葉盛楠,許 健

(1.內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010030;2.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 工商管理學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、問題的提出

推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展,提高農(nóng)村義務(wù)教育水平,是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央根據(jù)新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要變化做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策部署。2016年5月,習(xí)近平總書記主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議,審議了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》,明確指出統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展,對縮小城鄉(xiāng)教育差距、促進(jìn)教育公平具有重要意義。李克強(qiáng)總理也多次對提高農(nóng)村義務(wù)教育水平及促進(jìn)教育公平提出要求,強(qiáng)調(diào)教育投入要繼續(xù)向困難地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)傾斜,不斷縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際辦學(xué)差距。

推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展,主要目標(biāo)是推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和“兩免一補(bǔ)”政策城鄉(xiāng)全覆蓋;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除,義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化發(fā)展基本協(xié)調(diào);城鄉(xiāng)學(xué)校布局更加合理,大班額基本消除,鄉(xiāng)村完全小學(xué)、初中或九年一貫制學(xué)校、寄宿制學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)取得顯著進(jìn)展,鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校(含教學(xué)點(diǎn))達(dá)到相應(yīng)要求;城鄉(xiāng)師資配置基本均衡,鄉(xiāng)村教師待遇穩(wěn)步提高、崗位吸引力大幅增強(qiáng),鄉(xiāng)村教育質(zhì)量明顯提升,教育脫貧任務(wù)全面完成;義務(wù)教育普及水平進(jìn)一步鞏固提高,九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%。縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。

近年來,內(nèi)蒙古縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化取得了顯著成效,但有些問題依然很突出:城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡、不充分的問題依然存在。鄉(xiāng)村學(xué)校的師資配置、教育質(zhì)量等與城市學(xué)校相比,還存在著比較大的差距。有的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的基本辦學(xué)條件急需改善,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校生活條件很差,有的地區(qū)學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象比較突出,有的地區(qū)鄉(xiāng)村生源流失嚴(yán)重,城鎮(zhèn)大班額現(xiàn)象突出,“鄉(xiāng)空城擠”的矛盾還沒有徹底解決。上述種種問題,既有普遍的,又有特殊的;既有靜態(tài)的,也有動(dòng)態(tài)的;既有傳統(tǒng)的,也有新生的。僅僅依靠統(tǒng)一的政策條文和一般性的政府動(dòng)員和號召是很難解決的。在紛繁復(fù)雜的諸多問題中,找到阻礙一體化進(jìn)程的關(guān)鍵性問題、關(guān)鍵性環(huán)節(jié)、關(guān)鍵性要素,針對這些問題,有針對性地做出政策回應(yīng),是新時(shí)代對縣域治理能力的新要求,也是進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的關(guān)鍵所在。如何能夠精準(zhǔn)識別問題所在?如何能夠確定精準(zhǔn)的政策目標(biāo),有針對性地、因地制宜地制定相應(yīng)的公共政策?如何能夠精準(zhǔn)施策,并能通過一定的監(jiān)督和反饋體系繼續(xù)強(qiáng)化推進(jìn)或修正其不足之處?為了解決這些問題,筆者以內(nèi)蒙古S縣為研究個(gè)案,通過文獻(xiàn)研究和田野調(diào)查的研究方法,對S縣的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化進(jìn)行研究,旨在發(fā)現(xiàn)影響S縣城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的關(guān)鍵性問題,并提出針對性的解決方案,為內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化建設(shè)提供精準(zhǔn)治理的經(jīng)驗(yàn)與樣本。

目前,國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”的研究主要集中在四個(gè)方面。一是概念范疇,主要是對城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵和外延進(jìn)行界定,澄清城市和鄉(xiāng)村的概念以及空間范圍[1],探討城鄉(xiāng)教育均衡、城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的聯(lián)系和區(qū)別[2]。二是一體化的階段過程和指標(biāo)體系構(gòu)建,認(rèn)為我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化經(jīng)歷了自發(fā)型、政府干預(yù)型和高度自主型三個(gè)階段,并構(gòu)建了由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層三層所構(gòu)成的指標(biāo)體系[3]。三是價(jià)值理念,主要從教育公平與社會(huì)正義的角度來探討城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的重要性和必要性[4]。四是問題研究,主要對城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化過程中遇到的具體問題和路徑選擇進(jìn)行探討,如教師資源配置與流動(dòng)、標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校規(guī)劃與建設(shè)、城鄉(xiāng)文化的沖突與融合、管理體制和管理方式等[5-8]。

綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn),大多把城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化當(dāng)作一項(xiàng)重要的、獨(dú)立的公共政策,探討其本身的重要性、可行性、執(zhí)行性和有效性。而事實(shí)上,城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的過程是一個(gè)復(fù)雜、綜合、多問題、多因素的過程,只有從錯(cuò)綜復(fù)雜的各種問題中找到關(guān)鍵性問題,有針對性地進(jìn)行精準(zhǔn)治理,城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的問題才能得到有效解決。精準(zhǔn)治理理論及其方法,為我們推進(jìn)內(nèi)蒙古縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化建設(shè)提供了一種可能的新思路。

2015年習(xí)近平總書記在貴州考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念和要求:“切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧。扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn),重在精準(zhǔn),成敗之舉在于精準(zhǔn)。各地都要在扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人(第一書記)精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見真效……”[9]“精準(zhǔn)”二字不僅為扶貧脫貧工作指明了工作方向,引起各方高度重視,成為扶貧脫貧的新范式,而且也表明“精準(zhǔn)”這一概念在現(xiàn)代社會(huì)管理中的重要意義與重要價(jià)值,成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的著力點(diǎn)之一。

“所謂精準(zhǔn)治理,意為治理舉措、方式與模式要符合其根本的治理價(jià)值追求和外部治理環(huán)境,能夠讓公私等多元主體在治理過程中最優(yōu)化配置各方資源與最大化發(fā)揮治理力量,從而實(shí)現(xiàn)最佳治理效果。在這個(gè)多變且復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中,精準(zhǔn)治理須以問題為導(dǎo)向,精準(zhǔn)識別問題、精準(zhǔn)對接需求、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！盵10]“精準(zhǔn)治理因?yàn)槠浒邢蛑卫韮?nèi)涵而成為新時(shí)期政府治理改革的重要方向,這一理念體現(xiàn)在越來越多的國家治理任務(wù)上面。精準(zhǔn)治理本質(zhì)是復(fù)雜、高成本的治理模式,對地方治理能力提出了更高要求?！盵11]其基本特征和方法論意義主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

其一,價(jià)值理念方面。“社會(huì)精準(zhǔn)治理”要求政府必須改變以往“報(bào)喜不報(bào)憂”“一般號召”,只發(fā)“政策文件”不管結(jié)果的粗放式政績管理體系和意識,建設(shè)以人民幸福為己任的“社會(huì)精準(zhǔn)治理”責(zé)任體系[12]。以解決民眾現(xiàn)實(shí)生活中的問題為導(dǎo)向和行動(dòng)目標(biāo),以公民的需求和偏好為中心,為民眾提供恰當(dāng)?shù)墓参锲泛凸卜?wù)。精準(zhǔn)治理的目標(biāo)就是為民解憂,為民造福,使民滿意。

其二,治理主體方面。從單純的政府治理向政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。形成政府、社會(huì)組織、公民多方協(xié)作,多方聯(lián)動(dòng),共同參與的治理格局。多元主體協(xié)同治理產(chǎn)生的疊加效應(yīng)與整合力量,不止是三方人力、物力的簡單合作,而是資源的合理、精準(zhǔn)配置和高效利用,尤其有助于對治理問題的精準(zhǔn)把握與治理工作的精準(zhǔn)發(fā)力[10]。

其三,政策問題識別和執(zhí)行方面。精準(zhǔn)識別問題所在,根據(jù)問題,確定政策目標(biāo)。在有了明確政策目標(biāo)的前提下,制定相關(guān)政策方案,建構(gòu)精密的組織體系和精準(zhǔn)的目標(biāo)管理模式,進(jìn)行精準(zhǔn)施策,并且能有相應(yīng)的監(jiān)督和評估機(jī)制對政策實(shí)施的情況進(jìn)行評估和反饋。整個(gè)政策過程,都在強(qiáng)調(diào)的是“精準(zhǔn)度”和“靶向性”。

其四,治理技術(shù)工具方面。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用,為精準(zhǔn)治理提供了技術(shù)前提和手段。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、智能技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科技手段,對公眾需求進(jìn)行數(shù)據(jù)分析,直接對社會(huì)問題進(jìn)行精準(zhǔn)化的模型描述、精準(zhǔn)化的數(shù)字系統(tǒng)分析和精確化的結(jié)果處理。及時(shí)掌握和準(zhǔn)確回應(yīng)各方面需求,實(shí)現(xiàn)更加精細(xì)化、精準(zhǔn)性的治理。

精準(zhǔn)治理上述四個(gè)方面的基本特征及其方法論意義,為我們構(gòu)建以價(jià)值理念、治理主體、政策過程、治理技術(shù)為關(guān)鍵性要素的四維分析框架,探究內(nèi)蒙古縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化過程中的關(guān)鍵性制約因素具有適用性和解釋力。

二、精準(zhǔn)治理視角下內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化問題分析

(一)價(jià)值理念和組織目標(biāo)的模糊和異化是制約內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的理念性因素

由于公共部門的多重委托——代理關(guān)系,使得各級政府部門在價(jià)值理念和組織目標(biāo)上呈現(xiàn)出模糊性和多元性的特征。中央政府作為頂層的政策制定者,期望通過一系列的政策設(shè)計(jì)改變鄉(xiāng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀,解決民眾在實(shí)際生活中所遇到的教育問題,為民眾提供恰當(dāng)?shù)墓参锲泛凸卜?wù)。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府和市級政府在縱向政府層級中處于中間環(huán)節(jié),其主要任務(wù)是把上級政府下達(dá)的行政任務(wù)分解、分配下去,并通過聽取匯報(bào)、檢查、督導(dǎo)、督查、調(diào)研等方式監(jiān)督下級政府完成任務(wù)。而作為政策最終執(zhí)行者的縣級政府,則需要盡可能地完成上級下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù),并且需要接受上級政府對行政任務(wù)完成情況的評估。

內(nèi)蒙古自治區(qū)幅員遼闊,地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的情況各不相同,精準(zhǔn)治理需要針對當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,因地制宜地去解決問題。而“評估基層治理是否精準(zhǔn)的前提是有一套明晰的評估標(biāo)準(zhǔn),有具體的評估指標(biāo),并可以進(jìn)行自上而下的治理績效評估。按自上而下的明晰指標(biāo)進(jìn)行基層治理是否精準(zhǔn)的績效評估,基層治理必須標(biāo)準(zhǔn)化才可以參加評估,各種為“‘劣治’找的借口都會(huì)被排除,‘劣治’無法通過這樣的評估。同時(shí),自上而下的指標(biāo)明晰的評估,也可能使那些真正因地制宜的精準(zhǔn)治理通不過,所有因地制宜都被評估為治理不精準(zhǔn)甚至治理失敗?！盵13]為了在現(xiàn)有行政評估體系中獲得較好的評估結(jié)果,縣級政府會(huì)優(yōu)先確保上級行政任務(wù)的完成,或者會(huì)優(yōu)先去完成那些顯性的、看得到政績的任務(wù),比如修建校舍,翻新校園,購買機(jī)器設(shè)備等,以使政策執(zhí)行更加符合上級制定的標(biāo)準(zhǔn),即便這個(gè)行政任務(wù)和縣域的實(shí)際情況可能并不那么契合。而對于縣域內(nèi)的一些特殊情況和特殊問題,以及那些需要長期投入才能看到效果的任務(wù),比如提高教師的工資待遇,提升教學(xué)質(zhì)量,平衡城鄉(xiāng)師資水平等,就沒有那么緊迫和熱衷了?！吧霞墝鶎又卫淼囊笤骄唧w明晰,督查越嚴(yán)格,基層治理中的形式主義就越普遍和越嚴(yán)重?！盵13]

(二)治理主體單一是制約內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的組織因素

我國農(nóng)村義務(wù)教育供給實(shí)行“在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,分級管理,以縣為主”的管理體制。在單一治理模式下,教育類公共物品的供給主要是靠地方政府。對于內(nèi)蒙古很多縣級政府來說,當(dāng)?shù)刎?cái)政收入嚴(yán)重不足,大多是靠上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn),相應(yīng)的,教育經(jīng)費(fèi)的投入也嚴(yán)重不足。以S縣為例,部分中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施比較落后,教育設(shè)備老化陳舊,校園校舍也有待翻新,與第三方保安公司簽訂安保服務(wù),聘用代課教師等,這些都需要財(cái)政投入和支持。但是在S縣財(cái)政捉襟見肘的情況下,有相當(dāng)多的教育專項(xiàng)資金無法落實(shí)到位。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅2020年尚有義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造補(bǔ)助專項(xiàng)資金、義務(wù)教育校舍維修資金、職業(yè)教育專項(xiàng)資金、基礎(chǔ)教育專項(xiàng)資金、學(xué)前教育專項(xiàng)資金、教育費(fèi)附加等總計(jì)3122萬元沒有到位。①若不能在更大范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌,若不能有其他渠道的資金流入,僅僅靠縣級政府的財(cái)政收入想要彌補(bǔ)這部分資金缺口是很困難的。

資金的缺失必然會(huì)導(dǎo)致公共物品供給短缺。以政府為主體的單中心治理模式,提供什么樣的教育資源和公共服務(wù),都是由政府來決定的,其他社會(huì)治理主體即便有資金、有技術(shù)、有人力資源,也會(huì)因?yàn)槿狈⑴c渠道、缺乏制度性的激勵(lì)機(jī)制、私人利益和公共物品公共性之間的沖突等,不大可能過多參與治理過程中來。很容易導(dǎo)致“政府失靈”,無法滿足民眾對教育公共物品的多樣化需求,制約了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的順利推進(jìn)。

(三)政策問題精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)執(zhí)行之間的張力是制約內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的政策因素

發(fā)現(xiàn)問題是政策過程的起點(diǎn)。能否精準(zhǔn)識別問題所在,在紛繁復(fù)雜的問題中能否精準(zhǔn)識別什么是關(guān)鍵性的、重要的問題,是推進(jìn)內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的重要環(huán)節(jié)。在識別問題的基礎(chǔ)上,能否因地制宜的解決問題,則是精準(zhǔn)治理能否得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。以內(nèi)蒙古S縣為例,在城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化過程中,存在三個(gè)非常嚴(yán)重的問題:一是教育經(jīng)費(fèi)投入不足,學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。長期以來,各學(xué)校水電費(fèi)一直按商業(yè)價(jià)格收取,費(fèi)用較高,給學(xué)校造成較大負(fù)擔(dān)。部分學(xué)校聘用了較多代課教師,增加了工資支出,工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。各中小學(xué)與第三方安保公司簽訂服務(wù)后,服務(wù)質(zhì)量和安保力量都得到增強(qiáng),但費(fèi)用支出較以往至少翻了三番,占用了近一半的工作經(jīng)費(fèi),影響了學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。部分學(xué)校債務(wù)沉重。如職業(yè)技術(shù)中學(xué)負(fù)債共計(jì)2101萬元,由于學(xué)生宿舍樓屬于私人產(chǎn)權(quán)房,每年租金較高,又將產(chǎn)生新的債務(wù)。雖然已經(jīng)制訂了明確的償還計(jì)劃,但每年的償還資金單靠教育部門很難籌措。二是教師隊(duì)伍建設(shè)滯后。教師年齡結(jié)構(gòu)老化。全縣小學(xué)教師有721人,其中專任教師為613人;初中教師為495人,其中專任教師為396人。全縣教師隊(duì)伍以45歲以上為主體,每年都有大量教師退休,而新教師補(bǔ)充卻相對緩慢,出現(xiàn)了青黃不接和斷層斷檔現(xiàn)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校這一問題尤為突出。目前農(nóng)村學(xué)校6個(gè),教學(xué)點(diǎn)1個(gè),教學(xué)班級40個(gè),在職教師160人,55歲以上教師就占64.2%。教師專項(xiàng)編制不足,結(jié)構(gòu)性短缺矛盾突出。一人多科,身兼數(shù)職現(xiàn)象十分普遍,部分學(xué)校不得不聘用了大量的臨時(shí)代課教師。一些專業(yè)性學(xué)科教師更是嚴(yán)重短缺,如音體美、計(jì)算機(jī)、心理輔導(dǎo)等,影響了學(xué)校開齊開足課程和學(xué)生的全面發(fā)展。三是生源流失問題突出。近年來,由于周邊各城市公立、私立學(xué)校擴(kuò)大對旗縣的招生,尤其是一些私立學(xué)校夸大其詞地宣傳誘導(dǎo),加上家長對縣域教育信心不足,盲目跟風(fēng),優(yōu)秀生源流失的問題越來越突出。高級中學(xué)在每年的招生中,中考成績在前200名的學(xué)生很難招得到。由于農(nóng)村年輕人大量外出,適齡兒童減少,農(nóng)村學(xué)校逐年萎縮,學(xué)生最少的中心校僅有15名學(xué)生,最多的中心校也只有60多名。①雖然對問題進(jìn)行了精準(zhǔn)識別,但是在執(zhí)行過程中,卻會(huì)因?yàn)楦鞣N主客觀因素使得精準(zhǔn)治理并不能順利落地,并不能很好地解決相應(yīng)的政策問題。

(四)信息技術(shù)的落后是制約內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的技術(shù)因素

以“云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈”為代表的信息技術(shù)的發(fā)展對社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了非常大的影響,改變著人們的生活和工作方式。信息技術(shù)進(jìn)入教育領(lǐng)域,使知識傳播方式更加靈活、便捷、多樣化。但是在城鄉(xiāng)教育一體化上,其作用卻沒有得到很好的發(fā)揮,沒有很好地實(shí)現(xiàn)“教育扶貧扶弱”的功能和目標(biāo)。鄉(xiāng)村學(xué)校目前正面臨著師資數(shù)量有限,結(jié)構(gòu)性短缺嚴(yán)重,一些課程因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)專業(yè)的老師而無法開展,一位老師身兼數(shù)科的教學(xué)工作也是常有的事情?，F(xiàn)階段由于城鄉(xiāng)之間的巨大差距,想要短期內(nèi)解決鄉(xiāng)村師資問題是很難的。如果能給鄉(xiāng)村學(xué)校配備相應(yīng)設(shè)備,把大城市的課堂教學(xué)通過網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)睫r(nóng)村,讓農(nóng)村的孩子和城市的孩子可以共享優(yōu)質(zhì)課堂,共享優(yōu)質(zhì)名師,共享優(yōu)質(zhì)的教育資源,那么鄉(xiāng)村學(xué)校老師短缺,無人開課,或者一人講授多門課程的問題就可以得到緩解。可是目前鄉(xiāng)村學(xué)校的電腦和多媒體設(shè)施還比較短缺,共享大城市的優(yōu)質(zhì)教育資源還有許多問題需要解決。鄉(xiāng)村教師也缺乏必要的培訓(xùn),對設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)課堂的使用也不太熟悉,對新型的網(wǎng)絡(luò)教學(xué)模式也不太了解。先進(jìn)的信息技術(shù)沒有應(yīng)用到課堂中,先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)教育資源沒有助力鄉(xiāng)村教育的發(fā)展,這些都制約了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的發(fā)展。

三、內(nèi)蒙古縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化精準(zhǔn)治理的推進(jìn)路徑

(一)明確價(jià)值理念和組織目標(biāo),確保各級政府的理念和目標(biāo)一致

治理理念決定著治理的定位和走向。教育是重要的公共物品,城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是重要的民生工程。各級政府雖然各有立場,各地的情形也有所不同,但是都不能偏離公共管理和公共服務(wù)的目標(biāo),都需要站在戰(zhàn)略全局的高度和長遠(yuǎn)發(fā)展的角度去逐步推進(jìn)義務(wù)教育一體化。公共部門的價(jià)值追求并不是績效。而是關(guān)于正義、公平、責(zé)任等民主價(jià)值?？h域政府作為國家政權(quán)在基層的代理人,應(yīng)“將個(gè)人的生活事件列為政府有限考慮項(xiàng)目,將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)人問題的解決上,以解決公民的生活問題為政府運(yùn)作的核心”。[14]民眾導(dǎo)向、公共利益最大化的原則、對公共性的信仰與堅(jiān)守,應(yīng)當(dāng)成為各級政府推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化所應(yīng)遵循的共同價(jià)值理念。

(二)整合治理主體,建立縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的多元主體協(xié)同治理體系

合理劃分政府間權(quán)利與責(zé)任,明確各級政府教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)比例。落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)法定增長機(jī)制,積極保障教育經(jīng)費(fèi)支出,按照國家、自治區(qū)、市促進(jìn)教育發(fā)展的有關(guān)政策,足額落實(shí)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),不斷增加教育投入,使縣域內(nèi)教育教學(xué)環(huán)境實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。在更大范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌,對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)加強(qiáng)財(cái)政投入和資源傾斜。構(gòu)建多元的合作伙伴關(guān)系,為其他治理主體提供參與渠道和平臺。調(diào)動(dòng)企業(yè)、非政府組織等各種社會(huì)資源和力量的積極性,積極利用對口幫扶、社會(huì)捐資助學(xué)等平臺,主動(dòng)爭取教育發(fā)展資金,形成“官民合作”,推動(dòng)教育事業(yè)快速發(fā)展。

(三)針對問題精準(zhǔn)施策,實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育一體化的精準(zhǔn)治理

綜合考慮各中小學(xué)的管理運(yùn)行成本和辦學(xué)實(shí)際需求,切實(shí)幫助解決水電暖費(fèi)用,安保、臨時(shí)聘用人員工資等支出,逐步列入財(cái)政預(yù)算,以減輕學(xué)校經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān),避免負(fù)債運(yùn)行,促進(jìn)各中小學(xué)健康有序發(fā)展。加大對農(nóng)村和薄弱學(xué)校的支持力度,幫助解決工作經(jīng)費(fèi)不足問題,確保學(xué)校能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。優(yōu)化師資結(jié)構(gòu),提升教育質(zhì)量。加強(qiáng)與上級教育主管部門以及勞動(dòng)人事、機(jī)構(gòu)編制等部門的聯(lián)系協(xié)調(diào),建立切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的教師人才引進(jìn)機(jī)制,保持教師隊(duì)伍年齡、學(xué)科、結(jié)構(gòu)合理穩(wěn)定,不斷滿足各學(xué)校的教學(xué)需求。大力開展教師全員培訓(xùn),鼓勵(lì)教師在職進(jìn)修,建立完善教師繼續(xù)教育制度,全面提高教師素質(zhì)。設(shè)立一定的獎(jiǎng)勵(lì)基金,對教學(xué)成績突出的教師給予表彰獎(jiǎng)勵(lì),充分調(diào)動(dòng)教師的工作積極性。推進(jìn)教師職稱制度改革,放寬名額限制,拓展晉升空間,進(jìn)一步激發(fā)年輕教師的工作進(jìn)取心。提升教學(xué)質(zhì)量,扼制生源外流。提升教育質(zhì)量,重塑教育形象才能增強(qiáng)學(xué)生和家長對當(dāng)?shù)亟逃男判?才能從根本上扼制住生源外流現(xiàn)象。要針對當(dāng)?shù)亟逃龑?shí)際,狠抓學(xué)校教學(xué)管理,努力引進(jìn)優(yōu)秀教師,全面提升教學(xué)質(zhì)量,縮小與教育先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展差距。中小學(xué)校與縣外知名學(xué)?？梢赃M(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作辦學(xué),充分發(fā)揮名校的引領(lǐng)帶動(dòng)作用,共享優(yōu)質(zhì)教育資源。

(四)發(fā)展信息技術(shù),為縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化提供信息技術(shù)支持

將信息技術(shù)融入鄉(xiāng)村義務(wù)教育,讓信息技術(shù)服務(wù)鄉(xiāng)村義務(wù)教育,是從技術(shù)與教育的雙重視角來解決當(dāng)下城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡問題的可行之策。首先,需要加大對鄉(xiāng)村學(xué)校的硬件設(shè)施投入,配備電腦和多媒體教學(xué)設(shè)備,加大互聯(lián)網(wǎng)的覆蓋區(qū)域。合理利用“國家中小學(xué)智慧教育平臺”等教育網(wǎng)絡(luò)平臺和其他各種“云課堂”,以外部優(yōu)質(zhì)教育資源助力本地區(qū)的教育發(fā)展,通過網(wǎng)絡(luò)授課,解決專業(yè)老師短缺,相應(yīng)課程無法開展的問題。本校教師則可以把重點(diǎn)放在輔導(dǎo)學(xué)生做練習(xí),批改作業(yè),答疑等。其次,通過各種網(wǎng)絡(luò)教育平臺,可以為學(xué)生提供豐富的學(xué)習(xí)資源,包括教案、課件、錄播課、直播課、小視頻等等,學(xué)生在校外也可以自主學(xué)習(xí),創(chuàng)造滿足個(gè)性化需求的學(xué)習(xí)條件。再次,加大對城鄉(xiāng)教師的技術(shù)培訓(xùn),提升教師的信息技術(shù)素養(yǎng)和能力,實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)在教學(xué)中的常態(tài)化應(yīng)用。教育要緊跟時(shí)代步伐,需要對相關(guān)設(shè)備的操作方式,對網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺的使用辦法進(jìn)行培訓(xùn),讓老師們能夠熟練操作?？梢酝ㄟ^開展信息技術(shù)與學(xué)科融合活動(dòng),比如進(jìn)行智慧教學(xué)示范課,教師網(wǎng)絡(luò)課程大賽等,為將信息技術(shù)和教學(xué)融合提供成長的環(huán)境。此外還可以通過專家指導(dǎo)、現(xiàn)場觀摩、線上線下培訓(xùn),自主學(xué)習(xí)等形式,提升教師對信息技術(shù)和教育教學(xué)的融合能力。

[注 釋]

① 2021年8月,筆者在內(nèi)蒙古S縣進(jìn)行了調(diào)研,數(shù)據(jù)來源于S縣匯報(bào)材料《S縣基礎(chǔ)教育發(fā)展現(xiàn)狀》。