張娟　陳冀敏　馬慧穎

〔摘要〕 復議機關實質性化解行政爭議需滿足避免程序空轉的形式要求和回應實質法治的本質要求。在司法實踐中，復議機關實質性化解行政爭議主要表現(xiàn)在復議程序中行政化與司法化并存、特定領域實現(xiàn)了對行政爭議的吸引等方面，同時也存在行政復議決定種類局限、行政復議調解未充分發(fā)揮優(yōu)勢等不足。為此，應通過建立行政復議委員會模式、逐步細化行政復議決定種類的適用情形、優(yōu)化行政復議調解制度等，對復議機關實質性化解行政爭議的路徑予以優(yōu)化。

〔關鍵詞〕 復議機關；實質性化解行政爭議；行政復議；行政復議體制改革

〔中圖分類號〕D922.11〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）04-0076-07

學界對行政復議目標定位的研究最早可追溯到2010年，應松年立足《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）的施行經(jīng)驗，并結合域外近似制度的理論研究，提出“行政復議應當成為解決行政爭議的主渠道”〔1〕。隨后劉莘、曹鎏等學者先后發(fā)文，希望能發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的優(yōu)勢，將其作為化解行政爭議的主渠道。伴隨著大量案件集中涌入，案結事未了的情況在一定程度上存在，為了改善這種狀況，章志遠、王萬華等學者提出將“復議機關實質性化解行政爭議”的功能定位替代“行政復議是解決行政爭議主渠道”的遠景目標〔2〕?；诖耍P者試著著眼于復議機關實質性化解行政爭議的要求，通過分析實踐案例，剖析行政復議體制改革中存在的不足，以期提出對應的優(yōu)化路徑。

一、復議機關實質性化解行政爭議的要求

（一）形式要求：避免程序空轉

行政復議一直有“維持會”的稱呼，原因在于案件審結結果中復議機關選擇維持原行政行為的數(shù)量居高不下。一些復議機關為了規(guī)避自身成為被告的風險選擇作出維持決定，這不僅意味著行政復議的制度優(yōu)勢無法在救濟體系中得到有效發(fā)揮，更會衍生出復議申請人針對復議機關“不作為”的新行政糾紛。行政復議程序終結后，行政爭議未得到最終解決，當事人持續(xù)啟動、引發(fā)后續(xù)法律程序的現(xiàn)象被稱為“行政復議程序空轉”，具體表現(xiàn)為三點：一是在復議決定作出后，當事人會到法院提起行政訴訟，隨之啟動二審、再審程序。二是在法院作出判決后，行政機關需要再次啟動執(zhí)法程序。三是再次啟動執(zhí)法程序極有可能又會引發(fā)新一輪行政復議與行政訴訟。如此循環(huán)往復，復議機關與司法機關在傾注大量資源的同時，自身也疲累不堪〔3〕。

理想狀態(tài)是經(jīng)過行政復議后所涉行政爭議全部得到化解，完全不需要進入訴訟程序，但復議機關在履職過程中也只能最大限度地避免程序空轉，而不能單純依靠降低當事人起訴意愿達成程序終結的目標。實際上，無論是行政復議還是行政訴訟對于實質性化解行政爭議均能發(fā)揮獨特價值。行政復議強調解決事實性問題，作為行政訴訟爭議的“過濾器”被要求對案件進行篩選，在形式上意味著行政爭議得以最終化解；行政訴訟則體現(xiàn)司法的終局性，在最終實質性化解行政爭議的基礎上還需要格外強調法律適用的問題，尤其是在面對重大疑難、關系復雜案件的處理上。

復議機關在案件初始階段就應當在自身職權范圍內(nèi)竭盡所能地了解行政爭議的起因，根據(jù)復議申請人的要求對存在爭議的行政行為的合法性、合理性進行審查，以此促成復議申請人與被申請人之間的有效溝通，妥善化解矛盾糾紛。此外，復議機關也應當在作出復議決定時對復議申請人進行釋法說理，增強其對結果的認可度，從而減少程序空轉的可能。

（二）本質要求：回應實質法治

形式法治向實質法治的現(xiàn)實轉型也為“復議機關實質性化解行政爭議”這一命題的發(fā)展提供了沃土。目前行政復議規(guī)范化考核指標的設置水平已實現(xiàn)較大提升，但從內(nèi)容規(guī)定和具體落實兩方面來看，仍在某種程度上存在重形式輕實質的問題。對比行政訴訟，行政復議具有啟動成本低、程序簡便、高效快捷等天然優(yōu)勢，可以滿足較大范圍的救濟需求，有利于達到行政爭議解決的最佳效果，所以被更多民眾視為權利救濟的第一選擇，但在面對具體個案時需要復議機關做到更加靈活、專業(yè)、公正地回應復議申請人多元現(xiàn)實的救濟需求。

中央層面，國務院作為行政復議的發(fā)包方將復議事務安排給各省級政府；地方層面，省級政府對復議事務的落實享有裁量權，并最終承擔責任。與之相對應，作為總承包方的省級政府仍需將復議事務拆分細化并逐一發(fā)包給管轄范圍內(nèi)的各級政府〔4〕。在這種模式下，復議機關均可作為發(fā)包方通過定期量化考核的方式來評估下級行政機關的工作質效，從而在一定程度上導致行政復議質效考核轉化為復議機關對形式法治的盲目追求，呈現(xiàn)出唯指標化傾向。數(shù)字的計算標準一旦出現(xiàn)偏差，所得出的考核結果也就難以反映行政復議實施的真實樣態(tài)〔5〕。

實質法治實現(xiàn)的根本在于真正保障人民的基本權利，復議機關實質性化解行政爭議的目標同樣要在充分尊重人民的基本權利、基于多方利益權衡的實用理性基礎上達成，這意味著實質性化解行政爭議應當是以保障人民權益、達成對人民的權利救濟為指引的制度優(yōu)化，是調動人民訴諸行政復議途徑解決糾紛的內(nèi)驅力。形式法治對行政復議程序、制度和法律基本理性的強調是實質法治的基礎要求，功能定位為“實質性化解行政爭議”的行政復議不僅應關注自身的工具美德，更應關注制度的設置目的，從而實現(xiàn)有效化解行政爭議的價值追求〔6〕。復議機關過分追求形式法治就會產(chǎn)生形式主義的風險，在這種風險下，復議機關實質性化解行政爭議作為一種實質法治的表現(xiàn)形式，有助于回應、解決復議申請人與被申請人之間的實際問題，因此將其作為行政復議制度建設的本質追求，更有利于行政復議制度的完善。

二、復議機關實質性化解行政爭議的實踐形式

行政復議體制改革旨在通過協(xié)調專業(yè)性與效率性，從而增強制度優(yōu)勢。在司法實踐中，復議機關實質性化解行政爭議主要表現(xiàn)為復議程序中行政化與司法化并存、復議機關嚴格遵守形式法治主義以及在特定領域實現(xiàn)了對行政爭議的吸引。

（一）復議程序中行政化與司法化并存

復議程序中的行政化主要表現(xiàn)為復議機關內(nèi)部監(jiān)督功能的發(fā)揮。《行政復議法》明確規(guī)定，行政復議是行政機關內(nèi)部的監(jiān)督機制，其運行過程帶有濃厚的內(nèi)部行政色彩?，F(xiàn)有的復議案件受理及審理表現(xiàn)為“條條、塊塊兩種機制，上級、本級兩種層次”，上級政府及其部門均可依法行使行政復議權。這種權力配置可以充分依托整體行政資源，保證復議機關化解行政爭議時的專業(yè)、便捷、高效，以簡便靈活的程序來救濟復議申請人的權利。例如，單個復議案件的書面審理需要經(jīng)過多級審批，從司法行政機關到復議機關均熟悉行政管理活動，通過行政復議程序可以實現(xiàn)行政機關內(nèi)部的層級監(jiān)督、政治監(jiān)督，有利于保證復議機關化解行政爭議的質量，達成實質性化解行政爭議的目標〔7〕。

復議程序中的司法化主要表現(xiàn)為復議機關運用司法程序化解行政爭議。首先，復議機關具有相對的獨立性。復議程序的進行不受任何外來力量的干預，僅由復議人員依法結合案情獨立判斷后作出復議決定，這是化解行政爭議公正性的前提。其次，復議程序有一定的公開性，并保障當事人的參與。在復議程序中，復議機關積極促進復議申請人與被申請人的有效溝通，直接明晰當事人的利益訴求和利益沖突，直接關注復議申請人的實際利益，提高復議程序整體的受認可度。再次，復議決定具有拘束力。復議決定作出后，復議機關需要監(jiān)督并保證復議決定內(nèi)容的執(zhí)行，因此復議決定對復議機關也具有拘束力。即使進入行政訴訟程序，法院在審查行政行為時同樣會對復議決定予以尊重〔8〕。

復議申請人會因行政復議的高效便捷選擇其作為快速化解行政爭議的方案，復議程序適度汲取司法程序中獨立公正的元素也是行政復議存在的前提與保障，復議程序中的行政化與司法化并不是對抗關系，兼顧兩者是復議機關立足行政復議制度整體，為實質性化解行政爭議作出的努力。

（二）復議機關嚴格遵守形式法治主義

實質法治固然是行政復議體制改革需要回應的要求，但若行政復議理論與實踐脫離了依法行政原則下的形式法治主義，復議機關實質性化解行政爭議的目標也難以實現(xiàn)。

有關行政復議的規(guī)定指出了復議機關權力行使的合法邊界，復議程序則保障了復議機關權力的正當行使，二者既是復議機關權力合法性的來源，也限制了權力的恣意行使。明確的法律規(guī)定對復議機關實質性化解行政爭議至關重要，比如復議機關在合法性審查原則下，無需考察復議被申請人自由裁量權的行使，只需審查原行政行為的合法性，這對于復議機關而言就是需要遵守的形式法治主義。

行政復議中的形式法治主義還包括法律設定的復議程序和形式標準，如復議機關建立典型案例發(fā)布和案卷評查機制、健全行政復議決定抄告、下沉執(zhí)法機關開展錯案講評等機制，這些明確、具體的制度設計更符合現(xiàn)階段實質性化解行政爭議的要求。此外，社會生活的生動性、豐富性也要求復議機關在行政復議中堅持形式法治主義，通過行政復議規(guī)定的明確性和相對固定性以消除復議機關在權力行使過程中的模糊地帶〔9〕。

（三）在特定領域實現(xiàn)了對行政爭議的吸引

復議案件較多集中于土地、房屋征補等領域，案涉行政行為主要表現(xiàn)為行政處罰、舉報投訴處理和政府信息公開三類。一旦牽涉農(nóng)村集體土地征收、城市房屋拆遷安置等領域，對比行政訴訟，行政復議具有啟動成本低、程序簡便、高效快捷等天然優(yōu)勢。因為其可以滿足最大范圍內(nèi)的救濟需求、實現(xiàn)爭議解決的最佳效果，所以被更多民眾視為權利救濟的第一選擇〔10〕。

復議機關與作為被復議申請人的行政機關之間是上下級行政管理關系，具有層級監(jiān)督優(yōu)勢；相較于法院而言，復議機關對專門的行政行為更為了解、更具經(jīng)驗，具有行政管理優(yōu)勢。這為復議機關提高特定領域案件在行政系統(tǒng)內(nèi)部消化的速度提供了實質性的便利條件，可以有效降低引發(fā)后續(xù)群體性事件的風險，從而在復議程序中實現(xiàn)案結事了的目標。但遇到特定領域和類型的復議案件時，復議機關則不能固守既往化解行政爭議的經(jīng)驗，而需要重新組織協(xié)調行政資源審理和裁決原行政行為，切實回應復議申請人的真實請求，實現(xiàn)個案中的公平正義，達成實質性化解行政爭議的目標。

三、復議機關實質性化解行政爭議的不足

（一）案多人少的行政復議資源分配困境

行政復議體制改革前，行政系統(tǒng)內(nèi)部并未單獨設置專門的復議機關，只是由各級政府及一定層級的政府部門分散行使行政復議權力，這種分散的權力行使模式難以匹配多權力主體的行政復議格局〔11〕。為此，我國大力推行行政復議體制改革，新組建的司法行政機關通過設置復議機關實現(xiàn)對行政復議權力的集中統(tǒng)一行使，原本屬于上級政府部門的行政復議事項大量集中于各地司法行政機關手中，專職行政復議工作人員的數(shù)量卻并未隨之增加，實踐中案多人少的行政復議資源分配困境并未得到改善〔12〕。

司法部公布的全國行政復議案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2022年一年中，國務院部門作復議機關的有8 197個，省級政府部門作復議機關的有7 219個；而國務院部門作為復議被申請人的有5 539個，省級政府部門作為復議被申請人的有7 244個，國務院部門和省級政府部門作為復議被申請人的數(shù)量已逐漸接近其自身作復議機關的數(shù)量〔13〕。國務院部門和省級政府部門作為較高層級的行政機關，除了要負責指導下級政府部門的行政復議工作外，還要注重提升自身化解行政爭議的質效，很明顯承受了很大的復議工作壓力。當前基層復議機關作為行政復議體制的末端，除了要辦理復議案件外，還要考慮經(jīng)費保障、辦公場所、人員配置等現(xiàn)實問題，復議工作壓力可想而知。

面對復議案件數(shù)量的增長態(tài)勢，各地司法行政機關采取了不同的應對措施：有的申請增加行政復議處工作人員的編制；有的為解決人手短缺問題從其他職能部門借用工作人員或招募實習生；還有的新設獨立的行政應訴處，對應訴案件與復議審查案件進行分流。盡管各級復議機關作了不同程度的應對，但破解案多人少的行政復議資源分配困境是很復雜的工程，不僅涉及復議機關工作人員的合理配置，還涉及行政復議權力的科學配置，需要從行政復議體制整體出發(fā)以全面設計提升復議機關實質性化解行政爭議的能力〔14〕。

（二）行政復議決定種類存在固有局限

多年來，復議機關對行政復議案件的審理結果一直呈現(xiàn)“高維持率，低糾錯率”，造成這種狀況的主要原因之一是法律對行政復議決定種類的設計存在固有局限〔15〕。

《行政復議法》第二十八條明確指出，行政復議決定的具體類型包括維持決定、責令履行決定、撤銷決定、變更決定、確認違法決定和責令重作決定等六種。之后，《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《行政復議法實施條例》）第四十八條新增了駁回復議申請決定。另外，雖法律層面并無涉及，但伴隨無效行政行為理論的發(fā)展，在行政復議實踐層面還增加了確認無效決定。對于以上全部八種行政復議決定，從復議機關審理被復議行政行為合法性與合理性的角度，可將其劃分為肯定性、否定性和混合性三大類。其中，全面支持被復議行政行為的肯定性復議決定包括維持決定和駁回復議申請決定；全面取代被復議行政行為的否定性復議決定包括撤銷決定、變更決定、責令履行決定、責令重作決定和確認無效決定；混合性復議決定只判斷被復議行政行為的合法性與否，并不評價被復議行政行為的法律效力，因此僅能將確認違法決定納入其中。

否定性復議決定不僅包含了最多的復議決定種類，還能完全取代被復議行政行為，因而成為復議機關充分發(fā)揮實質性化解行政爭議功能的關鍵所在。根據(jù)被復議行政行為形式上的不作為和形式上的作為，可將否定性復議決定劃分為兩種類型。對于形式上的不作為，只有一種否定性復議決定，即責令履行決定。《中華人民共和國行政復議法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）《中華人民共和國行政復議法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）和《行政復議法》中關于責令履行決定的表述幾乎沒有區(qū)別。對于形式上的作為，否定性復議決定包括變更決定、撤銷決定、責令重作決定和確認無效決定。從理論上講，變更決定應當優(yōu)先得到適用，《征求意見稿》設置了三類變更情形，即事實認定錯誤的情形、裁量不當?shù)那樾魏头蛇m用錯誤的情形，但是《修訂草案》刪除了事實認定錯誤的情形，僅保留了裁量不當?shù)那樾魏头蛇m用錯誤的情形。適用變更決定時復議機關本就要承擔作為被告單獨出庭應訴的風險，若在規(guī)范層面上還縮小變更決定的適用范圍，絕大多數(shù)復議機關就會主動放棄使用這一復議決定類型，這也會影響復議機關實質性化解行政爭議的效果〔16〕。

為了打破復議決定種類上的局限，法律需要嚴格限制肯定性復議決定的適用條件，降低其被使用的比例，還需要擴大否定性復議決定的適用范圍，提高其被運用的頻率。除此之外，混合性復議決定需要從立法上進行重構，明確其本質屬性和適用范圍。復議機關也要在復議決定作出過程中向復議申請人與被申請人釋法說理，從而達到實質性化解行政爭議的目的。

（三）行政復議調解未充分發(fā)揮優(yōu)勢

2007年《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《行政復議法實施條例》）正式在我國行政復議領域確立了調解制度，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，行政復議調解已成為化解行政爭議的重要方式之一，但目前行政復議調解的優(yōu)勢仍未得到充分發(fā)揮，其在實際運行中面臨以下困境：

一是行政復議調解范圍較窄，難以滿足現(xiàn)實訴求?！缎姓妥h法實施條例》僅規(guī)定了兩種調解適用的情形：其一是公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議；其二是當事人之間存在行政賠償或者行政補償糾紛。鑒于行政復議案件類型的多元化，僅包含兩種適用情形的調解范圍使得大量行政復議案件無法得以調解，復議機關因此也難以發(fā)揮實質性化解行政爭議的功能。雖然有不少地方政府希望通過制定規(guī)章或規(guī)范性文件擴大行政復議調解的適用范圍，但這樣做不僅從本質上缺乏上位法的支持，而且面臨規(guī)定落地后調解范圍表述不盡相同的瑕疵，這些都會使行政復議調解陷入是否合法的質疑中，難以與實質性化解行政爭議的目標相匹配。

二是國家層面關于行政復議調解的規(guī)定雜、散、亂，關于行政復議調解的具體范圍及程序等方面的統(tǒng)一立法缺失，適用條件模糊、主體管轄責任不清、動力不足、程序非法治化等問題使得行政復議調解未能被規(guī)范適用于行政復議中，這種非規(guī)范化的調解適用可能導致行政機關對權力的非法減讓，且仍有引發(fā)后續(xù)行政訴訟的可能。

三是行政復議調解協(xié)議的法律效力模糊，難以達到實質性化解行政爭議的理想狀態(tài)。行政復議調解協(xié)議的法律效力直接影響實質性化解行政爭議的效果，若復議申請人與被申請人簽署調解協(xié)議，會出現(xiàn)兩種“案結事了”的情況：一種是行政復議雙方均認可調解協(xié)議的法律效力并認真執(zhí)行了協(xié)議內(nèi)容；另一種是行政復議雙方簽署的調解協(xié)議的法律效力已經(jīng)權威機關確認，任何一方不履行協(xié)議內(nèi)容，有強制執(zhí)行權的復議機關可以使得行政爭議不能再重新進入行政復議程序、不能被提起行政訴訟。但目前的司法實踐對這兩種“案結事了”的情況都缺乏配套保障制度，《修訂草案》對于行政復議調解協(xié)議的法律效力認定仍有待規(guī)范〔17〕。

四、復議機關實質性化解行政爭議的路徑優(yōu)化

（一）通過建立行政復議委員會模式破解案多人少的行政復議資源分配困境

行政復議體制改革加快了行政復議權力集中的步伐，有利于提高復議機關實質性化解行政爭議的效率，但復議工作人員數(shù)量與復議案件數(shù)量失衡、復議工作人員初期辦案經(jīng)驗不足等影響著行政復議效率，需要司法行政機關主動予以解決。建立行政復議委員會模式是目前成本最低、最契合行政復議體制改革方向的專業(yè)化解決方案〔18〕。

《征求意見稿》明確提出要建立行政復議委員會，為辦理重大疑難復雜、專業(yè)性與技術性較強的案件提供咨詢意見。目前在《中華人民共和國行政復議法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡稱《二次審議稿》）中行政復議委員會的功能仍限于咨詢，其通過對行政復議工作中的重大事項和共性問題進行研究，提出意見和建議。咨詢機構的功能定位不僅限制了行政復議委員會作用發(fā)揮的空間，還有可能導致其在行政復議實踐中功能虛置。為了提升復議機關實質性化解行政爭議的能力，可從以下兩方面建立行政復議委員會：

第一，擴大行政復議委員會審理案件的范圍。目前《二次審議稿》第四十九條規(guī)定，對于重大、疑難、復雜的案件，專業(yè)性、技術性較強的案件，申請人對省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的行政行為不服的案件以及行政復議機構認為有必要的其他案件，可以提請行政復議委員會咨詢。《二次審議稿》以明確規(guī)定限制了復議案件進入行政復議委員會的審理范圍，給予了復議機關較大的自由裁量權。復議機關可以直接決定案件是否能夠提交給行政復議委員會審理，復議申請人卻只能在復議被申請人達到一定級別時請求行政復議委員會審理案件。為了規(guī)制復議機關的自由裁量權，保護復議申請人的合法權益，防止實踐中復議案件審理范圍的不當限縮，應當從立法源頭適度擴大行政復議委員會審理案件的范圍，以此達到實質性化解行政爭議的目的。

第二，完善行政復議委員會意見的記錄程序。考慮到行政復議委員會作為咨詢機構的功能定位，由其審理復議案件并非法定必經(jīng)程序，復議機關可以直接拒絕采納行政復議委員會的意見。但這并不意味著復議機關行使行政復議權力是不受約束的，法律可以要求復議機關就拒絕采納行政復議委員會咨詢意見的行為說明理由并記錄在行政復議決定書中。這樣既能尊重復議機關的專業(yè)性，也能向復議申請人與被申請人解釋復議決定作出的理由，還能監(jiān)督復議機關，防止其恣意行使權力〔19〕。

案多人少的行政復議資源分配困境和復議機關實質性化解行政爭議的目標定位之間的矛盾，要求行政復議委員會在行政復議實踐中發(fā)揮實效。法律既要完善有關行政復議委員會建設的規(guī)定，也要加強復議機關對行政復議委員會審理復議案件意見的尊重。

（二）逐步細化行政復議決定種類的適用情形

復議機關在全面審查被申請的行政行為后作出行政復議決定，最重要的目的就是為了徹底化解行政爭議，保障行政復議的公平公正和達成案結事了的目標。復議機關和復議被申請人均隸屬于行政系統(tǒng)，在只能適用一類行政復議決定的情況下，復議機關本就容易產(chǎn)生選擇傾向，因此需要法律逐步細化各類行政復議決定的適用情形，從規(guī)范層面助力復議機關實現(xiàn)實質性化解行政爭議的目標。構建以“否定性復議決定為主體，肯定性復議決定和混合性復議決定為補充”的行政復議決定適用體系（見圖1），有助于保護復議申請人的合法權益〔20〕。

首先，在否定性復議決定中，應當確立變更決定在所有改變原行政行為決定中的優(yōu)先適用，責令履行決定在所有未改變原行政行為決定中的優(yōu)先適用。從實質性化解行政爭議的角度切入，復議機關適用變更決定或責令履行決定時也應盡最大可能明確復議被申請人的履職內(nèi)容和履職期限。對于不符合變更決定或責令履行決定適用條件，被復議行政行為又違法的，需要復議機關分析具體案情，再于撤銷決定、確認無效決定或責令重作決定中擇一適用。

其次，在肯定性復議決定中，仍要以維持決定適用為主，駁回復議申請決定適用為輔。適用維持決定面臨的問題是復議機關可能沒有遵守全面審查原則，缺乏對被復議行政行為合理性的論證，此外維持決定居高不下的適用比例也說明復議機關對其有一定的選擇偏向，因此需要加強監(jiān)督，使復議機關嚴格依法適用維持決定。駁回復議申請決定的作出意味著復議程序的終結，為了防止實踐中復議機關對其過度依賴，法律需要將駁回復議申請決定納入司法審查的范疇。保障復議申請人可就駁回復議申請決定提起行政訴訟的程序性權利，也是復議機關實質性化解行政爭議的前提〔21〕。

再次，確認違法決定將被復議行政行為的合法性與法律效力分離，僅對被復議行政行為違法性予以判斷，并不對其法律效力直接進行評價?！墩髑笠庖姼濉泛汀抖弻徸h稿》關于確認違法決定的內(nèi)容表述相較于《行政復議法》變化較大，有必要重新審視此種混合性復議決定的法律定位和具體適用情形，與肯定性復議決定、否定性復議決定一起形成更加完整的行政復議決定體系。

（三）優(yōu)化行政復議調解制度

對于實質性化解行政爭議這一目標，行政復議調解具有天然的優(yōu)勢：一是行政復議調解以非對抗的方式化解行政爭議，將行政爭議解決的主動權交還給復議申請人與被申請人，雙方可就具體行政爭議展開對話。二是行政復議調解可以隨時在復議程序中啟動，有利于加快化解行政爭議的速度。三是行政復議調解不收取費用，減輕了復議申請人的經(jīng)濟負擔。但因調解范圍較窄、程序規(guī)范尚無統(tǒng)一立法、調解協(xié)議的法律效力不明等原因，行政復議調解尚未充分發(fā)揮制度優(yōu)勢。所以，復議機關應繼續(xù)優(yōu)化行政復議調解制度，強化制度潛能的釋放效果。

首先，現(xiàn)有行政復議調解適用范圍較窄，難以滿足復議機關實質性化解行政爭議的要求，應從立法層面擴大行政復議調解的適用范圍。對此，我國已展開相關工作，比如《二審審議稿》擴大了行政復議調解的適用范圍，確立了應調盡調的理念，以“合法、自愿原則”“不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益”“不得違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定”的表述進行了規(guī)范〔22〕。

其次，應保證行政復議調解程序中復議機關權力行使的規(guī)范化。行政復議調解的管轄、受理、啟動、審查、終結等程序應由法律明確規(guī)定，使其遵循正當程序原則。作為私權代表的復議申請人有權自主處分權利，在行政復議調解中放棄或者減讓權利在法律上沒有障礙，但作為公權代表的復議被申請人即行政機關在依法行政原則下并無自主處分公權力的法律依據(jù)，即使是在行政裁量范圍之內(nèi)，也不能以隨意犧牲自身合法權益為代價作為化解行政爭議的條件〔23〕。

再次，應明確行政復議調解協(xié)議的法律效力。法律規(guī)定了行政復議決定的強制履行方式，生效的行政復議調解協(xié)議也應與行政復議決定同樣具有強制執(zhí)行力。無論是復議申請人還是被申請人，只要缺少正當理由拖延履行或不履行行政復議調解協(xié)議的，復議機關均應當依法強制執(zhí)行〔24〕。

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責任編輯 梁華林