戴為民, 馮馬旭

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,安徽 蚌埠 223030)

一、引 言

隨著全面深化改革的不斷進(jìn)行,中國的國家治理取得了舉世矚目的成績。根據(jù)華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院發(fā)布的《國家治理指數(shù)2020》顯示,中國國家治理指數(shù)穩(wěn)步提升,在全球參與調(diào)查的192個(gè)國家(地區(qū))中,中國是唯一一個(gè)排名在前20的發(fā)展中國家(1)華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院.國家治理指數(shù)2020.(2022-11-16).https://psi.ecupl.edu.cn/2021/1124/c10367a184583/page. htm.。然而,國內(nèi)外復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)環(huán)境要求進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體與實(shí)現(xiàn)形式是政府治理體系。政府治理體系作為國家治理體系的重要組成部分,使得政府治理能力成為影響國家治理現(xiàn)代化的最關(guān)鍵因素之一。政府治理能力是指政府治理行為的水平和質(zhì)量,是對(duì)政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量[1]。政府治理能力的強(qiáng)弱是一個(gè)國家能否實(shí)現(xiàn)高效治理的關(guān)鍵,因此如何提升政府治理能力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中急需研究與解決的重要課題。

在新興技術(shù)特別是數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動(dòng)下,世界各國相繼開始公共部門尤其是政府部門的轉(zhuǎn)型。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家紛紛開啟數(shù)字化戰(zhàn)略來助推政府轉(zhuǎn)型。2019年,黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,首次提出數(shù)字政府概念,明確將推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)作為國家治理能力現(xiàn)代化的重要抓手(2)中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定.(2022-11-16).http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.。數(shù)字政府是指政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù),為了政府組織轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)變政府內(nèi)外部關(guān)系,進(jìn)行跨部門協(xié)作、促進(jìn)政府信息公開以及實(shí)現(xiàn)更多的公民參與,形式為一種線上線下結(jié)合的新的政府形態(tài)。在《2020年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》中,我國數(shù)字政府指數(shù)為0.795,位列全球第45位,而在線服務(wù)指數(shù)為0.906,更是進(jìn)入全球前十行列(3)聯(lián)合國.2020電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告.(2022-11-16).https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data-Center.(4)國內(nèi)外有關(guān)學(xué)者及機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為數(shù)字政府與電子政務(wù)沒有本質(zhì)區(qū)別,本文對(duì)二者不加以區(qū)分,下文統(tǒng)一使用數(shù)字政府。。數(shù)字政府在重構(gòu)政府形態(tài)的同時(shí)也提高了政府的治理效能。盡管我國已經(jīng)取得了卓越的治理成就,但技術(shù)進(jìn)步以及隨之而來的更加復(fù)雜多樣的治理現(xiàn)實(shí)仍然要求政府不斷應(yīng)用新技術(shù)實(shí)現(xiàn)機(jī)制體制轉(zhuǎn)型,以更好地發(fā)揮政府的作用。然而,以數(shù)字技術(shù)為本質(zhì)的數(shù)字政府水平能否提高政府治理能力?它“提高”還是“減弱”了政府治理能力?這是當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要回答的問題。

為了回答這一問題,在借鑒現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上,本文在理論分析中采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,并結(jié)合政治學(xué)、管理學(xué)來分析數(shù)字政府水平對(duì)政府治理能力的影響,并進(jìn)一步研究了制度因素的調(diào)節(jié)作用。與以往的研究僅采用單一的維度來衡量政府治理能力不同,本文通過構(gòu)建綜合政府治理能力指標(biāo)來分析數(shù)字政府對(duì)政府治理能力的作用,利用發(fā)展中國家(地區(qū))樣本進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn),研究結(jié)果支持了數(shù)字化有利于政府治理能力提升的假說,研究為數(shù)字政府領(lǐng)域的研究提供了文獻(xiàn)補(bǔ)充。

二、文獻(xiàn)綜述

對(duì)于政府治理能力的概念與內(nèi)涵,雖然不同的學(xué)者對(duì)政府治理能力的定義各有不同,但基本的共識(shí)認(rèn)為政府治理能力是對(duì)政府治理行為與水平的度量[2]。在研究政府治理能力的概念與內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,部分學(xué)者進(jìn)一步研究了政府治理能力的構(gòu)成要素,他們認(rèn)為政府治理能力的構(gòu)成要素主要有政府的合法性能力、透明能力、承擔(dān)責(zé)任能力、法治能力、回應(yīng)能力和高效管理能力[3]。也有一些學(xué)者轉(zhuǎn)向?qū)φ卫砟芰M(jìn)行評(píng)價(jià),他們選取具有可操作性、可測(cè)量的指標(biāo)體系對(duì)其進(jìn)行量化評(píng)估[4-5]。還有一些學(xué)者關(guān)注的是如何提升政府治理能力,他們認(rèn)為可以從改革政府體制、加強(qiáng)公民參與、強(qiáng)調(diào)契約精神以及提高公務(wù)員的技能等方面提高政府治理能力[6]。隨著技術(shù)、組織與制度的協(xié)同進(jìn)化,政府逐漸開始轉(zhuǎn)型,學(xué)者們開始研究數(shù)字政府及其對(duì)政府治理的作用。

數(shù)字政府是一個(gè)階段性發(fā)展的概念,它可以分為“數(shù)字化(政府技術(shù))、轉(zhuǎn)型(電子政府)、參與(電子治理)和情境化(政策驅(qū)動(dòng)的電子治理)階段”[7]。國內(nèi)學(xué)者結(jié)合我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的政策及實(shí)踐,認(rèn)為我國數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)歷了早期注重政府內(nèi)部事務(wù)處理的政府信息化,到轉(zhuǎn)變政府職能,促進(jìn)公民參與的電子政務(wù),再到當(dāng)前以人民為中心的數(shù)字政府階段[8-9]?，F(xiàn)階段學(xué)者們對(duì)于數(shù)字政府的概念并未形成一致的觀點(diǎn),但究其本質(zhì)可概括為,政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù),促進(jìn)政府組織轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)變政府內(nèi)外部關(guān)系,特征是跨部門協(xié)作、政府信息公開以及更多的公民參與,形式為一種線上線下相結(jié)合的新的政府形態(tài)[10-12]。

有關(guān)數(shù)字政府水平對(duì)政府治理的作用,有的學(xué)者認(rèn)為數(shù)字政府的相互操作性允許政府內(nèi)部跨部門、跨地域以及跨層級(jí)的業(yè)務(wù)協(xié)同,以及信息共享更好地提高政府效率[13]。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)字政府導(dǎo)致的傳統(tǒng)政府內(nèi)部組織整合可能帶來組織內(nèi)部不協(xié)調(diào),以及需要對(duì)公務(wù)員進(jìn)行數(shù)字技能培訓(xùn)可能會(huì)到來效率損失[14]。數(shù)字政府建設(shè)導(dǎo)致的公民參與,以及對(duì)公職人員基于技術(shù)的監(jiān)管與控制能有效遏制腐敗[15-16]。但也有人認(rèn)為數(shù)字政府的反腐敗作用受到許多因素的制約,并且數(shù)字技術(shù)可能會(huì)為腐敗帶來新的手段與機(jī)會(huì)[17-18]。

綜上所述,對(duì)政府治理能力的研究已經(jīng)相當(dāng)全面,國內(nèi)外學(xué)者對(duì)數(shù)字政府的內(nèi)涵也基本達(dá)成共識(shí)。然而,作為一種新的政府形態(tài),數(shù)字政府對(duì)政府治理能力的影響,現(xiàn)有研究得出的結(jié)論各有不同?；诖?本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā),闡明了數(shù)字政府對(duì)政府治理能力的作用機(jī)制以及制度因素的調(diào)節(jié)功能,并利用發(fā)展中國家(地區(qū))的數(shù)據(jù),實(shí)證檢驗(yàn)了上述影響和機(jī)制。本文可能的貢獻(xiàn)主要有:其一,在理論上采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,并綜合政治學(xué)、管理學(xué)等跨學(xué)科理論分析了數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理能力的影響及作用機(jī)制。其二,通過構(gòu)建綜合政府治理能力指標(biāo)體系,以發(fā)展中國家(地區(qū))樣本實(shí)證檢驗(yàn)了數(shù)字政府水平對(duì)政府治理能力的作用,豐富和彌補(bǔ)了數(shù)字政府的經(jīng)驗(yàn)研究。

三、研究假說

政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類似,由于各主體間的信息不對(duì)稱以及機(jī)會(huì)主義行為從而產(chǎn)生交易成本。交易成本的存在阻礙了政府治理作用的有效發(fā)揮,在內(nèi)部表現(xiàn)為交易成本的存在阻礙了政府不同部門之間的跨區(qū)域、跨層級(jí)和跨部門的協(xié)作治理,在外部表現(xiàn)為政府與其他社會(huì)主體互動(dòng)過程中的低效率。而數(shù)字政府基于技術(shù)與組織變革的政府轉(zhuǎn)型能夠降低政府活動(dòng)中的交易成本,并最終提高政府內(nèi)外部的治理效率。

1.數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理能力的影響機(jī)制

(1)交易成本影響政府治理效率 政治活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在很多方面相似,其中之一就是受到了信息不對(duì)稱和機(jī)會(huì)主義行為所導(dǎo)致的交易成本的影響。交易成本作為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念,最初由科斯(Coase)提出,用來解釋企業(yè)的存在這一社會(huì)現(xiàn)象?？扑拐J(rèn)為企業(yè)成立并實(shí)現(xiàn)組織化的目的是為了有效降低交易成本[19]。隨著理論的不斷發(fā)展,交易成本分析框架也不斷擴(kuò)展,被學(xué)者們用來研究政府,企業(yè)等多種組織問題。威廉姆森(Williamson)用交易成本分析來分析政府和市場(chǎng)兩種組織的邊界[20]。組織中交易成本的存在,意味著可以將交易成本作為核心來分析政府治理這一組織活動(dòng)過程。政府治理過程中交易成本的存在主要有兩方面的原因;一是政府與其他主體間信息獲取的不完全、信息不對(duì)稱、交往和協(xié)調(diào)的困難。傳統(tǒng)政府治理過程中信息獲取、交換共享的困難造成政府治理中大量的交易成本。二是政府以及公務(wù)人員的機(jī)會(huì)主義行為。地方政府的雙重身份會(huì)帶來機(jī)會(huì)主義行為,而政府公務(wù)人員的機(jī)會(huì)主義行為又會(huì)造成交易成本的產(chǎn)生[21]。

交易成本的存在對(duì)政府治理的有效性產(chǎn)生了阻礙,這種阻礙在內(nèi)部表現(xiàn)為政府部門之間在跨區(qū)域、跨層級(jí)和跨部門的協(xié)作治理方面受到交易成本的制約;在外部則體現(xiàn)為政府與其他社會(huì)主體互動(dòng)過程中的效率降低交易成本的存在阻礙了跨區(qū)域、跨層級(jí)和跨部門的政府協(xié)調(diào)治理。比如公共危機(jī)治理中地方政府合作困境的產(chǎn)生,是多重因素綜合作用下導(dǎo)致交易成本過高的結(jié)果[22]。交易成本進(jìn)一步降低了政府外部治理的效率。由于政治活動(dòng)中的交易成本會(huì)影響政府行為。政府行為存在于政府政治過程的始終,交易成本的大小會(huì)影響政府的政治選擇[22]。政府外部治理行為主要表現(xiàn)為政府制定、執(zhí)行政策的一系列活動(dòng),在政策資源分配過程中由于政府內(nèi)部公務(wù)人員以及部門政府的自利行為導(dǎo)致腐敗發(fā)生。腐敗很容易導(dǎo)致政府治理過程中資源的錯(cuò)配從而造成政府失靈,并最終降低政府治理過程的效率。交易成本對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與政治活動(dòng)帶來嚴(yán)重的負(fù)面效果,但信息通信技術(shù)可以通過影響信息交流、傳遞等來降低交易成本從而減輕交易成本的影響[23]。

(2)數(shù)字政府建設(shè)降低交易成本從而提高政府治理能力 數(shù)字政府是政府治理過程中控制交易成本的基礎(chǔ)。數(shù)字技術(shù)改變了傳統(tǒng)信息交換的時(shí)間與空間限制,降低了各主體間的信息不對(duì)稱程度。一定程度上,無論是政府內(nèi)部各部門之間在職能、信息等互相協(xié)調(diào)過程中的交易成本,還是政府外部治理過程中的腐敗以及大量的行政成本,都可以通過數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)施得到有效的控制。平臺(tái)型數(shù)字政府正是以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)為支撐,從而能顯著降低政府活動(dòng)中的交易成本。交易成本的降低提高了政府治理能力。政府治理能力體現(xiàn)了政府治理行為的水平和質(zhì)量,政府治理行為可以進(jìn)一步分為政府內(nèi)部治理與外部治理,交易成本的降低不但提高了政府內(nèi)部治理能力,而且也提高了政府外部治理能力。

在政府內(nèi)部治理層面,其一,交易成本的降低有利于提高政府內(nèi)部的行政效率。首先,交易成本降低使政府組織層級(jí)扁平化,從而提高行政效率。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)交易成本的降低,意味著信息傳遞、交往和協(xié)調(diào)的便捷,能夠增加管理的范圍,減少管理的層級(jí),促使組織趨于扁平化,有利于信息更加準(zhǔn)確地上下傳導(dǎo),增強(qiáng)管理的效率和有效性[23]。其次,交易成本的降低有利于增加政府內(nèi)部跨層級(jí)、跨部門、跨地域的協(xié)作治理效率。政府間的相互操作性促進(jìn)政府部門之間以及政府部門與其他社會(huì)行為主體之間的信息流動(dòng)和分享共治,消除“各自為政”的現(xiàn)象,進(jìn)而提升政府治理效能[24]。其二,交易成本的降低可減少政府內(nèi)部腐敗。政府內(nèi)部腐敗的一個(gè)重要來源是公職人員,其作為信息中介從而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。而反腐敗成本是政府交易成本的一種,其高低則會(huì)影響政府內(nèi)部的腐敗程度。防止、抑止以及打擊腐敗所花費(fèi)的成本降低能減少政府的腐敗行為。

在政府外部治理層面,首先,交易成本的降低可提高政府公共服務(wù)的供給效率。數(shù)字政府利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建以公眾為中心的公共服務(wù)平臺(tái),集成化的公共服務(wù)平臺(tái)能及時(shí)高效的匹配政務(wù)服務(wù)的供需雙方,從而降低交易成本。交易成本的降低簡(jiǎn)化了辦事流程,節(jié)約了時(shí)間,并且可以提供多樣化、個(gè)性化的服務(wù),有助于政府實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理[25]。其次,交易成本的降低可促進(jìn)了跨區(qū)域的公共危機(jī)管理。一般而言,地方政府合作的交易成本越低,取得的跨區(qū)域性公共利益就越大,各方合作意愿就會(huì)越強(qiáng),合作風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越低[22]。最后,交易成本的降低有助于增強(qiáng)政府治理過程中的公眾參與度。交易成本的降低促進(jìn)了政府組織的開放,促使政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等多元主體之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)并且相互協(xié)作共同應(yīng)對(duì)和解決公共事務(wù),從而不斷促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和增進(jìn)政府治理績效及效能[24]。綜上所述,提出第一個(gè)假說H1:

H1:數(shù)字政府建設(shè)能有效提升政府治理效能。

2.制度的調(diào)節(jié)作用

數(shù)字政府作為政府應(yīng)用技術(shù)從而實(shí)現(xiàn)組織轉(zhuǎn)型并最終應(yīng)用于實(shí)踐這一過程受到特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等制度因素的制約,因此數(shù)字政府促進(jìn)政府治理能力提升這一過程不可避免地受到制度因素的調(diào)節(jié)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)同樣重視制度在人們政治經(jīng)濟(jì)生活中的作用,并且將制度作為經(jīng)濟(jì)理論的另一大支柱。對(duì)于制度的定義,制度學(xué)派與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者均有自己的見解,但究其本質(zhì)制度是約束和規(guī)范個(gè)人行為的規(guī)則以及執(zhí)行和實(shí)現(xiàn),其以執(zhí)行力為保障,并指導(dǎo)交易中主體間利益分配與交易費(fèi)用分?jǐn)俒26]。數(shù)字政府作為一種政府在技術(shù)層面與組織層面的重構(gòu)[27],它必須在一定的制度安排下才能發(fā)生。“新技術(shù)的應(yīng)用是在制度框定的范圍內(nèi)進(jìn)行的,制度往往限制了新技術(shù)的應(yīng)用及其作用的發(fā)揮”[28],制度安排與組織安排作為一種中介因素干預(yù)了人們對(duì)技術(shù)的運(yùn)用。而組織變革也在一定程度上與制度變遷聯(lián)系在一起,制度變遷意味著組織面臨的內(nèi)外制度環(huán)境及規(guī)則要求、制度文化的變化,由此不可避免地引發(fā)各個(gè)層面的組織變革[29]。技術(shù)的執(zhí)行與運(yùn)用是由組織中的微觀主體來決定的,在政府中則是由政府雇員決定,其行為自然會(huì)受到制度的約束。組織是在一定的制度下設(shè)立,并通過一定的制度進(jìn)行運(yùn)作的,而制度則通過組織這一載體得以實(shí)施。從技術(shù)與組織的兩方面來看,制度對(duì)數(shù)字政府的運(yùn)行有著調(diào)節(jié)作用。綜上,本文提出第二個(gè)假說H2:

H2:數(shù)字政府建設(shè)提升政府治理能力受到制度因素的調(diào)節(jié)。

四、研究設(shè)計(jì)

1.實(shí)證策略

為了檢驗(yàn)數(shù)字政府水平對(duì)政府治理能力的影響,本文構(gòu)建以下實(shí)證模型:

govit=α0+β1egdiit+β2X+γi+δt+εit

(1)

其中:i、t表示國家個(gè)體、年份;被解釋變量govit代表政府治理能力; egdiit為核心解釋變量,表示數(shù)字政府指數(shù);X代表一系列控制變量,包括人均GDP對(duì)數(shù)值(ln gdp)、受教育水平(se)、國土面積(ag)、城鎮(zhèn)人口(sp)、收入分配(gn)和外國直接投資占比(fdi);γi代表國家固定效應(yīng);δt代表時(shí)間固定效應(yīng),εit是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。β1是為本文的核心系數(shù),如果β1顯著大于0,則表示數(shù)字政府建設(shè)能提升政府治理能力;如果β1顯著小于0,則表示數(shù)字政府建設(shè)抑制了政府治理能力。

2.變量描述與數(shù)據(jù)來源

(1)被解釋變量 本文的被解釋變量為各個(gè)國家的政府治理能力指數(shù)。政府治理能力是指政府治理行為的水平和質(zhì)量,是對(duì)政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量[1]。根據(jù)這一定義,結(jié)合他人的研究[30],本文采用世界治理指標(biāo)來衡量政府治理能力。世界治理指標(biāo)采用多個(gè)維度衡量不同國家和地區(qū)的治理水平,包括反饋與問責(zé)、政治穩(wěn)定與減少暴力、政府效力、規(guī)制質(zhì)量、法律規(guī)則和腐敗控制,本文結(jié)合這六個(gè)維度通過熵值法來構(gòu)建出綜合政府治理能力指標(biāo)。

(2)核心解釋變量 本文核心解釋變量為數(shù)字政府指數(shù)。數(shù)字政府指數(shù)來源于聯(lián)合國的電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告,該報(bào)告提供了2003-2020年的世界各國的數(shù)字政府指數(shù)(每兩年一次)(5)聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告調(diào)查的對(duì)象為聯(lián)合國192個(gè)會(huì)員國,不包括地區(qū)及非國家實(shí)體,我們根據(jù)人均收入水平篩選出發(fā)展中國家(地區(qū)),在刪除變量缺失的國家后,最終確定樣本為135個(gè)發(fā)展中國家(地區(qū))。。數(shù)字政府指數(shù)由在線服務(wù)指數(shù)(osi)、電信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)(tii)和人力資本指數(shù)(hci)三個(gè)指標(biāo)構(gòu)成,具體公式為(6)來源于聯(lián)合國《2020電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》,電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)是電子政務(wù)的三個(gè)最重要的標(biāo)準(zhǔn)化得分的加權(quán)平均,這三個(gè)方面分別是:在線服務(wù)的范圍和質(zhì)量,量化為在線服務(wù)指數(shù)(osi)、電信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展?fàn)顩r或電信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)(tii)和人力資本指數(shù)(hci)。這些指數(shù)中的每一個(gè)指數(shù)都是可以獨(dú)立提取和分析的綜合指數(shù)。:

(2)

(3)控制變量 為更加準(zhǔn)確的衡量數(shù)字政府對(duì)政府治理能力的影響,本文確定以下變量作為控制變量:經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,用人均GDP(美元)的自然對(duì)數(shù)表示。受教育水平,采用小學(xué)入學(xué)率來表示(%)。國土面積(平方千米),進(jìn)行自然對(duì)數(shù)化處理。城鎮(zhèn)化水平,用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貋砗饬?%)。收入分配水平,用不同國家的基尼系數(shù)來表示。對(duì)外開放水平,用外國直接投資凈流入占GDP的百分比表示。人口結(jié)構(gòu),用不同國家的年齡撫養(yǎng)比表示。

(4)其他變量 制度指數(shù),為了分析制度因素的調(diào)節(jié)作用,本文選擇稅收占比、政府支出占比、商品貿(mào)易占比、外匯儲(chǔ)備占比、私人的固定資本投資占比和服務(wù)業(yè)就業(yè)人員占比等指標(biāo),利用熵值法構(gòu)建出制度指數(shù)。工具變量,本文選擇固定電話用戶(每百人)作為工具變量。以上數(shù)據(jù)均來自于聯(lián)合國和世界銀行數(shù)據(jù)庫。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1所列。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果分析

1.基準(zhǔn)回歸

本文首先進(jìn)行Hausman檢驗(yàn),結(jié)果拒絕了隨機(jī)效應(yīng),因此使用固定效應(yīng)模型進(jìn)行實(shí)證回歸,以檢驗(yàn)數(shù)字政府水平對(duì)政府治理能力的影響,回歸結(jié)果見表2所列。表2列(1)為不加入控制變量的回歸結(jié)果,結(jié)果顯示數(shù)字政府的系數(shù)為0.113,通過5%概率水平的顯著性檢驗(yàn)。列(2)～(7)采用逐步加入控制變量的做法,結(jié)果表明數(shù)字政府系數(shù)均顯著為正,從列(7)來看,數(shù)字政府系數(shù)為0.135,系數(shù)值最大,且在1%的顯著性水平下顯著為正,表明選擇控制變量的合理性,否則遺漏變量會(huì)低估數(shù)字政府水平提升政府治理能力的作用。顯然,假說H1得到了驗(yàn)證,即融合了互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的數(shù)字政府能夠顯著降低政府治理過程的交易成本,從而提高政府的治理效能。從控制變量的結(jié)果來看,人均GDP(ln gdp)與政府治理能力在10%的概率水平下顯著為負(fù),表明當(dāng)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高時(shí),市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段占主導(dǎo)地位,從而政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的干預(yù)可能起到相反的效果,即發(fā)生政府失靈的現(xiàn)象。人均受教育水平(se)越高,國民整體教育素質(zhì)提升增強(qiáng)了政府治理能力,但在統(tǒng)計(jì)上不顯著。國土面積(ln ag)越大,對(duì)政府治理能力起正向促進(jìn)作用,這與我們的預(yù)測(cè)相反,一般說來國土面積越大會(huì)提高政府的治理難度,從而降低政府治理能力。其原因可能是擁有更大國土面積的國家更傾向于放權(quán)于地方政府,讓地方政府更多地參與到治理過程中,而分權(quán)能促使地方政府提升本地社會(huì)事務(wù)的治理效能。越高的城鎮(zhèn)化(sp)程度表明城市人口的增加,因此,相較于農(nóng)村,政府對(duì)于城市治理會(huì)更有效。收入分配(gn)水平對(duì)政府政治能力起抑制作用,并且在統(tǒng)計(jì)上顯著。對(duì)外開放水平(fdi)對(duì)政府治理能力起到抑制作用,但抑制作用在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。

2.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

在基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上,本文進(jìn)一步進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。首先,通過更換解釋變量的做法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。數(shù)字政府是為了實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的高效協(xié)作以及與社會(huì)公眾的溝通參與,政府的在線服務(wù)更能顯示數(shù)字政府的效果,因此本文選擇在線服務(wù)指數(shù)(7)在線服務(wù)指數(shù)由研究人員用該國的語言對(duì)該國的國內(nèi)網(wǎng)站進(jìn)行評(píng)估,包括國內(nèi)門戶、電子服務(wù)門戶及電子參與門戶,同時(shí)還對(duì)教育、勞動(dòng)、社會(huì)服務(wù)、健康、金融和環(huán)境等有關(guān)部門的網(wǎng)站進(jìn)行評(píng)估得出。(osi)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。其次,更換政府治理能力指標(biāo)的計(jì)算辦法,采用主成分分析法計(jì)算出的政府治理能力指標(biāo)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。最后,由于在基準(zhǔn)回歸中并未考慮到人口因素對(duì)政府治理能力的影響,因此,本文加入了人口結(jié)構(gòu)這一變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)?；貧w結(jié)果見表3所列(8)控制變量與表2一致,限于篇幅,不在此列出,下同。。結(jié)果表明,在經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)之后,假說H1的結(jié)果仍然是穩(wěn)健的。

表3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

3.內(nèi)生性分析

考慮到遺漏變量以及雙向因果關(guān)系帶來的內(nèi)生性問題,本文通過使用工具變量法來緩解內(nèi)生性。數(shù)字政府發(fā)揮作用的前提是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),而互聯(lián)網(wǎng)的快速擴(kuò)散始于1990年之后[31],并且由于固定電話線路與寬帶服務(wù)具有技術(shù)上的聯(lián)系[32],因此本文選擇1990年之前的固定電話用戶(每百人)(tel)作為工具變量。此外,數(shù)字政府水平以前期的發(fā)展為基礎(chǔ),前一期的數(shù)字政府水平為前定變量[32],所以本文選擇數(shù)字政府的滯后一期(L.egdi)作為另一工具變量,表4為工具變量的回歸結(jié)果(9)工具變量檢驗(yàn)的P值為0.004,則拒絕“所有變量均外生的原假設(shè)”,即認(rèn)為存在內(nèi)生性問題。LM統(tǒng)計(jì)量的值為116.419,C-D Wald F統(tǒng)計(jì)量為72.154,均大于10%偏誤的臨界值(19.93),則拒絕“工具變量是弱工具變量”的原假設(shè),認(rèn)為不存在弱工具變量問題;Sargan統(tǒng)計(jì)量的值為1.630,P值為0.201,不拒絕“不存在過度識(shí)別”的原假設(shè),即認(rèn)為工具變量不存在過度識(shí)別問題。限于篇幅,內(nèi)生性檢驗(yàn)及工具變量有效性檢驗(yàn)結(jié)果未列出。。結(jié)果顯示,在考慮到內(nèi)生性的情況下,egdi的系數(shù)為0.265,并且在1%的水平上顯著,表明選取的工具是有效的。此外,兩階段最小二乘法(2SLS)的回歸系數(shù)大于固定效應(yīng)(FE)的回歸系數(shù),說明在緩解了內(nèi)生性的情況下,數(shù)字政府水平對(duì)政府治理效能仍然有顯著正向促進(jìn)作用。

表4 內(nèi)生性分析

4.異質(zhì)性分析

(1)收入異質(zhì)性 經(jīng)濟(jì)因素對(duì)政府治理能力的提升至關(guān)重要。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,政府的治理能力有著雄厚的物質(zhì)條件支撐。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的國家,政府的主要任務(wù)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,這可能會(huì)導(dǎo)致其在治理和管理活動(dòng)以及提供公共服務(wù)方面的能力受到限制。本文按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)(10)世界銀行把全世界經(jīng)濟(jì)體劃分為四個(gè)收入組別,即高收入、中等偏上收入、中等偏下收入和低收入組別。這些類別每年7月進(jìn)行更新,依據(jù)是采用阿特拉斯方法(Atlas method)計(jì)算出的人均國民總收入(GNI)。通常中、低收入國家被稱為發(fā)展中國家,高收入國家被稱為發(fā)達(dá)國家。,按人均收入水平的高低,將發(fā)展中國家(地區(qū))分為三組,分別為低收入組、中等偏下收入組和中等偏上收入組進(jìn)行異質(zhì)性檢驗(yàn),檢驗(yàn)結(jié)果見表5所列。結(jié)果表明,在低收入、中等偏下收入組,數(shù)字政府水平的系數(shù)顯著為正,在中等偏上收入組,數(shù)字政府水平的系數(shù)為正,但不顯著。由于各收入組egdi的系數(shù)顯著性不同且各組樣本量不一致,無法直接比較,因此本文進(jìn)一步進(jìn)行了組間系數(shù)差異檢驗(yàn),檢驗(yàn)結(jié)果見表5下部所列。結(jié)果表明,低收入組egdi 的系數(shù)與中等偏下、中等偏上收入組的系數(shù)存在顯著性差異,而中等偏下收入與中等偏上收入組egdi的系數(shù)無顯著差異。中等偏下組的egdi系數(shù)大于中等偏上收入組,這與我們的預(yù)期相反,原因可能為在中等偏下收入國家面臨更多的政策不確定性,而數(shù)字政府建設(shè)能有效緩解政策不確定性帶來的負(fù)面影響,從而更有助于政府治理能力的提升。在中等偏上收入組,完善的官僚組織給數(shù)字化變革帶來了阻力,并且中等偏上收入國家本身的政府治理能力較高,從而導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理能力的提升作用較弱。已有研究通過分析數(shù)字化建設(shè)與政府治理能力的分項(xiàng)指標(biāo)之間的關(guān)系表明,數(shù)字化建設(shè)對(duì)政府治理能力的影響根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈“U”型關(guān)系[30],而本文的研究表明數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理能力的影響隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高呈現(xiàn)出向右下方傾斜的趨勢(shì)。

表5 收入異質(zhì)性檢驗(yàn)

(2)區(qū)域異質(zhì)性 根據(jù)不同國家所處的地理位置,本文將發(fā)展中國家(地區(qū))劃分為三組,即非洲國家,拉丁美洲國家以及亞洲國家來進(jìn)行異質(zhì)性檢驗(yàn),具體的檢驗(yàn)結(jié)果見表5所列。結(jié)果表明,在三組不同的國家(地區(qū))中,解釋變量數(shù)字政府水平的系數(shù)均為正,說明在不同的發(fā)展中國家數(shù)字政府對(duì)政府治理能力均呈現(xiàn)正向的促進(jìn)作用,但拉丁美洲洲國家的系數(shù)雖然為正,但在統(tǒng)計(jì)上不顯著。而在非洲與亞洲國家,其系數(shù)顯著為正。由于按照地域分組的國家(地區(qū))樣本量差異無法直接比較系數(shù),我們同樣對(duì)其進(jìn)行分組差異檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果見表6下部分所列。結(jié)果表明,非洲國家與拉丁美洲國家egdi系數(shù)在10%水平拒絕無差異的原假設(shè),非洲與亞洲國家egdi系數(shù)沒有顯著差異,拉丁美洲國家與亞洲國家在1%水平拒絕無差異的原假設(shè)。亞洲國家的系數(shù)大于非洲國家,表明亞洲國家數(shù)字政府促進(jìn)政府治理能力的作用大于非洲國家。這可能是由于亞洲發(fā)展中國家整體上國內(nèi)政治局勢(shì)穩(wěn)定,有利于數(shù)字政府發(fā)揮作用。整體結(jié)果表明,并非在所有的發(fā)展中國家中數(shù)字政府都能顯著提高政府治理效能,由于不同國家其政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、文化背景、社會(huì)條件均有差異,從而使得在不同地區(qū)的發(fā)展中國家(地區(qū))數(shù)字政府促進(jìn)政府治理的作用存在較大差異。

表6 區(qū)域異質(zhì)性檢驗(yàn)

六、進(jìn)一步分析

為了驗(yàn)證假說H2,本文在基準(zhǔn)方程的基礎(chǔ)上引入數(shù)字政府與制度因素的交互項(xiàng)。其中α2為關(guān)注的核心系數(shù),如果α2顯著不為0,那么代表制度對(duì)數(shù)字政府提高政府治理能力有著調(diào)節(jié)作用。

govit=α0+β1egdiit+α1insit+α2egdiit*insit+β2X+γi+δt+εit

(3)

回歸結(jié)果見表5所列。表5列(3)表明,數(shù)字政府水平與制度的交互項(xiàng)顯著為負(fù),說明制度因素的確起到了調(diào)節(jié)作用。考慮到政府在治理社會(huì)事務(wù)的過程是在一系列制度約束下進(jìn)行的,而數(shù)字政府變革也處在政府內(nèi)部制度與外部制度的交互影響中。數(shù)字政府的運(yùn)用與否以及如何運(yùn)用都是由具體個(gè)人執(zhí)行。制度因素會(huì)對(duì)數(shù)字政府的技術(shù)選擇和創(chuàng)新產(chǎn)生重要影響。在不同的制度環(huán)境下,對(duì)技術(shù)的需求、供應(yīng)、擴(kuò)散和應(yīng)用會(huì)有不同的影響,這進(jìn)一步導(dǎo)致數(shù)字政府的技術(shù)水平和創(chuàng)新能力存在差異[33]。同時(shí),制度因素也會(huì)對(duì)數(shù)字政府的組織變革和協(xié)作產(chǎn)生影響。例如,它可以規(guī)范和激勵(lì)政府員工的行為,促進(jìn)不同部門和層級(jí)之間的溝通和協(xié)調(diào),為公民和社會(huì)組織提供參與數(shù)字政府的機(jī)會(huì),從而影響數(shù)字政府的組織變革和協(xié)作。此外,制度因素還可以通過影響政府員工對(duì)數(shù)字政府的認(rèn)知、態(tài)度和能力,進(jìn)而影響他們對(duì)數(shù)字政府項(xiàng)目的支持和執(zhí)行,從而影響數(shù)字政府的服務(wù)質(zhì)量和效果[34]。最后,制度因素還可以通過影響數(shù)字政府服務(wù)是否滿足公民的需求、權(quán)益和期待,進(jìn)而影響公民對(duì)數(shù)字政府服務(wù)的滿意度和反饋[35]。已有的研究表明,以權(quán)力分配不平等和避免不確定性的國家文化會(huì)調(diào)節(jié)數(shù)字政府的反腐敗效果[16],而本文的結(jié)果表明,制度因素同樣會(huì)遏制數(shù)字政府建設(shè)促進(jìn)政府治理能力的效果。

表7 制度調(diào)節(jié)作用

六、 結(jié)論與建議

本文以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角詳細(xì)研究了數(shù)字政府建設(shè)能否建設(shè)促進(jìn)政府治理能力的提升及作用機(jī)制,進(jìn)一步探討了制度因素在其中的調(diào)節(jié)作用。研究采用2008-2020年135個(gè)發(fā)展中國家(地區(qū))的樣本數(shù)據(jù),構(gòu)建綜合政府治理能力指數(shù)與制度指數(shù),利用聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù),以雙向固定效應(yīng)檢驗(yàn)數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理能力的影響、異質(zhì)性特征以及制度因素的調(diào)節(jié)效應(yīng)。研究認(rèn)為,數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理能力有正向促進(jìn)作用,經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后結(jié)論依然成立。不同收入分組的異質(zhì)性分析表明,在低收入與中低收入組,數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理能力的促進(jìn)作用更強(qiáng),在中高收入組,數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理能力的促進(jìn)作用相對(duì)較弱。區(qū)域異質(zhì)性結(jié)果顯示,在亞洲與拉丁美洲國家,數(shù)字政府促進(jìn)政府治理能力的作用更強(qiáng),在非洲國家則較弱。調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)表明,制度因素對(duì)數(shù)字政府建設(shè)提升政府治理能力的影響起到了明顯的調(diào)節(jié)作用。

本文研究結(jié)論對(duì)我國的數(shù)字政府建設(shè)有著重要的啟示:首先,我國應(yīng)該更進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型,構(gòu)建開放共享的服務(wù)型政府。其次,數(shù)字政府的重要依托是數(shù)字技術(shù)以及與此相配套的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施,其完善程度對(duì)數(shù)字政府建議具有重要價(jià)值,因此應(yīng)加大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度,推進(jìn)數(shù)字政府資源整合和共享進(jìn)度。最后,應(yīng)逐步提升公職人員的數(shù)字素養(yǎng)。數(shù)字政府基于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù),這要求公職人員熟練掌握這些技術(shù)來助推政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從制度的調(diào)節(jié)作用來看,要堅(jiān)持制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合,建立新型的政府形式,實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)、技術(shù)發(fā)展與組織變革緊密結(jié)合,不斷完善政府體制機(jī)制,發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢(shì)。此外,還應(yīng)創(chuàng)建政府、企業(yè)與個(gè)人良性互動(dòng)的制度環(huán)境。在數(shù)字政府轉(zhuǎn)型過程中,不斷促進(jìn)公民參與,嘗試政企合作來治理社會(huì)事務(wù),進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)字技術(shù)支撐下的多方協(xié)作優(yōu)勢(shì)。