石麒歆 四川大學(xué)華西口腔醫(yī)院

引言

經(jīng)濟合同作為行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟活動重要元素之一，分析并評估合同管理的風險點，根據(jù)風險點制定管控措施，建設(shè)合同管理內(nèi)部控制，能有效防范風險、預(yù)防腐敗，規(guī)范公立醫(yī)院經(jīng)濟行為，提高醫(yī)院運行效率，助力醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展。

一、醫(yī)院合同管理當下存在的問題

（一）合同管理制度不健全

經(jīng)濟活動的執(zhí)行需要合同的約束，健全的合同管理制度應(yīng)包括合同訂立前的審核審批權(quán)限及流程、合同中應(yīng)約定的條款事項、合同訂立后的執(zhí)行機制、監(jiān)督機制以及合同糾紛處理機制、合同歸檔機制等。目前，部分醫(yī)院由于合同管理意識薄弱，并沒有制定完善的合同管理制度，導(dǎo)致合同管理情況混亂，部門職責權(quán)限不明確，合同簽訂、執(zhí)行效率低下等問題。

（二）合同缺乏有效歸口

合同歸口包括幾個層面，一方面，不同類型和性質(zhì)的經(jīng)濟合同應(yīng)歸口于不同的職能部門進行簽訂，比如設(shè)備類合同應(yīng)歸口于設(shè)備部簽訂，而不是由設(shè)備使用科室簽訂，后勤服務(wù)類合同應(yīng)歸口與總務(wù)部簽訂，而不是服務(wù)對象科室簽訂，這樣有利于同類合同統(tǒng)一管理，整體把握全院各類設(shè)備、服務(wù)采購及執(zhí)行情況；另一方面，全院合同歸口管理部門應(yīng)擔負起管理全院合同臺賬、清理合同簽訂情況、保管合同檔案等職責，同時負責全院合同執(zhí)行情況的評估、分析等工作。

（三）合同管理分工不明確

一些醫(yī)院并未建立起合同歸口管理科室，合同檔案散落于各個科室自行保管，科室承擔了簽訂合同、執(zhí)行合同、保管合同的職責，未做到不相容崗位相分離；此外，即便建立了合同管理歸口科室，歸口科室職責也不明確。比如有的醫(yī)院由審計辦公室擔任合同歸口管理科室，審計辦公室既承擔全院合同管理工作，又承擔合同管理監(jiān)督工作，既當運動員又當裁判員，不利于醫(yī)院合同管理工作開展。

（四）管理人員管理意識有限，經(jīng)濟合同會簽流于形式

一些醫(yī)院雖然在制度中約定了會簽流程，但并未明確各部門會簽職責權(quán)限，各部門管理人員并未嚴格落實審核審批職責，比如業(yè)務(wù)部門在提出采購需求后，并未根據(jù)招標文件對合同實質(zhì)性條款進行審核，出現(xiàn)合同與招標文件不一致的情況，合同會簽過程因缺少法律方面的顧問，僅由醫(yī)院內(nèi)審人員對合同進行審核，無法防范合同簽訂的法律風險，財務(wù)部門對合同審核把關(guān)不嚴，不關(guān)注價款結(jié)算及支付方式是否遵循醫(yī)院相關(guān)規(guī)定、是否對醫(yī)院有利等。此外，會簽過程審核審批意見常為空白，并未體現(xiàn)審核審批痕跡，導(dǎo)致事后無法查閱合同修訂、修改內(nèi)容，無法有效控制相關(guān)風險點。

（五）合同執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督

隨著公立醫(yī)院內(nèi)部控制制度體系的建立和發(fā)展，醫(yī)院逐步實現(xiàn)了經(jīng)濟合同流程信息化改造，但現(xiàn)有信息化模式僅是將線下會簽流程改為線上電子簽字流程，僅僅改變了合同的送審方式，卻無法及時監(jiān)控合同執(zhí)行情況，如是否超預(yù)算支付、是否及時收款、質(zhì)保金及應(yīng)付款項是否結(jié)算及時、合同到期是否繼續(xù)簽訂等均無法實現(xiàn)電子化控制及提示。此外，合同執(zhí)行監(jiān)督部門疏于履職，怠于對合同執(zhí)行情況進行監(jiān)督、核實，導(dǎo)致雙方未按合同執(zhí)行相關(guān)權(quán)利義務(wù)，給醫(yī)院造成經(jīng)濟損失。

二、合同管理風險識別

合同管理流程大致可以劃分為合同簽訂前、合同訂立、合同審簽及合同履行四個階段。合同簽訂前包括立項、采購等環(huán)節(jié)；合同訂立階段包括承辦門與對方擬定合同文本環(huán)節(jié)；合同審簽階段包括合同文本審核、審批環(huán)節(jié)；合同履行階段涉及合同履行、變更或補充、中止以及糾紛處理等環(huán)節(jié)。針對不同環(huán)節(jié)進行風險評估，識別風險點，能有效抓住合同管理的薄弱環(huán)節(jié)，針對風險點制定控制措施，能有效地規(guī)范合同相關(guān)經(jīng)濟活動。

（一）合同簽訂前風險

合同簽訂前的風險包括：采購標的立項或標的采購申請未經(jīng)過相關(guān)決策流程，如超過一定金額的采購未上報醫(yī)院黨委會、院長辦公會會議決策；采購標的招標文件內(nèi)容編制不恰當，或內(nèi)容及程序不符合法律法規(guī)規(guī)定；參與的投標人不具備投標資質(zhì)導(dǎo)致中標結(jié)果無效，如共有三家供應(yīng)商投標，其中一家供應(yīng)商不具備商業(yè)誠信條件，采購前若未對供應(yīng)商資質(zhì)進行審核，即使是符合條件的供應(yīng)商中標，但由于投標合格供應(yīng)商不足三家，采購結(jié)果也無效，降低了采購效率；合同簽訂沒有經(jīng)過相關(guān)采購流程，如本該走采購流程進行招標的合同，醫(yī)院卻在主合同基礎(chǔ)上隨意簽訂補充協(xié)議金額，金額超原合同10%；拆分標的故意回避公開招標等。若未在合同簽訂前控制好上述風險，將導(dǎo)致違反法律法規(guī)的情況出現(xiàn)，后續(xù)合同的執(zhí)行、訂立也會造成醫(yī)院資源浪費。

（二）合同訂立階段風險

訂立合同的風險體現(xiàn)在兩個方面。一方面是合同形式上的風險，包括合同內(nèi)容是否準確、合同要素是否完整、條款約束是否清楚、合同是否采用醫(yī)院規(guī)定的標準文本或示范文本等；另一方面是合同實質(zhì)上的風險：包括合同內(nèi)容與國家法律法規(guī)是否沖突、合同內(nèi)容是否與招標文件相符、合同基本條款是否與醫(yī)院基本規(guī)章制度一致等。此外，還應(yīng)注意合同的承辦部門原則上為主管該項業(yè)務(wù)的職能部門，以免同一類合同歸口部門不同，導(dǎo)致合同管理混亂。

（三）合同審簽風險

合同審簽風險包括：醫(yī)院合同管理制度是否明確規(guī)定會簽合同的條件；會簽流程中未明確醫(yī)院分管領(lǐng)導(dǎo)或醫(yī)院負責人、各個審核、審簽部門各自的審批權(quán)限，確保合同簽訂流程清晰、高效。

（四）合同履行風險

合同履行風險包括：忽視根據(jù)情況變化，對對方當事人的履行能力進行跟蹤調(diào)查，比如對方的主體資格、資信狀況及履約能力是否發(fā)生變化；軟件類服務(wù)類合同未按期、按合同約定及時進行驗收；貨物類合同未及時驗收入庫，進行合同結(jié)算等；工程類合同是否對施工進度進行跟蹤、分析及驗收，督促施工方按合同要求履行義務(wù)；各類合同進行款項結(jié)算時，付款是否經(jīng)過相應(yīng)的審核審批流程，確?？铐椊Y(jié)算及時、準確，避免重復(fù)支出等。

三、合同管理內(nèi)部控制建設(shè)措施

面對以上合同管理存在的問題及風險，醫(yī)院亟需通過建立相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)范合同這一經(jīng)濟活動，提高合同管理效能，防范經(jīng)濟運行風險。原來的合同內(nèi)部控制更多關(guān)注的是事中控制和事后控制，即合同的訂立和執(zhí)行。這使得內(nèi)部控制常處于被動地位，事前控制不到位，合同條款訂立的規(guī)范性、完整性以及合同執(zhí)行效果均會受到影響。近年來，醫(yī)院通過制定經(jīng)濟合同管理制度、合同立項審核審批、合同會簽流程等措施，通過制定一系列控制措施控制合同管理風險，從項目立項、采購等階段開始介入，使得內(nèi)部控制體系更加完善，合同管理經(jīng)濟活動更加合規(guī)、有效。本文將結(jié)合COSO 內(nèi)部控制五要素及合同管理全業(yè)務(wù)流程，對公立醫(yī)院經(jīng)濟合同管理的單位層面和業(yè)務(wù)層面提出相關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)措施，防范合同管理風險，助力醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展。

（一）從COSO 內(nèi)部控制五要素構(gòu)建合同管理內(nèi)部控制框架

內(nèi)部控制五要素包括內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督。一方面，醫(yī)院需要從頂層設(shè)計建立健全合同管理機制，包括制定合同管理制度、合同監(jiān)督體系；另一方面，醫(yī)院需要從業(yè)務(wù)流程活動控制合同相關(guān)風險，如設(shè)置相關(guān)控制活動、信息溝通機制以期實現(xiàn)合同管理的規(guī)范化控制目標。

（1）優(yōu)化合同管理內(nèi)部環(huán)境。合同管理的內(nèi)部環(huán)境包括醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)對合同管理的重視程度、合同管理制度的規(guī)范性及健全程度、重大經(jīng)濟合同的審核審批流程、各個科室合同承辦人員的管理意識等、因此優(yōu)化合同管理內(nèi)部環(huán)境，則合同歸口管理部門需提高醫(yī)院對合同管理工作的重視程度，強調(diào)合同管理的工作需要領(lǐng)導(dǎo)的重視、各部門的配合，舉辦合同管理相關(guān)培訓(xùn)，如承辦部門簽訂常規(guī)合同中的注意事項、合同履行情況的跟蹤監(jiān)督等；合同歸口管理部門還需定期、及時根據(jù)國家政策完善健全醫(yī)院合同管理制度，在合同管理制度中明確制度適用范圍、合同簽訂授權(quán)范圍、合同會簽流程、各個會簽部門審核審批權(quán)限，明確職責劃分、規(guī)定合同應(yīng)具備的基本條款、合同履行與監(jiān)督、合同變更與解除、合同糾紛管理等。以制度為抓手，規(guī)范經(jīng)濟合同管理行為。

（2）定期進行合同管理風險評估。合同管理的風險評估可從風險發(fā)生可能性等級以及風險影響程度等級兩個方面進行評價。評估前需梳理合同業(yè)務(wù)全流程，包括合同管理組織體系和制度、合同范本管理、合同審核與訂立、合同履行與監(jiān)督、合同糾紛與管理等。再根據(jù)合同簽訂流程，梳理風險事項，包括合同簽訂與審批、合同簽訂與用章保管等不相容崗位未有效分離，導(dǎo)致舞弊行為的發(fā)生；由于未對合同范本進行充分審核與論證，合同范本存在瑕疵或法律漏洞，可能導(dǎo)致醫(yī)院的合法權(quán)益受損；合同執(zhí)行與監(jiān)督機制不健全，職責劃分不明確，合同執(zhí)行與監(jiān)督未有效分離；合同糾紛處理機制不健全，糾紛處理不當，導(dǎo)致醫(yī)院合法權(quán)益受到侵害等。

（3）設(shè)置合理有效的經(jīng)濟合同管理控制活動。經(jīng)濟合同管理的控制活動是識別和評估風險后采取的一系列防范風險的應(yīng)對措施。一般包括不相容職務(wù)相分離、合同歸口管理部門對醫(yī)院日常經(jīng)營活動中重復(fù)使用率較高的經(jīng)濟活動制定合同標準文本、設(shè)置合同會簽審核審批流程、合同歸口管理部門組織相關(guān)部門定期對合同標準文本進行評審、授權(quán)簽署合同是否簽署了授權(quán)委托書、合同歸口管理部門是否定期對合同履行整體情況和重大合同履行的具體情況進行分析評估，并出具評估報告，針對合同變更或需要解除的情況，是否經(jīng)過合同承辦部門發(fā)起并按照合同審核與訂立程序報批等。

（4）建立合同管理信息與溝通機制。信息與溝通是合同業(yè)務(wù)流程中各相關(guān)部門、業(yè)務(wù)人員溝通的形式及渠道。合同訂立前、中、后的溝通及信息反饋渠道應(yīng)根據(jù)其階段特點建立相應(yīng)的溝通機制。如重大經(jīng)濟合同簽訂前的決策商議機制、合同簽訂中的信息溝通留痕機制、合同審核審批過程中審核意見的記載記錄、合同簽訂后的執(zhí)行情況反饋機制等。同時，可以借助信息系統(tǒng)實現(xiàn)合同簽訂全流程信息化，線上系統(tǒng)相比線下系統(tǒng)，能提高工作效率，同時系統(tǒng)控制相較于人工控制在一定程度上能更加有效地規(guī)避某些舞弊行為。此外，合同管理系統(tǒng)若能與預(yù)算系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、結(jié)算系統(tǒng)等聯(lián)通，則能進一步隨時檢測合同執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況等，與醫(yī)院內(nèi)部控制的采購、預(yù)算等模塊實現(xiàn)聯(lián)動。

（5）建立醫(yī)院經(jīng)濟合同的監(jiān)督機制。這里的監(jiān)督不再僅僅指對合同的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，而是對醫(yī)院經(jīng)濟合同的內(nèi)部控制其他四要素進行評價并提出改進措施的過程。通過評價合同管理的內(nèi)部環(huán)境是否完善、風險評估機制是否建立并有效實施、合同管理控制措施是否設(shè)計、執(zhí)行有效、信息與溝通機制是否有效等，能夠督促完善合同管理內(nèi)部控制，及時糾偏內(nèi)部控制缺陷，達到以評促建的目的。單位應(yīng)形成審計、紀委、人事協(xié)同監(jiān)督機制，監(jiān)理監(jiān)督事項重大報告機制。

（二）從合同管理業(yè)務(wù)全流程完善內(nèi)部控制內(nèi)容

完善的合同管理業(yè)務(wù)流程包括確定合同前期準備、合同簽訂、合同執(zhí)行和合同歸檔管理。

（1）做好合同簽訂的前期準備。其中合同前期準備包括確定合同標的，這與醫(yī)院的采購流程又是相互交織的。業(yè)務(wù)部門需要在做好市場調(diào)研、確定采購預(yù)算的情況下，提起采購申請，編寫采購招標文件，經(jīng)過了合規(guī)的采購流程才能確定采購對象，確定合同標的和簽約對象。如果合同簽訂前期沒有經(jīng)過充分準備，如預(yù)算有誤、合同簽約對象自信資質(zhì)不符合簽條件，招標文件內(nèi)容不符合采購實際需求，則會對后期合同執(zhí)行形成障礙。

（2）加強合同簽訂過程的控制。合同簽訂過程中需要擬定合同文本，在擬定合同文本時首先考慮是否適用醫(yī)院現(xiàn)有的合同文本，若不適用則考慮聘請專業(yè)的法律顧問對合同相關(guān)法律條款進行審核；合同文本擬定好后，則開始合同會簽或者非會簽的審核審批流程，若為重大經(jīng)濟合同，則要根據(jù)醫(yī)院規(guī)定上報黨委會審議決議，最后才能簽訂合同。在合同審核中，應(yīng)劃分各個審核部門的審核審批權(quán)限，保證合同條款符合相關(guān)法律規(guī)定，合同內(nèi)容與招標文件一致等。

（3）規(guī)范合同歸檔管理。合同簽訂完成后，則相關(guān)部門要根據(jù)完整的審核審批依據(jù)進行蓋章。合同蓋好章后，業(yè)務(wù)部門需將合同送往歸口管理部門歸檔。歸口部門應(yīng)建立醫(yī)院合同歸檔管理臺賬，對合同進行統(tǒng)一編號，保證合同檔案完整、準確，方便查詢等。

（4）嚴格合同執(zhí)行控制。經(jīng)濟合同的執(zhí)行環(huán)節(jié)包括合同履行、合同結(jié)算、合同變更等。對于合同履行，醫(yī)院合同承辦部門應(yīng)負起隨時監(jiān)督合同執(zhí)行情況的職責，對貨物類、服務(wù)類、軟件類、收入類、工程類合同的執(zhí)行情況分類統(tǒng)計、分析總結(jié)，嚴格服務(wù)類合同的考核考評，及時進行貨物類驗收及信息軟件類驗收工作。及時規(guī)范辦理合同結(jié)算業(yè)務(wù)，滿足收款條件的及時催收款項，滿足付款條件的及時結(jié)算，不拖欠款項。嚴格把控履行過程中超合同范圍、超合同金額及超合同期限的情形，嚴格按照合同簽訂流程簽訂補充協(xié)議或辦理合同變更、終止等。

結(jié)語

經(jīng)濟合同是醫(yī)院內(nèi)部控制的重要組成部分，優(yōu)化醫(yī)院合同管理內(nèi)部控制是亟待解決的問題。本文首先分析了合同管理目前存在的問題，梳理了管理全流程的風險點，在風險識別和評估的基礎(chǔ)上從COSO 內(nèi)部控制五要素模型及合同管理業(yè)務(wù)流程出發(fā)，構(gòu)建合同管理內(nèi)部控制框架，提出了完善合同管理內(nèi)部控制相關(guān)措施，為醫(yī)院建設(shè)經(jīng)濟合同內(nèi)部控制提供了一定的參考和借鑒。