付潔芳 陳 建

（作者單位：中國科學院蘭州化學物理研究所）

一、研究背景

隨著國家對科技領域經費的持續(xù)投入，國家對科技創(chuàng)新及資金的使用效益需求也越發(fā)明顯。一直以來，我國科研項目經費使用采取的是預算制，即科研經費要嚴格按照預算要求來使用[1]。在項目立項時編制預算書，項目審批依據已批復的任務書按照預算科目內容和金額執(zhí)行，在經費使用過程中遇到預算調劑要經相關部門審批，待項目結題時資金委托方派第三方對經費使用情況及科研產出進行審定。這樣做的好處是經費按照預算批復執(zhí)行，減少經費使用的隨意性，對經費的規(guī)范使用起到一定的效果。

但是科學研究是人的創(chuàng)造性活動，本身具有不確定性，在項目開始前把預期要使用的設備、耗材以及每個科目的經費使用數量，等提前規(guī)劃出來，這樣在一定程度上限制了科研規(guī)律的客觀性。在經費使用過程中，技術路線的修改或科目之間的調劑需要經相關部門審批后才能執(zhí)行，耗費了很多時間和精力。同時，科研人員缺乏財務知識，但經費管理在預算編制、財務報銷、經費調整以及結題驗收各個環(huán)節(jié)中卻是必不缺少的部分。因此，在實際工作中，科學家除了精心組織科研工作外，還要花費時間與精力在經費使用過程中，這樣煩瑣的財務工作確實在一定程度上影響了科研工作的進行。

2019 年，李克強總理在政府工作報告提出，進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用“包干制”改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用[2]。開展“包干制”試點的根本目的就是進一步破除對科研人員在經費使用過程中的束縛，擴大經費使用自主權，落實“放管服”，激發(fā)創(chuàng)新活力，提升科研績效。

二、“包干制”的適用范圍和具體實施

（一）我國科研經費“包干制”的適用范圍

近年來，黨中央、國務院從經費管理、“放管服”、績效評價等方面先后出臺了一系列政策，目的都是深化科研經費改革，激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性。在很大程度上，這些政策在項目管理中簡化了預算編制、精簡了過程檢查，賦予科研單位和科研人員更大自主決策權，切實減輕了科研人員負擔。

科研經費“包干制”是在國家對科技經費投入力度加大、強化原始創(chuàng)新、建設創(chuàng)新型國家的背景下提出的。目前，對于科研經費“包干制”沒有統(tǒng)一的定義，但歸根結底都是為進一步破除對科研人員的束縛，探索營造自由寬松環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。我國現(xiàn)行的科研項目經費“包干制”包含兩種形式，一種是在項目層面對特定項目的經費使用進行整體包干，一種是對特定預算科目進行包干。

（二）“包干制”在L 科研院所的實施

1.對科研項目經費實行包干

L 研究所制定的科研項目“包干制”管理制度是貫徹國家關于科研領域“放管服”要求，以尊重科研規(guī)律及科研人員創(chuàng)新、營造良好科研生態(tài)、激發(fā)創(chuàng)新活力為原則。結合研究所實際情況，對部分試點項目經費及國家杰出青年科學基金項目經費試行“包干制”，對下達的經費單獨設立核算賬號。主要體現(xiàn)在以下幾方面：項目申請人在提交申請書和獲批項目負責人提交計劃書時，均無須編制項目預算，由項目負責人根據研究需要在經費使用范圍內自主決定使用，無科目支出內容及金額比例限制。管理費由單位實際管理情況與項目負責人協(xié)商確定?？冃еС鲇身椖控撠熑烁鶕嶋H科研工作需要和單位相關薪酬標準自主確定。項目負責人根據任務書確定的目標和指標自主使用經費，簡化財務過程檢查和財務驗收管理。

項目結題時，項目負責人根據實際使用情況編制項目經費決算，經財務、科研部門審核后，在研究所內網公開項目經費決算和項目結題/成果報告，接受監(jiān)督[3]。公示無異議后，將經費決算上報主管部門。項目經費管理實行承諾制，由項目負責人簽署承諾書，對于納入“包干制”試點項目實行“負面清單”管理。

2.對差旅費及因公臨時出國（境）中住宿費自行選擇包干

對具備要求的部分費用進行包干，如國內及因公臨時出國（境）差旅費中的住宿費。規(guī)定在同一城市連續(xù)出差相應天數及以下，住宿費報銷按照出差地住宿標準的上限采取“包干制”，超支部分由個人自行承擔。在符合“包干制”條件下，住宿費由出差人自行選擇其中一種方式進行報銷，實行“包干制”的差旅費報銷時可不提供住宿費發(fā)票。

三、“包干制”對科研院所的影響分析

（一）“包干制”實施的有利影響

1.深化科研領域改革，創(chuàng)新科研經費管理模式

在研究所已實施的“包干制”項目經費制度中，按照“能放則放、該簡則簡”的原則，采取“可做可不做的審批一律不做，可有可無的環(huán)節(jié)一律取消”的辦法，充分調動了廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性，從而增強了科研人員的自信心和成就感。項目編制前，不需要編制預算書，根據科研需要和進度合理安排經費支出，這種模式擺脫了傳統(tǒng)按照已批復任務書嚴格執(zhí)行的限制，讓科研經費的使用與科研任務掛鉤。

2.肯定智力勞動和價值，激發(fā)科技創(chuàng)新動力

已實行的試點項目經費管理中要求，績效支出應結合一線科研人員的實際工作安排發(fā)放，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用，具體發(fā)放標準由項目負責人根據實際科研需要和研究所相關薪酬標準自主確定。這一規(guī)定極大提升了從事該項目的科研人員專心科研工作的積極性，激發(fā)了科技創(chuàng)新動力。

規(guī)定對符合條件的住宿費自行選擇包干，按照中央和國家機關工作人員赴地方差旅住宿費標準約定限額標準，一般高于實際住宿費用，在一定程度上提高了科研人員待遇，調動了科研人員走出去爭取項目的積極性。

3.強化信息公開，推進科研誠信體系建設

試點項目“包干制”在充分放權的基礎上，規(guī)定在單位內網公開經費決算和項目結題（成果）報告，引導科研人員提升科研誠信意識，努力營造誠實守信的良好科研環(huán)境。將科研誠信要求納入常態(tài)化管理，促進科研人員自覺踐行科研誠信要求。對經費使用過程中存在重大違規(guī)違紀等行為的，將項目負責人納入科研誠信記錄，這些都進一步提升了科研誠信體系建設。

（二）“包干制”實施過程中存在的問題

1.實施“包干制”動力不足，給經費管理帶來挑戰(zhàn)

“包干制”的核心在于“放”，但絕不是放任不管?！鞍芍啤贝蚱屏艘酝椖拷涃M預算制的結構，經費管理者只需重視預算管理經費總數和經費決算審計，減少了經費使用過程中的預算審批和科目比例管控?？蒲薪涃M“包干制”是在新時代背景下提出的，對科技創(chuàng)新及社會變革都具有重要意義，但在操作中沒有實際經驗可借鑒，怎么與現(xiàn)有其他制度有效融合，管理方式、流程上如何優(yōu)化才能激發(fā)科研人員持續(xù)釋放原始創(chuàng)新動力，承擔單位在實際工作中具體怎么管，管的程度如何以及單位、項目負責人與相關職能部門各自應該承擔的責任仍需進一步探索，這些都對科研經費管理提出了新的挑戰(zhàn)。

2.配套監(jiān)管體系不完善，影響政策落地

對科研項目推行“包干制”試點，科研院所既是項目經費的監(jiān)管主體，同時又是使用主體，雙重責任意味著需要更加明確、完善的管理體系。單位職能部門精細化、規(guī)范化的管理水平一定程度上影響了科研項目的最終驗收。整個單位有效運轉除了項目負責人外，更依賴于財務、資產、科研及監(jiān)審等部門有效協(xié)作，依托于單位有效的內部控制體系。在現(xiàn)有信息系統(tǒng)模式下，單位部門內部已持續(xù)精簡深化落實“放管服”，但部門間未形成通力協(xié)作，如科研人員采購設備或耗材需要預先采購申請、審批，這些審批完成后才能購買，但科研條件與綜合財務模塊系統(tǒng)未實現(xiàn)強制關聯(lián)，科研人員在財務報銷時未關聯(lián)科研條件模塊，造成資金雙重凍結，影響了剩余可用資金?！鞍芍啤敝辉趥€別試點項目開展，未對單位層面全部項目放開，因此不同管理模式同時并行，不利于經費統(tǒng)一化管理。

3.相關政策宣傳不足，預算執(zhí)行存在風險

“包干制”是對科研項目領域“放管服”的重大突破，在經費使用中強調減少過程檢查，一方面給予了科研人員充分信任，釋放了科研創(chuàng)新動力，另一方面卻給經費日常管理帶來了風險。對差旅費中的住宿費規(guī)定在同一城市連續(xù)出差四天三晚的可以實行“包干制”，雖然一定程度增加了科研人員外出交流的機會，增強了創(chuàng)新意識，但不可避免地存在多領取交通和伙食補助及住宿費的嫌疑。如某次差旅，飛機落地或火車到站跨了第二天凌晨，科研人員以為符合“四天三晚”住宿費“包干制”，認為第四天的交通和伙食補助以及第三晚的住宿費可正常領取。根據實質重于形式原則，財務審核人員強調第四天補助可以領取，但沒有發(fā)生實際住宿，因此第三晚住宿費不能領取。這樣就需要重新在線填寫報銷單，領導們重新審批，影響了報銷效率；同時，溝通不暢又容易激發(fā)科研人員怨氣，未達到“包干制”的初衷。

隨著國家對部門預算、國庫集中收付制度等公共財政改革的深入推進，科研項目實行的績效監(jiān)控和自評均要求全口徑預算執(zhí)行考核，經費執(zhí)行較慢的有可能影響下年撥款，甚至為提高預算執(zhí)行會出現(xiàn)突擊花錢嫌疑。從這個角度看，科研項目經費“包干制”在一定程度上不利于對預算執(zhí)行的管理。

四、科研經費“包干制”應對策略

（一）強化制度建設，加大宣傳力度推動政策落地

科研項目經費試行“包干制”，強調技術創(chuàng)新以任務、目標為導向，允許存在自由探索的空間，這是一種新的管理模式。在具體使用過程中只有通過試點先行，結合實際情況不斷推進、總結經驗，形成一套完整、規(guī)范、操作性強的科研經費管理方式，才能推動制度不斷優(yōu)化。在這一過程中，探索如何與現(xiàn)有其他制度有效融合，減少制度間相互“打架”，同時強化放權、減負、激勵，通過改革制度與管理方式等來激發(fā)科研人員更大的自由度與獲得感，從而提升科研人員對原始創(chuàng)新能力的積極性。單位相關部門應對“包干制”項目制度或報銷管理加大宣傳力度，深化科研人員對“包干制”的了解，強化對制度的理解及掌握。同時，將各種特殊問題加以宣傳，提高知曉率，避免影響報銷效率或存在投機心理。

（二）深化配套改革，完善內部控制機制

抓好單位“一盤棋”謀劃，推進職能部門運行監(jiān)管“一體化”?？蒲薪涃M的管理涉及科技、財務、資產、監(jiān)審等部門，加強跨部門協(xié)作，打通部門間壁壘，強化信息共享，減少對項目研究過程的干預。強化信息技術的深度應用，進一步落實和明確各管理部門的經費管理責任，嵌入試點包干項目及未實行包干項目的相關科研經費管理制度與流程、預算執(zhí)行、報銷風險點等，搭建與各類項目相適應的科研經費管理信息平臺，讓科研經費信息及時、安全、公開、透明地到達相關經費管理部門，實現(xiàn)數據信息共享[4]，讓科研經費全流程可控。將監(jiān)督融于日常管理，通過信息系統(tǒng)將各項制度、風險要素等結合項目周期對預算執(zhí)行約束，加強財務審核。

（三）創(chuàng)新人才薪酬分配機制，發(fā)揮績效支出激勵作用

“包干制”規(guī)定績效支出由項目負責人根據實際科研工作需要和單位相關薪酬標準自主確定，給予了科研人員薪酬支配更大的自主權與分配權?！鞍芍啤钡膶嵤╇m然使科研人員待遇有所提升，但并不意味著提高科研人員待遇要依靠科研經費。解決科研人員待遇問題，要以“包干制”為契機，創(chuàng)新人才薪酬分配機制，建立健全以創(chuàng)新能力、質量、實際貢獻為導向的分配政策，發(fā)揮績效支出激勵作用，對主要科研團隊或核心骨干在分配績效工資時予以傾斜，調動和激發(fā)科研人員的科研創(chuàng)造性和積極性，從而降低經費執(zhí)行中的人為投機風險，保護科研人員不觸碰科研“紅線”，讓科研經費更好為科研服務。

（四）構建科研誠信機制，增強科研誠信建設

科研誠信檔案是從事科研的基石?！鞍芍啤睌[脫了傳統(tǒng)預算編制的限制，科研經費的使用與支出金額具有較大自主權，因此加強科研誠信管理就顯得尤為必要，承諾支出相關性及真實性。一旦發(fā)現(xiàn)科研人員違規(guī)使用項目經費，出現(xiàn)失信行為，就把其信息列入個人誠信記錄，并進行嚴懲。強化“負面清單”制，對科研產出效果好、經費使用合理者進行誠信記錄加分[5]；對違反規(guī)定的行為進行單位通報，并將考核結果納入科研誠信管理。

五、結語

科研經費是開展科研項目管理的重要組成部分，在國家對科技創(chuàng)新體制改革的背景下，科研院所的制度建設及內控管理還有很長的路要走。相關單位要探索科研創(chuàng)新及管理體制、機制的結合，在尊重科研創(chuàng)新的前提下，抓緊探索切合實際的“包干制”管理辦法，既能尊重科研客觀規(guī)律，又能極大激發(fā)科研人員創(chuàng)造力和積極性，推動創(chuàng)新活力持續(xù)釋放，同時保障經費健康、有效運行，最終促使科研經費改革落到實處。