李敏之

（華隴能創(chuàng)股份有限公司，甘肅 蘭州 730000）

1 我國PPP 項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀及城市軌道交通PPP 項(xiàng)目運(yùn)行情況分析

為了有效防止地方財(cái)務(wù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，保證當(dāng)?shù)刎?cái)政的可持續(xù)性，財(cái)政部已經(jīng)將 PPP 項(xiàng)目支出責(zé)任列入到了監(jiān)督體系之中，并嚴(yán)格控制了財(cái)政承擔(dān)能力10%的底線，也就是：每年的時(shí)候，地方PPP 項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占了一般公共預(yù)算的比重不應(yīng)該高于10%的比例，而數(shù)據(jù)庫每年都會對占比7%～10%的地區(qū)進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)提醒，對高于10%的地區(qū)則將停止其新PPP 項(xiàng)目的入庫，我國2018～2019 年入庫項(xiàng)目數(shù)量和投資金額出現(xiàn)下降，2020 年以來呈小幅增長趨勢，增速明顯放緩。截至2022 年8 月末，全國31 個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、中央及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)納入項(xiàng)目庫的PPP 項(xiàng)目（含儲備項(xiàng)目）共有13 986 個(gè)，投資金額總計(jì)205 513.21 億元，2022 年8 月末的全部入庫項(xiàng)目落地率為81.48%，詳見圖1、圖2。

圖1 全國2016 年1 月～2022 年8 月PPP 項(xiàng)目入庫情況

圖2 全國截至2022 年8 月PPP 項(xiàng)目入庫（含儲備項(xiàng)目）情況

分區(qū)域看，貴州、四川、河南、浙江和山東的投資金額位列前五，分別為18 967.00 億元、15 093.09億元、14 192.24 億元、12 761.36 億元和12 009.54億元，超過萬億的還有云南11 832.01 億元和湖北10 604.16 億元。項(xiàng)目數(shù)量位列前三且過千的為貴州、河南和山東，分別達(dá)到1 300 個(gè)、1 219 個(gè)和1 079 個(gè)，明顯多于其他區(qū)域。

1.1 當(dāng)前城市發(fā)展增速軌道交通項(xiàng)目面臨資金壓力陡增

城市軌道交通作為一種在我國城市中進(jìn)行的大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，其投資規(guī)模巨大，價(jià)格受相關(guān)部門規(guī)制，投資回收期長，具有一定的公益性質(zhì)。伴隨著社會的不斷進(jìn)步和城市化發(fā)展的不斷推進(jìn)，城市軌道交通的發(fā)展已經(jīng)步入了一個(gè)高速發(fā)展的階段。

在2015～2020 年期間，中國的城市軌道交通的投資在每年都有增加，在2020 年，已經(jīng)達(dá)到了6 286 億元，在2018 年度，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》中明確提出，在軌道交通工程中相關(guān)部門對該類項(xiàng)目的投資比例必須達(dá)到40%以上，為軌道交通工程資金支付提供了最基礎(chǔ)保證。然而，城市軌道交通需要大量的資金，僅僅依靠相關(guān)部門的補(bǔ)貼很難解決，因此，其基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展也受到了很大的經(jīng)濟(jì)壓力。

1.2 我國PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制分析

眾所周知，目前PPP 項(xiàng)目按回報(bào)機(jī)制可分為相關(guān)部門付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)三種類型，財(cái)政資金參與程度依次減弱。實(shí)際操作中，財(cái)政資金參與程度最高的相關(guān)部門付費(fèi)類型PPP 項(xiàng)目投資金額較小，占比也呈下降趨勢，可行性缺口補(bǔ)助是當(dāng)前主流付費(fèi)機(jī)制，符合PPP 模式緩解當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門債務(wù)壓力的初衷。截至2022 年8 月末，可行性缺口補(bǔ)助、相關(guān)部門付費(fèi)和使用者付費(fèi)類型的PPP 項(xiàng)目投資金額分別為136 816.26 億元、42 208.50 億元和26 488.45 億元，分別占比66.57%、20.54%和12.89%，見圖3 所示。

圖3 PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制占比

2 國內(nèi)外城市軌道交通PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的啟示

在“一帶一路”倡議的推動下，中國的城市軌道交通正處于快速發(fā)展的時(shí)期。PPP 模式給我國城市軌道交通行業(yè)注入了新的生機(jī)，但同時(shí)也面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。加拿大、英國等國家都是較早開展城市軌道交通工程PPP 項(xiàng)目的國家，他們在這一領(lǐng)域所取得的成功與經(jīng)驗(yàn)，對我國的PPP 項(xiàng)目在城市軌道交通方面的發(fā)展具有一定的借鑒意義。

2.1 利用風(fēng)險(xiǎn)管理手段對PPP 企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合識別

在PPP 項(xiàng)目中，如何有效進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識別，是一個(gè)非常重要的問題。在PPP 項(xiàng)目中，為了更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識與評價(jià)，企業(yè)方面必須使用一系列的管理手段，如管理準(zhǔn)則、評價(jià)工具等。例如，加拿大的聯(lián)邦金融委員會發(fā)布了風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的工具和應(yīng)用指南，當(dāng)?shù)氐腎O 公司開發(fā)出了一種風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)分析工具，叫作“特殊的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)矩陣”，它可以將各種行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)的種類和細(xì)節(jié)都羅列出來，并且對PPP 項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期都進(jìn)行全面的考量，包括對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和潛在的損失統(tǒng)計(jì)，并且按照風(fēng)險(xiǎn)矩陣來分配風(fēng)險(xiǎn)。利用在合同簽訂和生效之前，兩次檢查風(fēng)險(xiǎn)分配矩陣的審查機(jī)制，可以對各方的責(zé)任進(jìn)行明確，降低出現(xiàn)錯(cuò)誤決策的幾率。

當(dāng)前對城市軌道交通PPP 項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識時(shí)，除規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)分析工具之外，還廣泛使用了“專題討論會”的方式來發(fā)掘特定項(xiàng)目的獨(dú)特風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)討論會上，項(xiàng)目發(fā)起人、軌道交通承包商和工程師、外部技術(shù)顧問等利益相關(guān)者，可以利用相互交流和集體討論的方式，為相關(guān)部門機(jī)構(gòu)收集和分配風(fēng)險(xiǎn)信息，為相關(guān)部門機(jī)構(gòu)在評價(jià)項(xiàng)目采購方式和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，提供專業(yè)的指導(dǎo)意見。在此基礎(chǔ)上，利用“風(fēng)險(xiǎn)登記系統(tǒng)”對全部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)，并將之列入工程壽命期的核對表中。

2.2 對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆植?，對“樂觀偏見”保持警覺

在PPP 項(xiàng)目中，如何對其進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)配置，既能有效降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，又能保證項(xiàng)目的成功實(shí)施。相反，如果一方承擔(dān)了過高的風(fēng)險(xiǎn)，就無法形成有效的激勵(lì)，或者給PPP 項(xiàng)目帶來了額外成本，從而使PPP 項(xiàng)目失去了可持續(xù)發(fā)展的能力，最終導(dǎo)致了PPP 項(xiàng)目的失敗。以倫敦地鐵PPP 為例，由于相關(guān)部門與公司之間在資金籌措、債務(wù)償付等方面存在著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不當(dāng)，導(dǎo)致了PPP 項(xiàng)目的破產(chǎn)。

在進(jìn)行PPP 項(xiàng)目投資時(shí)，要注意不要輕視“樂觀偏見”對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)決策的影響，因?yàn)樗婕暗搅伺c項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的費(fèi)用。企業(yè)界的風(fēng)險(xiǎn)管理部門往往會以“最有可能”的幾率來估計(jì)各種風(fēng)險(xiǎn)，卻忽視了某些極端事件或更長期事件對工程的沖擊。企業(yè)財(cái)務(wù)管理部門也可以借鑒國際會計(jì)組織的實(shí)踐，采用實(shí)際的平均數(shù)據(jù)，并將全部的風(fēng)險(xiǎn)都列出來，從而避免在風(fēng)險(xiǎn)分布上出現(xiàn)“樂觀偏見”。

2.3 選擇合適的支付機(jī)制

在PPP 項(xiàng)目中，由于風(fēng)險(xiǎn)條件和風(fēng)險(xiǎn)分布的差異，其支付方式的選擇也就成了亟待解決的問題。由于城市軌道交通 PPP 項(xiàng)目的公益性以及對票價(jià)的限制，使得PPP 項(xiàng)目的總體收益并不高，因此，在此背景下，參與企業(yè)的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的特征，并結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，選擇適當(dāng)?shù)闹Ц斗绞健?/p>

2.3.1 使用者付費(fèi)機(jī)制

這種支付方式有兩個(gè)問題。一是存在著公司無法全部回收成本的風(fēng)險(xiǎn)。基于該項(xiàng)目的預(yù)計(jì)收益要求，可能需要對當(dāng)前的利率進(jìn)行較大的調(diào)整。在兼顧公共利益的情況下，決策者和監(jiān)管者難以做出正確的決策。另外，也有可能使相關(guān)部門失去對費(fèi)用的定價(jià)權(quán)力。若相關(guān)部門將工程的控股權(quán)拱手讓人，則商業(yè)部門有可能無視社會大眾的強(qiáng)烈抗議，強(qiáng)行抬高工程價(jià)格，從而背離工程為公眾服務(wù)的本意。例如，在加拿大最早采用“用戶支付”模式的PPP 模式中，就存在著這樣的問題。

2.3.2 政府付費(fèi)機(jī)制

這種支付方式已被加拿大、英國等國家采用。政府以大額“竣工支付”和“業(yè)績”為基礎(chǔ)，承擔(dān)了“市場和需求”風(fēng)險(xiǎn)，僅將“收益”風(fēng)險(xiǎn)、“市場”風(fēng)險(xiǎn)、“需求”風(fēng)險(xiǎn)等少數(shù)幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)了企業(yè)，確保了“項(xiàng)目”的可持續(xù)發(fā)展。例如，加拿大的DBFM、DBFOM 等交通行業(yè)中占比較高的兩種模式，都是采用了多種形式的付款，而倫敦的軌道交通PPP，也是采用了“政府付款+績效評估”的模式。在此基礎(chǔ)上，以商業(yè)單位是否能夠達(dá)到工程建設(shè)對其可用度的要求，以及是否能夠在一個(gè)運(yùn)行周期中為其提供優(yōu)質(zhì)的運(yùn)輸服務(wù)為基礎(chǔ)進(jìn)行支付。所以，有必要對“可用性”的指標(biāo)進(jìn)行清晰的界定，并對其進(jìn)行評價(jià)、監(jiān)督、問責(zé)、約束等機(jī)制方面進(jìn)行系統(tǒng)的研究。例如，在倫敦地鐵PPP項(xiàng)目中，由于沒有從聯(lián)合體中獲取必要的造價(jià)和經(jīng)營數(shù)據(jù)，因而難以對工程造價(jià)進(jìn)行有效監(jiān)督，并對工程業(yè)績進(jìn)行全面把握。

2.3.3 可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制

在對PPP 項(xiàng)目中的支付方式進(jìn)行選擇時(shí)，要按照相關(guān)部門的要求，按照其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)情況，對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。例如，其他參與投資方可以在什么時(shí)候投入多少的資金比例，出多少資金的比例會對工程的規(guī)模、服務(wù)層次和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生什么影響，同時(shí)也會對項(xiàng)目財(cái)務(wù)部門產(chǎn)生什么樣的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中，對于企業(yè)來說，要完成對企業(yè)財(cái)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，最重要的一點(diǎn)，就是要在相關(guān)部門的監(jiān)管下，對企業(yè)的薪酬進(jìn)行明確的界定，并將其與企業(yè)自身的業(yè)績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。

4 總結(jié)

為了更好地促進(jìn)我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，也為了減輕國家在項(xiàng)目中的財(cái)政和管理壓力，在我國推行PPP 模式是非常必要的。文章從PPP 模式的角度，分析了PPP 模式的運(yùn)營特點(diǎn)和對參與多方主體及企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，并對PPP 模式下的企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題進(jìn)行了探討。通過研究可知，由于我國PPP 項(xiàng)目機(jī)制引入年限較短，而國外如加拿大、英國等國家在城市軌道交通等領(lǐng)域應(yīng)對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)豐富，值得我國PPP 項(xiàng)目企業(yè)借鑒和參考；為此，為提高城市軌道交通工程PPP 項(xiàng)目參與企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制能力，建議我國參與城市軌道交通PPP 項(xiàng)目的企業(yè)方可以從重視合同條款的設(shè)計(jì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配或轉(zhuǎn)移、靈活運(yùn)用合同或法律賦予企業(yè)在特定情況下控制項(xiàng)目的權(quán)利等方面進(jìn)行優(yōu)化。