張海燕

（棗莊市人民警察訓(xùn)練中心，山東棗莊 277000）

0 引言

在處理民事糾紛問題方面，公安機(jī)關(guān)介入顯然比其他方式更具有公信力，而且效果更好，有助于節(jié)省人力以及時間成本。但就實際情況來看，目前公安機(jī)關(guān)在民事糾紛調(diào)解中仍然存在著很多問題，比如所參照的法律法規(guī)存在漏洞、處理方式單一、缺乏靈活性，而且部分單位民警數(shù)量有限，工作量增加時無法保證工作效率與質(zhì)量。因此，對公安調(diào)解民事糾紛相關(guān)問題展開分析具有重要意義。

1 公安機(jī)關(guān)對民事糾紛具有調(diào)解的職能

由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)解的民事糾紛范圍如下：一是法律法規(guī)中有明確的規(guī)定，司法部門也表示應(yīng)該由公安機(jī)關(guān)出面進(jìn)行調(diào)解的社會問題；二是從職責(zé)劃分來看，屬于公安機(jī)關(guān)職能范圍的日常民事糾紛。以上兩種情況均屬于公安機(jī)關(guān)民事糾紛調(diào)解的范疇。

就實際情況來看，民事糾紛的范圍其實并不明確，而且其內(nèi)容呈現(xiàn)出多元化的特點，涵蓋了交通、住房、企業(yè)經(jīng)營、財產(chǎn)繼承、婚姻家庭等多方面內(nèi)容。目前，我國在民事糾紛處理方面，大致有3 種方式：一是調(diào)解，二是訴訟，三是仲裁。其中調(diào)解主要由基層公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，和后面兩種民事糾紛解決途徑相比，調(diào)解更加直接、高效，無需花費(fèi)太長的時間，是更多人的首選方式。公安機(jī)關(guān)本身就具有調(diào)解民事糾紛的職責(zé)，并且在法律中對此也有明確規(guī)定：

（1）《治安管理處罰法》規(guī)定，對于擾亂社會正常秩序、影響社會穩(wěn)定的民事糾紛行為，公安機(jī)關(guān)需要依法予以調(diào)解，對于情節(jié)嚴(yán)重的，可以進(jìn)行進(jìn)一步的處理；（2）《道路交通事故處理辦法》規(guī)定，如果出現(xiàn)交通事故，公安機(jī)關(guān)在了解整個事情發(fā)生的經(jīng)過并且做出分析判斷之后，可以對當(dāng)事人雙方進(jìn)行調(diào)解，明確責(zé)任與賠償相關(guān)事宜；（3）贓物的歸屬糾紛調(diào)解。如果買方在非惡意目的的情況下買到了贓物，犯罪人應(yīng)該將買方支付的金額如數(shù)歸還，且將贓物物歸原主。如果無法歸還資金，公安機(jī)關(guān)有權(quán)利進(jìn)行協(xié)調(diào)；（4）刑事案件中涉及的民事糾紛的調(diào)解。

2 公安機(jī)關(guān)民事糾紛調(diào)解在社會上具有認(rèn)可度

經(jīng)過多年的發(fā)展后，我國調(diào)解制度已經(jīng)趨于完善，但是在實際操作中仍然存在著一些問題，公安機(jī)關(guān)在一定程度上代表了政府部門的形象，在民事糾紛調(diào)解中更具有權(quán)威性和公信力。雖然說仲裁和訴訟也是有效的處理途徑，但是需要經(jīng)歷的流程更加煩瑣，訴訟人或是提出仲裁方往往更希望在短時間內(nèi)獲得結(jié)果。只用撥打一個電話，或是直接前往派出所就能夠與公安機(jī)關(guān)取得聯(lián)系尋求幫助，而且調(diào)解的人性化特點更加突出，這也是這種方式更具有認(rèn)可度的主要原因。

2.1 民事訴訟的應(yīng)用程度比較小

就目前各種民事調(diào)解方式的使用率來看，調(diào)解的使用率最高，而民事訴訟的使用率相對比較低，導(dǎo)致這一問題的原因主要體現(xiàn)在兩個方面。一是，民事訴訟的流程非常復(fù)雜，而且往往需要等待較長的時間，不具備及時性。雖然說民事訴訟的專業(yè)性更強(qiáng)，比民事調(diào)解更為嚴(yán)謹(jǐn)，但正是因為如此，其經(jīng)歷的流程也更加“固定”，需要提交一系列的證明材料并接受審核。二是，民事訴訟的結(jié)果更加理性，但大多數(shù)民事糾紛往往都是個人理性與感性交織的產(chǎn)物，具有理性的結(jié)果可以解決矛盾，但是沒有關(guān)注人的心理感受。

2.2 群眾性調(diào)解組織不夠?qū)I(yè)

除了公安機(jī)關(guān)之外，城鎮(zhèn)居委會、農(nóng)村村委會等也是具有民事調(diào)解權(quán)利的主體和組織，人們在遇到糾紛和矛盾時，往往也會向小區(qū)居委會、村委會申請幫助。這些組織成員大多由中老年人構(gòu)成，生活經(jīng)驗豐富，在處理簡單的生活矛盾時效果比較好。在我國舊社會，人們活動范圍比較小，工作生活都會受到地區(qū)限制，鄰里關(guān)系十分親近，遇到民事糾紛時也更傾向于向民間組織尋求調(diào)解。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，人們工作生活的范圍越來越廣，人心更加復(fù)雜，逐漸對民間組織失去信任。一些組織是由群眾自發(fā)成立的，沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，或是在處理民事糾紛時很容易夾雜個人情緒，受主觀判斷的影響比較嚴(yán)重，無法保證絕對的公平公正。

3 公安機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛存在的問題

就目前情況來看，我國公安機(jī)關(guān)在調(diào)解民事糾紛時仍然存在著一定問題，比如說法律法規(guī)體系不完善，沒有對調(diào)解范圍做出明確的劃分。作為一種效率更高、應(yīng)用更為普遍的民事糾紛處理方式，為了更好地展現(xiàn)公安機(jī)關(guān)調(diào)解的作用與價值，需要對現(xiàn)存問題進(jìn)行分析。

3.1 調(diào)解協(xié)議應(yīng)具有法律效力

調(diào)解協(xié)議的法律效力不足，導(dǎo)致被荒廢的問題比較突出，主要是因為調(diào)解協(xié)議的法律約束力度不足，即便當(dāng)事人不履行協(xié)議也不會受到處罰。缺乏法律效應(yīng)會引起矛盾進(jìn)一步激化、民警關(guān)系不和等問題，由于法律效力不足，協(xié)議中不占據(jù)優(yōu)勢的那一方會“鉆空子”，拒絕履行協(xié)議，導(dǎo)致問題無法及時解決，反復(fù)調(diào)解又會給公安機(jī)關(guān)帶來資源浪費(fèi)。原有的調(diào)解協(xié)議無法發(fā)揮其作用，公安機(jī)關(guān)的工作能力也會受到人民群眾的質(zhì)疑，影響政府部門在人民群眾心中的形象，讓問題變得更加復(fù)雜[1]。

3.2 公安民事調(diào)解的實施范圍和準(zhǔn)則不清晰

隨著我國人口基數(shù)的增加，企業(yè)數(shù)量增多，社會矛盾與民事糾紛越來越多樣化，這增加了公安機(jī)關(guān)的工作量，有限的警力很難去應(yīng)對大量的民事糾紛工作。目前，我國只將一部分民事糾紛歸于公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解，其他的并沒有做出明確的規(guī)定，而且民事糾紛工作量比較大，和部分當(dāng)事人溝通起來十分困難，很多問題當(dāng)時無法解決，容易造成事件過度積壓的問題。為了體現(xiàn)出公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的可靠性，必須要在法律法規(guī)中明確規(guī)定調(diào)解的范圍、權(quán)限、準(zhǔn)則等，打造一套標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程，讓民事糾紛調(diào)解更加高效[2]。除了上文提到的幾種情況屬于公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的范圍之外，以下事宜也可以通過公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。

（1）由民間糾紛引起的刑事訴訟案，情節(jié)比較輕的可以由民事機(jī)關(guān)展開民事調(diào)解。通常來說，如果當(dāng)事人已經(jīng)向人民法院提交了訴訟，那么這些案件不歸公安機(jī)關(guān)管理。但就實際情況來看，由于訴訟經(jīng)歷的環(huán)節(jié)比較復(fù)雜煩瑣，而且需要耗費(fèi)大量時間，對于情節(jié)比較輕的刑事案件，可以移交給公安機(jī)關(guān)處理，如打架斗毆、私闖民宅、誹謗等；（2）雙方情緒過于激動的民事糾紛。很多民事糾紛和矛盾都是由當(dāng)事人雙方情緒得不到控制而引起的，如果事情無法妥善解決，在極端情緒下可能會導(dǎo)致事件進(jìn)一步升級和惡化，甚至演變?yōu)樾淌路缸锇讣?。公安機(jī)關(guān)在處理這類案件時，一定要牢牢把握當(dāng)事人的情緒與心理狀態(tài)，采取合適的方式進(jìn)行調(diào)解，讓當(dāng)事人雙方冷靜下來。這類事件往往無需進(jìn)行訴訟或仲裁，由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行民事調(diào)解，是最直接的手段。

4 完善公安機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛的對策

目前，社會關(guān)系的進(jìn)一步復(fù)雜化也加劇了矛盾的多元化，如果沒有按照當(dāng)事人意愿去處理糾紛，很有可能升級成為惡性事件。因此，公安機(jī)關(guān)必須要采取合適的手段去解決民事糾紛。

4.1 完善公安機(jī)關(guān)調(diào)解的相關(guān)法律制度

公安調(diào)解說到底還是一種執(zhí)法行為，公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，想要提升調(diào)解的科學(xué)性與合理性，必須將其納入法治范疇中，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)在民事糾紛調(diào)解中的法律效力、調(diào)解范圍、執(zhí)法監(jiān)督等。

4.1.1 賦予調(diào)解協(xié)議以法律效力

目前，公安調(diào)解制度難以落實到位的主要原因在于，調(diào)解協(xié)議效力并不明確，由于調(diào)解協(xié)議效力涉及國家權(quán)力配置，因此，除了法律之外的其他規(guī)范，無法發(fā)揮其真正作用。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對調(diào)解協(xié)議以及調(diào)解制度，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，推動其規(guī)范化與制度化發(fā)展。在多數(shù)情況下，公安調(diào)解協(xié)議書不具備有力的法律效力，強(qiáng)制執(zhí)行力比較差，在民事糾紛調(diào)解中，很容易出現(xiàn)“投入多但是收效甚微”的情況，導(dǎo)致大量資源被浪費(fèi)[3]。從這個角度來看，完善相關(guān)法律十分有必要，提升調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力，如果當(dāng)事人不按照相關(guān)規(guī)定履行協(xié)議，公安機(jī)關(guān)以及另一方當(dāng)事人有權(quán)利向人民法院提出申請。

4.1.2 明確公安機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛的范圍和條件

在面對民事糾紛時，如果公安機(jī)關(guān)將其全部納入自身工作范圍，勢必在這方面投入大量的精力，往往還無法取得理想的效果；而如果完全置之不顧，一律拒之門外，顯然也與公安機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的宗旨相違背。從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，并沒有對公安機(jī)關(guān)在調(diào)解民事糾紛這方面做出明確的規(guī)定，無論是處理范圍還是調(diào)解條件都非常不明確，這也是基層民警在處理糾紛時推卸責(zé)任、過于隨意的主要原因之一[4]。因此，必須以法律的形式做出明確規(guī)定，哪些糾紛應(yīng)該由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，哪些糾紛涉及專業(yè)知識，由人民法院進(jìn)行處理。這樣一來，公安機(jī)關(guān)能夠?qū)⒂邢薜木唾Y源都放在合適的案件與糾紛中，有助于提升工作效率，提高群眾的滿意度。

4.1.3 完善民事糾紛調(diào)解與民事訴訟的制度銜接

公安機(jī)關(guān)在民事糾紛調(diào)解過程中，存在著很多不規(guī)范的行為，比如說證據(jù)收集不全面、不按照規(guī)定制作筆錄、互相推卸責(zé)任、和當(dāng)事人“打持久戰(zhàn)”、調(diào)解力度不足等。因此，需要依靠法律法規(guī)明確公安調(diào)解的期限、范圍、程序等，如果當(dāng)事人雙方無法達(dá)成共識，那么需要及時終止調(diào)解，以免耽誤時間。對于糾紛矛盾仍然存在異議的，由當(dāng)事人向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾峤辉V訟，一方面能夠保障自身合法權(quán)益不受到侵犯；另一方面也節(jié)省了公安機(jī)關(guān)的資源以及時間成本，充分展現(xiàn)國家機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性。

4.2 強(qiáng)化考評和培訓(xùn)，提升調(diào)解能力

首先，想要全面提升公安機(jī)關(guān)民事糾紛的調(diào)解能力，必須建立相應(yīng)的考核激勵機(jī)制。民事糾紛調(diào)解雖然也會耗費(fèi)一定的資源和精力，但是和掃黃打非、刑事案件、辦理治安等業(yè)務(wù)相比，調(diào)解工作受重視的程度一直都比較低，一些機(jī)關(guān)不愿意在這方面投入太多，這也是該方面工作無法做出驚人成績的主要原因之一[5]。因此，應(yīng)當(dāng)提高調(diào)解工作的地位，明確考核標(biāo)準(zhǔn)、考核范圍，出臺相應(yīng)的激勵機(jī)制。通過科學(xué)的工作標(biāo)準(zhǔn)對調(diào)解能力進(jìn)行考評，在制定標(biāo)準(zhǔn)時，一定要考慮到這幾個方面：一是以量化、具體、可衡量的標(biāo)準(zhǔn)為主；二是標(biāo)準(zhǔn)要具有可行性，避免嚴(yán)重偏離實際；三是在制定考評標(biāo)準(zhǔn)時，必須要聽從經(jīng)驗豐富的民警的意見，并由上級領(lǐng)導(dǎo)人員予以審批。

在調(diào)解考核機(jī)制落實的過程中，必須將考核結(jié)果與獎懲直接掛鉤，充分調(diào)動工作人員的積極性，從而取得理想的實施效果。一是成就激勵。當(dāng)前民警文化水平、專業(yè)素養(yǎng)不斷提升，參與工作不單純是為了生存，而是為了獲得一種成就感和滿足感。在對其進(jìn)行激勵時，可以塑造先進(jìn)榜樣，大力宣傳光榮事跡，或是崗位提拔晉升等，表達(dá)上級領(lǐng)導(dǎo)對基層民警的肯定與認(rèn)可。二是能力激勵。對于公安機(jī)關(guān)的管理人員而言，可以適當(dāng)?shù)亟o予民警一些壓力，挖掘其潛力，充分展現(xiàn)其個人價值。三是物質(zhì)激勵。對民事糾紛調(diào)解中表現(xiàn)優(yōu)異、考核評價結(jié)果優(yōu)秀的民警，給予一定的物質(zhì)獎勵，營造良性競爭的氛圍。

其次，定期開展能力培訓(xùn)，讓民警形成良好的法律素養(yǎng)，了解國家法律對公安調(diào)解的各項要求，全面強(qiáng)化調(diào)解能力與水平，以提升工作成效。上級公安機(jī)關(guān)在制定培訓(xùn)計劃時，一定要重視調(diào)解能力的提升，列支專項經(jīng)費(fèi)，做到?？顚Ｓ?，通過多樣化的培訓(xùn)形式讓民警了解法律、社會學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)等方面的專業(yè)知識，營造良好的學(xué)習(xí)氛圍。在面對民事糾紛和矛盾時，能夠在短時間內(nèi)抓住問題的關(guān)鍵點，強(qiáng)化駕馭復(fù)雜局面的水平，讓當(dāng)事人滿意。公安機(jī)關(guān)可以邀請一些大學(xué)教授、經(jīng)驗豐富的調(diào)解人員、律師、法官等前來開展講座，利用民事糾紛中的經(jīng)典案例向民警科普一些基本的調(diào)解技巧。

5 結(jié)語

雖然說公安機(jī)關(guān)在民事糾紛調(diào)解方面還存在著很多問題，但是和其他方式相比，這種手段的優(yōu)勢最為突出，而且還擁有很大的發(fā)展空間。因此，需要對現(xiàn)存的問題進(jìn)行深入分析，從法律層面出臺相應(yīng)的法規(guī)，明確劃分公安機(jī)關(guān)在民事糾紛調(diào)解的范圍、權(quán)限、職責(zé)等，同時全面提升民警的業(yè)務(wù)能力，增強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)能力、問題解決能力，提高公安機(jī)關(guān)在廣大人民群眾心中的公信力，將全心全意為人民服務(wù)的宗旨落實到位。