李樹訓(xùn)

為實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo),我國政府已出臺一系列相關(guān)政策。盡管這些政策性文件內(nèi)含強(qiáng)烈的目標(biāo)指向性,在一定程度上可以起到規(guī)制碳排放的作用,但其并不足以解決氣候變化類案件“請求權(quán)基礎(chǔ)是什么”這一根本性問題。圍繞該疑問,本文意在探析如何將相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,從而為司法有效參與氣候變化類案件提供可操作的依據(jù)。為完成這一任務(wù),首先須找準(zhǔn)和確立未來制度建構(gòu)的基點(diǎn)與內(nèi)核。目前,學(xué)界主要存在兩種邁進(jìn)邏輯:權(quán)利進(jìn)路和義務(wù)進(jìn)路。對此,究竟應(yīng)當(dāng)如何抉擇以及為何如此,學(xué)者之間分歧頗大。不同于移植域外經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)大保護(hù)范圍、創(chuàng)設(shè)實(shí)體權(quán)利等已有研究路徑(其出發(fā)點(diǎn)多以目的或結(jié)果為取向,希冀達(dá)成理想愿景),本文將立足我國本土法律語境和科學(xué)應(yīng)對氣候變化的需要,試圖從中探索出一條符合我國特殊立法現(xiàn)實(shí)的救濟(jì)之道。

一、氣候變化類案件的一般訴訟進(jìn)路

在如何應(yīng)對氣候變化類案件這一問題上,不同國家和地區(qū)發(fā)展出不同的訴訟進(jìn)路。

(一)域外主要訴訟進(jìn)路

第一,基于人權(quán)的訴訟。1969年美洲人權(quán)會議通過《美洲人權(quán)公約》,1979年美洲人權(quán)會議通過《美洲人權(quán)法院規(guī)約》,并成立美洲人權(quán)委員會和人權(quán)法院等保障機(jī)構(gòu)。因美國未能制定并實(shí)施有效的氣候變化政策,由此造成的全球氣候變化問題損害了因紐特人的人權(quán),2005年因紐特人極地會議即以其中人權(quán)條款為據(jù),向上述人權(quán)委員會提起對美國的訴訟[1]。實(shí)際上,除《美洲人權(quán)公約》之外,其他國際條約中的人權(quán)條款也逐漸成為受害人提起氣候變化訴訟的依據(jù),例如,《人權(quán)與氣候變化決議》《巴黎協(xié)定》等。

第二,基于清潔空氣權(quán)或生命健康權(quán)的訴訟。在美國,“原告通常依據(jù)普通法中侵權(quán)行為責(zé)任理論,以《清潔空氣法案》或是《國家環(huán)境政策法》等法律為請求權(quán)基礎(chǔ),向法院尋求禁令救濟(jì)或損害賠償”[2]。例如,在美國“馬薩諸塞州訴EPA”一案中,原告即以享有清潔空氣權(quán)作為起訴理由。2015年“朱莉安娜等訴美利堅(jiān)合眾國”(Juliana,et al.v.United States of America)一案,21名青年起訴美國政府,稱政府違反了憲法規(guī)定的保護(hù)公民權(quán)利的義務(wù),侵犯了年輕的一代對生命、自由的憲法權(quán)利(1)Julianav.United States,2017F.Supp.3d,(D.Or.2016)[EB/OL].https://harvardlawreview.org/2021/03/juliana-v-united-states.。在美國佛羅里達(dá)州,2018年4月8名少年起訴佛羅里達(dá)州政府,訴稱佛羅里達(dá)州建立和延續(xù)以化石燃料為基礎(chǔ)的能源體系違反了年輕的一代對生命、自由的憲法權(quán)利(2)Reynoldsv.Florida,No.37 2018 CA000819(Fla.Cir.Ct,Apr.16,2018)[EB/OL].https://case law.find law.Com/summary/opinion/fl-supreme-court/2006/05/18/139543.html.。除美國外,在荷蘭,環(huán)保組織Urgenda以當(dāng)代公民生命和家庭生活受到威脅為理由起訴政府[3]。在“地球之友等訴荷蘭皇家殼牌”一案中,“法院里程碑式地確立了跨國公司的侵權(quán)責(zé)任”[4]。在法國,2019年3月法國樂施會、法國綠色和平組織等根據(jù)《法國民法典》中關(guān)于“生態(tài)損害”的規(guī)定請求國家承擔(dān)賠償經(jīng)濟(jì)損失和精神損害(該案也被稱為“世紀(jì)訴訟案”)的侵權(quán)責(zé)任[5]。此處須注意的是,在上述部分侵權(quán)案件中,原告為強(qiáng)化氣候變化與權(quán)利受損之間的聯(lián)結(jié),增強(qiáng)己方優(yōu)勢,往往會選擇同時(shí)訴諸多種權(quán)利類型,包括生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

第三,基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的訴訟。在“康涅狄格州訴美國電力能源公司”一案中,原告即以財(cái)產(chǎn)利益受損為由請求法院限制被告(美國最大的溫室氣體排放者)排放溫室氣體[6]。在美國“阿拉斯加原住民村落起訴?？松梨诠镜?4家公司”一案中,法官認(rèn)為被告作為碳排放巨頭,其排放行為足以造成財(cái)產(chǎn)損害(3)Native Village of Kivalina v.Exxonmobil Corporation on BP BP BP Aes Dte,United States Court of Appeals,Ninth Circuit,Find law(Sept.27,2021)[EB/OL].https://case law.find law.Com/us-9th-Circuit/1612125.html.。高利紅認(rèn)為,若以財(cái)產(chǎn)權(quán)作為請求權(quán)基礎(chǔ),具有“靈活性大,包容性強(qiáng);符合傳統(tǒng)訴訟特點(diǎn);可以進(jìn)行微觀分析”[7]等優(yōu)勢。

按照近代國家理論,一般認(rèn)為,國家義務(wù)源于個(gè)人權(quán)利,個(gè)人權(quán)利為國家創(chuàng)設(shè)義務(wù)。在這種法律文化觀念影響下,上述域外國家和地區(qū)尤為重視對個(gè)人權(quán)利的保護(hù),氣候變化問題也無例外。事實(shí)上,除上述民事侵權(quán)案件之外,即使在司法審查型訴訟案件中,原告最終也會回歸到權(quán)利本身,例如,在德國,諸多未成年人依據(jù)《德國基本法》第2條第1款關(guān)于生命權(quán)和身體不受侵犯的規(guī)定以及其他相關(guān)條款,針對《氣候變化法》提起審查之訴[8]。在“卡瓦略訴歐洲議會與歐盟理事會”一案中,原告以歐盟相關(guān)條例和指令對基本人權(quán)構(gòu)成威脅為由請求對其合法性進(jìn)行審查(4)Carvalho and Others v Parliament and Council(25 March 2021])[EB/OL].https://climate-laws.org/Geographies/european-union/litigation_cases.。筆者將這種訴諸實(shí)體權(quán)利的進(jìn)路統(tǒng)稱為權(quán)利本位進(jìn)路。

(二)國內(nèi)訴訟進(jìn)路設(shè)想

在應(yīng)如何構(gòu)建我國氣候變化訴訟問題上,上述進(jìn)路對我國學(xué)界產(chǎn)生了顯著的影響,學(xué)者多傾向于以權(quán)利作為訴訟出發(fā)點(diǎn)。具體如下所述。

第一,氣候穩(wěn)定權(quán)。在“朱莉安娜訴美國”一案中,原告主張他們享有在穩(wěn)定氣候下生存的權(quán)利,但因颶風(fēng)、洪水等災(zāi)害,多次被迫遷移,導(dǎo)致身心受害。法官認(rèn)為,生命、自由和財(cái)產(chǎn)是基本權(quán)利,但如果沒有穩(wěn)定的氣候,這些權(quán)利將無法實(shí)現(xiàn)[9]。所謂氣候穩(wěn)定權(quán)是指“每個(gè)人均享有穩(wěn)定氣候的權(quán)利。包括氣候人權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、參與氣候治理的權(quán)利等”[7]。作為一個(gè)權(quán)利束,其同時(shí)涵括實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利。雖然我國現(xiàn)有法律體系中并無該項(xiàng)權(quán)利,但未來可以賦予公民該項(xiàng)權(quán)利以作為氣候變化訴訟的基礎(chǔ)。

第二,形成中的權(quán)利。針對原告提起的氣候變化訴訟,盡管不能從“既成權(quán)利”中找到依據(jù),但可視其為一種“形成中的權(quán)利”,并以環(huán)境保護(hù)法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指引,通過司法對此加以保障[10]。

第三,自然資源國家所有權(quán)。張忠民以我國憲法上自然資源國家所有權(quán)為基礎(chǔ),主張通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度來應(yīng)對氣候變化問題[11]。

第四,財(cái)產(chǎn)權(quán)益或人格權(quán)益。謝鴻飛認(rèn)為,氣溫升高對人體健康、農(nóng)作物等均會造成不良影響,碳排放者違反注意義務(wù)、侵犯其他人的合法民事權(quán)益,可訴諸法院請求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任[12]。

第五,其他合法權(quán)益。我國部分學(xué)者認(rèn)為,《中華人民共和國民法典》(簡稱《民法典》)第三條除明確列明人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外,同時(shí)以開放式結(jié)構(gòu)承認(rèn)“其他合法權(quán)益”也應(yīng)受到保護(hù)。作為一種兜底條款,未來可以將新的權(quán)利一律納入其中,作為應(yīng)對新生事物的法寶。

二、權(quán)利本位進(jìn)路與本土法律語境適配性分析

一直以來,無論是在價(jià)值抑或道德層面,權(quán)利文化始終占據(jù)主流地位,受到眾人青睞和捍衛(wèi),這種慣性思維產(chǎn)生的結(jié)果并非必然是錯(cuò)誤或不當(dāng),但久而久之,認(rèn)知上可能會產(chǎn)生一種反射效應(yīng)——任何問題,權(quán)利優(yōu)先,結(jié)果阻滯了發(fā)現(xiàn)其他解決路徑的可能。不可否認(rèn),由于歷史原因,我國早期在法律制度建構(gòu)過程中也深受這種權(quán)利文化的影響,但時(shí)至今日,我國已形成一套具有本國特色的法治價(jià)值觀和法律體系,因此,在選擇應(yīng)對氣候變化方案問題上,我們應(yīng)首先立足于我國獨(dú)特的法律語境,從本土事實(shí)出發(fā),而不宜依托于權(quán)利理論優(yōu)勢而直接移植域外經(jīng)驗(yàn)。

(一)一種氣候環(huán)境利益而非權(quán)利

通常認(rèn)為,權(quán)利是利益的一種進(jìn)階或升華,兩者經(jīng)常放在一起使用,可謂緊密相連。英國著名學(xué)者麥考密克認(rèn)為,權(quán)利規(guī)則的目標(biāo)即是保護(hù)或增進(jìn)個(gè)人之利益或財(cái)產(chǎn)。這種解釋方式將某種實(shí)體利益作為設(shè)置權(quán)利的深層目的。但“享有利益”與“擁有權(quán)利”之間并非總是等同關(guān)系。盡管人們可以享有或獲得某種利益,但并不必然均是通過權(quán)利的形式。從這個(gè)角度講,利益的外延要廣于權(quán)利。至于哪種利益可以進(jìn)入法律文本從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利化,德國侵權(quán)法中的做法為我們提供了三項(xiàng)參照標(biāo)準(zhǔn):其一,歸屬效能,即利益內(nèi)容歸屬于特定主體;其二,排除效能,即主體可以排除其他非法干擾;其三,社會典型公開性,即社會一般主體通過經(jīng)驗(yàn)共識能夠識別利益客體[13]。只有同時(shí)滿足這三個(gè)教義學(xué)標(biāo)準(zhǔn),利益才具有轉(zhuǎn)化為權(quán)利的可能。至于是否必然會完成轉(zhuǎn)化,尚需各國立法者最終在此基礎(chǔ)上作出決定。

客觀來講,氣候變化會造成氣溫升高、冰川融化、海平面上升、極端天氣發(fā)生頻率增加等影響,這種危害具有廣泛性、開放性、不確定性等特征。而我們之所以積極應(yīng)對氣候變化,在于為整個(gè)人類生存提供穩(wěn)定和安全的氣候環(huán)境,而非限于某些特定的群體和區(qū)域。同時(shí),人類共擔(dān)氣候變化帶來的危害以及共享氣候改善帶來的利益,因此與純粹的私人間損害不同,氣候環(huán)境利益關(guān)涉不特定多數(shù)人的利益,這種利益乃是一種抽象的集合性利益,也即公共利益。鑒于此,其明顯不符合歸屬效能。此外,氣候變化問題在因果關(guān)系辨識上極為復(fù)雜,不能簡單地將其歸因于某些企業(yè)單位的違法行為,而是由各種主客觀歷史因素長期共同作用的結(jié)果,包括人類認(rèn)知能力、國家發(fā)展理念、科學(xué)技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式等。這是社會發(fā)展的必然代價(jià)。現(xiàn)今我們可以采取措施減緩和適應(yīng)氣候變化,但不應(yīng)以權(quán)利為由回溯性地譴責(zé)企業(yè)的生產(chǎn)活動,并一律訴諸司法請求來對其懲罰。不僅如此,與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)案件不同,二氧化碳等溫室氣體本身并非有毒有害物質(zhì),這種無害性反而增加了歸因難度,可以說這類侵權(quán)案件在事實(shí)和規(guī)范兩個(gè)方面皆難以進(jìn)行準(zhǔn)確識別。概言之,這種氣候環(huán)境利益固然值得我們保護(hù),但是否必須通過立法或修法形式將該利益直接權(quán)利化,從上述轉(zhuǎn)化條件觀察,尚有待商榷。

(二)我國訴訟功能結(jié)構(gòu)分化

為凸顯我國訴訟結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性,本文以美國為樣本進(jìn)行比較分析。美國環(huán)境公民訴訟在早期被視為一種“任何人對任何人的訴訟”。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,“魯堅(jiān)訴野生生物保護(hù)者”案確立了嚴(yán)格的起訴資格規(guī)則,包括具體的事實(shí)損害、可追溯至被告的違法行為和可救濟(jì)性[14]。觀察其運(yùn)行方式,在同一種動因和同一種訴訟形式之下,原告既可以針對排放者(主要為企業(yè),包括生產(chǎn)、銷售和直接使用化石燃料的企業(yè)等),也可以針對行政機(jī)關(guān)。前者可以請求法院發(fā)布禁令,直接阻止被告繼續(xù)排放溫室氣體。后者分為兩種情形:(1)行政機(jī)關(guān)(如美國環(huán)保署)不當(dāng)行為,原告可對其提出司法審查之訴。根據(jù)《美國行政程序法》,司法審查是指“因機(jī)構(gòu)行為而遭受錯(cuò)誤執(zhí)法之損害,或因機(jī)構(gòu)對相關(guān)法規(guī)解讀之行為而受到不利影響或損害的人,有權(quán)申請進(jìn)行司法審查”(5)Administrative Procedure Act,5U.S.C. 501-706[EB/OL].http://www.law.cornell.edu/wex/Administrative-procedure-act.。(2)行政機(jī)關(guān)不作為,原告可對其提起督促之訴[15],例如請求政府制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)從而間接實(shí)現(xiàn)規(guī)制被告行為的目的。無論是針對私人或者是行政機(jī)關(guān),這種訴訟在形式上統(tǒng)稱為公民訴訟,其在結(jié)構(gòu)上不存在行政之訴和民事之訴以及公益之訴和私益之訴這種嚴(yán)格的“條塊”劃分,而是適用基本相同的民事訴訟規(guī)則[16]。至于該訴是出于救濟(jì)私利抑或是維護(hù)公益,則主要是從原告請求內(nèi)容和訴訟目的上加以判斷。事實(shí)上,這種公或私的屬性歸類對于救濟(jì)程式選擇本身并無多少影響。

與此不同,我國法制在后期發(fā)展過程中逐漸形成“二元”式訴訟構(gòu)造:針對侵犯個(gè)人人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的行為,原告應(yīng)向侵害人(不包括行政機(jī)關(guān))提起私益訴訟;針對損害生態(tài)環(huán)境的行為,可由社會組織、檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟或者由行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴。此外,針對行政機(jī)關(guān)因不作為等損害社會公共利益的情形,應(yīng)由檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟,最終使傳統(tǒng)“三責(zé)三訴”(即民事責(zé)任及民事訴訟、行政責(zé)任及行政訴訟、刑事責(zé)任及刑事訴訟)演變?yōu)楝F(xiàn)今“三責(zé)六訴”(包括民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟以及民事公益訴訟、行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)的格局。很明顯,與美國“混合式”或“一體式”訴訟構(gòu)造相較,我國整體上呈現(xiàn)出“分割式”或“多軌制”的特征:立法為不同訴訟類型設(shè)置了不同的適用條件和程序規(guī)則,彼此之間猶如不同的“生產(chǎn)線”,相互分工,涇渭分明。換言之,在我國現(xiàn)有法律語境下,若以人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等私權(quán)利作為訴權(quán)基礎(chǔ),在我國只能相應(yīng)地提起氣候變化私益訴訟,且在請求內(nèi)容上應(yīng)限于“填平個(gè)人損害”這一私益要求,實(shí)現(xiàn)手段與目的邏輯對稱。但該救濟(jì)方式與氣候環(huán)境利益固有的公益屬性相悖,從而阻斷了利用侵權(quán)路徑救濟(jì)氣候環(huán)境利益的可能。一直被學(xué)界奉為應(yīng)對氣候變化的典型案例——“馬薩諸塞州訴EPA”一案, 其以民事侵權(quán)為基礎(chǔ),請求判令美國環(huán)保署強(qiáng)化溫室氣體管制,以及在“環(huán)保組織Urgenda訴荷蘭”一案中,原告以民事侵權(quán)為由訴請法院判令政府削減溫室氣體排放量(6)Urgenda訴荷蘭案判決書[EB/OL].http://uitspraken.rechtspraak.nl/Inziendoucument?id=ECLI:NL:RBDHA:2015:719.。在我國,這類公私(或民事行政)交叉情形難以發(fā)生——要么是民事侵權(quán)訴訟,要么是行政訴訟?？傊?在考慮賦權(quán)路徑的同時(shí)絕不能忽視我國已成型的獨(dú)特的訴訟構(gòu)造,其在一定程度上決定著我們可以選擇什么。

(三)公益訴訟建構(gòu)路徑“去實(shí)體化”

美國氣候變化訴訟在運(yùn)行機(jī)理設(shè)計(jì)上延循私權(quán)救濟(jì)的邏輯:環(huán)境權(quán)(或稱為清潔空氣權(quán))—環(huán)境救濟(jì)請求權(quán)。這種選擇與美國信托理論密切相連,或者說公共信托正是美國法律制度的基石之一[17]。該理論可以追溯到羅馬法時(shí)期“公眾共有物”這一概念,其初衷在于對某些自然要素設(shè)立公共權(quán)利。美國約瑟夫·薩克斯在《自然資源法的公共信托原則: 有效的司法干預(yù)》一文中深入闡釋了環(huán)境資源的公共信托原理。他明確表示,野生動植物等資源實(shí)為全民共同共有,而政府僅作為全民選擇的受托人以實(shí)際管理和處分環(huán)境資源,并負(fù)有善意保護(hù)和管理受托財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的信托責(zé)任[18]。質(zhì)言之,公共信托理論實(shí)際上是采用“法律擬制”的手段[19],將國家視為環(huán)境的“監(jiān)護(hù)人”和“托管者”[20],最終目的在于保護(hù)公眾的權(quán)利。這種路徑是否可以直接照搬到我國,不無疑慮。如上所述,在“氣候環(huán)境公共利益”之名下已經(jīng)排除侵權(quán)私益訴訟的可能,是故,能否在我國既有法律資源中尋找到與“維護(hù)公共利益”這一立法意圖相適應(yīng)的權(quán)利基礎(chǔ)將成為解題的關(guān)鍵。

不可否認(rèn),權(quán)利進(jìn)路可以為公眾參與提供法律基礎(chǔ),具有制約政府公權(quán)力、加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任及其監(jiān)督與問責(zé)等諸多優(yōu)勢[21],但我國環(huán)境公益訴訟制度(氣候環(huán)境利益應(yīng)為一種公共利益)在建構(gòu)發(fā)展過程中已突破“實(shí)體利害關(guān)系人”這一傳統(tǒng)理論束縛,以直接賦予特定主體訴訟實(shí)施權(quán)為路徑(也可稱之為法定訴訟擔(dān)當(dāng)),呈現(xiàn)出“去實(shí)質(zhì)化”或“去實(shí)體化”的立法邏輯。質(zhì)言之,“保護(hù)環(huán)境公共利益”構(gòu)成新制度運(yùn)行的主要理據(jù)和正當(dāng)性支撐。目前,學(xué)界通常將《民法典》第一千二百三十四條作為公益訴訟的法律依據(jù),但這種依據(jù)乃是法律規(guī)范,而非權(quán)利規(guī)范。為彌補(bǔ)訴訟法與實(shí)體法間的這種縫隙,部分學(xué)者主張?jiān)凇吧鷳B(tài)環(huán)境法典”中確認(rèn)環(huán)境權(quán)或人權(quán),并將其作為環(huán)境公益訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)。但這種進(jìn)路不過是事后在已有縫隙上多加個(gè)補(bǔ)丁,實(shí)踐中,即使沒有法定的環(huán)境權(quán)或其他實(shí)體權(quán)利,環(huán)境公益訴訟制度仍舊可以正常運(yùn)行,且同樣能夠?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)和監(jiān)督雙重效果。鑒于此,一味追求實(shí)體權(quán)利圓滿狀態(tài)究竟是否有必要?值得思量。

綜上所述,雖然域外某些立法經(jīng)驗(yàn)和審判實(shí)踐可以為我國提供一些參照,但若置身于我國訴訟結(jié)構(gòu)中觀察,這種權(quán)利本位進(jìn)路存在諸多局限,且忽視了應(yīng)對氣候變化所需的科學(xué)性。因此,“在國際環(huán)境法學(xué)界討論熱烈的‘權(quán)利轉(zhuǎn)向’不會在我國出現(xiàn),而且以氣候變化侵權(quán)作為抓手的訴訟也很難成立”[22]。

三、國家應(yīng)對氣候變化行動的屬性及證成

在構(gòu)建氣候變化訴訟制度之前,首先須明白國家為何會積極應(yīng)對氣候變化,或者說其動因?yàn)楹?這是未來選擇和確立司法救濟(jì)方式的基點(diǎn)。中華人民共和國憲法(簡稱憲法)作為我國根本大法,是所有法律制度之源頭,故在認(rèn)知?dú)夂蜃兓瘧?yīng)對問題上應(yīng)以此為邏輯起點(diǎn)。但從憲法文本中我們可以找到三種與其相關(guān)的路徑:國家根本任務(wù)(“序言”第七自然段),環(huán)境基本國策(憲法第二十六條,也被部分學(xué)者稱為“國家環(huán)境治理任務(wù)”[23])和保障人權(quán)(憲法第三十三條),這種差異為我們界定氣候變化應(yīng)對活動的屬性增加了復(fù)雜性,但同時(shí)也供給更多可能性。

(一)國家應(yīng)對氣候變化行動的溯源

談及氣候變化應(yīng)對問題,可以追溯至1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(簡稱《公約》)。各國之所以加入該《公約》,是因擔(dān)憂全球溫室氣體濃度繼續(xù)增加可能會對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類產(chǎn)生不利影響。正因如此,《公約》第二條明確將其目標(biāo)定位為“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”;同時(shí)鑒于各國發(fā)展水平、排放規(guī)模、應(yīng)對能力等差異,《公約》確立“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”,并在該原則下向締約國施加減排義務(wù),尤其是發(fā)達(dá)國家。為合力完成該目標(biāo),各締約方隨之作出相應(yīng)承諾。1997年12月在日本京都通過《京都議定書》,減少溫室氣體排放成為發(fā)達(dá)國家的義務(wù)。這是歷史上第一次以規(guī)則形式限制溫室氣體排放。2009年在哥本哈根召開聯(lián)合國氣候變化大會,并形成《哥本哈根議定書》,其重申“為實(shí)現(xiàn)《公約》的最終目標(biāo),我們必須將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在人為干擾氣候系統(tǒng)所致危害的防止范圍內(nèi)”。2015年12月12日第21屆聯(lián)合國氣候變化大會上通過《巴黎協(xié)定》,繼《京都議定書》之后,這是第二份具有法律拘束力的氣候協(xié)議。該協(xié)定創(chuàng)設(shè)了一種新的氣候變化規(guī)制模式,即國家自主貢獻(xiàn)承諾,“與大多數(shù)國際多邊條約不同,這是締約國高度自主和自我拘束的國際承諾,這種‘自我認(rèn)購’式的自我聲明具有國際公信力和國際法約束力,被納入‘全球盤點(diǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督體系’”[24]。

2007年中國制定《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》,在其前言第二段直接言明,“作為履行《公約》的一項(xiàng)重要義務(wù),中國政府特制定該方案”。2014年在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第20輪締約方會議(COP20)上,我國代表承諾2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。2021年10月我國發(fā)布《〈中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動白皮書〉》(簡稱“白皮書”)。與以往相關(guān)政策相比,“白皮書”呈現(xiàn)出某些顯著的變化,充分彰顯出政府的態(tài)度和決心——“積極應(yīng)對”“高度重視”“提高力度”。2022年6月,生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等17部門聯(lián)合印發(fā)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》。

通過梳理歷史,可以發(fā)現(xiàn),我國政府積極應(yīng)對氣候變化的原初動因相當(dāng)明確,即在聯(lián)合國號召下,為應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)自我施予的義務(wù)和負(fù)擔(dān)。這種應(yīng)對行動意味著我國須付出或減損經(jīng)濟(jì)利益,與旨在獲取或?qū)崿F(xiàn)利益的權(quán)利存在本質(zhì)不同。這種國家義務(wù)源于締約,形式上類似于約定義務(wù),一旦合約形成,促使簽約的動機(jī)不再發(fā)揮作用,合約內(nèi)容將成為各國未來行動的目標(biāo)。不可否認(rèn),雖然該行動客觀上有利于改善我國公眾的生存環(huán)境,但其發(fā)源與環(huán)境權(quán)并無關(guān)系,不能以公眾在國家減污降碳行動中獲取的反射利益或間接利益為由,倒果為因。嚴(yán)格來講,這屬于國際關(guān)系的范疇,主體為國家與國家,而非國家與公民。

(二)義務(wù)進(jìn)路的契合

雖然我們已知這種義務(wù)肇始于國際公約,但能否在我國順利落地,或者說國內(nèi)規(guī)范體系能否與國際公約要求成功接軌,還有待進(jìn)一步考證。一般而言,國家義務(wù)源于公民權(quán)利,權(quán)利衍生義務(wù),義務(wù)旨在保障權(quán)利,故往往以權(quán)利作為請求基礎(chǔ)。但是,在我國現(xiàn)有法律規(guī)范中并無與義務(wù)對應(yīng)的環(huán)境權(quán)(盡管學(xué)界一直在推動環(huán)境權(quán)入法,尚無進(jìn)展),即使未來從立法上正式確認(rèn)環(huán)境權(quán),但從操作層面而言,這對于我國行政式環(huán)境治理格局并無質(zhì)的影響。這是我國最大的現(xiàn)實(shí),也是與域外地區(qū)最大的差異。至于國家義務(wù)問題,除權(quán)利—義務(wù)這種證成方式之外,部分學(xué)者結(jié)合我國立法現(xiàn)實(shí)另辟蹊徑,也為本文提供了富有意義的啟示。

在國家環(huán)境義務(wù)溯源過程中發(fā)現(xiàn),我國憲法文本中尚存兩種可作為義務(wù)來源的理據(jù)。第一,基本國策。從歷史上看,我國針對環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的首次規(guī)定當(dāng)屬1978年憲法第11條第3款——“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害”,后被1982年憲法承繼并細(xì)化。若從文義解釋的角度分析,我國憲法并未明確將其規(guī)定為基本國策,但其內(nèi)在旨意已被國家政策和法律規(guī)定升華。在1983年全國第二次環(huán)境保護(hù)會議上,國務(wù)院副總理李鵬宣布“保護(hù)環(huán)境是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策”。1990年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》再次重申:“保護(hù)和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害,是我國的一項(xiàng)基本國策?！背鲜稣咝孕局?2014年我國在修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)對其國策地位給予明確肯定。從這個(gè)意義上觀察,我國環(huán)境保護(hù)基本國策實(shí)際是由該項(xiàng)憲法條款演變而成的,但基本國策并不能必然推導(dǎo)出國家義務(wù)。這尚與其規(guī)范定位相關(guān)。

從規(guī)范表現(xiàn)形式上觀察,基本國策主要可分為“方針條款”“憲法委托”和“國家目標(biāo)條款”三種類型,不同類型所導(dǎo)向的結(jié)果存有差異?！胺结槜l款”可追溯到德國《魏瑪憲法》時(shí)代,彼時(shí)這些規(guī)定僅具有建議性或指導(dǎo)性,政治意義或道德意義居多,并無實(shí)質(zhì)拘束力。隨后德國學(xué)者漢斯·彼得·伊普森將“方針條款”改稱為“國家目標(biāo)條款”。與前者相較,烏爾利希·舒依訥爾認(rèn)為后者的主要意義在于賦予或承認(rèn)其具有規(guī)范性效力,“對國家公權(quán)力均具有拘束力,是國家公權(quán)力必須持續(xù)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)指針”[25]。“憲法委托”是指憲法并不直接規(guī)定具體內(nèi)容,而是要求立法者按照憲法中基本國策的指示將其具體化,其約束力限于立法者。顯然,在約束范圍和效力強(qiáng)度上,“國家目標(biāo)條款”占據(jù)優(yōu)勢,這意味著其能夠發(fā)揮更為積極的效用,故有學(xué)者主張,將現(xiàn)行憲法第二十六條和第九條第二款表述的基本國策定位為“國家目標(biāo)條款”,即作為一項(xiàng)獨(dú)立的國家目的,并以此約束所有國家權(quán)力,從而證得國家環(huán)保義務(wù)[26]。

第二,國家根本任務(wù)。2018年第十三屆全國人民代表大會通過《憲法修正案》,在其序言第七段對國家根本任務(wù)作了補(bǔ)充性規(guī)定。其中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國家根本任務(wù)主要有三個(gè)方面:貫徹綠色發(fā)展理念、推動生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國。憲法根本任務(wù)以高度概括的表述對國家未來建設(shè)方向和目標(biāo)提供了指導(dǎo),同時(shí)也為國家權(quán)力的行使劃定了邊界——不得偏離國家根本任務(wù)確定的方向。具言之,“提升人民的環(huán)境品質(zhì)是現(xiàn)代國家所應(yīng)擔(dān)負(fù)的主要任務(wù)之一,否則,國家將失去其存在的基礎(chǔ)及正當(dāng)性”[27],而應(yīng)對氣候變化正是提升環(huán)境品質(zhì)的關(guān)鍵之舉。為完成憲法規(guī)定的任務(wù),立法、司法、行政等國家機(jī)關(guān)須積極履行相應(yīng)義務(wù)。事實(shí)上,環(huán)境保護(hù)基本國策僅是國家根本任務(wù)原則性規(guī)范之具體化,于前者而言,國家根本任務(wù)不僅發(fā)揮著綱領(lǐng)性指導(dǎo)作用,更在于其約束力與效力依據(jù)[28]。總之,無論是從憲法文本體例與結(jié)構(gòu)安排,或者是從統(tǒng)籌空間,與環(huán)境保護(hù)基本國策相較,國家根本任務(wù)更具有引領(lǐng)性或基石性作用,決定著國家發(fā)展方向以及國家決策、立法等其他行為。是故,筆者支持以國家根本任務(wù)作為國家環(huán)境義務(wù)或應(yīng)對氣候變化的憲法來源,即國家根本任務(wù)—基本國策—國家義務(wù),反向言之,也正是這種憲法精神推動了國家簽訂上述一系列國際條約。

綜上所述,在理論建構(gòu)過程中我們通常采用權(quán)利本位進(jìn)路,以權(quán)利為邏輯起點(diǎn)和運(yùn)行中心,即公民權(quán)利—國家義務(wù)。在這種權(quán)利型解釋進(jìn)路中,義務(wù)僅被視為保護(hù)權(quán)利的一種工具,或是權(quán)利的附屬品或延伸,長期處于“被決定”的地位或狀態(tài),自身缺乏獨(dú)立性。在私法領(lǐng)域,該種進(jìn)路并無過錯(cuò),但若置身于我國環(huán)境法領(lǐng)域,真正有效的法學(xué)話語反而應(yīng)當(dāng)是“國家保護(hù)環(huán)境的公法義務(wù)”,“環(huán)境權(quán)”應(yīng)作為一種政治宣示或政治說服的修辭性工具來適用[29]。這一點(diǎn)在氣候變化應(yīng)對上表現(xiàn)得尤為明顯。盡管氣候異常會給人類生存、生活帶來危險(xiǎn),但這種危險(xiǎn)是人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可避免的后果,因此我們不能簡單地從規(guī)范的角度予以評價(jià),更不能在合法/違法的維度上將排碳行為推向非此即彼的“對立”關(guān)系,毋寧說是一種危害/改善的關(guān)系。如果以權(quán)利為基點(diǎn),不僅可能會引發(fā)濫訴現(xiàn)象,甚或?qū)⒂绊懻麄€(gè)國家經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。不可否認(rèn),這種應(yīng)對義務(wù)的最終歸屬仍在于保障公民的環(huán)境權(quán)益,但“與復(fù)雜的環(huán)境權(quán)利概念相比,環(huán)境義務(wù)的路徑更為具體明確且具有可操作性”[30],或者說“維護(hù)環(huán)境利益的法律手段只能是義務(wù),而這種義務(wù)不以某種權(quán)利的設(shè)定或?qū)崿F(xiàn)的需要為存在的條件(注:參見上述‘去實(shí)體化’特征)”[31]。這也與我國應(yīng)對氣候變化的初衷和現(xiàn)實(shí)相符。我國政府制定和實(shí)施的一系列應(yīng)對氣候變化的國家戰(zhàn)略、政策,如減污降碳、增加碳匯等,這些行動并非源于權(quán)利的推動,而是黨和國家基于前瞻性自主自發(fā)作出的科學(xué)決策。故筆者認(rèn)為,針對我國氣候變化應(yīng)對問題,宜采用“二階結(jié)構(gòu)”觀察。因“權(quán)利概念更多是從法價(jià)值維度而言的,承載著契合于道德、倫理、民族精神等基礎(chǔ)性價(jià)值要素”[32],故在價(jià)值目標(biāo)層面肯定權(quán)利的本位屬性,但在實(shí)際立法和司法實(shí)施層面,則應(yīng)以國家環(huán)境義務(wù)為先行,即在思維模式上由“被義務(wù)”轉(zhuǎn)為“向義務(wù)”。

(三)國家履行應(yīng)對氣候變化義務(wù)的特殊性

盡管我國現(xiàn)在并無“氣候變化應(yīng)對法”,但鑒于政策與法律的密切關(guān)聯(lián),以及政策法律化的高度蓋然性,本文暫且將其視為一種法律義務(wù)。其究竟應(yīng)屬何種義務(wù),尚有疑慮。在憲法文本中,存在“保障”“保護(hù)”“禁止”“改善”等其他用以表示義務(wù)的用語,而不同用語對應(yīng)不同義務(wù)類型,不同義務(wù)類型針對義務(wù)承擔(dān)人的行為要求、判斷標(biāo)準(zhǔn)和法律評價(jià)互有差異,故需要由表及里地深入分析氣候變化應(yīng)對行動這一新事物的義務(wù)范疇。對此,學(xué)界存在兩分法和三分法之別,前者分為積極義務(wù)和消極義務(wù),后者包括保護(hù)義務(wù)、尊重義務(wù)和給付義務(wù)三種。

與傳統(tǒng)侵權(quán)法律觀最大的不同在于,應(yīng)對氣候變化是我國以一種高度負(fù)責(zé)的人文主義精神,為改善人類命運(yùn)而自我施加的義務(wù),是主動追求和達(dá)成某種效果,而不單是消極地為人類生存提供最低限度的保障義務(wù),也不是為一種損害提供與其相對應(yīng)的救濟(jì)。因此,針對氣候變化問題,不能僅僅停留在“消除損害”或“填平損害”等意在止損的角度上進(jìn)行研判。正如政府所言,“減緩與適應(yīng)氣候變化不僅是增強(qiáng)人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感的迫切需要,而且可以為人民提供更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展空間”,以及“增強(qiáng)人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感、安全感”(參見前述“白皮書”第一條第(三)項(xiàng))。顯然,應(yīng)對氣候變化在客觀上不單單發(fā)揮著利益確認(rèn)的作用,更具有利益增進(jìn)效能,且從中表現(xiàn)出國家強(qiáng)烈的主動性或能動性。在這種語境下,我們應(yīng)站在高于“保護(hù)”“尊重”的層面——“善”的角度——展開闡釋,而這一點(diǎn)與憲法關(guān)于“改善環(huán)境”義務(wù)的規(guī)定恰好相符。所謂“改善”,顧名思義,蘊(yùn)含“使原有狀況更加美好”的意思,即追求更優(yōu)更好的生存和生活環(huán)境?？梢哉f,“其是比公權(quán)主體的保護(hù)義務(wù)更根本和更高層次的義務(wù)”[33],在這個(gè)意義上,筆者認(rèn)為,國家應(yīng)對氣候變化是履行環(huán)境給付義務(wù)的一種表現(xiàn)。

但與一般給付義務(wù)相比,氣候變化問題具有自身的特殊性,即因果事實(shí)的復(fù)雜性、應(yīng)對邏輯的整體性、裁判規(guī)范的外源性。這也導(dǎo)致國家在給付過程中難以一蹴而就,以及各界在評價(jià)和審查國家應(yīng)對行動時(shí)不能完全依托于傳統(tǒng)法律規(guī)則,任意請求國家履行這種給付義務(wù)。其特性具體如下:第一,因果事實(shí)的復(fù)雜性。雖然氣候科學(xué)已證實(shí)氣候變化問題主要是因人類大量排放溫室氣體所致,但這種歸因更多的是一種抽象層面上的宏觀論斷。當(dāng)著眼于特定地區(qū)或具體個(gè)案時(shí),面臨多因一果事實(shí),如何在損害結(jié)果與當(dāng)?shù)靥寂欧耪咧g劃分和確定因果關(guān)系,難以簡單地作出結(jié)論。不僅如此,我們尚須正視這種排放行為是“不可避免的、且促進(jìn)公共利益的,不能將這種值得追求的行為產(chǎn)生的不可避免的危險(xiǎn)強(qiáng)加給行動者”[34]。質(zhì)言之,碳排放行為在價(jià)值層面上具有阻卻譴責(zé)的客觀理由。

第二,應(yīng)對邏輯的整體性。宏觀上,對于氣候變化問題,正如習(xí)近平總書記所言,“人類是一榮俱榮、一損俱損的命運(yùn)共同體,沒有哪個(gè)國家能獨(dú)善其身”。解決這一問題,需要世界各國共同努力。從微觀上就一國而言,氣候變化問題也并非是純粹的法律問題,其與人類生存、生產(chǎn)、生活等活動緊密相關(guān),甚至可以說,關(guān)涉社會方方面面,因此需要我們充分統(tǒng)籌發(fā)展與減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系,綜合權(quán)衡環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益,絕不能顧此失彼,盲目或過度追求其中某一項(xiàng)效益,例如,武斷地以禁令、懲罰等剛性方式強(qiáng)制企業(yè)停止排放。立足于這種整體系統(tǒng)觀,我們黨和國家在制定策略上力求面面俱到,全面推進(jìn),如大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè),遏制高耗能高排放項(xiàng)目的發(fā)展,控制工業(yè)行業(yè)溫室氣體排放,提升生態(tài)碳匯能力等其他措施。這種現(xiàn)實(shí)也決定了我國司法介入的限度和難度。

第三,裁判規(guī)范的外源性。如果純粹從規(guī)范層面講,我國應(yīng)對氣候變化實(shí)為履行《公約》等其他國際條約確立的義務(wù)。質(zhì)言之,如何完成這項(xiàng)任務(wù)成為懸于國家頭上的一件大事。這需要我國所有國家機(jī)關(guān)協(xié)力配合,從上到下層層落實(shí)。司法作為我國應(yīng)對氣候變化的重要力量,理應(yīng)發(fā)揮積極效能。但與一般糾紛不同,作為全球性問題,應(yīng)對氣候變化需考慮國際和國內(nèi)兩個(gè)面向。就國內(nèi)而言,目前針對如何調(diào)整和規(guī)制排放溫室氣體行為的問題尚無專門性立法,主要見之于政策性文件。從法律淵源上講,這些政策性文件并非法律規(guī)范,不具有法律效力,其本身不能直接作為裁判依據(jù)。這是我國法院現(xiàn)今普遍面臨的困境,但在“法官不得拒絕裁判”原則要求下,即使沒有正式法律規(guī)定,法院仍須針對社會需求予以回應(yīng)。這些政策規(guī)定在一定程度上反映著黨和國家的意志,以及未來立法方向,因此,可作為“軟法”起到說理和參考作用。與此同時(shí),法院在裁判過程中應(yīng)充分考量我國已締結(jié)的《公約》《巴黎協(xié)定》等其他與氣候變化相關(guān)的國際條約或協(xié)議,盡量保證其所適用規(guī)范及其解釋與國際條約要求相一致。

總之,在因果關(guān)系確認(rèn)上,我們應(yīng)充分尊重氣候歸因科學(xué)的研究方法和邏輯結(jié)論,在應(yīng)對策略制定上我們須深刻理解習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)性,在裁判規(guī)范適用上我們應(yīng)理性參考《公約》等“軟法”確立的科學(xué)的控溫量化目標(biāo)。因這種活動具有突出的科學(xué)性,故本文將其稱為科學(xué)給付義務(wù);而這種客觀現(xiàn)實(shí)與公眾主觀需求之間難免產(chǎn)生一種張力,對此,需要司法機(jī)關(guān)慎重待之。

四、氣候變化類案件的可訴性及訴訟路徑選擇

“國家給付義務(wù),其根本出發(fā)點(diǎn)是保障所有個(gè)人都享有尊嚴(yán)的生活。相應(yīng)地,公民具有請求國家提供公民物質(zhì)上、程序上的幫助和給付”[35]。這種給付請求功能并不意味著權(quán)利主體可以直接以此為據(jù)訴諸法院,某一項(xiàng)義務(wù)是否可訴取決于諸多因素,而氣候變化類案件還關(guān)涉科學(xué)性問題,更為復(fù)雜。

(一)訴的基本條件

一般而言,權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng),但并非完全表現(xiàn)為一一對應(yīng),既有多項(xiàng)義務(wù)與之對應(yīng)的權(quán)利,也有無權(quán)利與之對應(yīng)的義務(wù),兩者具有非對稱性。換言之,不是所有義務(wù)都可以通過司法形式直接請求國家履行,存在一定的限制和區(qū)分。例如,我國憲法第二十六條規(guī)定,“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”,但這并不能從這種泛化的義務(wù)中推導(dǎo)出一般性的公法請求權(quán),以此任意向法院請求國家機(jī)關(guān)履行環(huán)境義務(wù)[36]。

國家環(huán)境義務(wù)的可訴性決定著司法機(jī)關(guān)是否有權(quán)強(qiáng)制國家履行環(huán)境義務(wù),本質(zhì)上可視為一種司法監(jiān)督。判斷某項(xiàng)國家環(huán)境義務(wù)是否可訴取決于以下要素:第一,法律義務(wù)。此處法律義務(wù)是指由國家法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù),以之與道德義務(wù)、政治義務(wù)區(qū)分。質(zhì)言之,該項(xiàng)義務(wù)法律規(guī)范性程度越高,可訴性越強(qiáng);反之,道德性或政治性越高,可訴性就越低。第二,法律義務(wù)是否明確具體。從法律上施與某項(xiàng)義務(wù)時(shí),若義務(wù)內(nèi)容本身過于抽象、指向不明,或?qū)嵤C(jī)構(gòu)難以確定,那么即使訴諸司法機(jī)關(guān),其也無從審查判斷。第三,國家是否確有能力履行義務(wù)。如果某項(xiàng)義務(wù)客觀上并不具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)可能,則訴訟亦毫無意義[37]。

就目前而言,我國尚未制定專門的“氣候變化應(yīng)對法”,而且這種無法可依的狀態(tài)可能會持續(xù)相當(dāng)長一段時(shí)間。盡管如此,這并不代表我國司法機(jī)關(guān)在這一過渡期內(nèi)就可以無所作為或者任意妄為。鑒于氣候變化應(yīng)對行動的科學(xué)性,這無形中要求我們不能動輒訴諸司法,把所有難題都拋給法院,如此,勢必會將其推向“決策者”位置。這不僅違反其“裁判者”的職能定位,同時(shí)還會使其陷入平衡發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)氣候利益的兩難境地。因此,在調(diào)整范圍上不宜采用擴(kuò)大化方式,應(yīng)保持適度謙抑,遵循“事由法定”原則?？蓪ζ淞x務(wù)來源進(jìn)行明確和限定,具體可包括以下幾種。(1)政策上的義務(wù)。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),應(yīng)對氣候變化,黨和國家形成了一系列政策方案和計(jì)劃,例如《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》《2030年前碳達(dá)峰行動方案》等。 這些政策作為頂層設(shè)計(jì),為改革指明方向,應(yīng)由國家各機(jī)關(guān)認(rèn)真加以貫徹和落實(shí),尤其是地方政府在制定政策過程中須以國家自主設(shè)定的減排目標(biāo)為取向,防止出現(xiàn)“上熱下冷”或央地政策“上下不一”的現(xiàn)象。(2)法律上的義務(wù)。此處主要是指關(guān)聯(lián)法。在我國當(dāng)前的法律體系中,與氣候變化直接和間接相關(guān)的法律規(guī)范主要包括以下幾類:其一,污染防治法律體系中的相關(guān)立法,例如《大氣污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等涉及產(chǎn)業(yè)減排問題;其二,生態(tài)保護(hù)法律體系中的相關(guān)立法,例如《森林法》等涉及碳匯問題;其三,能源法體系中的相關(guān)立法,例如《煤炭法》《可再生能源法》等涉及低碳發(fā)展問題;其四,其他關(guān)聯(lián)法,例如《氣象法》等。(3)職業(yè)上的義務(wù)?？v使法律沒有明確規(guī)定,但各機(jī)關(guān)及其職能部門應(yīng)主動配合國家戰(zhàn)略,合力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),將綠色發(fā)展理念融入工作內(nèi)容中,尤其是生態(tài)環(huán)保部、國家林業(yè)和草原局等相關(guān)機(jī)構(gòu),應(yīng)以身作則,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。(4)行政法律行為。此處主要是從行政執(zhí)法的角度而言,行政機(jī)關(guān)作為國家執(zhí)法機(jī)關(guān),在身份上可以等同為國家代表,其作出的行為在社會上具有廣泛影響力,因此在施用命令、處罰和強(qiáng)制等法定措施時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)恪守法律和政策要求,一以貫之,既要防止“虎頭蛇尾”或“前后矛盾”,又要避免這些行政決定淪為“空頭支票”,導(dǎo)致其喪失公信力。

(二)優(yōu)化訴訟結(jié)構(gòu)

規(guī)范上的義務(wù)含有“應(yīng)當(dāng)”的價(jià)值判斷和立法要求,帶有某種強(qiáng)制色彩,如果行政機(jī)關(guān)未依法履行相關(guān)義務(wù),須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。在具體訴訟機(jī)制上,按照我國既有關(guān)于公益訴訟的相關(guān)規(guī)定,僅能由檢察院通過檢察建議或訴訟的形式督促其承擔(dān)自身治理職責(zé)。但若僅止步于此,尚且不夠,未來立法應(yīng)從以下兩個(gè)方面予以完善。第一,擴(kuò)大起訴主體范圍。若檢察院自身拒不或者怠于提起行政公益訴訟,應(yīng)許可社會組織等主體針對行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。與普通行政訴訟不同的是,這種訴訟并非源于民事上的私權(quán)利。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法第三條的規(guī)定,國家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督?？梢姳O(jiān)督權(quán)已由憲法賦予人民,人民享有這種公法上的權(quán)利。而這種訴訟正是行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn),故在請求目的上應(yīng)以“減碳”為最終目標(biāo),從而以私主體身份實(shí)現(xiàn)維護(hù)氣候環(huán)境公共利益的目的?？紤]司法空間、訴訟成本、訴訟能力、訴訟意愿、防止濫訴等現(xiàn)實(shí)因素,并非人人皆適宜起訴,所以此處的社會組織僅是作為人民的“代表人”,可稱之為法定訴訟擔(dān)當(dāng),其實(shí)質(zhì)內(nèi)核乃是“義務(wù)論”,即國家義務(wù)——人民監(jiān)督。

第二,擴(kuò)大審查對象范圍。目前在行政公益訴訟中法院審查對象僅限于具體行政行為——是否存在“違法行使職權(quán)或者不作為”,其審查范圍明顯窄于普通行政訴訟,發(fā)揮的作用相對有限。根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定,公民、法人或其他組織如果認(rèn)為“國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時(shí),可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”,而這一點(diǎn)在我國行政公益訴訟中闕如。除維護(hù)規(guī)范形式統(tǒng)一、從根源上解決行政機(jī)關(guān)亂作為等因素之外,尚須考慮氣候變化問題的復(fù)雜性和科學(xué)性,法院不應(yīng)僅充當(dāng)消極的裁判者,而應(yīng)承擔(dān)起革新法律規(guī)范、回應(yīng)社會需求和推動政策變遷之時(shí)代使命[38]?；诖?筆者認(rèn)為,未來應(yīng)賦予行政公益訴訟相同功能。在具體操作上,美國司法經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒:對政府“不當(dāng)作為”提起司法審查之訴,對政府“不作為”提起督促之訴[39]。現(xiàn)階段在缺乏“氣候變化應(yīng)對法”統(tǒng)一規(guī)定背景下,為防止各地各行其是,這種審查尤為必要。但與美國不同,基于我國關(guān)于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職能定位和制度安排,不宜貿(mào)然擴(kuò)大審查范圍,應(yīng)將審查對象嚴(yán)格限于“國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件”,從而與《行政訴訟法》第五十三條內(nèi)容保持一致?？傊?在嚴(yán)密法治觀和嚴(yán)格制度觀引導(dǎo)下,無論是責(zé)任體系或是責(zé)任強(qiáng)度都得到極大完善與提升,尤其是行政公益訴訟的建立,可以對權(quán)力發(fā)揮顯著的監(jiān)督作用。當(dāng)政府依法履職,積極作為,氣候環(huán)境質(zhì)量自然會得以改善,惠及公眾。

(三)完善審查標(biāo)準(zhǔn)

盡管應(yīng)對氣候變化屬于國家義務(wù)范疇,但其更是一種科學(xué)給付義務(wù),所以法院不僅應(yīng)慎重平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和氣候變化之間的關(guān)系,同時(shí)須尊重科學(xué)規(guī)律,不能因存在完成任務(wù)的壓力即對管理者苛以嚴(yán)格的法律責(zé)任。具言之,法官在案件中不能僅憑主觀感知和政治熱情進(jìn)行裁判,而是既要堅(jiān)持政治正確,統(tǒng)籌考慮,也要尊重科學(xué)事實(shí),理性思考。為此,須為司法機(jī)關(guān)提供一套可操作、可量化的標(biāo)準(zhǔn)。

在環(huán)境法領(lǐng)域該類標(biāo)準(zhǔn)一般可以分為以下兩類。第一,規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。作為法規(guī)出發(fā)型國家,規(guī)范始終是法院決定是否受理以及如何裁判的首要前提,但我國尚未出臺專門的“氣候變化應(yīng)對法”,現(xiàn)階段起主要規(guī)制作用的依據(jù)乃是國家和地方政府出臺的政策,但這終究不是長遠(yuǎn)之計(jì),為避免司法遁入法制軌道之外,我國應(yīng)結(jié)合已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)盡快完成相關(guān)立法工作,實(shí)現(xiàn)政策法律化。對此,呂忠梅教授在十三屆全國政協(xié)會議期間曾建議,從2026年到2035年,正式啟動“氣候法”或“氣候變化法”的立法工作。在立法形式上,應(yīng)在《生態(tài)環(huán)境法典》統(tǒng)領(lǐng)下,制定專門法——《氣候變化應(yīng)對法》,同時(shí)修正關(guān)聯(lián)條款。在該類規(guī)范約束下,“當(dāng)公權(quán)力完全未采取任何措施,或其采取的保護(hù)措施根本不適當(dāng)或完全未能達(dá)到應(yīng)有的目的時(shí),即為違反國家義務(wù)”[40]。第二,品質(zhì)(或質(zhì)量)標(biāo)準(zhǔn),例如“清潔的”“良好的”“健康的”“安全的”環(huán)境品質(zhì)。如上所述,應(yīng)對氣候變化是一項(xiàng)全球性活動,故在目標(biāo)任務(wù)上須從國際和國內(nèi)兩方面予以看待:(1)總體目標(biāo)?！豆s》第2條將該“目標(biāo)”設(shè)定為“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”,《巴黎協(xié)定》則在此基礎(chǔ)上將其轉(zhuǎn)化為具體的數(shù)據(jù)閾值,其第2條第1款(a)項(xiàng)規(guī)定,“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平(20世紀(jì)90年代)以上低于2°C之內(nèi),并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5°C之內(nèi)”。 對此,2021 年《格拉斯哥協(xié)議》繼續(xù)加以強(qiáng)調(diào),為實(shí)現(xiàn)該控溫目標(biāo),須進(jìn)一步通過科學(xué)技術(shù)手段和科學(xué)計(jì)算方法測算出滿足該溫控目標(biāo)所需溫室氣體排放量以及各國和地區(qū)溫室氣體已排放總量,最終得出年度溫室氣減排總量。在該目標(biāo)指引下,“法官既可以審查政策是否足以實(shí)現(xiàn)國際承諾,又可以使用這些氣候政策作為依據(jù)判斷公權(quán)力對政策的執(zhí)行是否充分”[41]。例如,荷蘭法院在“Urgenda 基金會訴荷蘭”一案中即認(rèn)為荷蘭需要在2020年前減排25%至40%的溫室氣體,才能實(shí)現(xiàn)降低2℃的控溫目標(biāo)。(2)具體目標(biāo)。為如期實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo),將控溫目標(biāo)和溫室氣體減排任務(wù)下沉,做到有的放矢,我國須加快建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系,準(zhǔn)確詳細(xì)地掌握碳排放總體情況,從而為城市綠色低碳發(fā)展、政府科學(xué)決策和法院合理評判提供數(shù)據(jù)支撐。其具體包括行業(yè)企業(yè)(如電力、鋼鐵、化工等重點(diǎn)行業(yè))碳排放核算機(jī)制,重點(diǎn)產(chǎn)品(如玻璃、水泥、石灰等成品、半成品)碳排放核算方法,國家溫室氣體清單編制機(jī)制等。上述核算標(biāo)準(zhǔn)主要針對重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)品,未來應(yīng)逐步擴(kuò)展至其他行業(yè)和產(chǎn)品。除建立國家統(tǒng)一核算方法和標(biāo)準(zhǔn)之外,同時(shí)構(gòu)建多維核算框架,授權(quán)地方政府因地制宜地制訂符合地方發(fā)展現(xiàn)狀的核算標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語

為實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo),除實(shí)施經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等常規(guī)措施之外,通過司法手段應(yīng)對氣候變化亦不可或缺,因此推進(jìn)氣候變化訴訟制度建構(gòu)具有重要意義。目前,域外國家和地區(qū)在氣候變化應(yīng)對案例中主要延循民事侵權(quán)邏輯,這種路徑業(yè)已獲得我國部分學(xué)者的青睞,但該建構(gòu)方式忽視了我國本土自主生成的法律構(gòu)造。從法理和事理上分析,義務(wù)進(jìn)路顯然更為符合我國氣候變化案件的特性。與傳統(tǒng)給付義務(wù)不同,氣候環(huán)境利益給付具有科學(xué)性、整體性和階段性,這種客觀特性決定了國家難以像在傳統(tǒng)案件中一樣完全回應(yīng)公眾的給付需求和訴訟請求。因此,在重塑氣候變化行政公益訴訟時(shí)應(yīng)確立“有限救濟(jì)”原則,并通過正式立法完善相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn),具體包括規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),防止法院以審查為由過度干預(yù)行政活動。未來在立法過程中為避免產(chǎn)生條文沖突、內(nèi)容重復(fù)、冗余等分散立法的弊端,在立法形式上應(yīng)選擇以法典形式進(jìn)行統(tǒng)一整合。