難免出現(xiàn)一些畏難情緒。落實(shí)公共服務(wù)體制改革和土地制度改革，必然需要資金支持，也需要合理的成本分擔(dān)機(jī)制。因此，戶籍制度改革面臨較大阻力。［9］

設(shè)計(jì)分擔(dān)成本機(jī)制的難點(diǎn)多。一是各省市之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展?fàn)顩r差異較大，因而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本和地方財(cái)政的支付能力也存在天壤之別。二是涉及諸多利益相關(guān)者，包括中央政府、地方各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人。各主體的博弈也突出體現(xiàn)在流出地與流入地政府之間。三是中央分稅制和轉(zhuǎn)移支付政策之間需調(diào)整和改革。四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本測(cè)算環(huán)節(jié)缺失，各地區(qū)因福利待遇、土地價(jià)格等各方面條件的地區(qū)差異，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本測(cè)算沒(méi)有科學(xué)、可信的結(jié)果。

（五）戶籍制度改革下存量流動(dòng)人口落戶難度大

根據(jù)全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)約有3.76億流動(dòng)人口，主要是農(nóng)民工。農(nóng)民工群體往往都是大城市的建設(shè)者，承擔(dān)著大量較為艱辛的體力勞動(dòng)（包括外賣(mài)、快遞業(yè)務(wù)），且常年居住在城市，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的聯(lián)系逐漸減少，在新生代農(nóng)民工身上，落戶城市的愿望更加強(qiáng)烈。然而，城市落戶中更加注重學(xué)歷等條件，農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，受制于生活背景和文化程度的差異，落戶更加復(fù)雜和艱難。一方面，中國(guó)的發(fā)展對(duì)農(nóng)民工的歷史欠賬較多。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)展享受了人口紅利，其中農(nóng)民工發(fā)揮了巨大作用，但是前期對(duì)于農(nóng)民工的保障確實(shí)相對(duì)滯后，他們更像是“候鳥(niǎo)人群”。同時(shí)，流動(dòng)人口的落戶難度大帶來(lái)諸多問(wèn)題，最明顯的是不平等現(xiàn)象的代際傳遞。農(nóng)民工在城市干著工人的活，卻只是農(nóng)民的身份，無(wú)法享受市民同等的社會(huì)福利與保障。而農(nóng)民工子女進(jìn)城后，無(wú)法享受和原住市民子女同等的學(xué)習(xí)和生活環(huán)境，農(nóng)民工子女與市民子女學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)之間的差距大。這種肉眼可見(jiàn)的差距，既不利于青少年兒童的成長(zhǎng)，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定。另一方面，農(nóng)民工群體數(shù)量較多，對(duì)戶籍制度改革帶來(lái)了一定的壓力。根據(jù)《2022年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2022年農(nóng)民工總量達(dá)2.95億，總量仍然呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)；16—40歲的新生代農(nóng)民工占比47%；年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工1.32億，占進(jìn)城農(nóng)民工人數(shù)的77%。

四、共同富裕視角下推進(jìn)戶籍制度改革的路徑

新時(shí)代新階段，深化戶籍制度改革要從“十三五”期間的“促進(jìn)”轉(zhuǎn)向“暢通”，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵問(wèn)題、聚焦重點(diǎn)人群，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市，扎實(shí)促進(jìn)共同富裕。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、外部激勵(lì)和內(nèi)部互動(dòng)

一是試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，進(jìn)一步明確經(jīng)常居住地登記戶口權(quán)益，完善居住證服務(wù)功能，逐步實(shí)現(xiàn)居住證持有者與戶籍人口平等享有福利待遇。在探索中簡(jiǎn)化經(jīng)常居住地的戶口登記流程，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享，推動(dòng)居住證制度“一網(wǎng)通辦”。二是平衡經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)公共福利的關(guān)系，戶籍制度改革牽涉面廣，涉及的領(lǐng)域眾多，不能完全依靠地方政府去推動(dòng)。戶籍制度改革是多方力量的博弈，并且是一個(gè)長(zhǎng)期的循序漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)尋求在不同任期的地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期利益與當(dāng)前利益協(xié)調(diào)，使地方政府與落戶農(nóng)民利益達(dá)到均衡狀態(tài)。

（二）剝離附加利益，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

堅(jiān)持人民至上理念，在實(shí)現(xiàn)共同富裕的過(guò)程中，逐漸把戶籍和其他的公共服務(wù)相剝離，改革深入的實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)均等化的公共服務(wù)。從全國(guó)統(tǒng)籌的角度考慮社會(huì)保障問(wèn)題，強(qiáng)化社會(huì)保障制度。比如精簡(jiǎn)醫(yī)保異地就醫(yī)流程，著力解決流動(dòng)人口看病難、看病貴問(wèn)題。戶籍制度改革終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的自由、平等和全面地發(fā)展。以居住證制度為中間媒介，實(shí)現(xiàn)外地居民、農(nóng)村居民合法平穩(wěn)地轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厝?、城?zhèn)人。在當(dāng)前未能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的情形下，居住證制度是保障外地居民、農(nóng)村居民享有資源和服務(wù)的依據(jù)。

（三）建立配套改革舉措，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源配置均衡

戶籍制度改革切忌一刀切。由于我國(guó)目前仍存在較大的區(qū)域發(fā)展差距，不同的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)不一，必須因城施策、因地制宜地制定改革舉措。譬如，針對(duì)北上廣深這類(lèi)大城市，它們對(duì)人口落戶有巨大的吸引力。這種吸引力一方面來(lái)自這類(lèi)城市戶籍自帶的福利；另一方面，這類(lèi)城市也存在著非戶籍福利，比如優(yōu)質(zhì)資源豐厚，能享受更有品質(zhì)的生活，發(fā)展前景也更加廣闊。因此，除了解決城鄉(xiāng)之間的資源配置問(wèn)題外，也要關(guān)注區(qū)域之間的資源配置問(wèn)題，加大中小城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。這一舉措既有利于緩解大城市人口壓力，同時(shí)也能帶動(dòng)中小城市的新型城鎮(zhèn)化，又能在一定程度上解決流動(dòng)人口問(wèn)題，可謂一舉三得。

（四）推進(jìn)相關(guān)制度改革，推動(dòng)戶籍制度深化改革

戶籍制度是一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，其改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。戶籍制度改革的成效也有賴于相關(guān)制度改革的配合。例如在農(nóng)村土地制度改革上，制定合理的政策，對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行確權(quán)頒證，保障農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，盤(pán)活農(nóng)民閑置的土地，增加農(nóng)民收入，探索進(jìn)城農(nóng)民的集體成員權(quán)益保障，讓農(nóng)民開(kāi)心進(jìn)城無(wú)后顧之憂。在教育制度配套改革方面，促進(jìn)城市教育管理制度改革，推動(dòng)教育資源向中小城市傾斜，支持流動(dòng)人口子女教育發(fā)展；在醫(yī)療配套體制改革中，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療救助；在勞動(dòng)就業(yè)制度配套改革中，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，營(yíng)造公平、公正的城鎮(zhèn)就業(yè)大環(huán)境，完善勞動(dòng)合同制度；在住房配套制度改革方面，建立覆蓋全體公民的住房保障系統(tǒng)，讓人人享有住房成為現(xiàn)實(shí)。

（五）充分考慮農(nóng)民訴求，以保障農(nóng)民合法權(quán)益為導(dǎo)向

隨著社會(huì)發(fā)展，進(jìn)城農(nóng)民流動(dòng)呈現(xiàn)出“拖家?guī)Э谝黄鹱摺钡内厔?shì)，戶籍制度改革必須充分考慮流動(dòng)人口對(duì)美好生活的需要。一是對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工住房進(jìn)行制度保障，住房保障體系要將進(jìn)城農(nóng)民納入保障范圍。構(gòu)建多層次住房供應(yīng)體系，讓進(jìn)城農(nóng)民有穩(wěn)定的居所。二是推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)縣域公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)能力的提升。縣城作為連接城鄉(xiāng)要素的載體，對(duì)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化和城市要素流入鄉(xiāng)村具有天然優(yōu)勢(shì)。三是縣城發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為進(jìn)城農(nóng)民就近打工就業(yè)提供機(jī)會(huì)，為進(jìn)入城市奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

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Current Situation Analysis and Path Exploration of Reforms on Household Registration System? From the Perspective of Common Prosperity

Tang Qiong? ? ? Wu Jing

Abstract： At present， there is a certain gap between the effect of the reform on the Household Registration System and people's expectations. The main challenges are the differential allocation of social welfare resources between urban and rural areas and between regions， the imperfect institutional system of the reform on the Household Registration System， the relatively weak implementation of the reform on the Household Registration System， the difficulty in the existing floating population settling down and the cost of the reform on the Household Registration System sharing. In the new era and new stage， deepening the reform on the Household Registration System should target key issues， focus on key groups， accelerate the full integration of agricultural migrants into the city， and solidly promote common prosperity.

Key words： The Household Registration System; Common prosperity; People-oriented; Cost-sharing mechanism

［責(zé)任編輯：熊文瑾］