任佳怡 南開大學(xué)

引言

黨的十九大報(bào)告中明確指出要“全面實(shí)施績(jī)效管理”，并將績(jī)效管理作為加強(qiáng)現(xiàn)代預(yù)算管理制度和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。[1]近年來，各主管部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的要求越來越高，高校在預(yù)算績(jī)效管理方面初步取得一定成效，但完善全面預(yù)算績(jī)效管理體系仍然是任重道遠(yuǎn)。

一、高校實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理的意義

全面預(yù)算績(jī)效管理是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困境的必經(jīng)之路。近年來，國(guó)家財(cái)政資金收入銳減，但社會(huì)各界對(duì)預(yù)算資金的需求量仍在不斷增加，收入降低而支出剛性需求不斷增加，財(cái)政收支矛盾日益激烈，全面預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)不僅僅是一種衡量效率的手段，更是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化財(cái)務(wù)治理體系的必由之路。

全面預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)各類資金使用效益，可以加大預(yù)算執(zhí)行的約束力度，從根本上提高資金的利用效率，從而提高財(cái)政資源配置效率。[2]在預(yù)算執(zhí)行的過程中，執(zhí)行者不僅要考慮執(zhí)行的合規(guī)性、合理性，更要考慮對(duì)績(jī)效目標(biāo)的促進(jìn)作用，這無疑為預(yù)算執(zhí)行加上一個(gè)“緊箍咒”，資金利用效率自然更高。

全面預(yù)算績(jī)效管理可以提高預(yù)算編制的科學(xué)性、系統(tǒng)性，整體提升高校內(nèi)部治理水平。高校內(nèi)部各部門都要認(rèn)真審視自身責(zé)任與義務(wù)，盡最大努力提升高校的綜合治理水平，完成“雙一流”建設(shè)目標(biāo)和“十四五”規(guī)劃目標(biāo)，從而促進(jìn)高校整體發(fā)展。

二、高校實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

預(yù)算績(jī)效管理的核心在于使有限的資源獲得最優(yōu)的配置?？此坪?jiǎn)單，實(shí)則困難重重。

（一）項(xiàng)目參與者預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不足，應(yīng)付差事現(xiàn)象嚴(yán)重

預(yù)算績(jī)效管理需要以人為主體，目前存在的主要問題是，參與者未建立起績(jī)效管理意識(shí)或者重視程度不足，在申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效監(jiān)控時(shí)只是機(jī)械地填寫績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)和實(shí)際完成值，僅僅當(dāng)作一項(xiàng)分派的任務(wù)來完成，導(dǎo)致“重支出、輕效益”的現(xiàn)象存在。[3]

（二）預(yù)算編制人員工作量大，專業(yè)性不足，很難做到業(yè)財(cái)融合

隨著全面預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)，預(yù)算編制人員需要按照上級(jí)部門預(yù)算管理制度要求，填寫大量預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效材料，這對(duì)預(yù)算編制人員的個(gè)人能力素質(zhì)、知識(shí)儲(chǔ)備等方面是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。高校財(cái)務(wù)人員工作量較大，對(duì)業(yè)務(wù)了解不夠深入，很多項(xiàng)目預(yù)算信息錄入是靠加班加點(diǎn)來完成的；高校具體項(xiàng)目參與者對(duì)業(yè)務(wù)了解比較深刻，但是對(duì)預(yù)算相關(guān)內(nèi)容編制不熟悉，預(yù)算編制存在困難。懂業(yè)務(wù)的人不懂財(cái)務(wù)，懂財(cái)務(wù)的人不懂業(yè)務(wù)，業(yè)財(cái)融合很難實(shí)現(xiàn)。

（三）信息化程度較低，很難做好業(yè)務(wù)的“賢內(nèi)助”

信息化技術(shù)可以為預(yù)算管理提供較好的技術(shù)支撐和保障。當(dāng)前，各高校普遍存在的問題是信息化程度較低，預(yù)算績(jī)效管理信息化應(yīng)用還只是將績(jī)效目標(biāo)的錄入、上報(bào)以及績(jī)效評(píng)價(jià)等流程通過預(yù)算一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，缺少智能化的績(jī)效目標(biāo)比對(duì)，有待開發(fā)部分績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的自動(dòng)計(jì)算抓取、評(píng)價(jià)結(jié)果橫縱向自動(dòng)對(duì)比等功能，真正實(shí)現(xiàn)智能化預(yù)算績(jī)效管理。

（四）預(yù)算績(jī)效編制存在客觀困難，定性定量指標(biāo)選取衡量艱難

預(yù)算績(jī)效編制主要圍繞績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)在實(shí)際工作中，某些績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置科學(xué)性、合理性有待加強(qiáng)，甚至不一定與高校的未來發(fā)展目標(biāo)相吻合。項(xiàng)目管理者要在紛繁復(fù)雜的指標(biāo)中選擇出恰當(dāng)合適的指標(biāo)來衡量，也不是一件容易的事情。有些績(jī)效目標(biāo)本身就是很抽象的，很難細(xì)化或者量化，或者很難找到合適的指標(biāo)來量化。

（五）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善，績(jī)效結(jié)果應(yīng)用“口號(hào)化”

績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心階段，目前，大部分高校尚未建立一套完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。部分事后評(píng)價(jià)是由第三方來完成，第三方的專業(yè)性、獨(dú)立性均對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系產(chǎn)生重要影響。由于缺少統(tǒng)一的評(píng)價(jià)規(guī)范，不同的第三方對(duì)同一項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果也可能存在顯著差異。且目前部分高?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用意識(shí)不強(qiáng)，績(jī)效結(jié)果應(yīng)用“口號(hào)化”，這進(jìn)一步導(dǎo)致績(jī)效管理責(zé)任機(jī)制不完善，很難做到“無效必問責(zé)”，不利于績(jī)效管理水平的提升。

三、高校全面預(yù)算績(jī)效管理的路徑優(yōu)化

（一）增強(qiáng)參與者績(jī)效管理意識(shí)，提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)

預(yù)算績(jī)效管理不僅僅是高校財(cái)務(wù)部門的事情，全面預(yù)算管理要求所有預(yù)算部門都參與到預(yù)算績(jī)效管理中。通過加強(qiáng)對(duì)相關(guān)管理政策的解讀，讓參與者認(rèn)識(shí)到實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理的意義，讓參與者有獲得感和成就感，變被動(dòng)為主動(dòng)，讓參與者主動(dòng)思考，推動(dòng)績(jī)效管理由“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變，使每個(gè)參與主體在其擅長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域提出優(yōu)化高?？?jī)效管理的方式方法。[4]

通過培訓(xùn)提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，重視財(cái)務(wù)類人才的培養(yǎng)，定期選派部分財(cái)務(wù)人員參與到具體業(yè)務(wù)中，加強(qiáng)對(duì)具體業(yè)務(wù)的理解。

（二）完善部門間溝通協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)信息化建設(shè)

全面預(yù)算績(jī)效管理需要各部門通力配合完成，優(yōu)化內(nèi)部控制制度，完善部門間溝通協(xié)同機(jī)制，切實(shí)提升部門間協(xié)調(diào)配合能力。[5]具體來說，高校應(yīng)按照績(jī)效管理辦法，完善預(yù)算績(jī)效管理體系，規(guī)范各部門在預(yù)算績(jī)效管理中的職責(zé)，建立預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各預(yù)算管理流程，建立績(jī)效權(quán)責(zé)體系，確保部門間溝通順暢，權(quán)責(zé)清晰，使預(yù)算績(jī)效管理順利落實(shí)。

預(yù)算績(jī)效管理需要信息化系統(tǒng)提供技術(shù)支撐和保障。通過完善財(cái)務(wù)信息共享平臺(tái)，各部門可以追蹤項(xiàng)目從申報(bào)、審批、批復(fù)到績(jī)效評(píng)價(jià)的整個(gè)流程，有利于部門間協(xié)同機(jī)制的建立。同時(shí)，通過該系統(tǒng)可以提取各項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，節(jié)省時(shí)間成本，通過該系統(tǒng)還可以追蹤項(xiàng)目指標(biāo)完成情況，實(shí)現(xiàn)縱向項(xiàng)目分析和橫向項(xiàng)目對(duì)比，促進(jìn)高校預(yù)算精細(xì)化管理。

（三）提前啟動(dòng)項(xiàng)目庫儲(chǔ)備工作，建立跨年度項(xiàng)目管理機(jī)制

一般情況下，高校是在校級(jí)預(yù)算“一上”時(shí)著手啟動(dòng)下一年度項(xiàng)目庫儲(chǔ)備，預(yù)算編制時(shí)間緊張，各部門匆忙申報(bào)項(xiàng)目，沒有經(jīng)過充分的調(diào)研和規(guī)劃，立項(xiàng)依據(jù)不足，具體實(shí)施方案浮于表面，很可能導(dǎo)致最終執(zhí)行情況與具體實(shí)施方案不匹配的情況。按照“先有可執(zhí)行成熟的項(xiàng)目，再有預(yù)算經(jīng)費(fèi)”的思路順序，秉持“先謀事、后籌錢”的預(yù)算管理理念，提前啟動(dòng)項(xiàng)目庫儲(chǔ)備工作，如本年預(yù)算批復(fù)后就進(jìn)行下一年度項(xiàng)目庫儲(chǔ)備工作，預(yù)留充足的時(shí)間進(jìn)行項(xiàng)目論證、規(guī)劃，保證項(xiàng)目的科學(xué)性，財(cái)務(wù)人員也有比較充分的時(shí)間收集整理項(xiàng)目前期資料，有利于提高項(xiàng)目績(jī)效。[6]

另外，部分項(xiàng)目的項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目周期超過年度預(yù)算周期，應(yīng)針對(duì)此類項(xiàng)目建立管理機(jī)制，定期進(jìn)行績(jī)效管理工作，及時(shí)糾偏。對(duì)于實(shí)施中項(xiàng)目績(jī)效未達(dá)標(biāo)的情況，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況要求整改或者終止。

（四）完善績(jī)效目標(biāo)設(shè)置和績(jī)效指標(biāo)選取，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)“雙管齊下”

績(jī)效目標(biāo)是項(xiàng)目能否通過審批的關(guān)鍵因素，審批時(shí)要嚴(yán)格考量項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與高校未來的發(fā)展目標(biāo)的吻合性。預(yù)算編制過程中，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)具備可操作性和可行性，最理想的績(jī)效目標(biāo)可細(xì)化分級(jí)形成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)體系。[7]

績(jī)效目標(biāo)確定下來之后，研究確定績(jī)效指標(biāo)，既要有定性指標(biāo)也要有定量指標(biāo)，保證指標(biāo)衡量效果真實(shí)、客觀、合理，最大程度實(shí)現(xiàn)可衡量可比較。但績(jī)效指標(biāo)不是越多越好，過多的績(jī)效指標(biāo)會(huì)造成信息超載，不利于后期績(jī)效評(píng)價(jià)，反而削弱了每個(gè)指標(biāo)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的衡量效果。應(yīng)將指標(biāo)數(shù)量控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，推薦采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法，通過選取關(guān)鍵的績(jī)效指標(biāo)來衡量績(jī)效目標(biāo)。

要建立績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)績(jī)效目標(biāo)發(fā)生變化時(shí)，績(jī)效指標(biāo)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，從起點(diǎn)做好預(yù)算績(jī)效管理。[8]

（五）完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度，重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

當(dāng)前，大部分高?？?jī)效評(píng)價(jià)以項(xiàng)目自評(píng)為主、第三方評(píng)價(jià)為輔，尚未建立成體系的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。首先應(yīng)優(yōu)化評(píng)價(jià)方式，對(duì)于較簡(jiǎn)單、重要性較低的項(xiàng)目可以采用項(xiàng)目自評(píng)或者校內(nèi)歸口管理部門評(píng)價(jià)的方式，對(duì)于復(fù)雜程度較高、比較重要的項(xiàng)目可以采用項(xiàng)目自評(píng)和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式。建議教育部為高校提供符合評(píng)價(jià)資質(zhì)的第三方名單，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)第三方的監(jiān)管和培訓(xùn)，建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。高校在教育部認(rèn)可的第三方名單中選擇，定期輪換第三方，保證第三方的獨(dú)立性。

應(yīng)重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞直接影響以后年度的預(yù)算分配，從而產(chǎn)生正向的長(zhǎng)期反饋機(jī)制，完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制，提高信息透明度。

（六）建立校內(nèi)預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)化體系與績(jī)效問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效意識(shí)

為了使得相近項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定合理、科學(xué)、可比較，應(yīng)建立校內(nèi)預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)化體系，為績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和指標(biāo)的選取提供參考，打牢績(jī)效管理基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)化體系類似于績(jī)效管理參考書，各高?？山M織校內(nèi)各領(lǐng)域?qū)＜?，?duì)校內(nèi)各項(xiàng)目進(jìn)行分類，為每一類項(xiàng)目設(shè)定基礎(chǔ)績(jī)效目標(biāo)和相應(yīng)的績(jī)效衡量指標(biāo)，并明確各等級(jí)的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，比如項(xiàng)目指標(biāo)達(dá)到何種狀態(tài)可評(píng)級(jí)為“優(yōu)”。負(fù)責(zé)人在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)即可參考績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)化體系，在此基礎(chǔ)上增減績(jī)效目標(biāo)，體現(xiàn)項(xiàng)目共性或者差異，同時(shí)調(diào)整績(jī)效衡量指標(biāo)值。在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，也可參考預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)化體系，為項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)級(jí)打分。

績(jī)效問責(zé)機(jī)制是一種監(jiān)督約束機(jī)制。對(duì)于績(jī)效目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員應(yīng)約談項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，了解未完成原因，對(duì)于非不可抗力導(dǎo)致的績(jī)效目標(biāo)未完成情況，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)奶幜P機(jī)制；對(duì)于該項(xiàng)目承擔(dān)部門，應(yīng)責(zé)令整改，情形嚴(yán)重的要進(jìn)行校內(nèi)通報(bào)，同時(shí)酌情扣減下一年度預(yù)算。長(zhǎng)此以往，各部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)建立起績(jī)效導(dǎo)向理念，從“要我有績(jī)效”向“我要有績(jī)效”轉(zhuǎn)變。[9]

四、高校實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理的具體建設(shè)路徑

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)）要求“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。本文從高校角度研究“全方位”和“全過程”預(yù)算績(jī)效管理體系的具體建設(shè)路徑。

（一）全方位預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)路徑

“全方位”是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理范圍的要求，針對(duì)高校各層級(jí)單位或者部門，針對(duì)所有收支預(yù)算項(xiàng)目。具體分為兩個(gè)維度，一是校內(nèi)各單位各部門所有的預(yù)算均納入預(yù)算績(jī)效管理體系，各單位部門包括校本級(jí)、二級(jí)單位（如各學(xué)院）、獨(dú)立核算單位和校辦企業(yè)等。二是所有收支預(yù)算項(xiàng)目均納入預(yù)算績(jī)效管理體系，對(duì)于收入結(jié)構(gòu)和征收效率進(jìn)行績(jī)效管理，對(duì)所有資金的配置效率和使用效益進(jìn)行績(jī)效管理，包括項(xiàng)目支出和基本支出。全方位預(yù)算績(jī)效管理體系構(gòu)建了一個(gè)全口徑管理范圍，但是對(duì)于各類項(xiàng)目資金的管理應(yīng)該根據(jù)資金屬性有所區(qū)別。

（二）全過程預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)路徑

全過程預(yù)算績(jī)效管理是針對(duì)整個(gè)預(yù)算過程而言的，是要在預(yù)算全過程融入預(yù)算績(jī)效管理理念。在預(yù)算編制階段，各單位申報(bào)預(yù)算并填寫績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，歸口部門或者預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)各類項(xiàng)目及績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行審核，對(duì)于新開展重大政策和項(xiàng)目進(jìn)行可行性評(píng)估，審核通過后進(jìn)入項(xiàng)目庫，可由財(cái)務(wù)處安排相關(guān)預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行階段，要對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行雙監(jiān)控，在年度終了時(shí)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效自評(píng)。在績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用階段，由校內(nèi)管理部門或者第三方開展績(jī)效評(píng)價(jià)，并在規(guī)定的時(shí)間進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)較差項(xiàng)目所屬部門或者單位應(yīng)根據(jù)嚴(yán)重程度扣減下一年度預(yù)算，并啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制；對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的項(xiàng)目所屬部門優(yōu)先保障下一年度的預(yù)算需求；對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)中等的項(xiàng)目，應(yīng)督促所屬部門改進(jìn)。整個(gè)績(jī)效管理過程均接受審計(jì)、紀(jì)委等相關(guān)部門監(jiān)督。

結(jié)語

績(jī)效是高校財(cái)務(wù)預(yù)算的起點(diǎn)和終點(diǎn)，高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)性的過程，需要所有高校人員共同的努力。[10]全面預(yù)算績(jī)效管理是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困境的必經(jīng)之路，實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理可以提高資金配置效率，提升高校的內(nèi)部治理水平。盡管預(yù)算績(jī)效管理的道路存在諸多障礙，但依然要克服困難，堅(jiān)定不移地進(jìn)行全面預(yù)算績(jī)效管理。