白志棟,樊瀟飛,納 慧

(1.甘肅醫(yī)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,甘肅 平?jīng)?744000;2.北方民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,寧夏 銀川 750001)

一、問題的提出與概念界定

長期以來,我國城鄉(xiāng)間不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的二元結(jié)構(gòu),在社會(huì)治理方面,地方政府對(duì)農(nóng)村治理的主動(dòng)性和能動(dòng)性也明顯弱于城鎮(zhèn)。為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高,加快縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距,黨的十九大報(bào)告對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“治理有效”要求。黨的十九屆四中全會(huì)指出,社會(huì)治理是國家治理的重要方面。黨的二十大報(bào)告指出,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國,扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。這對(duì)提升政府治理能力、完善社會(huì)治理體系提出了更高的要求。地方政府治理能力現(xiàn)代化作為國家治理體系的重要組成部分,既是貫徹國家方針政策的需要,更是連接基層、對(duì)接需求,推動(dòng)我國鄉(xiāng)村振興的重要力量。那么,地方治理能力現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興之間究竟存在著怎樣的邏輯關(guān)系,我國地方政府在鄉(xiāng)村治理能力方面還存在哪些亟待提升的問題,需要從何入手提升鄉(xiāng)村治理水平,是本文要探討的核心議題。

社會(huì)治理可以定義為社會(huì)各種機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人等行為角色主體共同參與解決社會(huì)共同體面臨的麻煩和問題的過程[1]。聯(lián)合國發(fā)展署(UNDP)認(rèn)為,“治理是指一套價(jià)值、政策和制度的系統(tǒng)。治理包括制度(Institutions)和過程(Process)兩個(gè)方面,涵蓋社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)三個(gè)維度,是一個(gè)社會(huì)通過其自身組織來制定和實(shí)施決策,以達(dá)成相互理解、取得共識(shí)和采取行動(dòng)的過程”“治理反映了規(guī)則、制度、過程和行為的實(shí)施,使社會(huì)公共服務(wù)和公民權(quán)利均充分得到表達(dá),以使社會(huì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定有序運(yùn)行,它是一個(gè)社會(huì)安定和運(yùn)作績(jī)效的衡量指標(biāo)”[2]。考夫曼(Daniel Kaufmann)認(rèn)為,“治理包括三方面的內(nèi)容:政府運(yùn)作的保障,包括政府被選擇、監(jiān)督和替換的過程;政府有效制定和執(zhí)行正當(dāng)政策的能力;公民對(duì)公民和國家間管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)互動(dòng)制度的尊重”[3]。馬得勇對(duì)治理思想歸納后認(rèn)為,盡管對(duì)治理的表述有差異,但治理大多強(qiáng)調(diào)“七性”,即參與性(Participation)、透明性(Transparency)、責(zé)任性(Accountability)、回應(yīng)性(Responsiveness)、法治性(Rule of Law)、平等性(Equity)和有效性(Effectiveness)[4]。

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ),它在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部不同群體、不同階層民眾之間以及不同領(lǐng)域中的各種事務(wù),實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)時(shí),形成了相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,不僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還必須強(qiáng)化基層治理。王佃利等指出,在中國式現(xiàn)代化大背景下,社會(huì)治理是對(duì)中國式現(xiàn)代化的主動(dòng)回應(yīng),以社會(huì)治理的角度回應(yīng)共同富裕的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題以及精神文明需求的文化問題,需要將社會(huì)治理的發(fā)展內(nèi)嵌于現(xiàn)代化的發(fā)展階段中綜合考量[5]。本文的政府治理指的是地方政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理,尤其是省級(jí)地方政府對(duì)鄉(xiāng)村的治理行為。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為背景,我們認(rèn)為地方政府治理能力的提升有助于鄉(xiāng)村良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境的確立,從而維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn),構(gòu)建良好經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí),在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,政府治理能力提升有助于良性社會(huì)秩序的構(gòu)建,有助于鄉(xiāng)村精神文明與公共服務(wù)的提升。

二、地方政府治理與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的理論邏輯

(一)相關(guān)理論

1.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)治理

從上文社會(huì)治理的概念可以看出,社會(huì)治理需要一套行之有效的規(guī)則、制度規(guī)范的約束。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)制度這一基礎(chǔ)問題做了探討和界定。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者安德魯·肖特(Andrew Schotter,1981)認(rèn)為,制度是全體社會(huì)成員都贊同的某種能夠自行或施加外在威權(quán)情形下運(yùn)行的,并被廣泛認(rèn)同與贊賞的某種普遍性、規(guī)律性的東西[6]9。進(jìn)一步地,諾斯(North,2014)把制度劃分為正式制度和非正式制度,其內(nèi)涵比較寬泛,包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則、契約、行為準(zhǔn)則以及慣例等,是對(duì)人們互動(dòng)交往的約束,制度決定著績(jī)效[7]3,56。由此可以看出,制度是社會(huì)發(fā)展中必不可少也無法避免介入的規(guī)則和約束,有效的制度能夠產(chǎn)生良好績(jī)效。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是這樣,社會(huì)治理亦是如此,需要一套行之有效的制度并被執(zhí)行、被遵守。而對(duì)包含“三治”(自治、法治和德治)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理,每一個(gè)方面都體現(xiàn)了對(duì)制度的需求,當(dāng)然也包含著非正式制度。政府層面的社會(huì)治理更需要明確而有效的規(guī)則加以規(guī)范和約束,以保證治理的效果和質(zhì)量。

2.“雙向運(yùn)動(dòng)”(double movement)理論

雙向運(yùn)動(dòng)理論是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)在1944年出版的著作《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》(The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time)一書中提出的。在該著作中,波蘭尼認(rèn)為,市場(chǎng)機(jī)制存在基于利益的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制,而社會(huì)存在著自我保護(hù)作用。市場(chǎng)力圖從社會(huì)中“脫嵌”從而讓利潤最大化的價(jià)值取向主導(dǎo)社會(huì),而社會(huì)試圖抵制市場(chǎng)機(jī)制的作用力、抵抗自己“脫嵌”,讓市場(chǎng)歸于民主社會(huì)的程序管制并“嵌入”民主社會(huì),從而恢復(fù)社會(huì)的自由平等價(jià)值理念[8]114,116,128。作為國家,就要在這一雙向碰撞過程中對(duì)不為銷售目的而產(chǎn)生的勞動(dòng)、貨幣、土地等虛擬商品的價(jià)格進(jìn)行干預(yù),從而實(shí)現(xiàn)宏觀管理的防止通脹、降低失業(yè)、提供培訓(xùn)、促進(jìn)公平等治理功能[9]。雙向運(yùn)動(dòng)理論表明,社會(huì)與市場(chǎng)在進(jìn)行著秩序的博弈,而最終的結(jié)果要在治理的約束中實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益總價(jià)值的最大化。

(二)基于理論指導(dǎo)下的政府治理與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的再認(rèn)識(shí)

1.治理過程就是建立規(guī)則、制度的過程,有助于鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,離不開微觀經(jīng)濟(jì)主體——企業(yè)的發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,企業(yè)發(fā)展離不開明晰的產(chǎn)權(quán)制度、良好的運(yùn)作環(huán)境、宏觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)則、有效的行為準(zhǔn)則等發(fā)展參數(shù)的約束。從社會(huì)治理層面講,治理就是建立一整套行之有效的規(guī)則和運(yùn)作制度的過程。這一套規(guī)則和制度的確立為企業(yè)等微觀主體進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作提供了保障,有利于市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。而市場(chǎng)機(jī)制是被證明了的最有利于資源配置、提升效率的機(jī)制,這一機(jī)制的建立,有助于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外,市場(chǎng)機(jī)制能幫助村民形成競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),為經(jīng)濟(jì)的長久發(fā)展建立基礎(chǔ)、迸發(fā)活力。鄉(xiāng)村要振興,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ),也是根本。鄉(xiāng)村治理有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為鄉(xiāng)村振興構(gòu)建經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.市場(chǎng)機(jī)制下的價(jià)值導(dǎo)向有“脫嵌”危險(xiǎn),治理有助于確立正確價(jià)值導(dǎo)向

“雙向運(yùn)動(dòng)”理論告訴我們,在現(xiàn)代化過程中,尤其是在鄉(xiāng)村振興過程中,市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制將把利潤最大化作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn),將社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向?yàn)橐岳麧欁鳛槲ㄒ慌袛鄻?biāo)準(zhǔn),這將導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)圍繞經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生社會(huì)利益失序的現(xiàn)象。而社會(huì)的制度化力量又需要將這些變化“規(guī)制”在一個(gè)可容許的范圍和程序之中,讓市場(chǎng)歸于民主社會(huì)的程序管制并“嵌入”民主社會(huì),從而保持社會(huì)變化的連續(xù)性和穩(wěn)定性以及基于人類同情與良知在內(nèi)的價(jià)值回歸。這種價(jià)值導(dǎo)向下,有利于促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展,抑制公害事務(wù)的產(chǎn)生[10]。社會(huì)治理一方面要維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作環(huán)境,另一方面也要維護(hù)社會(huì)基本良知和公平正義的價(jià)值回歸,這有利于克服市場(chǎng)價(jià)值判斷的弊端為人類社會(huì)帶來的危害。

3.政府治理有助于鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力的提升,這是鄉(xiāng)村振興的必然要求

對(duì)于非排他性的公共產(chǎn)品,只能由政府提供,基本公共服務(wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)鍵所在[11],更是鄉(xiāng)村振興的重要指標(biāo)。與城鎮(zhèn)相比,我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給能力較弱,鄉(xiāng)村所需的公共產(chǎn)品主要包括道路、教育、公共文化產(chǎn)品、休閑廣場(chǎng)、環(huán)境保護(hù)及社會(huì)治安等。諸多研究表明,我國基本公共服務(wù)投入存在嚴(yán)重的城市偏向性[12],農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與城市相比存在很大差距,這個(gè)差距也是我國公共服務(wù)能力提升的主要短板。而社會(huì)治理要求政府提供公共產(chǎn)品、維護(hù)社會(huì)秩序,縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距,這樣才能有利于鄉(xiāng)村振興所倡導(dǎo)的“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明”等戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),才能通過改進(jìn)鄉(xiāng)村空間布局,優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活及生態(tài)環(huán)境格局,營造文明鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村。

三、我國地方政府治理能力評(píng)價(jià)

(一)評(píng)價(jià)指標(biāo)

地方政府治理是相對(duì)于國家治理而言的,是處于國家層次之下的治理體系(Su bnationa1),是“地方行為主體(Local Stakeholders)彼此互動(dòng)以便影響公共政策的方式”?？紤]到我國實(shí)際,地方統(tǒng)籌更多需要省級(jí)層面協(xié)調(diào)并出臺(tái)相應(yīng)的制度政策,同時(shí),將地方政府治理能力界定到省級(jí)層面,數(shù)據(jù)的完整性和可得性也大大增強(qiáng)。鄉(xiāng)村治理體系是“三治”的綜合體,在我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理能力整體較弱的情況下,“三治”的實(shí)施和良性運(yùn)轉(zhuǎn)均離不開“政府之手”的推動(dòng)。在中央政府鄉(xiāng)村振興和治理體系現(xiàn)代化的架構(gòu)已經(jīng)成形的情況下,政府這只手的推動(dòng)力需要由地方政府治理能力發(fā)揮政策執(zhí)行及戰(zhàn)略框架內(nèi)的主觀能動(dòng)性。現(xiàn)階段我國地方政府治理能力如何,需要進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià),以此作為提升地方政府治理能力的指引。而地方政府治理能力應(yīng)當(dāng)既反映治理過程,又反映治理結(jié)果,同時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧治理過程中的人性化管理與“善治”。筆者認(rèn)為,郭勁光等[13]的評(píng)價(jià)指標(biāo)較好地反映了這一基本要求。因此,本文在參照其做法的基礎(chǔ)上,把地方政府治理能力體系指標(biāo)分為治理過程(制度和領(lǐng)導(dǎo)力)、治理結(jié)果(社會(huì)和諧平等)及政民互動(dòng)(行政互動(dòng)管理)三個(gè)維度,并為每個(gè)維度確定標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確立指標(biāo),如表1所示。

表1 地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(二)評(píng)價(jià)方法與數(shù)據(jù)

由于指標(biāo)體系中涉及的指標(biāo)較多,計(jì)算指標(biāo)體系綜合得分值的關(guān)鍵是確定指標(biāo)權(quán)重,選用熵值法確定各指標(biāo)權(quán)重。各指標(biāo)度量單位不統(tǒng)一,計(jì)算綜合水平前運(yùn)用極值法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。綜合指標(biāo)得分的最終計(jì)算模型為:

(1)

公式(1)中,zg表示治理能力綜合得分,wj表示熵值法下指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重,xij表示標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值。

計(jì)算綜合得分所需數(shù)據(jù)來源于歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒、中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒、中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒及各省統(tǒng)計(jì)公報(bào)與年鑒、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站等。

(三)評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)表1的指標(biāo)體系,采用公式(1)的熵值法模型,計(jì)算我國各省地方政府治理能力的評(píng)價(jià)結(jié)果如表2所示。

表2 地方政府治理能力綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

依據(jù)表2,我國地方政府治理能力綜合評(píng)價(jià)較高的前五位分別是廣東、江蘇、浙江、上海及山東等省,多是東南沿海城市及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),也是改革開放的前沿城市。廣東處在我國改革開放前沿,這種開放性倒逼其治理能力不斷上升,得分最高。治理能力較弱,處在后五位的分別是:青海、海南、寧夏、甘肅、貴州等省,除海南外,都是西部省份。整體看,西部、東北省份排名靠后,東南沿海省份排名靠前,中部省份排名居中。大致呈現(xiàn)東部、中部、東北、西部的由高到低的階梯式差異。從治理過程、治理結(jié)果、政民互動(dòng)分項(xiàng)得分看,江蘇、廣東的治理過程和結(jié)果得分較高,體現(xiàn)過程和結(jié)果的一致性;上海的政民互動(dòng)得分較高,反映出老牌發(fā)達(dá)城市在關(guān)注民意、親民治理方面的能力較強(qiáng)。

四、地方政府治理能力與鄉(xiāng)村振興耦合協(xié)調(diào)分析

(一)治理能力與鄉(xiāng)村振興耦合協(xié)調(diào)模型

地方政府治理能力是否與鄉(xiāng)村振興水平相互作用,可以用二者的耦合協(xié)調(diào)度來測(cè)度。耦合是兩個(gè)或兩個(gè)以上的系統(tǒng)通過相互作用而彼此影響的現(xiàn)象,相互作用大小可以用耦合度模型來測(cè)度。耦合模型[14]的結(jié)構(gòu)式為:

C=[Ur·Ug/(Ur+Ug)]1/2

(2)

公式(2)中,C表示耦合度,Ur表示鄉(xiāng)村振興綜合指數(shù)、Ug表示治理能力綜合指數(shù)。耦合度雖然能度量二者相互作用的程度大小,但無法反映這種耦合是積極耦合還是消極耦合。而協(xié)調(diào)度可以反映不同系統(tǒng)間的正向和諧一致狀況,為此,進(jìn)一步引入耦合協(xié)調(diào)度模型[15]:

D=(C·T)]1/2

(3)

其中:T=aUg+bUr

(4)

在公式(3)和(4)中,D為耦合協(xié)調(diào)度,其取值范圍為[0,1];T為政府治理和鄉(xiāng)村振興的綜合評(píng)價(jià)指數(shù),衡量治理能力和鄉(xiāng)村振興的整體發(fā)展水平;a、b為待定參數(shù),滿足a+b=1。參照已有的相關(guān)研究,并結(jié)合二者對(duì)協(xié)調(diào)度貢獻(xiàn)的實(shí)際,這里令a=b=0.5,通常將協(xié)調(diào)度劃分為九個(gè)等級(jí),如表3所示。

(二)指標(biāo)與數(shù)據(jù)

地方政府治理能力的數(shù)據(jù)來源于上文的測(cè)度。鄉(xiāng)村振興也可以用一個(gè)類似的指標(biāo)體系測(cè)度,這里參照陳秧分[16]的做法構(gòu)建鄉(xiāng)村振興評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,如表4所示。運(yùn)用中國統(tǒng)計(jì)年鑒、中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒中的相關(guān)數(shù)據(jù),采用前文所述的熵值法賦權(quán)后測(cè)算出各省鄉(xiāng)村振興綜合指數(shù)。

表4 鄉(xiāng)村振興評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(三)評(píng)價(jià)結(jié)果

運(yùn)用上述數(shù)據(jù),根據(jù)公式(3),計(jì)算地方政府治理能力與鄉(xiāng)村振興的耦合協(xié)調(diào)度,結(jié)果如表5所示。

表5 政府治理與鄉(xiāng)村振興耦合協(xié)調(diào)度

從表5可以看出,我國地方政府治理與鄉(xiāng)村振興耦合協(xié)調(diào)度均在0.5(勉強(qiáng)協(xié)調(diào)等級(jí))以下,說明通過加強(qiáng)政府治理的同時(shí)提升鄉(xiāng)村振興的能力尚顯不足,抑或是政府治理提升鄉(xiāng)村振興的作用沒有同向發(fā)揮。分區(qū)域看,全國省域之間存在差異,協(xié)調(diào)能力排在前五位的依次為:廣東、江蘇、浙江、山東、上海等省(市),與治理能力的排序基本一致。表明這些省(市)不但政府治理能力較強(qiáng),而且推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的效果也較好。排在倒數(shù)五位的分別是甘肅、貴州、新疆、山西、寧夏,與政府治理能力的排序略有差異,表明這些省份的治理能力不理想,但通過加強(qiáng)政府治理能力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興將會(huì)有較大的提升空間。

五、地方政府鄉(xiāng)村治理能力的提升路徑

鄉(xiāng)村振興是社會(huì)治理創(chuàng)新的必然要求,社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程,涉及的問題量多面廣,需要循序漸進(jìn)逐步加以提升。隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn),地方政府治理能力的提升就更多地表現(xiàn)在以提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為主的鄉(xiāng)村治理上,這是保障地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)秩序良性運(yùn)轉(zhuǎn)的必然要求。因此,本文從地方政府鄉(xiāng)村治理的視角,認(rèn)為現(xiàn)階段關(guān)鍵要在以下宏觀性問題上進(jìn)行厘清和著手。

(一)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)秩序良性運(yùn)轉(zhuǎn)作為鄉(xiāng)村治理的終極目標(biāo)

新中國成立后,國家對(duì)社會(huì)治理的關(guān)注與對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視均表現(xiàn)為“重城市而輕鄉(xiāng)村”的不平衡發(fā)展模式。進(jìn)入新時(shí)代后,黨中央審時(shí)度勢(shì),作出了不平衡不充分的發(fā)展已成為我國社會(huì)新的主要矛盾的判斷。而在不平衡發(fā)展中城鄉(xiāng)不平衡是矛盾的主要方面;在不充分發(fā)展中,農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展問題成了主要的短板。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下,需要變革貧困的治理觀念[17],加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理,通過鄉(xiāng)村治理能力的提升,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境,為社會(huì)有序發(fā)展提供治理保障?？墒?鄉(xiāng)村社會(huì)治理是一個(gè)非常龐雜的系統(tǒng),不可能一蹴而就,也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可供借鑒,只能在參考發(fā)達(dá)國家治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國鄉(xiāng)村社會(huì)的“社情”進(jìn)行一段時(shí)間的摸索。如果“摸著石頭過河”是前進(jìn)方向的路徑選擇的話,那么,行動(dòng)軌跡應(yīng)當(dāng)受到約束和指引,即應(yīng)該有一個(gè)明確的目標(biāo)導(dǎo)向。也就是說,我國鄉(xiāng)村治理首先應(yīng)該明確發(fā)展的終極目標(biāo)是什么。結(jié)合我國城市治理的經(jīng)驗(yàn),社會(huì)治理的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件,并形成鄉(xiāng)村社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的有效社會(huì)秩序。這樣的目標(biāo)既能契合“發(fā)展”這一經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的永恒主題,便于通過社會(huì)治理保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)向前發(fā)展,保障市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn),也能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中調(diào)節(jié)社會(huì)秩序,維持社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)構(gòu)建精神文明、社會(huì)秩序與公共服務(wù)“三位一體”的治理框架

明確了治理目標(biāo),就要更進(jìn)一步確立治理的內(nèi)容。在治理目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下,治理內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含鄉(xiāng)村社會(huì)精神文明的治理、鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的治理以及鄉(xiāng)村公共服務(wù)提升等主要方面。這些方面也是目前我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理問題較多的方面。精神文明治理方面,由于人的行為受到精神支配,要形成積極健康的行為模式,首先要在精神文明方面給予正確的價(jià)值引導(dǎo)。鼓勵(lì)人們通過個(gè)人努力、知識(shí)更新、學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)等提升個(gè)人的生存能力、提升生活質(zhì)量。此外,我國一些農(nóng)村地區(qū)還存在著賭博盛行、不思進(jìn)取等不文明的社會(huì)現(xiàn)象,也需要通過加強(qiáng)精神文明的引領(lǐng)加以改造。社會(huì)秩序治理方面,要在鄉(xiāng)村社會(huì)民主政治、治安維護(hù)、矛盾解決、環(huán)境治理等方面形成一套行之有效的約束制度和治理機(jī)制,讓鄉(xiāng)村社會(huì)能自我良性運(yùn)轉(zhuǎn)。公共服務(wù)方面,要以縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異為目標(biāo),逐步把城鎮(zhèn)居民所享有的公共服務(wù)按照農(nóng)村居民的需求予以供給,尤其要通過城鄉(xiāng)共享提升農(nóng)民的獲得感。

(三)將城鄉(xiāng)流動(dòng)人口管理作為鄉(xiāng)村治理的核心議題

社會(huì)治理的核心是人的問題。現(xiàn)階段,中國鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)也是與流動(dòng)人口有關(guān)的治理問題,核心是解決這部分人的管理和治理相關(guān)問題。在快速城鎮(zhèn)化背景下,鄉(xiāng)村人口大量流向城市。當(dāng)前中國鄉(xiāng)村人口流向城市的最大特點(diǎn)是:工作生活地在城市,農(nóng)村成了他們的養(yǎng)老棲息地和大后方。大部分流動(dòng)人口的社保、資本、老人與子女等在農(nóng)村,與此有關(guān)的管理與治理問題變得異常困難。一方面,由于他們的土地、戶口、社保等在農(nóng)村,需要納入到農(nóng)村管理中;另一方面,他們參與鄉(xiāng)村社會(huì)的民主政治、基層自治等有很多不便之處。這需要基層政府在完善信息系統(tǒng)上下功夫,創(chuàng)新遠(yuǎn)程聯(lián)系機(jī)制,動(dòng)態(tài)調(diào)整管理范疇,全面掌握治理主體的狀況。在實(shí)踐中,要結(jié)合各地的現(xiàn)狀,創(chuàng)新工作思路和方法,既尊重原則又靈活多樣?？梢蕴剿鲗?duì)鄉(xiāng)村總?cè)丝谶M(jìn)行分類管理,比如,可以將鄉(xiāng)村人口劃分為:常住村莊的、不常住村莊的以及不住村莊但與村莊存在管理關(guān)系等[18]。通過健全村莊人口登記管理體系,將他們的職業(yè)狀況、工作生活地點(diǎn)、家庭成員、思想動(dòng)態(tài)等摸清楚并實(shí)時(shí)更新,以方便管理。這對(duì)基層政府來講,是一項(xiàng)要求較高且具有創(chuàng)新性的工作,也是一項(xiàng)核心工作。

(四)進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村的分級(jí)分類管理

對(duì)于分級(jí)分類管理,《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》已經(jīng)做了一定的部署和安排,指出要根據(jù)資源稟賦、區(qū)位條件與發(fā)展現(xiàn)狀等分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。大致將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類等四類,這為鄉(xiāng)村的分級(jí)分類管理提供了基本思路和實(shí)施框架。但是,實(shí)踐中要實(shí)施分類管理可能要復(fù)雜得多,對(duì)于鄉(xiāng)村種類的界定主體、界定的有效性、分類的現(xiàn)實(shí)性與前瞻性等需要綜合考慮。而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,鄉(xiāng)村自身在發(fā)展過程中也存在著市場(chǎng)這只無形之手的推動(dòng),可能會(huì)逐漸分化、整合,直至形態(tài)的重構(gòu)。這就要求各級(jí)管理者在遵循國家政策性文件的指導(dǎo)下,細(xì)化管理模式、根據(jù)地區(qū)實(shí)際和區(qū)際聯(lián)系提出更加明晰、具體的方案。在治理過程中既要發(fā)揮主觀能動(dòng)性超前規(guī)劃,又需要尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律,還需要考慮村民的訴求和利益的分享,爭(zhēng)取到村民的理解、配合和支持。在國家宏觀層面,要考慮到承擔(dān)特色功能的村莊,比如生態(tài)承載與文化傳統(tǒng)保護(hù)的村莊,予以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的層級(jí)與實(shí)施辦法,需要全國一盤棋制定明確的方案或制度,保障基層工作的順利進(jìn)行。

(五)“三治融合”避免鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

“三治”指的是自治、法治與德治,“三治融合”要求在鄉(xiāng)村治理過程中集合這三種治理模式的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行社會(huì)治理,是在借鑒我國古代社會(huì)基層治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷提煉總結(jié)出來的綜合治理經(jīng)驗(yàn)。該模式在浙江桐鄉(xiāng)市率先得到推行和試驗(yàn),取得了一定的效果,實(shí)現(xiàn)了“大事一起干、好壞有人判、事事有人幫”的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系[19],將法律制度、鄉(xiāng)賢治理與村民自治有效融合了起來?，F(xiàn)階段之所以要對(duì)我國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“三治融合”,其主要原因在于:一是農(nóng)村社會(huì)治理的復(fù)雜性和艱巨性要求發(fā)揮各種治理手段的作用,才有可能實(shí)施好農(nóng)村基層治理;二是隨著人們對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系認(rèn)識(shí)的提升,隨著我國鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)的積累,人們已經(jīng)共識(shí)性地認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村治理不能簡(jiǎn)單粗暴地靠國家實(shí)施“社會(huì)管控”來實(shí)現(xiàn),需要國家與社會(huì)以互益性依賴的雙向運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)要素資源和治理價(jià)值的深度融合[20];三是“三治融合”是跳出鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的必然要求。長期的政府單項(xiàng)資源輸入沒有解決中國鄉(xiāng)村治理績(jī)效提升的問題,表明我國鄉(xiāng)村治理需要采取綜合措施。而“三治融合”是發(fā)揮各方主觀能動(dòng)性、內(nèi)外因素綜合發(fā)力、治理鏈條相互銜接、充分發(fā)揮社會(huì)資本作用的有效手段。