談志興

1953年12月全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會(huì)議期間，毛澤東與彭德懷在一起

人民軍隊(duì)政治委員制度的基本含義，按照2020年12月25日經(jīng)中共中央、中央軍委批準(zhǔn)發(fā)布的新修訂的《軍隊(duì)政治工作條例》的規(guī)定，就是：“團(tuán)以上單位設(shè)立政治委員，營設(shè)立政治教導(dǎo)員，連設(shè)立政治指導(dǎo)員，政治委員、政治教導(dǎo)員、政治指導(dǎo)員是本單位的政治主官，是本單位黨組織日常工作的主持者，在本單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?！薄罢挝瘑T、政治教導(dǎo)員、政治指導(dǎo)員和本單位軍事主官同為單位首長，同為指揮員，在本單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，對本單位各項(xiàng)工作共同負(fù)責(zé)?！薄霸诰o急情況下，屬于軍事工作方面的問題由軍事主官?zèng)Q定，屬于政治工作方面的問題由政治主官?zèng)Q定，但都必須對黨組織和上級負(fù)責(zé)，事后及時(shí)報(bào)告，接受檢查。”也就是說，政治委員制度中的政治委員，不僅僅指團(tuán)以上單位設(shè)立的政治委員，還包括營級單位設(shè)立的政治教導(dǎo)員，連級單位設(shè)立的政治指導(dǎo)員。因此，政治委員制度也可以稱為政治主官制度、雙首長制度。

軍隊(duì)政治委員制度，首創(chuàng)于蘇聯(lián)紅軍。在中國軍隊(duì)中實(shí)行黨代表和政治部制度，是孫中山屢經(jīng)挫折后，在中國共產(chǎn)黨和蘇聯(lián)幫助下，借鑒蘇聯(lián)紅軍政治建軍的經(jīng)驗(yàn)，“以俄為師”推進(jìn)政治建軍、建設(shè)新型軍隊(duì)的重要舉措。共產(chǎn)黨人周恩來、李富春、朱克靖、林伯渠等都曾在國民革命軍中擔(dān)任過黨代表，是中國軍隊(duì)最早的黨代表。大革命失敗后，國民革命軍中實(shí)行的黨代表制度，雖然隨著蔣介石叛變革命、從事反共分裂活動(dòng)被完全破壞和取消了，但在隨后中國共產(chǎn)黨獨(dú)立創(chuàng)建并領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊(duì)中被繼承并發(fā)揚(yáng)光大。正如1937年毛澤東在和英國記者貝特蘭的談話中所講：“國民黨的軍隊(duì)本來是有大體上相同于今日的八路軍的精神的，那就是在一九二四到一九二七年的時(shí)代。那時(shí)中國共產(chǎn)黨和國民黨合作組織新制度的軍隊(duì)?！薄澳菚r(shí)軍隊(duì)設(shè)立了黨代表和政治部，這種制度是中國歷史上沒有的，靠了這種制度使軍隊(duì)一新其面目。一九二七年以后的紅軍以至今日的八路軍，是繼承了這種制度而加以發(fā)展的。”

1928年4月，朱德、陳毅率領(lǐng)南昌起義保留下來的部隊(duì)及湘南起義農(nóng)軍在江西寧岡同毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的部隊(duì)會(huì)師。圖為油畫《井岡山會(huì)師》

南昌起義部隊(duì)首先設(shè)立中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)黨代表

1927年8月1日，南昌起義爆發(fā)，在以周恩來為首的中共前敵委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，起義部隊(duì)雖然沿用了國民革命軍的番號，但是分別委任共產(chǎn)黨人擔(dān)任了起義部隊(duì)的各級黨代表，比如聶榮臻是葉挺任軍長的11軍的黨代表，李碩勛是11軍25師黨代表。他們堅(jiān)決執(zhí)行中共中央關(guān)于南昌起義的命令和決策，在中國革命武裝中首開中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)黨代表的先聲。

1927年9月，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的湘贛邊界秋收起義爆發(fā)，在參加湘贛邊界秋收起義的來自工人、農(nóng)民、國民革命軍的隊(duì)伍中，都有一些黨代表存在，比如羅榮桓是農(nóng)民自衛(wèi)軍的黨代表，只是部隊(duì)中黨代表沒有形成制度。起義部隊(duì)失利后，到達(dá)江西永新三灣村，進(jìn)行了著名的“三灣改編”。為了加強(qiáng)黨對軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，重新建立了黨組織，設(shè)立了黨代表。經(jīng)前委任命，在連、營、團(tuán)都設(shè)立了黨代表，黨代表擔(dān)任黨支部書記或黨委書記，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)黨的工作和政治工作。這樣，黨在軍隊(duì)中的組織，從前委到連支部，自上而下形成了一個(gè)完整的體系，初步確立了黨對軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的制度，從組織上解決了黨直接有效地掌握軍隊(duì)的最大問題，保證黨的路線方針政策在軍隊(duì)的貫徹執(zhí)行。

《紅軍第四軍黨代表工作大綱》是人民解放軍歷史上最早提出黨代表制度的法規(guī)性文件。隨著朱毛會(huì)師，1928年5月，工農(nóng)革命軍第4軍在井岡山正式成立。6月，根據(jù)中共中央頒發(fā)的《軍事工作大綱》規(guī)定，改稱中國工農(nóng)紅軍第4軍。朱德任軍長，毛澤東任黨代表，陳毅任政治部主任。紅4軍制定了《紅軍第四軍黨代表工作大綱》，在各師、團(tuán)、營、連分別設(shè)立了黨代表。

《紅軍第四軍黨代表工作大綱》明確規(guī)定：“黨代表是代表黨在軍中工作，所以對于黨的主義及政策，應(yīng)該隨時(shí)使士兵了解，并須每天上課，隨時(shí)講演，參加士委工作，猛力使士兵文化程度增高?！薄包h代表不但只管士兵的教育，并且還要注意士兵的管理。關(guān)于紀(jì)律，應(yīng)該向帶兵官隨時(shí)隨地督促士兵遵守，并使士兵與官長關(guān)系密切?！弊鲬?zhàn)時(shí)，黨代表“在未戰(zhàn)之先，應(yīng)該使士兵了解戰(zhàn)爭的意義和目的”；“黨代表應(yīng)該幫助指揮官指揮”；“黨代表應(yīng)該站在士兵前面，領(lǐng)導(dǎo)士兵向前猛進(jìn)”；“應(yīng)該隨（時(shí)）指出敵人缺點(diǎn)，增加士兵勇氣”；“戰(zhàn)時(shí)或戰(zhàn)事結(jié)束，應(yīng)該注意招護(hù)傷兵即（及）調(diào)查戰(zhàn)斗經(jīng)過情形”。黨代表在“民眾方面——說明士兵與民眾之關(guān)系”；“黨代表一切行動(dòng)和言論，均需站在黨的觀點(diǎn)上，去施行黨的主義政策”；“黨代表在軍隊(duì)中，在民眾中，均在黨的指揮之下，積極發(fā)展黨和團(tuán)的組織，并使黨與團(tuán)為群眾核心”；“黨代表應(yīng)為各同志模范，并使各同志，以及非同志，在本黨政策之下，都積極工作”。

紅4軍的這個(gè)大綱，為紅軍黨代表制度化、規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。各地建立的紅軍和革命根據(jù)地都先后實(shí)行了紅4軍所建立并發(fā)展的黨代表制度，紅軍黨代表制度進(jìn)一步普及和趨向成熟，紅軍中的黨代表較之國民革命軍中的黨代表更加具有權(quán)威和力量，為鞏固根據(jù)地和壯大人民武裝發(fā)揮了重要作用。

毛澤東在總結(jié)紅4軍在井岡山斗爭的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“黨代表制度，經(jīng)驗(yàn)證明不能廢除，特別是在連這一級，因黨的支部建設(shè)在連上，黨代表更加重要。他要督促士兵委員會(huì)進(jìn)行政治訓(xùn)練，指導(dǎo)民運(yùn)工作，同時(shí)要擔(dān)任黨的支部書記。事實(shí)證明，哪一個(gè)連隊(duì)黨代表較好，哪一個(gè)連就較健全，而連長在政治上卻不易有這樣大的作用?！薄皬谋砻婵?，似乎既稱紅軍，就可以不要黨代表了，實(shí)在大謬不然?！?/p>

1927年9月，毛澤東率領(lǐng)工農(nóng)革命軍進(jìn)駐永新縣三灣村。毛澤東在三灣楓樹坪領(lǐng)導(dǎo)了著名的“三灣改編”，把一個(gè)師縮編為一個(gè)團(tuán)，規(guī)定了黨支部建在連上，確立黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)。圖為三灣楓樹坪

中共六大決定，在紅軍中實(shí)行政治委員制度

1928年7月，中共六大在莫斯科召開。會(huì)議決定，在紅軍中實(shí)行政治委員和政治部制度。周恩來在中共六大上所作的軍事報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：

紅軍一定有政治工作，黨負(fù)責(zé)政治工作，政治部是黨在軍隊(duì)中最高機(jī)關(guān)。紅軍絕對取消黨代表，黨代表是從國民黨產(chǎn)生的，在蘇聯(lián)只有政治委員，由蘇維埃政府派，但多半是黨員。

1929年9月28日，中共中央給紅4軍前委的指示信指出：

黨代表名稱應(yīng)立即廢除，改為政治委員，其職務(wù)為監(jiān)督軍隊(duì)行政事務(wù)，鞏固軍隊(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)，副署命令等。

軍與縱隊(duì)設(shè)政治部，營連只設(shè)政治委員，這是可以的，其任務(wù)為對內(nèi)管理政治教育，對外作政治宣傳以至管理地方政務(wù)，發(fā)動(dòng)群眾斗爭，扶助地方組織等。

1929年底，根據(jù)中共六大決定和中央給紅4軍前委的指示信精神，紅4軍中的黨代表改稱政治委員，營、連黨代表也稱政治委員。1930年起，也就是古田會(huì)議之后，紅軍的黨代表制改為政治委員制。1931年起，營、連政治委員分別改稱政治教導(dǎo)員、政治指導(dǎo)員。從此，紅軍的黨代表制度改為了政治委員制度。雖然其時(shí)稱謂改變了，不叫黨代表而叫政治委員（或政治教導(dǎo)員或政治指導(dǎo)員）了，但是政治委員作為中國共產(chǎn)黨在軍隊(duì)中黨代表的性質(zhì)沒有改變。此后，政治委員（或政治教導(dǎo)員或政治指導(dǎo)員）這個(gè)稱呼始終為紅軍、八路軍、新四軍和人民解放軍所采用。

政治委員全權(quán)負(fù)責(zé)制的由來

《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》是解放軍第一部專門規(guī)范政治委員制度的法規(guī)。隨著革命形勢的發(fā)展變化和戰(zhàn)爭的需要，中國工農(nóng)紅軍規(guī)模越來越大，政治工作任務(wù)也越來越繁重，必須有一個(gè)專門的軍隊(duì)政治工作的章程，來統(tǒng)一規(guī)范紅軍政治工作的秩序，加強(qiáng)紅軍政治工作建設(shè)。為此，1930年，中共中央制定了《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》，這是解放軍政治工作的第一部正式條例。

《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》“總則”規(guī)定：

為加強(qiáng)無產(chǎn)階級先鋒隊(duì)（共產(chǎn)黨）在紅軍中的領(lǐng)導(dǎo)起見，在紅軍中設(shè)立政治委員和政治機(jī)關(guān)（政治部及政治處），他是蘇維埃政權(quán)的一部分，是黨在紅軍中政治路線及紀(jì)律的執(zhí)行者。

紅軍中政治委員及政治機(jī)關(guān)，是紅軍中政治指導(dǎo)者。黨在政治委員及政治機(jī)關(guān)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作。

關(guān)于政治委員，《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》規(guī)定：

政治委員不僅是蘇維埃政權(quán)在紅軍中的政治代表，而同時(shí)是中國共產(chǎn)黨在紅軍中的全權(quán)代表。他是代表政權(quán)及黨的雙重意義，執(zhí)行黨在紅軍政治路線及紀(jì)律的完全負(fù)責(zé)者。

政治委員有監(jiān)督一切軍事行動(dòng)、軍事行政的權(quán)力。

關(guān)于政治委員的具體責(zé)任和權(quán)限，《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》規(guī)定：

參加挑選、考察、檢舉指揮員、軍事人員、政治工作人員的工作，并在委任及調(diào)動(dòng)人員的命令上簽字。

參加編制起草一切作戰(zhàn)、動(dòng)員、教育、檢察的計(jì)劃和命令，并在命令上簽字。

預(yù)防反蘇維埃政權(quán)的行動(dòng)，并用堅(jiān)決的辦法，消滅用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的方法來破壞本部組織為目的的份子。

政治委員在政治方面有單獨(dú)發(fā)布命令之權(quán)。

政治委員在與同級軍事指揮員有爭持時(shí)，政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)，但必須立刻將爭持的詳細(xì)情形報(bào)告上級機(jī)關(guān)。在未得上級指示以前，須依照政治委員的意見執(zhí)行，同時(shí)軍事指揮員有向上級申訴之權(quán)。

在發(fā)現(xiàn)該部一切人員（由同級軍事指揮員以至戰(zhàn)斗員）有反革命或以破壞軍隊(duì)組織為目的的行動(dòng)時(shí)，政治委員有執(zhí)行革命法律之權(quán)，但必須即刻將事變經(jīng)過報(bào)告上級機(jī)關(guān)。

政治委員是中國共產(chǎn)黨在紅軍中的全權(quán)代表，固定作在軍隊(duì)中政治會(huì)議的主席。

政治委員在政治認(rèn)識上、紀(jì)律上、行動(dòng)上、執(zhí)行黨的任務(wù)上，均須為群眾的模范。

《條例草案》的制定和頒布，使紅軍政治工作制度化、規(guī)范化了，也使人民軍隊(duì)政治委員制度走上了制度化軌道，是解放軍政治委員制度建立并實(shí)行的法規(guī)性標(biāo)志。

同時(shí)，也可以看出，這部《條例（草案）》不適當(dāng)?shù)靥Ц吡苏挝瘑T的地位作用，用政治委員的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)取代了黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定政治委員“是中國共產(chǎn)黨在紅軍中的全權(quán)代表”“黨在政治委員及政治機(jī)關(guān)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作”。在與軍事指揮員的關(guān)系上，規(guī)定了政治委員的“最后決定權(quán)”，“政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)”，“有執(zhí)行革命法律之權(quán)”。這種把政治委員不恰當(dāng)?shù)財(cái)[在軍事指揮員之上甚至黨的領(lǐng)導(dǎo)之上的規(guī)定，用政治委員全權(quán)負(fù)責(zé)制取代黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制，為之后張國燾之類野心家、陰謀家培植個(gè)人勢力、樹立個(gè)人權(quán)威、飛揚(yáng)跋扈、獨(dú)斷專行、踐踏黨內(nèi)民主、破壞正確的黨內(nèi)集中提供了方便。

1937年7月8日，中共中央發(fā)出通電，號召全國同胞奮起抗戰(zhàn)。紅軍主力改編為國民革命軍第八路軍后，開赴華北抗日前線。圖為林彪（左一）、聶榮臻（左三）在指揮平型關(guān)戰(zhàn)役

八路軍政治委員制度的恢復(fù)

西安事變后，國共兩黨攜手合作，共同抗日。國民黨提出紅軍改編的條件，就是按照國民革命軍的編制改編，不設(shè)政治委員和政治部，設(shè)政訓(xùn)處，并要派人擔(dān)任重要職務(wù)等。中共與其進(jìn)行了既堅(jiān)決又靈活、既斗爭又團(tuán)結(jié)的談判，最終達(dá)成協(xié)議，紅軍改編時(shí)取消了各級隊(duì)伍中的政治委員，政治部改為政訓(xùn)處，但是，不接受國民黨向八路軍、新四軍中派人。

1937年8月25日，中共中央革命軍事委員會(huì)發(fā)布命令，八路軍下轄3個(gè)師，設(shè)師長、副師長、參謀長、政訓(xùn)處主任等，部隊(duì)中不設(shè)政治委員。比如，聶榮臻是長期和林彪搭檔的紅一軍團(tuán)的政治委員，此后在由紅一軍團(tuán)主力改編的八路軍115師擔(dān)任副師長，羅榮桓則擔(dān)任115師政訓(xùn)處主任。

解放戰(zhàn)爭時(shí)期的劉伯承與鄧小平（左）

但是，由于取消了政治機(jī)關(guān)和政治委員制度，政治工作削弱了，八路軍的作風(fēng)起了很大變化，軍閥習(xí)氣開始滋長蔓延，部隊(duì)中出現(xiàn)了輕視黨和政治工作，忽視群眾利益，侮辱戰(zhàn)士等現(xiàn)象。同年10月，時(shí)任八路軍總政治部組織部部長的黃克誠在深入部隊(duì)調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)紅軍改編后政治工作削弱了，軍隊(duì)建設(shè)受到了影響，于是立即向八路軍總政治部主任任弼時(shí)作了匯報(bào)，建議恢復(fù)黨代表和政治機(jī)關(guān)制度。任弼時(shí)指示其寫成報(bào)告。報(bào)告得到了八路軍總司令朱德、副總司令彭德懷、總政治部主任任弼時(shí)等3人的認(rèn)可，并以3人的名義于10月19日上報(bào)中共中央和毛澤東。僅過了3天，10月22日，張聞天、毛澤東復(fù)電朱、彭、任及鄧小平，并告周恩來：

關(guān)于恢復(fù)政治委員及政治機(jī)關(guān)原有制度，我們完全同意。請即速令執(zhí)行。唯黨代表名義不妥，仍應(yīng)名為政治委員。將來國民黨采用黨代表制時(shí)，我軍方可改為黨代表。

隨即，任命聶榮臻為115師政治委員（后由羅榮桓繼任），關(guān)向應(yīng)為120師政治委員，張浩為129師政治委員（后由鄧小平繼任）。由此，八路軍恢復(fù)了政治委員制度。

1938年，全軍在團(tuán)以上單位開始恢復(fù)政治委員制度，八路軍各師所屬獨(dú)立營也設(shè)立了政治委員，各部隊(duì)撤銷各級政訓(xùn)處，恢復(fù)了師、旅、團(tuán)政治部（處）。

1938年12月，中央軍委批準(zhǔn)頒發(fā)《國民革命軍第十八集團(tuán)軍政治工作暫行條例（草案）》，從法規(guī)上明確了政治委員的地位和職權(quán)。其中，《政治委員工作暫行條例》“總則”規(guī)定：

為了加強(qiáng)第十八集團(tuán)軍中黨和政治工作的領(lǐng)導(dǎo)……特在第十八集團(tuán)軍的團(tuán)旅師獨(dú)立支隊(duì)以及集團(tuán)軍直屬隊(duì)衛(wèi)生機(jī)關(guān)學(xué)校供給機(jī)關(guān)兵站總站內(nèi)任命最有政治覺悟最堅(jiān)強(qiáng)最勇敢，并有很高的軍事知識（特別是戰(zhàn)斗部隊(duì)中的政治委員）及教育經(jīng)驗(yàn)的共產(chǎn)黨員為政治委員。

政治委員是中國共產(chǎn)黨在十八集團(tuán)軍的全權(quán)代表。

政治委員有參加一切軍事行動(dòng)與軍事行政決定之權(quán)力。

《政治委員工作暫行條例》規(guī)定了政治委員的責(zé)任和權(quán)限：

政治委員在政治方面有單獨(dú)發(fā)布命令之權(quán)。

在軍事行政和作戰(zhàn)指揮上軍事指揮員負(fù)更重大的責(zé)任，但在軍事指揮員有違犯了黨的路線或不執(zhí)行上級命令情況時(shí)政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)，但必須把經(jīng)過的情形詳細(xì)報(bào)告上級機(jī)關(guān)，在未得到上級機(jī)關(guān)指示以前，軍事指揮員必須依照政治委員的意見執(zhí)行，同時(shí)軍事指揮員有向上級申訴之權(quán)。

在發(fā)現(xiàn)該部一切人員（由同級軍事指揮員到戰(zhàn)斗員）有背叛民族解放事業(yè)或以破壞本軍組織為目的的行動(dòng)時(shí)，政治委員有執(zhí)行革命法律之權(quán)。

該條例是人民軍隊(duì)在全國性抗日戰(zhàn)爭時(shí)期恢復(fù)政治委員、政治機(jī)關(guān)制度以后，對軍隊(duì)政治工作法規(guī)化、制度化的重要標(biāo)志。但可以看出，該條例仍然強(qiáng)調(diào)了政治委員的最后決定權(quán)。

對政治委員最后決定權(quán)的重大限制

1942年10月，根據(jù)抗日戰(zhàn)爭形勢、任務(wù)發(fā)展的需要，特別是政治委員最后決定權(quán)在復(fù)雜的對敵斗爭中呈現(xiàn)出來的弊端，比如妨害軍事指揮員的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)原則，一些政治委員由于軍事素質(zhì)不高導(dǎo)致對部隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)的錯(cuò)誤決策，有的政治委員憑借“最后決定權(quán)”飛揚(yáng)跋扈、獨(dú)斷專行、踐踏民主、搞“肅反”“肅托”擴(kuò)大化迫害干部等等問題，中央軍委再次修訂頒發(fā)了《國民革命軍第十八集團(tuán)軍（第八路軍）政治工作條例（草案）》，對“政治委員的最后決定權(quán)”作出了重大限制。其中的《政治委員工作暫行條例》規(guī)定：

政治委員是中國共產(chǎn)黨在軍隊(duì)中的全權(quán)代表，執(zhí)行黨在軍隊(duì)中的政治路線及紀(jì)律的完全負(fù)責(zé)者。

為著鞏固黨在自己軍隊(duì)中的領(lǐng)導(dǎo)，政治委員有過問軍隊(duì)中一切工作與一切行動(dòng)的權(quán)力。

政治委員在政治方面有單獨(dú)發(fā)出命令之權(quán)。

政治委員在與同級軍事指揮員有爭執(zhí)時(shí)，除屬于作戰(zhàn)方面的行動(dòng)由軍事指揮員決定之外，其他由政治委員作最后決定，但均須同時(shí)報(bào)告上級軍政首長。

在發(fā)現(xiàn)本部隊(duì)一切人員有反革命或以破壞軍隊(duì)組織為目的之行動(dòng)時(shí)，政治委員有執(zhí)行革命法律之權(quán)。

可以發(fā)現(xiàn)，人民軍隊(duì)先后執(zhí)行了10余年的政治委員的最后決定權(quán)的規(guī)定至此作了重大限制，政治委員的最后決定權(quán)被局限在“作戰(zhàn)方面的行動(dòng)”以外的事務(wù)，“政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)”等規(guī)定都被取消了。也就是說，部隊(duì)中屬于作戰(zhàn)方面的行動(dòng)由軍事指揮員決定，其他的事項(xiàng)由政治委員作最后決定，且“均須同時(shí)報(bào)告上級軍政首長”。這就大大地限制了政治委員的最后決定權(quán)。

1944年4月11日，受中共中央委托，在毛澤東具體指導(dǎo)下起草，經(jīng)毛澤東、周恩來審閱修改，并經(jīng)過中央書記處討論批準(zhǔn)，由譚政在中共中央西北局高級干部會(huì)議上作的《關(guān)于軍隊(duì)政治工作問題的報(bào)告》（即“譚政報(bào)告”）中指出：

在抗戰(zhàn)初期，曾經(jīng)一時(shí)遷就國民黨，取消了政治委員制度，降低了政治工作的地位，這是錯(cuò)誤的。后來改正了，恢復(fù)了政治委員制度，提高了政治工作地位，這是很對的。政治工作在任何一部分革命軍隊(duì)中，都應(yīng)有其適當(dāng)?shù)牡匚?，都?yīng)適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)它的作用，否則這個(gè)部隊(duì)的工作就要受到損失。特別是在那些政治工作比較薄弱的部隊(duì)，這樣的強(qiáng)調(diào)十分必要。對于政治工作地位的過分強(qiáng)調(diào)是不對的，但是沒有必要的強(qiáng)調(diào)，沒有必要的地位，也是不對的。

這些都標(biāo)志著人民軍隊(duì)對政治委員及政治工作的地位作用的認(rèn)識逐漸達(dá)到了成熟的階段。

雙首長制、政治主官制的誕生

人民軍隊(duì)的黨委制度，在1930年《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》頒布后，實(shí)際上是不適當(dāng)?shù)?。《條例草案》明確規(guī)定，“黨在政治委員及政治機(jī)關(guān)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作”。而到了全國性抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，人民軍隊(duì)中是不能設(shè)立中國共產(chǎn)黨的委員會(huì)的，但由于“游擊戰(zhàn)爭的環(huán)境與部隊(duì)的分散行動(dòng)，要求一定限度的集體領(lǐng)導(dǎo)與一定限度的集中指揮”，因此，軍政委員會(huì)制度成為八路軍、新四軍實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的重要形式?！败娬瘑T會(huì)的主席，一般的由政委擔(dān)任?！?/p>

解放戰(zhàn)爭時(shí)期，人民軍隊(duì)中的黨委制度逐漸恢復(fù)。1947年7月，中共中央頒布了《中國人民解放軍黨委員會(huì)條例草案（初稿）》，規(guī)定：

無產(chǎn)階級的先鋒隊(duì)——共產(chǎn)黨就應(yīng)該在這支人民軍隊(duì)中建立起它的絕對領(lǐng)導(dǎo)。其組織形式即在軍隊(duì)中設(shè)置各級黨委員會(huì)，而以黨委員會(huì)作為對軍隊(duì)之一切領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)的核心。

軍隊(duì)中黨的委員會(huì)是按照中共七大黨章所規(guī)定之民主的集中制建設(shè)起來的。

黨員大會(huì)或代表大會(huì)閉幕后，黨委員會(huì)即為該部隊(duì)中黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。

《條例草案（初稿）》對軍隊(duì)黨委員會(huì)地位作用的這些規(guī)定，實(shí)際上對紅軍第一部政治工作條例提出的且長期以來一直在實(shí)行中的“黨在政治委員及政治機(jī)關(guān)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作”的規(guī)定作了修正，明確：“黨委員會(huì)是軍隊(duì)之一切領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)的核心。”“黨委員會(huì)為該部隊(duì)中黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)?！?/p>

《條例草案（初稿）》明確規(guī)定了黨委與政治委員的關(guān)系：

由黨委員會(huì)之全體會(huì)議，選舉黨委的常務(wù)委員會(huì)（五人至七八人）及正副書記，進(jìn)行經(jīng)常工作。書記一般得由政委兼任之，副書記一般以政治主任兼任之，在營，書記一般以教導(dǎo)員兼任之。

《條例草案（初稿）》要求：

各級黨委員會(huì)所屬之軍政機(jī)關(guān)應(yīng)無條件執(zhí)行黨委員會(huì)之決定指示或訓(xùn)令。該級軍政機(jī)關(guān)首長，對黨委員會(huì)之決定指示或訓(xùn)令須負(fù)責(zé)保證實(shí)施之。

各級黨委員會(huì)，對各級軍政機(jī)關(guān)之首長制應(yīng)予承認(rèn)并鞏固之。

對上級黨委或軍政機(jī)關(guān)之指示、訓(xùn)令或命令，一般應(yīng)由黨委員會(huì)討論，保障執(zhí)行。如在環(huán)境限制條件不允許時(shí)，得由首長緊急處置之。例如作戰(zhàn)指揮，應(yīng)以軍事首長的決心為主，對黨委員會(huì)負(fù)責(zé)。

黨委員會(huì)對決定之執(zhí)行應(yīng)通過首長制去實(shí)施。

可以看出，《中國人民解放軍黨委員會(huì)條例草案（初稿）》對政治委員最后決定權(quán)的規(guī)定已經(jīng)不復(fù)存在，而黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制已具雛形。

1949年，《中國人民解放軍黨委員會(huì)條例（草案）》頒布，強(qiáng)調(diào)：

在軍隊(duì)中建立各級黨委員會(huì)，作為對軍隊(duì)之一切領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)的核心。

軍隊(duì)中黨委員會(huì)的組織，按照中共七大黨章所規(guī)定之民主集中制的原則建設(shè)之。

軍隊(duì)中黨的基層組織，是黨的支部。

支部是連隊(duì)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與一切團(tuán)結(jié)的核心。

凡過去頒布之政工條例或其他條例與本條例有抵觸者，一律服從本條例。

新中國成立后，人民軍隊(duì)建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。由于缺乏現(xiàn)代化革命軍隊(duì)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在向蘇聯(lián)軍隊(duì)學(xué)習(xí)的過程中，有些人的學(xué)習(xí)態(tài)度和思想方法出現(xiàn)了教條主義的問題，以致在某些方面機(jī)械地照搬、照抄蘇聯(lián)紅軍的一些不適合我國、我軍的經(jīng)驗(yàn)、做法。例如，有的同志認(rèn)為，蘇聯(lián)紅軍目前搞的是“一長制”，部隊(duì)沒有政治委員的設(shè)置，我軍搞現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)，就應(yīng)當(dāng)全盤學(xué)習(xí)蘇軍的經(jīng)驗(yàn)；有的同志認(rèn)為，我軍黨委制的集體領(lǐng)導(dǎo)影響軍事指揮員的權(quán)威和指揮才能的發(fā)揮；等等。1953年頒布實(shí)行的《中國人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》，就規(guī)定連長、營長是直屬首長，取消了連政治指導(dǎo)員、營政治教導(dǎo)員的直屬首長地位。這些都曾在部隊(duì)中造成了一些思想上的混亂。

1981年9月，解放軍北京軍區(qū)和空軍部隊(duì)在華北某地舉行軍事演習(xí)。圖為鄧小平和秦基偉在觀看步坦協(xié)同演習(xí)

1953年12月7日至1954年2月26日，全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會(huì)議在北京召開。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，在建設(shè)現(xiàn)代化、正規(guī)化革命軍隊(duì)的過程中，必須加強(qiáng)黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)。會(huì)議批評了脫離我軍實(shí)際、照搬蘇軍經(jīng)驗(yàn)、輕視政治工作以及對實(shí)行黨委制、政治委員制度產(chǎn)生動(dòng)搖，主張實(shí)行“一長制”的錯(cuò)誤思想，明確規(guī)定：黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制是人民軍隊(duì)的根本制度，必須長期地肯定下來。

根據(jù)全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會(huì)議精神，中央軍委、總政治部制定了《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》，于1954年4月15日由中共中央和中央人民政府革命軍事委員會(huì)頒布。這部條例是新中國成立后第一部軍隊(duì)政治工作條例，實(shí)際上也是我軍冠名“中國人民解放軍”后的第一部政治工作條例。這部《條例（草案）》包括“總則”和《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)委員會(huì)條例》《中國人民解放軍政治委員工作條例》《中國人民解放軍營政治教導(dǎo)員條例》《中國人民解放軍連隊(duì)政治指導(dǎo)員條例》等十幾個(gè)具體條例。

《條例（草案）》中的“總則”規(guī)定：

中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中設(shè)立黨的各級委員會(huì)，作為部隊(duì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的核心；并確定黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，為黨對軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)制度。一切重要問題，包括有關(guān)方針、政策、計(jì)劃的問題，保證上級指示的執(zhí)行問題，對部隊(duì)的思想領(lǐng)導(dǎo)問題，干部調(diào)配處理問題，以及部隊(duì)工作的統(tǒng)一安排問題等等，除緊急情況得由有關(guān)首長緊急處理外，均先由黨委員會(huì)討論，作出決定，屬于軍事工作方面的由軍事指揮員負(fù)責(zé)組織實(shí)施執(zhí)行，屬于政治工作方面的由政治委員負(fù)責(zé)組織實(shí)施執(zhí)行。政治委員和軍事指揮員同為部隊(duì)首長，對部隊(duì)的各項(xiàng)工作共同負(fù)責(zé)，在一般情況下，政治委員又是黨的全盤工作的主持者。這種黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，是由我國軍隊(duì)在長期革命斗爭中形成并適合我軍情況的既有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又有分工負(fù)責(zé)的制度，是我軍完成一切政治任務(wù)和軍事任務(wù)的保障。

這就第一次以條例的形式對人民軍隊(duì)“黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制”的內(nèi)涵作了完整的表述。

《條例（草案）》對軍隊(duì)政治委員的設(shè)立作了明確具體的規(guī)定：

為保證中國共產(chǎn)黨在軍隊(duì)中的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治工作的具體實(shí)施，在團(tuán)或相當(dāng)于團(tuán)以上的部隊(duì)或相當(dāng)?shù)膯挝辉O(shè)政治委員和政治機(jī)關(guān)；在營或相當(dāng)于營的單位設(shè)政治教導(dǎo)員；在連隊(duì)或相當(dāng)于連的單位設(shè)政治指導(dǎo)員；在團(tuán)或相當(dāng)于團(tuán)以上單位的機(jī)關(guān)、部門和直屬單位得視需要設(shè)政治協(xié)理員。

《條例（草案）》對政治委員的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限和分工進(jìn)一步作出了明確的規(guī)定：

政治委員和軍事指揮員同為部隊(duì)首長。政治委員隸屬于直屬上級部隊(duì)首長，在黨的工作、政治工作上，服從上級政治委員、政治機(jī)關(guān)；在軍事行政上，服從上級軍事指揮員、政治委員和軍事機(jī)關(guān)。

政治委員和同級軍事指揮員共同負(fù)責(zé)制定部隊(duì)作戰(zhàn)、訓(xùn)練、動(dòng)員、供應(yīng)和一切軍事建設(shè)的計(jì)劃，并在頒布的命令上簽字；在緊急情況下遇有爭執(zhí)時(shí)，屬于作戰(zhàn)行動(dòng)和軍事工作的問題，由軍事指揮員決定，屬于政策性質(zhì)和政治工作的問題，由政治委員決定，但均須同時(shí)報(bào)告上級首長。

作為新中國成立后中國人民解放軍第一部政治工作條例，這部條例的基本精神一直被后來歷次修訂的軍隊(duì)政治工作條例所遵循。

1963年3月27日，中共中央頒布了《中國人民解放軍政治工作條例》。條例總結(jié)了新中國成立以來軍隊(duì)政治委員制度的經(jīng)驗(yàn)，對政治委員的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限和相互關(guān)系等作出了明確的規(guī)定：

中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中建立各級委員會(huì)，作為部隊(duì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)的核心。黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，是實(shí)現(xiàn)黨對軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的根本制度。部隊(duì)中的一切重大問題，除了在緊急情況下，得由首長機(jī)斷處置以外，都必須先由黨委員會(huì)充分討論，遵循黨的民主集中制作出決定，屬于軍事工作方面的由軍事指揮員負(fù)責(zé)組織實(shí)施，屬于政治工作方面的由政治委員負(fù)責(zé)組織實(shí)施。政治委員和軍事指揮員同為部隊(duì)首長，對于部隊(duì)的工作共同負(fù)責(zé)。在一般情況下，政治委員又是黨委員會(huì)日常工作的主持者。

政治委員和軍事指揮員在黨委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，對于部隊(duì)的工作共同負(fù)責(zé)。在工作中，要和軍事指揮員主動(dòng)協(xié)商，密切合作。在原則問題上發(fā)生爭執(zhí)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)把問題提交黨委員會(huì)討論決定或者請示上級解決；在緊急情況下，屬于作戰(zhàn)行動(dòng)和軍事工作問題由軍事指揮員決定，屬于黨的政策和政治工作問題由政治委員決定，但是，都要對黨委員會(huì)和上級負(fù)責(zé)，事后報(bào)告，接受檢查。

此后，人民軍隊(duì)政治委員制度經(jīng)受了“文化大革命”十年動(dòng)亂的考驗(yàn)，改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)，世界新軍事變革的考驗(yàn)，順應(yīng)人民軍隊(duì)中國特色軍事變革的新形勢、新要求，履行新的歷史使命，保持了穩(wěn)定并不斷創(chuàng)新發(fā)展。