高 林

（作者單位：軍委審計(jì)署南京審計(jì)中心）

2022 年10 月，新修訂的《中華人民共和國審計(jì)法》明確審計(jì)機(jī)關(guān)和軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全協(xié)作配合機(jī)制，按照國家有關(guān)規(guī)定對涉及軍地經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)施聯(lián)合審計(jì)，為在更高層級、更廣范圍、更深領(lǐng)域開展軍地聯(lián)合審計(jì)提供法理依據(jù)。中央審計(jì)委員會(huì)成立以來，著力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，軍地雙方聯(lián)合組織多次專項(xiàng)審計(jì)，積極開展日常協(xié)作配合，有效發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用。但隨著軍地聯(lián)合審計(jì)的創(chuàng)新實(shí)踐不斷深化，監(jiān)督領(lǐng)域范疇不斷拓展，一些現(xiàn)實(shí)矛盾問題也逐步顯現(xiàn)，迫切需要進(jìn)一步健全完善和轉(zhuǎn)型發(fā)展，更加規(guī)范有效組織實(shí)施，形成軍地審計(jì)監(jiān)督合力。

一、改進(jìn)軍地聯(lián)合審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）是更快構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系的重要內(nèi)容

改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是加強(qiáng)黨對審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。在此框架內(nèi)，改進(jìn)軍地聯(lián)合審計(jì)，可以打破各自為戰(zhàn)思想壁壘，加強(qiáng)軍地審計(jì)互聯(lián)互通，提高軍地經(jīng)濟(jì)監(jiān)督力量協(xié)作意識，進(jìn)一步打破“都不管”或“管不了”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)域的障礙，把審計(jì)監(jiān)督的觸角延伸到國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)角落，保證審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

（二）是更深推進(jìn)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的可靠保障

習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，要把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局。改進(jìn)軍地聯(lián)合審計(jì)，能夠解決軍地聯(lián)合審計(jì)工作中現(xiàn)存問題和矛盾，更加有效發(fā)揮軍地審計(jì)“片警”作用，糾治軍民融合發(fā)展道路上的各種經(jīng)濟(jì)舞弊和違規(guī)違紀(jì)問題，發(fā)現(xiàn)阻礙軍民融合深度發(fā)展的政策缺陷、制度短板和管理漏洞，為保障軍民融合戰(zhàn)略深入發(fā)展提供有效的監(jiān)督保障。

（三）是更加有效創(chuàng)新方式方法提高審計(jì)質(zhì)效的重要舉措

長期以來，由于體制原因，軍地審計(jì)在涉及對方監(jiān)督范圍和管轄領(lǐng)域時(shí)，缺乏及時(shí)有效溝通交流的平臺和機(jī)制。改進(jìn)軍地聯(lián)合審計(jì)，可以加強(qiáng)軍地雙方的業(yè)務(wù)交流和經(jīng)驗(yàn)借鑒，提升自身的審計(jì)能力素質(zhì)，同時(shí)通過改進(jìn)軍地聯(lián)合審計(jì)方式，進(jìn)一步健全相關(guān)配套機(jī)制，解決軍地審計(jì)信息共享和對接協(xié)調(diào)的現(xiàn)存問題，及時(shí)解決權(quán)限、涉密等爭議事項(xiàng)，提高工作效率，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)績效水平的長效提升。

二、軍地聯(lián)合審計(jì)存在的問題

（一）主體責(zé)任不夠明晰

軍地審計(jì)系統(tǒng)體制機(jī)制、對上級負(fù)責(zé)形式不同，重要事項(xiàng)呈報(bào)流程、審批層級各成體系，導(dǎo)致在軍地聯(lián)合審計(jì)任務(wù)中所擔(dān)負(fù)職責(zé)無法一致，受體制機(jī)制影響，難以準(zhǔn)確把握和區(qū)分。軍地審計(jì)系統(tǒng)法規(guī)制度不同，軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)和國家審計(jì)機(jī)關(guān)所依據(jù)的審計(jì)條例和準(zhǔn)則規(guī)范不一，在外調(diào)取證、談話問詢、征求意見等方面參照的尺度、標(biāo)準(zhǔn)沒有明確，在不同的審計(jì)對象之間具體執(zhí)行軍地何種標(biāo)準(zhǔn)尚未界定。軍地雙方在聯(lián)合專項(xiàng)審計(jì)中審前調(diào)查分析、實(shí)施方案擬制、現(xiàn)場查證管理、跟蹤回訪整治等方面的相應(yīng)職權(quán)沒有細(xì)致劃分和統(tǒng)一規(guī)范，審計(jì)組織缺乏具體可行的依據(jù)遵循。

（二）人員配置不夠合理

軍隊(duì)審計(jì)多以裝備專業(yè)和財(cái)經(jīng)管理專業(yè)人員為主，國家審計(jì)多以企業(yè)司人員為主，還缺乏擅長高科技、信息化等方面的人才骨干。參審人員的專業(yè)優(yōu)長、能力素質(zhì)互不了解，審計(jì)分工往往是簡單劃塊切割，還存在統(tǒng)而未融、聯(lián)而未合的問題。審計(jì)力量配置體系尚未建立，具體項(xiàng)目需要配置多少力量、軍地雙方參與比例等缺乏依據(jù)，有的根據(jù)涉及金額估算，有的根據(jù)審前調(diào)查問題疑點(diǎn)測算，導(dǎo)致臨時(shí)增配人員、任務(wù)拖期延時(shí)等現(xiàn)象一定程度存在。

（三）評價(jià)體系不夠健全

軍地聯(lián)合審計(jì)項(xiàng)目的組織實(shí)施，針對同一主體和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的績效評價(jià)，尚未出臺統(tǒng)一規(guī)范的評價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題，在定性定責(zé)和軍地政策法規(guī)適用性的把握上還難以協(xié)調(diào)匹配。國家審計(jì)更多側(cè)重國民經(jīng)濟(jì)秩序、市場經(jīng)濟(jì)效益以及企業(yè)管理水平，而軍隊(duì)審計(jì)更多關(guān)注保障體系建設(shè)、事業(yè)任務(wù)進(jìn)展和相關(guān)能力生成方面，開展軍地聯(lián)合審計(jì)專項(xiàng)任務(wù)前，尚未聚焦任務(wù)目標(biāo)預(yù)先建立一體貫通的評價(jià)辦法。

（四）審后治理不到位

涉及軍地雙方的移送問題線索貫通協(xié)同不夠及時(shí)，調(diào)查主體不夠明晰，程序路徑不夠順暢，影響移送線索調(diào)查時(shí)效和質(zhì)量。對涉及行業(yè)領(lǐng)域的傾向性、普遍性、典型性問題，沒有及時(shí)采取措施抄告軍地相關(guān)行業(yè)主管部門，督促及時(shí)制定規(guī)范管理和強(qiáng)化制約的措施辦法，也未及時(shí)了解后續(xù)進(jìn)展和治理成效。在審計(jì)指出問題督改回訪上，僅按管理體制上報(bào)整改情況報(bào)告，未專項(xiàng)安排聯(lián)合現(xiàn)地回訪，對整改落實(shí)情況不夠了解。

（五）日常保障不夠統(tǒng)一

軍地審計(jì)雙方均有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，且審計(jì)事項(xiàng)高度敏感，不宜由審計(jì)對象負(fù)責(zé)保障，有的審計(jì)組預(yù)借大額經(jīng)費(fèi)保障，有的使用公務(wù)卡透支消費(fèi)，若監(jiān)管不到位或結(jié)算不及時(shí)，就會(huì)存在資金管理風(fēng)險(xiǎn)。另外，軍地審計(jì)自身保障模式和標(biāo)準(zhǔn)不一致，國家審計(jì)采取定額包干模式，軍隊(duì)審計(jì)采取實(shí)報(bào)實(shí)銷模式，無法由軍隊(duì)審計(jì)或國家審計(jì)單方負(fù)責(zé)保障的模式，在集中辦公或聯(lián)合外調(diào)過程中，甚至出現(xiàn)不集中就餐、不一同乘車等現(xiàn)象，一定程度上影響審計(jì)組的深度融合交流。

三、軍地聯(lián)合審計(jì)改進(jìn)的對策措施

（一）優(yōu)化軍地聯(lián)合審計(jì)環(huán)境

一是樹牢聯(lián)合審計(jì)理念。堅(jiān)持“相對獨(dú)立、互通有無”，軍隊(duì)審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性地位顯著提升[1]，而國家審計(jì)機(jī)關(guān)先進(jìn)的技術(shù)手段、成熟的方式方法、豐富的信息資源是軍隊(duì)審計(jì)所欠缺的，要充分發(fā)揮軍地雙方的審計(jì)優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成效最大化。堅(jiān)持“相輔相成、互相補(bǔ)充”，推動(dòng)軍地雙方對審計(jì)監(jiān)督“盲區(qū)”的清除。二是健全完善配套法規(guī)。研究軍地審計(jì)融合發(fā)展指導(dǎo)意見，出臺軍地聯(lián)合審計(jì)實(shí)施細(xì)則辦法，對聯(lián)合審計(jì)的適用范圍、聯(lián)合審計(jì)辦公室工作規(guī)程、工作流程、現(xiàn)場管理等作出規(guī)范，確保始終在法治軌道上運(yùn)行。同時(shí)，根據(jù)審計(jì)對象特征、組審方式、人員配置等因素，盡可能統(tǒng)一明確每項(xiàng)審計(jì)任務(wù)的主體責(zé)任，按照“誰領(lǐng)導(dǎo)、誰主導(dǎo)，誰牽頭、誰負(fù)責(zé)”的原則，合理界定組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)權(quán)限、程序手續(xù)等內(nèi)容，從源頭解決各自為戰(zhàn)、聯(lián)而不融的問題。三是建立聯(lián)合工作機(jī)制。設(shè)立軍民聯(lián)合審計(jì)聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍地審計(jì)協(xié)作事宜，并建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)對接機(jī)制[2]。建立信息互通共享機(jī)制，定期主動(dòng)向?qū)Ψ酵▓?bào)重要審計(jì)文件、重要工作安排、重要人事變動(dòng)、重大技術(shù)方法創(chuàng)新等信息。建立重大事項(xiàng)協(xié)商會(huì)商機(jī)制，在審計(jì)法規(guī)制定、審計(jì)計(jì)劃安排、審計(jì)制度改革、重大案件偵破等方面，積極征求意見建議、統(tǒng)籌雙方需求。

（二）拓展軍地聯(lián)合審計(jì)對象范圍

在深入開展、改進(jìn)完善現(xiàn)行對象范圍審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，拓展以下內(nèi)容范圍：一是國防經(jīng)費(fèi)投入規(guī)劃計(jì)劃和預(yù)算決算。審查是否根據(jù)國防需求和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平合理確定國防支出規(guī)模，是否在經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)總體保持國防支出穩(wěn)定增長，是否按照軍隊(duì)建設(shè)“十四五”規(guī)劃安排全力保障規(guī)劃計(jì)劃任務(wù)推進(jìn)落實(shí)，是否服務(wù)深化國防和軍隊(duì)改革保障軍事政策制度等健全完善，促進(jìn)國防實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力同步提升。二是軍隊(duì)資產(chǎn)委托管理的經(jīng)營績效。對公司戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、年度投資計(jì)劃、經(jīng)營業(yè)績考核等實(shí)施監(jiān)管，督促公司履行為軍服務(wù)職能使命，積極承擔(dān)軍隊(duì)服務(wù)保障任務(wù)，推動(dòng)公司實(shí)現(xiàn)健康、平穩(wěn)、安全和高質(zhì)量發(fā)展[3]。三是軍隊(duì)保障社會(huì)化項(xiàng)目管理。審查軍民融合項(xiàng)目和協(xié)作合同的法律效力和公平公正性、合理合法性，物資采購、驗(yàn)收和消耗、報(bào)銷環(huán)節(jié)以及資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)有無漏洞，服務(wù)保障企業(yè)單位的成本費(fèi)用和利潤核算是否真實(shí)合法，有無違規(guī)提高人工費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大開支成本、超過規(guī)定利潤比例等問題。四是惠軍惠兵政策制度落實(shí)情況。重點(diǎn)審查各級政府執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)軍人軍屬、退役軍人和其他優(yōu)撫對象優(yōu)待工作的意見》情況，以及入伍優(yōu)惠政策、家屬隨軍安置、軍人復(fù)轉(zhuǎn)移交等方面是否有打折扣、搞變通、做選擇等現(xiàn)象，同時(shí)嚴(yán)格查糾偽造軍人身份以及軍隊(duì)人員偽造資料、超標(biāo)準(zhǔn)享受相關(guān)待遇等問題，真正營造愛國擁軍、尊重優(yōu)撫對象的社會(huì)氛圍。

（三）改進(jìn)軍地聯(lián)合審計(jì)組織方式

一是重大項(xiàng)目統(tǒng)一審。根據(jù)國防和軍隊(duì)建設(shè)重大投資方向，選擇對能力生成有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一施審。在中央審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，由軍委審計(jì)和國家審計(jì)成立工作專班，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一分工、統(tǒng)一步調(diào)，統(tǒng)一進(jìn)行，軍地雙方審計(jì)人員抽組混編，共同開展審前調(diào)查、方案擬制、審計(jì)進(jìn)點(diǎn)、調(diào)查取證。二是關(guān)鍵領(lǐng)域體系審。從制度設(shè)計(jì)、體系構(gòu)建、資源利用等角度，把軍地審計(jì)雙方的物力、人力、信息力、科技力等要素進(jìn)行合理配置，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)大聯(lián)合、資源大整合、力量大聚合，對軍地雙方結(jié)合部的重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、監(jiān)督空白，加強(qiáng)軍隊(duì)審計(jì)與國家審計(jì)的體系對接、統(tǒng)籌規(guī)劃，形成全方位、多層次、系統(tǒng)性聯(lián)合審計(jì)。三是軍民融合同步審。合理制訂聯(lián)合審計(jì)計(jì)劃，涉及軍隊(duì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由軍隊(duì)審計(jì)進(jìn)行調(diào)查，涉及地方領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由國家審計(jì)進(jìn)行審計(jì)，軍地審計(jì)雙方標(biāo)的一致，分工同步開展，實(shí)時(shí)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)審計(jì)。由軍地審計(jì)機(jī)構(gòu)針對有關(guān)聯(lián)的審計(jì)項(xiàng)目各自并行開展工作，適時(shí)交流審計(jì)信息，充分發(fā)揮各自管轄范圍內(nèi)的監(jiān)督職權(quán)[4]。四是敏感事項(xiàng)協(xié)助審。在涉及軍地雙方的經(jīng)濟(jì)往來領(lǐng)域，超出自身審計(jì)權(quán)限和管轄范圍的情況下，授權(quán)對方進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，并全程協(xié)助對方完成審計(jì)項(xiàng)目，通過這種直接配合對方審計(jì)人員審查、協(xié)同延伸審計(jì)和相互函告協(xié)查的方式，實(shí)現(xiàn)軍地聯(lián)合審計(jì)互通。

（四）完善軍地聯(lián)合審計(jì)后續(xù)治理

一是落實(shí)整改跟蹤回訪。對專項(xiàng)的重大軍地聯(lián)合審計(jì)任務(wù)，要在中央審計(jì)委員會(huì)總體框架內(nèi)，聯(lián)合組織現(xiàn)地回訪，對問題整改的擔(dān)當(dāng)態(tài)度、行動(dòng)舉措、糾治實(shí)效、人員問責(zé)、建章立制以及矛盾困難進(jìn)行梳理分析、總結(jié)歸納，專項(xiàng)向中央審計(jì)委員會(huì)上報(bào)整改成效，做好審后治理和下篇文章。二是規(guī)范移送線索辦理。軍地聯(lián)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)的應(yīng)移交問題線索，由審計(jì)署法規(guī)司和軍委審計(jì)署綜合局歸口辦理，其中對只涉及地方單位和人員的，由審計(jì)署負(fù)責(zé)辦理；只涉及軍隊(duì)單位和人員的，由軍委審計(jì)署負(fù)責(zé)辦理；涉及軍地單位和人員的，報(bào)專項(xiàng)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究后按照“三類監(jiān)督”貫通協(xié)同的方式辦理。三是及時(shí)抄告有關(guān)情況。加強(qiáng)軍地審計(jì)機(jī)構(gòu)各自審計(jì)任務(wù)中的橫向聯(lián)系、工作聯(lián)動(dòng)，對軍隊(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的涉及地方公司偷稅漏稅、政府機(jī)關(guān)人員失職瀆職、政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)套現(xiàn)、財(cái)政資金利用效率不高等問題，及時(shí)向國家審計(jì)機(jī)關(guān)和各級黨員審計(jì)委員會(huì)辦公室抄告[5]；國家審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)過程中涉及油料、裝備、被裝等軍用物資流向社會(huì)等問題，及時(shí)告知部隊(duì)聯(lián)查聯(lián)動(dòng)，共同堵塞漏洞。

（五）健全軍地聯(lián)合審計(jì)支撐保障

一是加快構(gòu)建審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。加快對涉及軍民結(jié)合部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分類梳理，形成規(guī)范的、梯次性軍地聯(lián)合審計(jì)對象體系。針對審計(jì)項(xiàng)目類別以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任等方面，抓緊構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、具體可行的審計(jì)操作指南和發(fā)現(xiàn)問題指標(biāo)體系，便于一線審計(jì)人員遵照執(zhí)行。二是共同搭建信息服務(wù)平臺。加快建立作業(yè)平臺，共建聯(lián)合審計(jì)數(shù)據(jù)中心和作業(yè)系統(tǒng)，整合雙方共同監(jiān)督對象的數(shù)據(jù)信息資源，統(tǒng)一運(yùn)用聯(lián)合審計(jì)現(xiàn)場作業(yè)平臺，實(shí)現(xiàn)一體開發(fā)、同步建設(shè)、共同使用。加快建立問題臺賬，開發(fā)軍地聯(lián)合審計(jì)問題臺賬系統(tǒng)，對聯(lián)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，聯(lián)合督導(dǎo)問題整改，共同加強(qiáng)審后治理。三是統(tǒng)一外勤經(jīng)費(fèi)供應(yīng)保障。采取統(tǒng)一審模式的軍地聯(lián)合審計(jì)項(xiàng)目，可按審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排，向國家財(cái)政申請專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，按審計(jì)署出差補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和保障方式。采取同步審模式的軍地聯(lián)合審計(jì)項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)該仍按照各自審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)開支報(bào)銷流程進(jìn)行日常保障。采取協(xié)助審模式的軍地聯(lián)合審計(jì)項(xiàng)目，由提請協(xié)助方統(tǒng)一報(bào)銷，消除協(xié)助方增加經(jīng)費(fèi)開支的顧慮。