陳哲華，譚春嬋，李沐柳，謝巧巧，周潔藝

（廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣東 廣州 510075）

耕地保護(hù)事關(guān)國家糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定，近年來，我國糧食安全形勢持續(xù)向好[1]，但受多重超預(yù)期因素影響，糧食安全形勢仍然嚴(yán)峻。當(dāng)前，廣東省處于推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向著更高水平、更高質(zhì)量邁進(jìn)的新格局戰(zhàn)略支點(diǎn)和深入推進(jìn)施“百縣千鎮(zhèn)萬村”高質(zhì)量發(fā)展工程的關(guān)鍵期，對(duì)自然資源要素保障的需求仍將保持高位運(yùn)行，在未來一段時(shí)期內(nèi)，保護(hù)耕地和保障發(fā)展的矛盾仍比較突出。作為我國最大的糧食主銷區(qū)，廣東糧食自給率僅為23%，糧食產(chǎn)需缺口4000×104t 以上[2]，糧食安全保障任務(wù)十分繁重。平衡發(fā)展與保護(hù)、確保耕地總量不減少是廣東省耕地保護(hù)工作的重點(diǎn)。

1 廣東省耕地保護(hù)現(xiàn)狀與形勢分析

1.1 耕地現(xiàn)狀特征

受地形地貌等自然因素影響，人多地少，廣東省耕地資源不足。①耕地總量不高，人均耕地少。第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)顯示，廣東省耕地為190.19×104hm2[3]，占全國耕地12786.19×104hm2[4]總面積的1.49%。作為人口大省，廣東省人均耕地面積只有0.02 hm2，不足全國的1/5。②耕地主要集中分布在粵西沿海區(qū)域。廣東省現(xiàn)狀耕地主要分布在湛江、清遠(yuǎn)、茂名和韶關(guān)，4 個(gè)地市耕地面積占全省耕地的48.16%。③水田、水澆地占比高。廣東省水田為137.42×104hm2，占72.25%；水澆地16.40×104hm2，占8.62%；旱地36.38×104hm2，占19.13%[3]。④耕地質(zhì)量較好。廣東省位于坡度2°及以下的耕地有139.46×104hm2，占全省耕地的73.33%。全國耕地平均質(zhì)量等別為9.95 等[5]，廣東省耕地平均質(zhì)量等別為5.47 等[6]，總體質(zhì)量明顯高于全國平均水平。⑤耕地“非糧化”現(xiàn)象較為明顯。第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)顯示，2009 年全省耕地為253.22×104hm2[7]，2019 年與之對(duì)比，除建設(shè)占用之外，主要是由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的耕地減少。⑥耕地碎片化程度高，規(guī)?；a(chǎn)較弱。全省3 畝①1 畝≈666.67 平方米以下的耕地圖斑個(gè)數(shù)占80%，面積僅占耕地總面積的7%[8]。2016 年廣東省耕地規(guī)?；N面積占全部際耕地耕種面積的比例為20.1%[9]，低于全國水平的28.6%[10]。

1.2 耕地保護(hù)形勢

廣東省經(jīng)濟(jì)總量、人口總量居全國首位，不斷增加的人口對(duì)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的需求也在不斷提高?！笆濉逼陂g，廣東省GDP 占全國比例一直穩(wěn)居在11%左右，2022 年GDP12.91 萬億元，連續(xù)34 年位居全國第一。廣東省10 年來人口增長超2000 萬，年均增加217.09 萬人，人口總量繼續(xù)穩(wěn)居全國首位，占全國人口的8.93%[11]；2021 年廣東常住人口12864 萬人，比江蘇、浙江和山東分別多4179 萬人、6144 萬人、2514 萬人[12]?！笆奈濉睍r(shí)期，廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于競爭優(yōu)勢重塑期、新舊動(dòng)能加速轉(zhuǎn)換期、工業(yè)化城鎮(zhèn)化深化期、社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期、全面深化改革攻堅(jiān)期、生態(tài)環(huán)境提升期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，同時(shí)也是建設(shè)“雙區(qū)”（粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)）和三大平臺(tái)（橫琴、前海、南沙）、支持制造業(yè)當(dāng)家、推進(jìn)“百縣千鎮(zhèn)萬村”高質(zhì)量發(fā)展工程的重要時(shí)期。為以高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)廣東現(xiàn)代化建設(shè)新跨越，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難免擠壓耕地空間。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，平衡發(fā)展與保護(hù)，確保穩(wěn)定耕地總量不減、質(zhì)量不降，面臨較大壓力。

廣東省地處嶺南，雖然光熱水資源豐富，耕地質(zhì)量相對(duì)較好，但受地形地貌、比較效益、土地流轉(zhuǎn)成本攀升等因素影響[13]，基層利用耕地種糧的積極性不高，普遍選擇更高經(jīng)營效益的“非糧化”耕種方式以獲取更高的投資收益。此外，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城導(dǎo)致耕地閑置、拋荒等現(xiàn)象發(fā)生?！稄V東省農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒（2022）》數(shù)據(jù)顯示，全省糧食作物播種面積在2010—2018 年呈持續(xù)下降趨勢；2019 年以來，落國家嚴(yán)格管控“非糧化”的決策部署，糧食作物播種面積連續(xù)三年現(xiàn)增長（圖1）。

圖1 廣東省糧食作物播種面積變化

2 耕地保護(hù)管理政策演變與趨勢

2.1 耕地保護(hù)相關(guān)政策演變

2.1.1 從“單平衡”“單管控”到“雙平衡”“雙管控”轉(zhuǎn)變

1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》確立了以“占補(bǔ)平衡”為核心的土地用途管制制度，其重點(diǎn)是針對(duì)當(dāng)時(shí)建設(shè)大量占用農(nóng)地導(dǎo)致我國耕地面積急劇減少，對(duì)耕地“非農(nóng)化”進(jìn)行嚴(yán)格管控。這項(xiàng)制度行20 多年成效明顯，在總量上保證了耕地的“補(bǔ)大于占”，為推動(dòng)現(xiàn)耕地的總量平衡發(fā)揮了重要作用。2020 年以來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)作出嚴(yán)格耕地用途管制的決策部署[14-15]，2021 年9 月1 日施的《中華人民共和國土地管理法施條例》，首次在法規(guī)層面提出了耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的管制要求，同年11 月27 日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及國家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166 號(hào)）提出“對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地行年度‘進(jìn)出平衡’”新的更高要求，耕地保護(hù)管理工作從“占補(bǔ)平衡”“非農(nóng)化”管控到“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”雙平衡和“非農(nóng)化”“非糧化”雙管控的轉(zhuǎn)變。

2.1.2 從數(shù)量、質(zhì)量管控到“三位一體”管控轉(zhuǎn)變

耕地“占補(bǔ)平衡”是建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)機(jī)制，通過“算大賬”的方式，落“占一補(bǔ)一”“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”，在耕地“數(shù)量管控”“質(zhì)量管理”上取得顯著成效。2012 年以后我國耕地保護(hù)政策正式進(jìn)入數(shù)量控制、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”的保護(hù)階段[16]。2016 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于落發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》提出，推進(jìn)耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)”。2017 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出，在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)前提下，科學(xué)劃定宜耕土地后備資源范圍。2019 年修正后的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，引導(dǎo)因地制宜輪作休耕，改良土壤，提高地力，維護(hù)排灌工程設(shè)施，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和土壤污染”。2021 年，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定“國家行耕地養(yǎng)護(hù)、修復(fù)、休耕和草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度”。

2.1.3 從單一目標(biāo)保護(hù)向以耕地為核心的整體保護(hù)轉(zhuǎn)變

2019 年12 月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194 號(hào)），提出在全國范圍內(nèi)部署國土空間全域綜合整治項(xiàng)目試點(diǎn)，以系統(tǒng)恢復(fù)和重建區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能為核心目標(biāo)，改變以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，提升糧食生產(chǎn)能力的單一目標(biāo)，解決鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度并存的問題。2020 年9 月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展省級(jí)國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕45 號(hào)），推進(jìn)國土空間全域生態(tài)保護(hù)修復(fù)，開展山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)模式。2021 年8 月，《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》明確提出，到2022 年建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10 億畝，到2025年建成10.75 億畝，到2030 年建成12 億畝。由此可見，耕地保護(hù)以更高的站位、更寬的視野、更大的格局謀劃耕地布局和從嚴(yán)管控耕地，將耕地資源的嚴(yán)格保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)相結(jié)合，推動(dòng)以耕地為核心的“山水林田湖草沙”的整體保護(hù)，并以國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的高質(zhì)量良田建設(shè)為抓手，逐步形成多功能耕地保護(hù)模式和全域全類型土地整治模式。

2.2 耕地保護(hù)趨勢

隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，對(duì)耕地保護(hù)提出了更高要求。總體來看，新時(shí)期耕地保護(hù)更加注重“4個(gè)保護(hù)”，即“系統(tǒng)保護(hù)、全面保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)、長效保護(hù)”。

2.2.1 系統(tǒng)保護(hù)

立足不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、耕地資源、立地條件等自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌保護(hù)機(jī)制，發(fā)揮耕地資源價(jià)值，挖掘耕地保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力。全面鎖定耕地紅線、耕地補(bǔ)充潛力資源等耕地資源保護(hù)空間，細(xì)化耕地資源分類，落分類分級(jí)和差異化管理措施，保護(hù)耕地資源及潛力空間，構(gòu)建各類耕地資源分類分級(jí)之間轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、生產(chǎn)發(fā)展扶持政策，以及農(nóng)村社會(huì)福利保障政策等與生產(chǎn)主體履行耕地保護(hù)責(zé)任掛鉤，通過一攬子支持政策來調(diào)動(dòng)生產(chǎn)主體開展耕地保護(hù)的積極性，讓耕地保護(hù)成為全社會(huì)共識(shí)，也成為用地主體的行動(dòng)自覺。

2.2.2 全面保護(hù)

耕地保護(hù)的本質(zhì)是保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力，這就要求耕地保護(hù)不僅要確保耕地?cái)?shù)量不減少，還要對(duì)耕地質(zhì)量、生態(tài)進(jìn)行全面保護(hù)?；凇叭灰惑w”保護(hù)要求，建立以土壤培肥、水利保障、污染治理等相結(jié)合的耕地質(zhì)量建設(shè)與管理體系，突破耕地質(zhì)量提升的關(guān)鍵理論方法和卡脖子技術(shù)，從根本上提升耕地質(zhì)量[17]。在保障并提高糧食綜合生產(chǎn)能力的同時(shí)，修復(fù)并提升耕地的生態(tài)服務(wù)功能[18]，最大限度地降低化肥和農(nóng)藥的使用量[19]，加大保護(hù)性耕作技術(shù)研發(fā)與推廣應(yīng)用，維護(hù)耕地健康[20]。

2.2.3 嚴(yán)格保護(hù)

國家提出要采取“長牙齒”的硬措施，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，體現(xiàn)了耕地保護(hù)的“嚴(yán)要求”。強(qiáng)化規(guī)劃管控，明確各類建設(shè)不占或少占耕地，落耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)；行約束性保護(hù)，繼續(xù)延續(xù)目前耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任狀，嚴(yán)格考核耕地保護(hù)目標(biāo)的完成情況；嚴(yán)格土地執(zhí)法和耕地衛(wèi)片監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地行為。

2.2.4 長效保護(hù)

應(yīng)更多支持激勵(lì)地方政府積極創(chuàng)新，將保護(hù)耕地與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)同推進(jìn)，現(xiàn)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。完善耕地保護(hù)激勵(lì)政策，包括占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等指標(biāo)的跨區(qū)域調(diào)劑、新增耕地的補(bǔ)償機(jī)制，土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋瑢⒓?lì)性與強(qiáng)制性保護(hù)政策相結(jié)合。鼓勵(lì)合理安排耕作方式，并通過休耕、輪耕等多種方式，助力耕地長效保護(hù)。

3 廣東省耕地保護(hù)政策體系梳理與優(yōu)化

3.1 耕地保護(hù)實(shí)施策略

總結(jié)廣東省現(xiàn)行政策，梳理形成“數(shù)量管控、質(zhì)量管理、空間優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、監(jiān)管監(jiān)督、雙保雙高”6 個(gè)方面的耕地保護(hù)施策略。

3.1.1 數(shù)量管控，守住底線

3.1.2 質(zhì)量管理，提升產(chǎn)能

3.1.3 用途管制，綜合整治

3.1.4 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，強(qiáng)化激勵(lì)

2012 年，廣東率先在全國建立了全省性的基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，2019 年廣東省進(jìn)行涉農(nóng)資金整合，并于2020 年修訂《廣東省涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合管理辦法（2020 年修訂）》，明確了涉農(nóng)資金的相關(guān)使用范圍。建立全省統(tǒng)一的補(bǔ)充耕地指標(biāo)市場化交易平臺(tái)，完善水田指標(biāo)交易機(jī)制，指標(biāo)交易價(jià)格由市場供需調(diào)節(jié)[26]，以“市場之手”倒逼各地減少占用水田等優(yōu)質(zhì)耕地。統(tǒng)籌考慮全省各地資源稟賦和占補(bǔ)平衡需求，引導(dǎo)珠三角部分地區(qū)以市場化方式購買粵東西北地區(qū)墾造形成的水田指標(biāo)，將墾造水田與鄉(xiāng)村振興、南粵古驛道活化利用、農(nóng)村綜合整治及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等工作緊密結(jié)合，構(gòu)建政府與市場雙向發(fā)力、多方主體參與共贏的耕地資源價(jià)值現(xiàn)及補(bǔ)償機(jī)制。

3.1.5 監(jiān)管監(jiān)督，壓實(shí)責(zé)任

2021 年3 月，《廣東省人民政府印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)工作若干措施的通知》提出4 個(gè)方面共13 條耕地保護(hù)措施，提出構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，推動(dòng)建立“田長制”網(wǎng)格化監(jiān)管，建立健全自然資源執(zhí)法早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處工作機(jī)制，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用和破壞耕地特別是永久基本農(nóng)田、改變耕地用途的行為。同年9 月，配套制定《廣東省耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管工作方案（試行）》，建立耕地保護(hù)“1+N”動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管體系，切加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和耕地衛(wèi)片監(jiān)督，對(duì)全省耕地尤其是永久基本農(nóng)田、補(bǔ)充耕地、墾造水田種植利用情況等進(jìn)行季度監(jiān)測。

3.1.6 耕保發(fā)展，“雙?！薄半p高”

廣東省在保護(hù)耕地的同時(shí)，積極尋求耕地保護(hù)和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展國土空間保障，加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目要素供給，完善重大建設(shè)項(xiàng)目用地審批工作機(jī)制，優(yōu)化重大建設(shè)項(xiàng)目用地審批服務(wù)，不斷提升重大項(xiàng)目自然資源服務(wù)水平，協(xié)同推進(jìn)“雙?！薄Ｗo(hù)耕地、保障發(fā)展，努力現(xiàn)“雙高”——高水平保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 耕地保護(hù)政策體系優(yōu)化目標(biāo)

按照新時(shí)期國家耕地保護(hù)要求，結(jié)合當(dāng)前廣東省高質(zhì)量發(fā)展背景，在現(xiàn)行耕地保護(hù)政策體系基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前廣東省耕地保護(hù)現(xiàn)狀面臨的總量少、空間分布不均、碎片化程度高，以及補(bǔ)充耕地任務(wù)重、壓力大等問題和形勢，以落耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)為目標(biāo)，統(tǒng)籌耕地保護(hù)工作時(shí)序和耕地保護(hù)資源空間，研究提出“責(zé)任必?fù)?dān)、恢復(fù)有序、代保有償、管護(hù)有效”的廣東省耕地保護(hù)政策優(yōu)化目標(biāo)。

（1）責(zé)任必?fù)?dān)：根據(jù)國土空間總體規(guī)劃中國家明確的各地2035 年耕地保護(hù)任務(wù)目標(biāo)，在確保現(xiàn)狀穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量不再減少的基礎(chǔ)上，明確全省耕地可恢復(fù)空間，多渠道，切履行耕地保護(hù)責(zé)任。

（2）恢復(fù)有序：基于全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜空間和耕地整治恢復(fù)潛力，以5 年為一個(gè)周期，穩(wěn)妥有序地恢復(fù)一部分耕地，逐步現(xiàn)耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)遞增。

（3）代保有償：在鎖定耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)和落地管控要求的前提下，探索開展“義務(wù)必盡、任務(wù)可調(diào)、代保有償、長期堅(jiān)持”的易地有償代保工作，通過區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制，完善耕地保護(hù)激勵(lì)和約束機(jī)制，保障公平和效率。

（4）管護(hù)有效：建立永久基本農(nóng)田—永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)—耕地保護(hù)目標(biāo)—耕地戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)為核心的耕地戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。識(shí)別耕地用途管制存在的問題，構(gòu)建適合廣東際的耕地與其他農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，以及耕地內(nèi)部其他地類等各地類轉(zhuǎn)換規(guī)則。

3.3 耕地保護(hù)政策體系優(yōu)化完善

在分析現(xiàn)有耕地保護(hù)政策基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前耕地保護(hù)工作涉及的管理環(huán)節(jié)，在規(guī)劃管控、用途管制、整治提升，以及支撐體系等方面建立耕地保護(hù)政策體系框架（圖2）。

圖2 耕地保護(hù)體系框架示意圖

在政策體系框架下，結(jié)合廣東耕地保護(hù)現(xiàn)行政策及管理需求，研究在規(guī)劃管控、用途管制、整治提升、支撐體系4 個(gè)方面提出25 項(xiàng)政策優(yōu)化完善建議清單（表1）。

表1 耕地保護(hù)、政策支撐體系建議清單

（1）規(guī)劃管控。以往耕地保護(hù)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容是作為土地利用總體規(guī)劃的一部分內(nèi)容，在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系背景下，耕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)作為國土空間專項(xiàng)規(guī)劃的重要組成部分，相關(guān)內(nèi)容編制完成后應(yīng)納入國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等施工作，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”管理。建議在耕地保護(hù)規(guī)劃編制、施管理、修改調(diào)整以及成果匯交等方面形成政策指引，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)耕地保護(hù)的管控約束作用。

（2）用途管制。根據(jù)當(dāng)前國家對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”最新要求，在現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡有關(guān)政策規(guī)定基礎(chǔ)上，加強(qiáng)耕地種植管理，梳理耕地種植清單，同時(shí)執(zhí)行耕地休耕輪耕制度，保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力。建議在耕地用途管制規(guī)則與工作指引、耕地占補(bǔ)平衡規(guī)定、耕地進(jìn)出平衡規(guī)定、耕地作物種植規(guī)定與指引、耕地休耕制度與施規(guī)定等方面進(jìn)行政策構(gòu)建和完善。

（3）整治提升。當(dāng)前耕地保護(hù)整治提升有關(guān)政策較細(xì)，墾造水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等均有一系列較為成熟的政策工具，但在耕地質(zhì)量監(jiān)測、耕地耕作層保護(hù)與利用、耕地土壤污染與防治、土壤改良等方面尚不完善，新時(shí)期應(yīng)結(jié)合耕地生態(tài)保護(hù)要求，加強(qiáng)相關(guān)方面的政策規(guī)定和指引。

（4）支撐體系。依托現(xiàn)有耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核、土地執(zhí)法及耕地保護(hù)督察等工作機(jī)制，與當(dāng)前自然資源保護(hù)相關(guān)工作結(jié)合，提出進(jìn)一步完善的措施和內(nèi)容。建議在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、干部離任審計(jì)、專項(xiàng)督察，以及保護(hù)主體獎(jiǎng)懲機(jī)制建立等方面形成政策指引。