陶 菁, 馬乾坤

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350108)

一、引 言

“碳中和、碳達(dá)峰”是中國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)作出的莊嚴(yán)承諾。為實(shí)現(xiàn)這一承諾,中國(guó)自“十二五”規(guī)劃伊始便大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì),并將此作為國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。在此過(guò)程中,碳排放權(quán)交易制度成為我國(guó)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型的重要工具。截至2021年12月,全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)累計(jì)成交量約2億噸,累計(jì)成交額近80億元,年覆蓋溫室氣體排放量約45億噸二氧化碳[1]。在2000至2021年間,由于碳排放權(quán)交易制度的推行,試點(diǎn)地區(qū)呈現(xiàn)明顯的碳排放量與碳強(qiáng)度的降低,且減排效果逐年增加,沒(méi)有時(shí)滯性[2]。碳排放權(quán)交易制度在短期能夠改善我國(guó)溫室氣體排放的上升趨勢(shì),為我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中提升氣候治理的話語(yǔ)權(quán);在長(zhǎng)期則能夠促使我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí),助力我國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中免受氣候治理前沿國(guó)家設(shè)障。

世界范圍看,在“雙碳”的治理實(shí)踐中各國(guó)達(dá)成了多個(gè)保護(hù)性國(guó)際條約,其中《聯(lián)合國(guó)變化框架公約》(UNFCCC)確定了在全球范圍內(nèi)控制溫室氣體排放的目標(biāo),為碳排放交易制度的設(shè)立奠定了法理基礎(chǔ);《京都議定書(shū)》(KP)確定的“三大機(jī)制”直接催化了碳排放交易制度的落地;《巴黎協(xié)定》確定的全締約國(guó)共同參與模式促進(jìn)了碳排放交易制度在全球范圍內(nèi)作為溫室氣體排放規(guī)制工具。通過(guò)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行,多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)業(yè)已實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并正向碳中和穩(wěn)步前行[3]。碳排放權(quán)交易制度作為氣候治理工具,其目的有二:一是通過(guò)市場(chǎng)在大氣環(huán)境資源分配中的決定性作用以降低減排成本進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo);二是通過(guò)碳排放權(quán)交易制度的設(shè)置協(xié)助《京都議定書(shū)》東道主切實(shí)履約、避免國(guó)際歧視進(jìn)而實(shí)現(xiàn)氣候的多邊治理[4]。從整個(gè)世界氣候治理的實(shí)踐效果看,發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))大都通過(guò)碳排放權(quán)交易制度在不同程度上控制溫室氣體排放量,并逐漸實(shí)現(xiàn)清潔能源(產(chǎn)業(yè))的部分轉(zhuǎn)型。

要使碳排放交易制度在實(shí)踐中穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)其在我國(guó)的本土化目標(biāo),對(duì)于碳排放權(quán)交易制度的監(jiān)管是一道重要保障。碳市場(chǎng)在不斷運(yùn)行,其監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)保有持續(xù)性,不應(yīng)因違法事件的發(fā)生而進(jìn)行,更不因違法事件的不發(fā)生便中止[5]。然而在我國(guó)碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管中,我國(guó)的監(jiān)管模式缺乏此種持續(xù)性與主動(dòng)性。在大概念上,碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管屬于行政監(jiān)管項(xiàng)下概念,其間歇性與被動(dòng)性受限于我國(guó)行政監(jiān)管的實(shí)踐。因碳交易市場(chǎng)存在公共目的,故應(yīng)當(dāng)有著更加主動(dòng)與持續(xù)的監(jiān)管機(jī)制,只有在此種監(jiān)管機(jī)制與市場(chǎng)運(yùn)作的共同驅(qū)使下,才能使得碳交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)公共與經(jīng)濟(jì)的雙重價(jià)值。遺憾的是,目前學(xué)界對(duì)于監(jiān)管機(jī)制如何進(jìn)一步完善的討論主要集中于通過(guò)立法明確監(jiān)管部門(mén)的定位與職責(zé)、明確監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一方面,而較少?gòu)默F(xiàn)有制度出發(fā),對(duì)我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制的主動(dòng)性與持續(xù)性深入探討。鑒于此,本文嘗試對(duì)當(dāng)前我國(guó)碳交易市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)狀展開(kāi)分析,提出通過(guò)合規(guī)機(jī)制的引入強(qiáng)化我國(guó)碳交易市場(chǎng)監(jiān)管的主動(dòng)性與持續(xù)性,以期為我國(guó)氣候變化的治理實(shí)踐提供一些理論支持。

二、碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范統(tǒng)計(jì)與分析

碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制作為碳交易市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的最后保障,任何對(duì)該機(jī)制的完善措施均須建立在現(xiàn)有基礎(chǔ)上。為更好地了解我國(guó)碳交易制度的發(fā)展,在此對(duì)國(guó)際社會(huì)碳排放權(quán)交易監(jiān)管研究現(xiàn)狀進(jìn)行概括,并對(duì)我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析。

在Web of Science核心數(shù)據(jù)庫(kù)以“Carbon Emission Trade”與“Regulation”為主題詞檢索相關(guān)文獻(xiàn),檢索時(shí)間為2000年1月1日至2021年12月31日,獲得該相關(guān)領(lǐng)域文獻(xiàn)共1 024篇,如圖1所示。在2020年后,國(guó)際上對(duì)于該制度的探究熱點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)為環(huán)境監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易及影響等方面。究其原因,在于國(guó)際社會(huì)中碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的內(nèi)部設(shè)計(jì)已較為完善,要使碳排放權(quán)交易市場(chǎng)最終實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放的目的,在這之后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)與其他社會(huì)系統(tǒng)間的聯(lián)系,且在此集群中環(huán)境監(jiān)管與影響間鏈接最強(qiáng),為14。也即當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)于碳交易市場(chǎng)的研究熱點(diǎn)在于探究如何通過(guò)更好的監(jiān)管方式保證碳交易市場(chǎng)的動(dòng)力與活力。

圖1 碳排放權(quán)交易與監(jiān)管機(jī)制的國(guó)際研究關(guān)鍵詞分布圖(注:圖1使用Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索,故研究關(guān)鍵詞以英文呈現(xiàn))

目前我國(guó)碳排放交易監(jiān)管的規(guī)范性文件已初步形成體系,本文從中央和地方兩個(gè)層面統(tǒng)計(jì)其監(jiān)管情況:

第一,中央層面碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范。生態(tài)環(huán)境部于2021年頒布《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),其中第三十條至第三十六條規(guī)定了對(duì)碳排放權(quán)交易的監(jiān)督管理,涵蓋上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)與下級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的職責(zé)、監(jiān)督檢查頻次、舉報(bào)、社會(huì)監(jiān)督等方面內(nèi)容。

《辦法》中具體監(jiān)管方式見(jiàn)表1所列,其被監(jiān)管主體主要分為國(guó)家工作人員與重點(diǎn)排放單位,尚未全面包括市場(chǎng)參與主體。對(duì)于重點(diǎn)排放單位在碳交易市場(chǎng)中的違規(guī)行為主要是通過(guò)責(zé)令改正、罰款、核減配額三種處罰方式進(jìn)行監(jiān)督管理。其中,罰款主要為一萬(wàn)元至三萬(wàn)元,額度普遍偏低;涉嫌構(gòu)成犯罪則由生態(tài)環(huán)境部門(mén)徑行移交司法機(jī)關(guān)處理,其中缺乏相應(yīng)銜接程序。

表1 《辦法》中監(jiān)管規(guī)范方式分類(lèi)

第二,地方層面主要碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范。北京市于2014年頒布《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《北京辦法》),該辦法中相關(guān)監(jiān)督與管理措施模糊,文件中相關(guān)規(guī)定僅有四條,除當(dāng)時(shí)試點(diǎn)管理主體是發(fā)展改革委外,規(guī)定的監(jiān)督管理方式與《辦法》并無(wú)較大差別。但北京市于2021年頒布《北京市生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》細(xì)化了對(duì)碳交易的處罰,見(jiàn)表2所列。其中罰款多為定額罰款與倍數(shù)罰款,除此無(wú)其他種類(lèi)的監(jiān)管方式。此外,《北京辦法》中額外規(guī)定了對(duì)于碳交易市場(chǎng)的激勵(lì)措施,主要是市財(cái)政局安排專項(xiàng)資金以激勵(lì)相關(guān)主體。

表2 北京市碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范方式分類(lèi)

湖北省于2016年修訂《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《湖北辦法》)?！逗鞭k法》中規(guī)定了“黑名單”制度,將未履行清繳義務(wù)的企業(yè)納入信用記錄。在激勵(lì)方式上,規(guī)定全省優(yōu)先支持碳減排企業(yè)申報(bào)國(guó)家與省級(jí)的相關(guān)項(xiàng)目并予以政策支持,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為碳減排企業(yè)提供相關(guān)金融服務(wù),支持企業(yè)開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新。除此之外,要求國(guó)資監(jiān)管機(jī)關(guān)將履約情況納入國(guó)有企業(yè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)中。對(duì)于未履行上述義務(wù)的企業(yè),則規(guī)定其不能申報(bào)相關(guān)國(guó)家和省相關(guān)項(xiàng)目。通過(guò)表3可知,湖北省碳排放權(quán)交易在監(jiān)管范圍上相對(duì)全面,不僅涵蓋監(jiān)管主體內(nèi)部也涵蓋了第三方核查機(jī)構(gòu)。但對(duì)于企業(yè)在碳交易市場(chǎng)中的違規(guī)行為大多僅以警告、罰款等方式予以告誡;在具體的涉案企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面,《湖北辦法》也尚未顯現(xiàn)出良好的引導(dǎo)精神。

表3 湖北省碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范方式分類(lèi)

第三,碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范現(xiàn)狀。對(duì)我國(guó)部分地區(qū)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)范現(xiàn)狀進(jìn)行分析,見(jiàn)表4所列。目前我國(guó)在碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管制度上存在兩大類(lèi)問(wèn)題:一是監(jiān)管被動(dòng)性;二是對(duì)監(jiān)管目的缺乏清晰認(rèn)知。

表4 主要試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)管規(guī)范現(xiàn)狀簡(jiǎn)寫(xiě)

其一,被動(dòng)監(jiān)管問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)梳理各地區(qū)的監(jiān)管方式,主要為詢問(wèn)、查詢、復(fù)制等方式。而在實(shí)踐中,均是在交易主體發(fā)生違規(guī)行為之后對(duì)違規(guī)行為的詢問(wèn)、對(duì)違規(guī)主體的交易材料進(jìn)行查詢復(fù)制,在監(jiān)管模式上處于被動(dòng)地位,無(wú)法有效地發(fā)揮監(jiān)管的積極性能。

其二,對(duì)監(jiān)管目的缺乏清晰認(rèn)識(shí)。由表4可知,我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管在方式上缺乏對(duì)法的指引精神的體現(xiàn),在范圍上則缺乏對(duì)法的教育精神的體現(xiàn)。平衡論認(rèn)為,現(xiàn)代行政法之目的在于追求行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人間的平衡,因此現(xiàn)代行政法機(jī)制包括制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制[6]。故在現(xiàn)代行政法領(lǐng)域,行政監(jiān)管或行政處罰的目的在于更好地維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制平穩(wěn)運(yùn)行,使社會(huì)資源得以更好地分配或保護(hù)。

監(jiān)管的目的并不在于懲戒已經(jīng)發(fā)生的違法違規(guī)行為,而在于使企業(yè)能夠恢復(fù)遭受損害的社會(huì)關(guān)系,并最終得以實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)管從而恢復(fù)自身信譽(yù),在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域亦是如此。對(duì)于市場(chǎng)已發(fā)生的違規(guī)行為的處理并非處罰的最終目的,該種處罰實(shí)際在于告知企業(yè)其自身的錯(cuò)誤行為,更在于日后規(guī)范其運(yùn)行或?qū)ζ渌灰字黧w進(jìn)行教育、警示。

而上述監(jiān)管中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題究其原因,其一是源于行政法治的窠臼。我國(guó)行政執(zhí)法并非主動(dòng)地執(zhí)行法律規(guī)范,而是在違法現(xiàn)象產(chǎn)生后被動(dòng)地執(zhí)行法律規(guī)范。而為了減少這些現(xiàn)象,我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)在某些特定時(shí)期進(jìn)行“突擊性檢查”等功利性執(zhí)法,這也造成了我國(guó)行政執(zhí)法行動(dòng)常常滯后于違法事件的發(fā)生,不能達(dá)到預(yù)防目的;另外,在違法事件發(fā)生后,我國(guó)行政機(jī)關(guān)的反應(yīng)也常常滯后于其他社會(huì)主體。其二是由于我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建立尚新,缺乏經(jīng)驗(yàn)。各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范中重要的內(nèi)容,如監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管范圍等存在相互借鑒的情況,這也導(dǎo)致了我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)碳排放權(quán)交易監(jiān)管規(guī)范大體一致,缺乏對(duì)現(xiàn)代行政法理論的深刻認(rèn)知。

馬克思主義辯證法認(rèn)為,偶然中蘊(yùn)藏著必然,必然也要通過(guò)偶然體現(xiàn)。在碳交易市場(chǎng)的建設(shè)過(guò)程中暴露出的問(wèn)題是試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中的必然,我們應(yīng)當(dāng)高度重視試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的不足,在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中予以斧正,進(jìn)而創(chuàng)造科學(xué)合理的碳交易市場(chǎng)環(huán)境。

三、中國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管社會(huì)實(shí)現(xiàn)機(jī)制分析

目前,碳排放權(quán)交易監(jiān)管現(xiàn)狀存在兩大類(lèi)問(wèn)題,如若要針對(duì)性地解決問(wèn)題,則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行細(xì)化分析,本文將通過(guò)內(nèi)在法理的剖析以探討碳排放權(quán)監(jiān)管的社會(huì)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1.從法治基本原則來(lái)看:立法協(xié)調(diào)統(tǒng)一功能的實(shí)現(xiàn)

法律至上原則要求法律必須具有至高無(wú)上的地位與絕對(duì)的權(quán)威,其不僅要求其他一切社會(huì)規(guī)范不能同法律規(guī)范相抵觸,還要求法律規(guī)范內(nèi)部杜絕自相矛盾的現(xiàn)象。我國(guó)于2021年頒布《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》,構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一性的碳交易市場(chǎng)及確定碳交易市場(chǎng)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),而各地先于《辦法》頒布的法律文件在《辦法》頒布實(shí)施后依然有效。此處并非旨在說(shuō)明所有的規(guī)范性文件在同領(lǐng)域的新文件頒布后應(yīng)然失效,但是碳排放權(quán)交易領(lǐng)域是從各試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)建設(shè),在試點(diǎn)過(guò)程中無(wú)法滿足監(jiān)管目的的規(guī)范應(yīng)當(dāng)在新規(guī)范頒布后予以統(tǒng)一規(guī)定,與新規(guī)范相抵觸的部分應(yīng)當(dāng)同時(shí)廢止,否則建立在法律至上原則基礎(chǔ)上的權(quán)利保障原則、權(quán)力制約原則、正當(dāng)程序原則便無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2.從法的價(jià)值角度來(lái)看:法律激勵(lì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)

法律不僅應(yīng)當(dāng)從消極角度解決社會(huì)問(wèn)題,修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系,更要追求從積極角度促進(jìn)社會(huì)各主體合作以形成事前預(yù)防,防止社會(huì)關(guān)系被破壞。著眼于法的效率價(jià)值,碳排放監(jiān)管制度可通過(guò)懲罰與激勵(lì)并行機(jī)制,使違法違規(guī)行為最大限度地得到控制,從而保障社會(huì)效率不斷提高。在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域,監(jiān)管的意義不能僅止步于對(duì)于違規(guī)行為的處罰,更在于從積極角度尋求監(jiān)管合作。通過(guò)交易主體監(jiān)管自身且對(duì)其他交易主體產(chǎn)生影響,以形成有序的碳交易市場(chǎng)。在碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管實(shí)踐中,有些地區(qū)在處罰后便無(wú)后續(xù)教育行為,而期待企業(yè)在所受處罰中對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行自我認(rèn)識(shí)并自覺(jué)悔改,但效果往往不盡如人意。有些地區(qū)存在激勵(lì)機(jī)制,但內(nèi)容多為申報(bào)國(guó)家氣候變化項(xiàng)目的優(yōu)先以及金融服務(wù)的優(yōu)先,抑或是政府使用專項(xiàng)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)支持。此類(lèi)激勵(lì)方式均是通過(guò)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)所衍生出的激勵(lì)機(jī)制,實(shí)際上這與激勵(lì)機(jī)制的目的背道而馳。

之所以在法治進(jìn)程中衍生出激勵(lì)機(jī)制,究其原因是為了制度的長(zhǎng)久發(fā)展。而通過(guò)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)所實(shí)行的激勵(lì),將會(huì)在時(shí)間的長(zhǎng)河中不斷出現(xiàn)漏洞。就當(dāng)前的激勵(lì)機(jī)制來(lái)看,可能會(huì)出現(xiàn)如下問(wèn)題:一是隨著企業(yè)的不斷發(fā)展,原先的經(jīng)濟(jì)支持是否應(yīng)當(dāng)不斷提高才能保證其激勵(lì)性;二是隨著處罰標(biāo)準(zhǔn)的更改,原先的經(jīng)濟(jì)支持是否應(yīng)當(dāng)不斷更改才能保證其激勵(lì)性;三是各種申報(bào)氣候變化項(xiàng)目的優(yōu)先是否會(huì)產(chǎn)生各種企業(yè)“掛靠”以騙取國(guó)家項(xiàng)目資金。

3.從法律關(guān)系的要素來(lái)看:監(jiān)管與被監(jiān)管主體全面性的實(shí)現(xiàn)

法律關(guān)系由主體、客體、內(nèi)容三要素組成。在碳排放權(quán)交易監(jiān)管中所涉及的多為行政法律關(guān)系。在這一關(guān)系中,監(jiān)管主體由《辦法》確立為生態(tài)環(huán)境部,被監(jiān)管主體(參與主體)由《辦法》確立為重點(diǎn)排放單位、符合條件的機(jī)構(gòu)及個(gè)人,即監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體均被設(shè)定限制條件,但該限制條件存在一定局限。

就目前我國(guó)的監(jiān)管主體來(lái)看,《辦法》規(guī)定監(jiān)管主體為生態(tài)環(huán)境部,生態(tài)環(huán)境部是氣候治理主管機(jī)關(guān),其作為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的主管及監(jiān)管機(jī)關(guān)毋庸置疑,但同時(shí)生態(tài)環(huán)境部還對(duì)水域、海洋、土壤、噪聲、光、固體廢物、化學(xué)品等環(huán)境領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé),其監(jiān)管領(lǐng)域廣泛,監(jiān)管任務(wù)重,因此僅將生態(tài)環(huán)境部作為監(jiān)管機(jī)關(guān)能否最優(yōu)地完成監(jiān)管任務(wù)在實(shí)踐中仍有待觀察。為此,在部分試點(diǎn)地區(qū)亦存在將財(cái)政、稅務(wù)等機(jī)關(guān)納入監(jiān)管主體范疇的做法。還有學(xué)者提出將碳排放配額管理、分配、清繳、處罰等事項(xiàng)交由生態(tài)環(huán)境部門(mén)主管,碳交易行為和市場(chǎng)的構(gòu)建則交由證券監(jiān)管部門(mén)主管[7]。針對(duì)政府現(xiàn)有的直接管制模式,一旦監(jiān)管力度有所緩和,違法現(xiàn)象便會(huì)出現(xiàn)反彈,這實(shí)際上是由于政府承擔(dān)著本應(yīng)由市場(chǎng)主體自行承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任[8],在碳交易市場(chǎng)亦是如此。重點(diǎn)排放名錄中的企業(yè)均為大型能源型企業(yè),生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建立初期承擔(dān)監(jiān)管指引,卻無(wú)法長(zhǎng)期承擔(dān)此類(lèi)高成本的監(jiān)管方式。因此,單一直接管制模式可以滿足市場(chǎng)初步建立時(shí)的監(jiān)管導(dǎo)向,卻不能在市場(chǎng)長(zhǎng)期運(yùn)行中達(dá)到監(jiān)管預(yù)期。對(duì)于碳交易這一復(fù)合型市場(chǎng)的監(jiān)管,未來(lái)可逐步試點(diǎn)與之對(duì)應(yīng)的復(fù)合型監(jiān)管主體。

就目前我國(guó)被監(jiān)管主體來(lái)看,無(wú)論是《辦法》還是各試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范性文件,其規(guī)定的重點(diǎn)被監(jiān)管主體仍然是各重點(diǎn)排放單位,雖然有些地區(qū)擴(kuò)大到第三方核查機(jī)構(gòu),但整體上仍是交易主體內(nèi)部。從法律關(guān)系上講,法律限制了法律關(guān)系的主體,便也限制了法律關(guān)系本身的全面性。而碳交易市場(chǎng)最終目的在于控制中國(guó)整體的碳排放量,若效力僅及于碳交易市場(chǎng)內(nèi)部,則在控制我國(guó)整體碳排放量上仍將存在一定難處,這在域外已有相應(yīng)的實(shí)踐基礎(chǔ)。如美國(guó)通過(guò)擴(kuò)大《反海外腐敗法》(Foreign Corrupt Practices Act, FCPA)的效力范圍,擴(kuò)大了其對(duì)于海外腐敗的監(jiān)管范圍,同時(shí)輔以企業(yè)的合規(guī)自治,最終得到了良好的監(jiān)管效果[9]。在碳排放權(quán)交易監(jiān)管中,要使監(jiān)管效力突破僅限于碳交易市場(chǎng)內(nèi)部的局限,可以借鑒美國(guó)在金融監(jiān)管中的方式,在我國(guó)碳排放權(quán)交易的本土監(jiān)管中,只有適當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體的范圍,使規(guī)范性文件的效力范圍隨之?dāng)U大,才能提升控制溫室氣體排放的全民參與性,最終達(dá)到氣候治理的目的。

4.從法律實(shí)施角度來(lái)看:公眾監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

當(dāng)代中國(guó)的法律監(jiān)督分為行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督,公眾參與與社會(huì)監(jiān)督已在各項(xiàng)環(huán)境事件中體現(xiàn)出其獨(dú)特價(jià)值,而我國(guó)目前的碳排放權(quán)交易監(jiān)管領(lǐng)域仍然以行政監(jiān)管傳統(tǒng)模式為主體,這其中不乏我國(guó)碳交易市場(chǎng)建立不久的原因所致,但不能由此而忽視社會(huì)監(jiān)督存在的價(jià)值與意義。社會(huì)監(jiān)督的本身雖不具備法律效力,但在某種程度上,其所產(chǎn)生的監(jiān)管效果等同甚至可能大于行政監(jiān)管。社會(huì)監(jiān)督主體有各政黨、各社會(huì)組織及人民群眾等,該類(lèi)主體不僅可以對(duì)行政監(jiān)督的事項(xiàng)進(jìn)行輔助監(jiān)督,還可以針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行合法監(jiān)督。但在實(shí)踐過(guò)程中關(guān)于公眾對(duì)碳排放事項(xiàng)監(jiān)督權(quán)利的制度安排卻并不充分,已有的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)在當(dāng)前碳排放監(jiān)督實(shí)踐中仍少之又少,甚至在違規(guī)企業(yè)的后續(xù)經(jīng)營(yíng)與社會(huì)監(jiān)督間并未實(shí)現(xiàn)有效融合。這也使得當(dāng)前我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)僅限于行政層面,而社會(huì)公眾作為新時(shí)代環(huán)境權(quán)的權(quán)利重要主體,在這一過(guò)程中尚欠缺可供其行使權(quán)利的實(shí)踐基礎(chǔ)。

四、中國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制完善的法社會(huì)學(xué)分析

我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是我國(guó)社會(huì)機(jī)制的有機(jī)組成部分,而碳排放權(quán)的監(jiān)管機(jī)制則是我國(guó)法律體系的有機(jī)組成部分,碳交易市場(chǎng)與其監(jiān)管機(jī)制之間得以協(xié)調(diào)的前提是法學(xué)與社會(huì)學(xué)的有效溝通。本文將通過(guò)“系統(tǒng)論法學(xué)”“功能結(jié)構(gòu)主義”“社會(huì)利益保障理論”“社會(huì)秩序理論”等理論作我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制完善的法社會(huì)學(xué)分析。

1.系統(tǒng)論法學(xué)下的碳排放權(quán)交易與社會(huì)機(jī)制

我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制作為法律系統(tǒng)的組成部分,要探究其完善方式,應(yīng)當(dāng)首先明確監(jiān)管機(jī)制完善的目的,即理清碳排放交易與社會(huì)機(jī)制的關(guān)系。

從系統(tǒng)論法學(xué)視角,碳排放交易與社會(huì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是“系統(tǒng)與環(huán)境”而非“整體與部分”的關(guān)系。傳統(tǒng)系統(tǒng)論所采納的“整體與部分”將整個(gè)系統(tǒng)假定為封閉模式,這種假定的封閉模式總是將系統(tǒng)設(shè)定在系統(tǒng)與其自身組成部分的相互關(guān)系中加以考察,至于系統(tǒng)的性質(zhì)及運(yùn)作等都與外部的環(huán)境毫無(wú)聯(lián)系[10]。這種理論既忽視了系統(tǒng)對(duì)于環(huán)境變化的適時(shí)更迭需要,又忽略了環(huán)境對(duì)于系統(tǒng)的復(fù)雜影響。系統(tǒng)論法學(xué)認(rèn)為系統(tǒng)不該過(guò)多關(guān)注系統(tǒng)本身,而更應(yīng)當(dāng)關(guān)注系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系[11]。在進(jìn)行系統(tǒng)的構(gòu)建與完善的過(guò)程中,并非簡(jiǎn)單地將“部分”雜糅為一個(gè)“整體”,而在于如何協(xié)調(diào)系統(tǒng)與環(huán)境之間的關(guān)系;并且在這一協(xié)調(diào)關(guān)系中,更加重要的是系統(tǒng)在面對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性時(shí)能否維持自身秩序以及能否以各系統(tǒng)自身秩序作用于環(huán)境。

從系統(tǒng)論法學(xué)的動(dòng)態(tài)構(gòu)建與完善要求來(lái)看,當(dāng)碳排放交易作為系統(tǒng)、社會(huì)機(jī)制作為整體環(huán)境時(shí),碳排放交易構(gòu)建與完善的過(guò)程中,不能只關(guān)注于碳排放交易系統(tǒng)的本身,更應(yīng)當(dāng)關(guān)注從何處、以何種方式構(gòu)建與完善碳排放交易市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制之間的關(guān)系,不能簡(jiǎn)單地將碳排放交易市場(chǎng)賦為“環(huán)境”,將其內(nèi)在的運(yùn)行、定價(jià)、監(jiān)管、分配許可等賦為系統(tǒng),從而在其構(gòu)建與完善當(dāng)中只局限于碳交易市場(chǎng)內(nèi)部的構(gòu)建與完善而完全忽視其與外部社會(huì)環(huán)境之間的聯(lián)系。碳排放交易與社會(huì)機(jī)制二者既相互獨(dú)立又相互影響,兼具獨(dú)立性與關(guān)聯(lián)性。

就其獨(dú)立性而言,碳排放交易市場(chǎng)與其他社會(huì)系統(tǒng)不同,其市場(chǎng)參與主體為被納入重點(diǎn)排放名錄中的單位以及符合條件的個(gè)人,監(jiān)管主體為生態(tài)環(huán)境主管部門(mén),其參與形式主要為市場(chǎng)參與主體與監(jiān)管主體間不斷來(lái)回的“法律溝通”。

就其關(guān)聯(lián)性而言,碳排放交易市場(chǎng)與其他系統(tǒng)共同構(gòu)成了社會(huì)環(huán)境。由于我國(guó)已向國(guó)際社會(huì)承諾了“雙碳”時(shí)間節(jié)點(diǎn),這就要求碳排放交易市場(chǎng)相較于其他社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在有限的時(shí)間內(nèi)對(duì)社會(huì)環(huán)境予以有效反饋。有鑒于此,在碳排放交易的完善中,碳交易與社會(huì)環(huán)境的互動(dòng)協(xié)調(diào)性應(yīng)為首要要求。

2.功能結(jié)構(gòu)主義下的碳排放權(quán)交易與監(jiān)管

結(jié)構(gòu)功能主義是側(cè)重于對(duì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的制度性結(jié)構(gòu)進(jìn)行功能分析的社會(huì)學(xué)理論,它主張以功能分析的方法來(lái)認(rèn)識(shí)社會(huì)體系與社會(huì)制度間的聯(lián)系。受生物學(xué)時(shí)代背景影響,孔德(Auguste Comte)與斯賓塞(Herbert Spencer)提出了早期的功能結(jié)構(gòu)主義的基本原則:一是社會(huì)由結(jié)構(gòu)構(gòu)成;二是社會(huì)得以延續(xù)的前提是滿足自身的基本需要;三是社會(huì)系統(tǒng)中的各個(gè)部分需要協(xié)調(diào)運(yùn)行以維持社會(huì)穩(wěn)定。以此理論為導(dǎo)向?qū)徱曁寂欧艡?quán)交易,可知碳排放權(quán)交易的產(chǎn)生前提在于社會(huì)為了滿足自身得以延續(xù)的基本需要,并且碳排放權(quán)交易需要與其他社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行以維護(hù)當(dāng)前社會(huì)的穩(wěn)定狀態(tài)。結(jié)構(gòu)功能主義中最重要的社會(huì)均衡理論也佐證了上述結(jié)論。社會(huì)均衡理論認(rèn)為當(dāng)社會(huì)系統(tǒng)的某一特征發(fā)生變化,其他特征也即作出反應(yīng)以達(dá)到均衡。而此種變化會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果:一是消除變化恢復(fù)原有狀態(tài);二是同樣變化以達(dá)成新的均衡。當(dāng)碳排放權(quán)交易制度為了使社會(huì)滿足延續(xù)的基本需要而產(chǎn)生變化時(shí),作為社會(huì)治理工具的法律也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地發(fā)生變化以使得新的碳排放權(quán)交易制度與新的法律制度能夠協(xié)調(diào)運(yùn)行從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

與早期理論不同的是,盧曼(Niklas Luhmann)批判繼承了上述理論,并提出了“功能結(jié)構(gòu)主義”學(xué)說(shuō)。理由是社會(huì)系統(tǒng)的所有結(jié)構(gòu)都必須以社會(huì)的整體功能為前提,并建議將功能方法納入社會(huì)學(xué)研究當(dāng)中,將功能視為社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部各結(jié)構(gòu)相互作用和維護(hù)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性的要素。換句話說(shuō),對(duì)于某個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的功能解釋是搭建系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的前提。但這也引發(fā)了一個(gè)問(wèn)題,即功能解釋如何導(dǎo)向社會(huì)結(jié)構(gòu)?基于此,盧曼提出“功能互惠”,即社會(huì)系統(tǒng)通過(guò)選擇原因進(jìn)行功能預(yù)設(shè)以解釋或者通過(guò)結(jié)果來(lái)對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行建構(gòu)或重構(gòu)[12]。也就是說(shuō)任何社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的復(fù)雜結(jié)構(gòu),無(wú)論其是初次建立抑或是結(jié)構(gòu)改革,都與功能解釋密不可分。以此為理論前提,將碳交易這一社會(huì)系統(tǒng)具體變量代入這一原理,可以看出碳交易系統(tǒng)可以通過(guò)選擇原因(即控制溫室氣體排放)來(lái)進(jìn)行功能預(yù)設(shè)以解釋自身結(jié)構(gòu)設(shè)置的合理性或者通過(guò)結(jié)果(即成功控制溫室氣體排放)來(lái)對(duì)其自身結(jié)構(gòu)予以建構(gòu)或者重構(gòu)。而在功能互惠的理論下,功能需通過(guò)因果關(guān)系來(lái)使得結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定。著眼于目前我國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng),其參與主體為重點(diǎn)排放名錄中的單位和符合條件的個(gè)人以及第三方核查機(jī)構(gòu),但目前我國(guó)的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制卻只對(duì)前者進(jìn)行監(jiān)管。

總之,功能結(jié)構(gòu)主義為碳排放權(quán)交易的監(jiān)管機(jī)制完善提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。無(wú)論是該理論早期的主張抑或是經(jīng)時(shí)代發(fā)展產(chǎn)生的新興內(nèi)涵,都從理論上闡釋了碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制完善原因及完善路向。

3.社會(huì)利益保障理論下的碳排放權(quán)交易監(jiān)管新要求

社會(huì)利益保障理論是回應(yīng)自由資本主義弊端的有效學(xué)說(shuō)。自由資本主義主張資本可以不受限制地開(kāi)展自由競(jìng)爭(zhēng)。在此種主張下,企業(yè)無(wú)須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,只需在資本的競(jìng)爭(zhēng)下確保其競(jìng)爭(zhēng)力即可,但這顯然與現(xiàn)代文明相沖突?，F(xiàn)代文明要求社會(huì)各系統(tǒng)間協(xié)調(diào)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定,而利益的糾紛是社會(huì)各系統(tǒng)出現(xiàn)矛盾的源頭。社會(huì)利益保障理論在利益與法律的關(guān)系上認(rèn)為,利益先于法律產(chǎn)生,法律的作用是確認(rèn)合法利益,制止侵犯合法利益的行為。其還將利益細(xì)分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益,碳排放權(quán)交易制度所要維護(hù)的環(huán)境利益被分類(lèi)為社會(huì)利益。三種利益中最重要的是社會(huì)利益,當(dāng)三者產(chǎn)生沖突時(shí),應(yīng)當(dāng)以社會(huì)利益為重。而在現(xiàn)代社會(huì)中,這種矛盾和沖突也從未停止。自工業(yè)革命伊始,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式普遍表現(xiàn)為對(duì)化石能源的無(wú)節(jié)制利用,而隨著時(shí)間的不斷推進(jìn),愈演愈烈的環(huán)境問(wèn)題逐漸引起了人們的重視,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變革成為世界性問(wèn)題。龐德(Roscoe Pound)認(rèn)為:“應(yīng)當(dāng)注重法律的作用,而不是抽象的內(nèi)容,而法律的作用在于承認(rèn)、確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)和保障利益。”[13]從龐德的利益分類(lèi)來(lái)看,公共利益與社會(huì)利益之間的沖突貫穿在現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。在產(chǎn)生利益沖突后,為了保障利益的實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)注重法律的作用,而不是法律抽象的內(nèi)容。也即監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重法律的作用,而不是抽象的罰款多少、準(zhǔn)予進(jìn)入或責(zé)令退出等內(nèi)容。遺憾的是,我國(guó)部分法規(guī)尚未認(rèn)識(shí)到法的作用不僅體現(xiàn)在懲罰,更體現(xiàn)在維護(hù)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。若法律只重視抽象的內(nèi)容,則在實(shí)現(xiàn)和保障利益層面上,由于法律的自身局限性,容易出現(xiàn)社會(huì)利益讓步于個(gè)人利益的社會(huì)秩序問(wèn)題。碳排放權(quán)交易的全國(guó)大市場(chǎng)建立尚新,相關(guān)法律文件甚少且大都處于試行階段,若忽視社會(huì)利益保障,那么在兌現(xiàn)“雙碳承諾”的道路上將步履艱難。

4.社會(huì)秩序理論下的法治期許與和諧社會(huì)

孔德的社會(huì)秩序理論提出了通過(guò)社會(huì)分工與合作、增強(qiáng)政府權(quán)威等原則重建社會(huì)秩序,希望以此保證社會(huì)健康發(fā)展并增強(qiáng)人民的幸福生活指數(shù)。對(duì)于碳排放權(quán)交易,從法律治理的角度來(lái)看,碳排放權(quán)交易是法律創(chuàng)設(shè)下的市場(chǎng),其內(nèi)部設(shè)計(jì)與完善應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)規(guī)定,從社會(huì)治理的角度來(lái)看,碳排放權(quán)交易所要回應(yīng)的“雙碳承諾”實(shí)際上是一種國(guó)家承諾,這也使得氣候治理運(yùn)動(dòng)是一項(xiàng)全民運(yùn)動(dòng)。未被納入重點(diǎn)排放名錄中的企業(yè)不享有將剩余配額進(jìn)行交易獲得額外利潤(rùn)的權(quán)利,但這不意味著其不承擔(dān)減排的義務(wù)。因此,碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制不能僅停留在對(duì)市場(chǎng)內(nèi)部的監(jiān)管,而需要將更多的企業(yè)納入監(jiān)管范圍。

在社會(huì)秩序理論下,法治的期許與和諧的社會(huì)需要多種治理方式共同作用予以回應(yīng)。首先,《行政處罰法》第6條規(guī)定:“實(shí)施行政處罰,糾正違法行為,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合,教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法?！睆姆ń塘x學(xué)的立場(chǎng)來(lái)看,實(shí)施行政處罰,應(yīng)當(dāng)既處罰又教育,也即對(duì)于碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的違法行為在處罰的同時(shí)實(shí)現(xiàn)教育。無(wú)論立法有多完善,都只是社會(huì)生活秩序建設(shè)的前提條件,其還必須依賴人們承認(rèn)法律的權(quán)威性與人們對(duì)法律予以正確的理解[14]。通過(guò)法律實(shí)施,應(yīng)當(dāng)達(dá)到兩個(gè)目的:一是對(duì)違法者進(jìn)行制裁以對(duì)違法者在內(nèi)的一般人進(jìn)行警示與警戒;二是對(duì)于守法者進(jìn)行肯定以對(duì)一般人進(jìn)行指引與示范。就我國(guó)目前碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)制來(lái)看,其僅體現(xiàn)在對(duì)違法者的制裁上,而無(wú)視其是否能夠?qū)σ话闳水a(chǎn)生警示與警戒作用。這也要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將加強(qiáng)市場(chǎng)主體對(duì)法律的敬畏及正確理解法律作為處罰的第一要義。

其次,人與環(huán)境是組成社會(huì)的基本單元。若將和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程分為上下兩步,即第一步實(shí)現(xiàn)人與人之間的和諧和第二步實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境間的和諧。人與環(huán)境和諧的實(shí)現(xiàn)路徑與人與人和諧的實(shí)現(xiàn)路徑相差無(wú)幾。從后者的實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)看,處在和諧社會(huì)中的人們均知曉不能肆意侵犯他人的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利。在古代社會(huì)中,無(wú)論是奴隸制還是封建制社會(huì),都存在肆意侵犯他人上述權(quán)利的情形,那么是何種因素改變了現(xiàn)代人們的觀念?答案是顯然的——通過(guò)道德與司法的雙重作用。在這一過(guò)程中,道德與司法實(shí)際上便是和諧社會(huì)第一步實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管機(jī)制。在人與環(huán)境和諧的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,碳交易的監(jiān)管作用同樣不可缺少。

法律通過(guò)創(chuàng)設(shè)碳排放交易制度作為實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境和諧關(guān)系實(shí)現(xiàn)的步驟之一,其作用應(yīng)當(dāng)通過(guò)法制、法治以及其他制約工具共同實(shí)現(xiàn)。碳排放權(quán)交易制度監(jiān)管機(jī)制在這之中應(yīng)當(dāng)逐步發(fā)展,逐步吸收國(guó)內(nèi)其他部門(mén)法與國(guó)際上成熟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),不斷豐富制度本身,以適應(yīng)一定社會(huì)秩序下的法治期許以及和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的協(xié)調(diào)。

五、中國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制的社會(huì)法完善與思考

碳排放權(quán)交易制度在我國(guó)經(jīng)過(guò)十余年的試點(diǎn)后,其監(jiān)管機(jī)制在本土實(shí)踐與法理審視中顯現(xiàn)出一些問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題,通過(guò)對(duì)我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行法社會(huì)學(xué)分析,我們認(rèn)為應(yīng)在法學(xué)與社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的交叉中通過(guò)監(jiān)管體系搭建、合規(guī)激勵(lì)機(jī)制協(xié)助、社會(huì)參與等方面進(jìn)行具體思考。

1.碳排放權(quán)交易制度的功能定位

如何實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生,使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相適應(yīng),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是全人類(lèi)亟待解決的難題?；诖?明確碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的功能定位是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)后續(xù)運(yùn)行與監(jiān)管的基礎(chǔ)。

(1)國(guó)際責(zé)任承擔(dān)的具體形式 在人類(lèi)命運(yùn)共同體理念的指引下,中國(guó)近年來(lái)不斷參與國(guó)際事務(wù),培養(yǎng)國(guó)際法官,力圖在促進(jìn)世界公平及合作的事務(wù)中展現(xiàn)中國(guó)身影、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。中國(guó)不僅通過(guò)“一帶一路”“金磚會(huì)議”“亞投行”等會(huì)議或形式不斷援助周邊國(guó)家,努力讓他國(guó)搭上中國(guó)發(fā)展的快車(chē),還積極吸收國(guó)際社會(huì)上業(yè)已成熟的制度并結(jié)合中國(guó)化改造,形成對(duì)中國(guó)切實(shí)有效、對(duì)世界切實(shí)有益的治理制度。亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為,市場(chǎng)在鼓勵(lì)人們追求自身利益的過(guò)程中會(huì)自然地觸發(fā)他們勤勞節(jié)儉的品質(zhì),并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的力量,引導(dǎo)人們把其資源投向生產(chǎn)率最高的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,從而促成社會(huì)資源的優(yōu)化配置。碳排放權(quán)交易制度在此背景下開(kāi)始在中國(guó)孕育,其不同于一般意義上的金融市場(chǎng)。因其是通過(guò)企業(yè)逐利的方式,在實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)反向推動(dòng)社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)。

(2)短期與長(zhǎng)期并重的方向指引 氣候問(wèn)題從其產(chǎn)生伊始便具有全球性,發(fā)達(dá)國(guó)家早期的發(fā)展給氣候問(wèn)題埋下了隱患,此后,經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程中大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家也步入了快速發(fā)展的道路,全球氣候問(wèn)題也隨之愈演愈烈。長(zhǎng)期累積導(dǎo)致氣候治理問(wèn)題絕非一蹴而就,中國(guó)對(duì)此提出了短期戰(zhàn)略與長(zhǎng)期戰(zhàn)略并重的策略。

所謂短期戰(zhàn)略即需要實(shí)時(shí)效果的實(shí)現(xiàn)。國(guó)際上有許多組織為發(fā)展中國(guó)家提供貸款,幫助其更新國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、實(shí)體等。要使發(fā)展中國(guó)家在當(dāng)前發(fā)展模式下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型十分困難,因?yàn)檫@并非只是改變其溫室氣體排放量,而是改變一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。在這一過(guò)程中,碳交易制度可以將發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展基調(diào)定格為清潔類(lèi)型,主旨在于減緩氣候治理的惡化趨勢(shì)。

所謂長(zhǎng)期戰(zhàn)略即需要最終效果的實(shí)現(xiàn)。任何一次技術(shù)的變革都將引領(lǐng)世界未來(lái)發(fā)展的一段時(shí)間。在21世紀(jì),世界各國(guó)都已經(jīng)形成或?qū)⒁纬筛髯缘陌l(fā)展基調(diào),在無(wú)法保證能夠提高生產(chǎn)效率的前提下,讓世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)清潔能源的轉(zhuǎn)型未必如工業(yè)革命時(shí)期那般簡(jiǎn)單。在各國(guó)利益不受較大影響的前提下穩(wěn)定氣候治理變化趨勢(shì)[15],這實(shí)際上是利益的權(quán)衡。

碳排放權(quán)交易在短期戰(zhàn)略中承擔(dān)著遏制氣候繼續(xù)惡化的重要使命,在長(zhǎng)期戰(zhàn)略中肩負(fù)著奠定未來(lái)世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的責(zé)任,是短期戰(zhàn)略與長(zhǎng)期戰(zhàn)略的連接紐帶。

(3)現(xiàn)代法律體系的組成部分 法產(chǎn)生于社會(huì)并作用于社會(huì)。無(wú)論從邏輯角度還是事實(shí)角度出發(fā),碳排放權(quán)交易制度儼然成為了我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律的有機(jī)組成部分。

其一,碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的各項(xiàng)構(gòu)建甚至是和諧社會(huì)的構(gòu)建都需要借助法律制度予以實(shí)現(xiàn)。在法律規(guī)定的范圍內(nèi),激發(fā)碳交易市場(chǎng)的活力,抑制各交易主體在碳交易活動(dòng)中的肆意性、違法性。從法教義學(xué)的角度來(lái)看,在現(xiàn)有法律框架下引入合規(guī)機(jī)制完善碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制,有助于提升碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管效果。

其二,生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全民要義,法律不僅要通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定禁止公民損害生態(tài)環(huán)境,更要通過(guò)對(duì)保護(hù)措施的設(shè)立,切實(shí)讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為全民行動(dòng)。前者性質(zhì)為消極保護(hù),后者為積極保護(hù)。正是通過(guò)碳排放交易市場(chǎng)的構(gòu)建,才給我國(guó)在氣候治理的實(shí)踐中注入動(dòng)力。若消極禁止大于積極參與,則環(huán)境立法的目的難以實(shí)現(xiàn)。

2.引入合規(guī)機(jī)制以加強(qiáng)監(jiān)管與激勵(lì)

碳排放權(quán)交易監(jiān)管與普通的行政監(jiān)管相比,其有著不同于尋常市場(chǎng)的社會(huì)目的,該種目的對(duì)其監(jiān)管提出了兩點(diǎn)要求:一是對(duì)于違規(guī)企業(yè)的處罰目的在于更好地教育;二是最終目的為了實(shí)現(xiàn)控制氣候變化的要求。

“企業(yè)合規(guī)”作為行政激勵(lì)的一種形式,是指當(dāng)企業(yè)發(fā)生違法違規(guī)行為后,可以通過(guò)建立或完善合規(guī)管理體系以獲取寬大處理,并能在積極層面上促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與企業(yè)主體進(jìn)行對(duì)話交流,為共同實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)而努力[16]。在這一目的上,其作為碳排放權(quán)交易制度的監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制便有其合理性。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的目的在于要求企業(yè)在國(guó)家設(shè)定的總量下排放,并逐步實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型,這實(shí)際上也是企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的表現(xiàn)。通過(guò)企業(yè)合規(guī),可以擴(kuò)大被監(jiān)管主體范圍,要求企業(yè)自覺(jué)檢查與其有關(guān)的上下游企業(yè)的碳排放量,可以一改以往基于政府負(fù)擔(dān)下的激勵(lì)機(jī)制,在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)氣候治理。要實(shí)現(xiàn)企業(yè)在碳交易市場(chǎng)中的依法依規(guī)經(jīng)營(yíng),應(yīng)當(dāng)從根源上治理,合規(guī)指引在行政監(jiān)管部門(mén)指導(dǎo)和管理企業(yè)方面可以發(fā)揮積極作用[17]。碳交易監(jiān)管機(jī)關(guān)在面對(duì)許多重點(diǎn)排放單位時(shí),因企業(yè)架構(gòu)的復(fù)雜性,無(wú)法主動(dòng)發(fā)現(xiàn)其違法行為,在監(jiān)管實(shí)踐中出現(xiàn)了監(jiān)管被動(dòng)甚至是監(jiān)管失靈的狀況,為有效加強(qiáng)監(jiān)管,推動(dòng)合規(guī)建設(shè)將成為提升其監(jiān)管效果、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段[18]。從各主體與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系來(lái)看,氣候治理也需要多主體合作治理,由于氣候變化屬于公共產(chǎn)品性質(zhì),部分企業(yè)無(wú)法完全承擔(dān),但可以肯定的是,協(xié)作治理必不可少[19]。

在現(xiàn)代行政法領(lǐng)域內(nèi),對(duì)抗模式已逐漸向?qū)υ捘Ｊ竭M(jìn)行轉(zhuǎn)變,通過(guò)合作可以更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管任務(wù)。在碳排放權(quán)交易這一新興領(lǐng)域,其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn),其中合規(guī)所體現(xiàn)的“教育型管理”更加適合在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域予以適用。在具體的適用中,主要通過(guò)對(duì)于專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃的構(gòu)建,協(xié)助企業(yè)厘清違規(guī)原因、避免再犯風(fēng)險(xiǎn),并且通過(guò)合規(guī)計(jì)劃將企業(yè)的上下游企業(yè)一同連接,擴(kuò)大監(jiān)管效力范圍,從多維度發(fā)揮各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

3.擴(kuò)展主體外延以實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管

通過(guò)前述分析可知,我國(guó)在碳排放權(quán)交易監(jiān)管領(lǐng)域存在著監(jiān)管主體與被監(jiān)管對(duì)象范圍狹窄的問(wèn)題。針對(duì)此,簡(jiǎn)單地增加任一主體的外延都無(wú)法解決主體在監(jiān)管領(lǐng)域的局限,應(yīng)當(dāng)在形成體系的前提下,逐步推進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的完善。

(1)打造監(jiān)管體系 擴(kuò)展監(jiān)管主體外延,打造新的監(jiān)管體系。其一,橫向監(jiān)管。以生態(tài)環(huán)境部為主體,吸收中國(guó)人民銀行等金融機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)管。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)本身是人為的復(fù)合型市場(chǎng),其具有環(huán)境規(guī)制與金融的雙重屬性。正因其雙重屬性,要達(dá)到其雙重目的,在監(jiān)管主體的設(shè)立上也應(yīng)當(dāng)與其性質(zhì)相適應(yīng)。容納上述金融機(jī)構(gòu)后,對(duì)于大部分交易主體的威懾便遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于只有生態(tài)環(huán)境部門(mén)作為單一監(jiān)管主體,對(duì)于在碳交易市場(chǎng)存在數(shù)次違規(guī)、拒不整改的交易主體,金融機(jī)構(gòu)便可在其融資、上市等金融市場(chǎng)需求上予以限制,增大監(jiān)管的威懾力。

其二,縱向監(jiān)管。在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中,當(dāng)前被列舉為重點(diǎn)排放單位的大都是發(fā)電、熱力等企業(yè)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)利用行業(yè)協(xié)會(huì)的優(yōu)勢(shì),形成國(guó)家機(jī)關(guān)-行業(yè)協(xié)會(huì)-企業(yè)等縱向監(jiān)管體系,通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)作為中軸對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督,從而提升監(jiān)管效果。

(2)擴(kuò)大監(jiān)管范圍 被監(jiān)管主體外延擴(kuò)展的目的在于擴(kuò)大監(jiān)管范圍。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)確立的目的在于控制我國(guó)整體碳排放量,因而在碳交易市場(chǎng)內(nèi)部的各個(gè)交易主體自然成為被監(jiān)管主體。由于企業(yè)實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型會(huì)耗費(fèi)大量財(cái)力、物力,已經(jīng)形成自身盈利模式的企業(yè)難以理解能源轉(zhuǎn)型的需求,因此可能會(huì)通過(guò)設(shè)立分公司分?jǐn)偱欧帕康姆绞绞棺陨碚ブ攸c(diǎn)排放單位的帽子,抑或是與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)外的上下游企業(yè)完成相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方式規(guī)避責(zé)任。為此,重點(diǎn)排放企業(yè)的相關(guān)主體也應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)管范圍,但實(shí)踐中該種納入并非依據(jù)明確的立法規(guī)定,缺乏監(jiān)管的法律依據(jù),因此,可以通過(guò)合規(guī)義務(wù)搭建的形式,將監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體以及與被監(jiān)管主體相關(guān)的上下游主體一并納入監(jiān)管范圍。

4.實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督價(jià)值以提升社會(huì)參與

社會(huì)監(jiān)督相較于國(guó)家監(jiān)督有其特有優(yōu)勢(shì),良好的社會(huì)監(jiān)督所產(chǎn)生的監(jiān)督效果甚至大于國(guó)家監(jiān)督。從我國(guó)碳交易市場(chǎng)最根本之社會(huì)目的出發(fā),對(duì)于碳交易市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的打造更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督價(jià)值。

我國(guó)存在各類(lèi)各樣的環(huán)境公益組織,在碳交易市場(chǎng)監(jiān)管中卻鮮見(jiàn)這些環(huán)境公益組織發(fā)揮作用。我國(guó)碳交易市場(chǎng)的構(gòu)建中不應(yīng)該忽視公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán),這不僅需要公眾認(rèn)識(shí)到其自身需主動(dòng)參加到碳交易市場(chǎng)的監(jiān)督管理中,更需要政府對(duì)于公眾的各項(xiàng)權(quán)利高度重視并以政策規(guī)范的形式予以固定[20]。

在我國(guó)碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管中,通過(guò)合規(guī)激勵(lì)機(jī)制的引入,各類(lèi)環(huán)境公益組織可在審查合規(guī)計(jì)劃中參與相應(yīng)聽(tīng)證論證,為氣候治理建言獻(xiàn)策。此外,擁有更大職能的人民政協(xié),可以接受重點(diǎn)排放單位邀請(qǐng),檢查重點(diǎn)排放單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié),行使法律授予的監(jiān)督權(quán)利。此種“有效實(shí)現(xiàn)”的前提在于合規(guī)激勵(lì)機(jī)制的引入,由于合規(guī)的多主體參與性,帶動(dòng)碳排放交易市場(chǎng)監(jiān)管的多主體參與性。在此環(huán)境下,社會(huì)各主體的積極性得以調(diào)動(dòng),從而能集全社會(huì)力量共同參與氣候治理,為我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”承諾助力。

5.監(jiān)管機(jī)關(guān)持續(xù)性提升內(nèi)在監(jiān)管動(dòng)力

相較于傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式,現(xiàn)代行政執(zhí)法模式應(yīng)當(dāng)更加注重“人”的保護(hù),也即現(xiàn)代行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)將“人”作為一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn),民生福祉應(yīng)當(dāng)居于首要執(zhí)法活動(dòng)的位置。代際正義要求我們不能以犧牲未來(lái)環(huán)境發(fā)展當(dāng)代經(jīng)濟(jì),未來(lái)的生存環(huán)境更應(yīng)居于民生福祉的首要位置[21]。故我國(guó)生態(tài)環(huán)境部門(mén)在構(gòu)建碳交易市場(chǎng)以及后續(xù)監(jiān)管碳交易市場(chǎng)的任務(wù)中,應(yīng)當(dāng)將“人”作為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn),最終應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取民生福祉及實(shí)現(xiàn)代際正義。

碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)關(guān)作為碳交易市場(chǎng)的保障者,在承擔(dān)氣候變化治理中起著重要作用。就目前我國(guó)碳交易市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),在監(jiān)管過(guò)程中并未充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)管目的在于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、民生福祉與代際正義。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的,遏制氣候持續(xù)惡化趨勢(shì)。在我國(guó)碳交易市場(chǎng)建構(gòu)的過(guò)程中,民生福祉的追尋不只是監(jiān)管機(jī)關(guān)的追尋,更是全體公民的追尋。也即法的教育作用不僅在于通過(guò)法律實(shí)施使得交易主體自主感知,更在于監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于各個(gè)交易主體的引導(dǎo)。若監(jiān)管機(jī)關(guān)疏忽于此,則法的教育作用便會(huì)大打折扣,也即在民生福祉及可持續(xù)發(fā)展的追尋道路上易于導(dǎo)致動(dòng)力衰竭。

針對(duì)此,監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)理論學(xué)習(xí),對(duì)法的一般作用進(jìn)行深入理解,對(duì)碳排放交易市場(chǎng)的性質(zhì)進(jìn)行深刻體會(huì)。尤其在合規(guī)激勵(lì)機(jī)制引入后,監(jiān)管機(jī)關(guān)還需要學(xué)習(xí)相關(guān)合規(guī)知識(shí),需對(duì)專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行把握、發(fā)布行業(yè)范本、形成審查標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)考驗(yàn)期限等。通過(guò)不斷加強(qiáng)與企業(yè)的對(duì)話合作,使監(jiān)管機(jī)關(guān)與交易主體位于同一立場(chǎng),共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

六、結(jié)論與啟示

本文以碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制為研究對(duì)象,對(duì)其監(jiān)管現(xiàn)狀展開(kāi)研究,認(rèn)為我國(guó)碳排放權(quán)交易管理中存在的問(wèn)題主要分為兩大類(lèi):一是監(jiān)管被動(dòng)性;二是監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)管目的缺乏充分認(rèn)知。因此,本文認(rèn)為監(jiān)管機(jī)關(guān)在碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制的不斷完善中應(yīng)注重提升監(jiān)管效率與加強(qiáng)理論學(xué)習(xí),加速監(jiān)管機(jī)關(guān)職能及行政手段的轉(zhuǎn)變,以確保碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。從社會(huì)科學(xué)的角度考察,同一問(wèn)題可以對(duì)應(yīng)多種解決方式,本文所作的相應(yīng)思考還不完善。在實(shí)踐中,我們可以通過(guò)對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),學(xué)習(xí)與借鑒業(yè)已成熟的監(jiān)管模式,最終實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制的科學(xué)化、可持續(xù)化。