◎ 盧馳文

提 要: 加強生育保險政策績效評估，有利于推動各地區(qū)貫徹落實生育保險制度，有利于改進生育保險基金管理工作的思路與方法，有利于貫徹執(zhí)行“全面三孩”政策。根據(jù)評估的結果建議：累計結余可支付時間超過24 個月的地區(qū)，適當提高生育保險待遇水平；累計結余可支付時間不到6 個月的地區(qū)，要適當提高生育保險的籌資費率；生育保險待遇替代率低于全國平均水平的地區(qū)，更需要提高生育保險待遇替代率。西藏、江西、重慶、福建、湖北等地區(qū)生育保險覆蓋率不到34%，更應加強擴大生育保險覆蓋面的工作。

一、引言

（一）評估背景

1951 年《勞動保險條例》對企業(yè)職工生育保險制度作了明確規(guī)定。1955 年《國務院關于女工作人員生產(chǎn)假期的規(guī)定的通知》對機關、事業(yè)單位女職工生育保險作了規(guī)定。1956 年《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》、1979 年《工業(yè)企業(yè)設計衛(wèi)生標準》對女衛(wèi)生室、孕婦休息室、托兒所的女職工福利設施作出了具體規(guī)定。1986 年，衛(wèi)生部、勞動人事部、全國總工會、全國婦聯(lián)聯(lián)合印發(fā)了《女職工保健工作暫行規(guī)定》。這一《規(guī)定》是在全國范圍內(nèi)進行為期6 年調(diào)查研究的基礎上，經(jīng)過科學論證，并參考各國法規(guī)所制定的，為保障女職工的合法權益發(fā)揮了重大作用。

國家于1988 年開始在部分地區(qū)推行生育保險制度改革。1988 年7 月國務院發(fā)布了《女職工勞動保護規(guī)定》，此規(guī)定適用于中國境內(nèi)一切國家機關、團體、企事業(yè)單位的女職工。軍隊系統(tǒng)的單位可參照執(zhí)行。其主要內(nèi)容是對女職工的就業(yè)、勞動工作時間、產(chǎn)假、待遇孕期保護及其他福利等作了詳細規(guī)定。1994 年12 月勞動部頒布的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》中規(guī)定：本辦法適用城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。生育保險按屬地原則組織實施，生育保險費用實行社會統(tǒng)籌。2019 年3 月25 日，《國務院辦公廳關于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》發(fā)布。截至2018 年底，生育保險費用社會統(tǒng)籌已經(jīng)20 多年了，生育保險政策績效如何？不能主觀評價，要合理地評估。本次評估選擇2018 年的生育保險及其相關數(shù)據(jù)，以便將生育保險作為單項社會保險開展政策績效評估。

（二）評估意義

在“全面三孩”政策背景下，加強生育保險政策績效評估，有利于推動各地區(qū)貫徹落實生育保險制度，有利于發(fā)現(xiàn)執(zhí)行生育保險制度過程中存在的問題，有利于依據(jù)問題找到改進生育保險基金管理工作的思路與方法，有利于貫徹執(zhí)行“全面三孩”政策，有利于進一步保護婦女兒童的合法權益與維護社會的穩(wěn)定，有利于我國實現(xiàn)人口的均衡發(fā)展。

二、選擇績效指標與設置指標權重

（一）選擇績效指標

從理論上，生育保險政策績效評估指標應該包括一級指標：籌資指標（包含二級指標：覆蓋率、籌資費率）、結存資金管理指標（包含二級指標：統(tǒng)籌賬戶可支付月數(shù)、投資收益率、投資合規(guī)率）、待遇支付指標（包含二級指標：政策項目醫(yī)療費報銷比例、生育津貼替代率）、促進健康指標（包含二級指標：產(chǎn)婦住院分娩率、產(chǎn)婦死亡率、全年新生兒死亡率）、基金監(jiān)管指標（包含二級指標：征繳稽核達標率、流失資金追回率）、基金管理部門工作作風指標（包含二級指標：對醫(yī)療機構服務態(tài)度與工作效率的滿意度，對生育保險基金管理部門服務態(tài)度與工作效率的滿意度）。

理論上研究得出的合理的生育保險績效評估方案，在現(xiàn)實中往往受到諸多條件的制約，未必能完全按照理論上的合理方案來開展實務評估。在評估實務中，忽略掉缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)的指標，盡量選擇有客觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)的指標分析績效。

本次評估中，在籌資指標中設計了2 個二級指標：覆蓋率、籌資費率。

在結存資金管理指標中，生育保險沒有個人賬戶，資金全部是統(tǒng)籌的，統(tǒng)計年鑒資料中沒有各地區(qū)生育保險基金投資收益率、投資合規(guī)率數(shù)據(jù)。因此，設計了1 個二級指標：累計結余可支付月數(shù)。

在待遇支付指標中，統(tǒng)計年鑒資料中沒有各地區(qū)生育保險醫(yī)療費數(shù)據(jù)與生育津貼數(shù)據(jù)，只有各地區(qū)基金總支出數(shù)據(jù)，因此，選擇了1 個二級指標：生育待遇替代率。

在促進健康指標中，中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒資料中，沒有各地區(qū)產(chǎn)婦死亡率數(shù)據(jù)與全年新生兒的死亡率數(shù)據(jù)，有各地區(qū)產(chǎn)婦住院分娩率的數(shù)據(jù)，但各地的數(shù)值差異過小，沒有區(qū)分績效的價值；因此，本次評估指標選擇3 個二級指標：產(chǎn)前檢查率、圍產(chǎn)兒死亡率、5 歲以下兒童低體重患病率。圍產(chǎn)期是指孕產(chǎn)婦產(chǎn)前、產(chǎn)時和產(chǎn)后這一段時間。指妊娠第28 周至產(chǎn)后7 天。這一時期內(nèi)關系到孕、產(chǎn)婦及胎兒、新生兒一系列的生理或病理變化，預防、保健、疾病的治療等各個方面的問題。產(chǎn)前檢查率，雖然不是健康指標，但產(chǎn)前多檢查，有助于發(fā)現(xiàn)產(chǎn)婦疾病與生育問題，有利于保護孕產(chǎn)婦與胎兒的健康。5 歲以下兒童低體重患病率，也是反映幼兒健康程度的指標。這3 個指標數(shù)據(jù)，都是地區(qū)總人口的指標數(shù)據(jù)，不是參加生育保險群體的指標數(shù)據(jù)。參保群體的指標數(shù)據(jù)與總人口的指標數(shù)據(jù)有區(qū)別，也有一定的聯(lián)系。在沒有參保群體的指標數(shù)據(jù)情況下，用各地區(qū)總人口的生育健康指標數(shù)據(jù)代替參保群體的生育健康指標數(shù)據(jù)，也有一定的參考價值。

由于缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)，本次評估沒有設計基金監(jiān)管指標。由于基金管理部門工作作風數(shù)據(jù)需要調(diào)查，而調(diào)查往往需要權力部門介入，因此本次評估沒有設計基金管理部門工作作風指標。

（二）設置指標權重

死亡率與生育保險績效負相關，為了計分方便，把死亡率轉化成生存率的數(shù)據(jù)。把圍產(chǎn)兒死亡率轉換成圍產(chǎn)兒生存率的相關值。患病率也與生育保險績效負相關，為了計分方便，把5 歲以下兒童低體重患病率換成5 歲以下兒童健康率的相關值。

根據(jù)指標涉及的基金管理環(huán)節(jié)重要性大小設置各個指標權重：覆蓋率占15%，籌資費率占30%，生育待遇替代率占25%，累計結余可支付月數(shù)占15%，圍產(chǎn)兒生存率相關值占5%，產(chǎn)前檢查率占5%，5 歲以下兒童健康率相關值占5%。

理論上研究得出的合理的生育保險績效評估方案，在現(xiàn)實中往往受到諸多條件的制約。圖/中新社

三、收集與處理評估的基礎數(shù)據(jù)

（一）獲取績效指標數(shù)據(jù)的思路

第一，從《中國統(tǒng)計年鑒2019》資料中收集2018 年的數(shù)據(jù)：年末參保人數(shù)、年末享受生育保險待遇人數(shù)、基金收入、基金支出、累計結余；計算享受待遇率。

第二，從《中國統(tǒng)計年鑒2019》資料中找出各地區(qū)2018 年數(shù)據(jù)：城鎮(zhèn)非私營單位平均工資、城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人數(shù)、城鎮(zhèn)私營單位平均工資、城鎮(zhèn)私營單位與個體工商戶就業(yè)人數(shù)。由于沒有找到個體工商戶的平均工資數(shù)據(jù)，且個體工商戶就業(yè)人員可參加職工社會保險，故把個體工商戶平均工資等同為城鎮(zhèn)私營單位平均工資，計算城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)，然后計算城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資。并把城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資視同為參加職工社會保險繳費人員的平均工資。

第三，計算基金收支績效指標的數(shù)據(jù)。計算年人均籌資、籌資費率；計算年人均支出、生育待遇替代率；計算累計結余與基金支出之比、累計結余可支付月數(shù)。

第四，用年末參保人數(shù)除以年末城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)，計算覆蓋率。

第五，從《2019 中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》查到2018 年數(shù)據(jù)：圍產(chǎn)兒死亡率、產(chǎn)前檢查率、5歲以下兒童低體重患病率。

第六，計算圍產(chǎn)兒生存率的相關值與5 歲以下兒童健康率的相關值。

（二）收集與處理參保人數(shù)、基金收支數(shù)據(jù)（如表1 所示）

表1 2018 年生育保險基本情況與城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)

（三）計算各省市城鎮(zhèn)就業(yè)人員社會平均工資

《中國統(tǒng)計年鑒2019》分城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)、鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)。鄉(xiāng)村就業(yè)人員主要是農(nóng)民，農(nóng)民一般不會參加職工社會保險，即不會參加工傷保險。當然，鄉(xiāng)村就業(yè)人員也包括在鄉(xiāng)村經(jīng)營的公司員工，屬于單位員工，可能參加工傷保險，但畢竟占比很小。城鎮(zhèn)就業(yè)人員也包括個體就業(yè)人員，未必參加工傷保險。從總體上分析，絕大部分參加工傷保險的勞動者都是城鎮(zhèn)就業(yè)人員。因此，筆者把城鎮(zhèn)就業(yè)人員作為工傷保險的覆蓋范圍。評估籌資費率的高低，也以城鎮(zhèn)就業(yè)人員的平均工資作為基數(shù)（如表2 所示）。

表2 各地區(qū)2018 年城鎮(zhèn)就業(yè)人員年平均工資的計算

由于《中國統(tǒng)計年鑒2019》沒有專門統(tǒng)計城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員數(shù)據(jù)，卻把城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員與個體就業(yè)人數(shù)合并統(tǒng)計在一起，故筆者把個體就業(yè)人員平均工資視同城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資。本文把城鎮(zhèn)（非私營單位、私營單位、個體）就業(yè)人員的平均工資視為本地區(qū)社會平均工資。

（四）計算績效指標的數(shù)據(jù)（如表3、表4所示）

表3 籌資費率、生育待遇替代率、累計結余可支付月數(shù)的計算

表4 2018 年覆蓋率、死亡率相關數(shù)據(jù)、產(chǎn)前檢查率與患病率相關數(shù)據(jù)的計算

四、計算績效分值

指標權重：覆蓋率占15%，籌資費率占30%，生育待遇替代率占25%，累計結余可支付月數(shù)占15%，圍產(chǎn)兒生存率相關值占5%，產(chǎn)前檢查率占5%，5 歲以下兒童健康率相關值占5%。績效分值的計算，籌資費率、生育待遇替代率、累計結余可支付月數(shù)，均以各指標數(shù)據(jù)最大值的地區(qū)得到該指標滿分，其他地區(qū)按照比例得分。覆蓋率、產(chǎn)前檢查率均以100%為該指標滿分，各地區(qū)按照比例得分。圍產(chǎn)兒生存率相關值，以20‰為該指標滿分，各地區(qū)按比例得分。5 歲以下兒童健康率相關值，以10%為得該指標滿分，各地區(qū)按比例得分（如表5 所示）。

表5 各指標績效分與績效總分

五、修正績效分值

指標權重：覆蓋率占15%，籌資費率占30%，生育待遇替代率占25%，累計結余可支付月數(shù)占15%，圍產(chǎn)兒生存率相關值占5%，產(chǎn)前檢查率占5%，5 歲以下兒童健康率相關值占5%。各指標權重不變，但有些指標以最大值的地區(qū)得滿分，如果這個地區(qū)的指標數(shù)據(jù)不符合生育保險規(guī)定，或者不符合生育保險政策目標，那得到的評分對其他地區(qū)不公平。修正績效分值計算方法的思路：績效分值的計算，籌資費率、生育待遇替代率、累計結余可支付月數(shù)、覆蓋率，均以各指標數(shù)據(jù)全國數(shù)據(jù)得到該指標的70%得分，其他地區(qū)按照比例得分。

產(chǎn)前檢查率均以100%為該指標滿分，各地區(qū)按照比例得分。圍產(chǎn)兒生存率相關值，以20‰為該指標滿分，各地區(qū)按比例得分。5 歲以下兒童健康率相關值，以10%為得該指標滿分，各地區(qū)按比例得分。這三個健康相關的指標的計分辦法不變（如表6 所示）。

表6 修正后的各指標績效分與績效總分

六、關鍵績效指標數(shù)據(jù)排序與修正后的績效總分排序

前面的表格均是按照國家統(tǒng)計局的《中國統(tǒng)計年鑒》與《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》中的地區(qū)順序排列的。但由此計算得到的指標數(shù)據(jù)沒有按照大小排序，不便于讀者或有關部門了解各地區(qū)的生育保險基金管理業(yè)績，不便于了解本地區(qū)生育保險基金管理水平。社會保險政策績效評估雖然取決于績效分的數(shù)值大小，但更關注各地區(qū)績效總分排名及各指標數(shù)據(jù)排名。因為管理水平的高低是相對的，是不同地區(qū)比較而言的。為了讓讀者與有關部門快速地掌握各地區(qū)生育保險基金管理成效排名情況，筆者對一些關鍵數(shù)據(jù)進行排序。

由表7 可知：

表7 生育保險基金收支相關數(shù)據(jù)排序

（A）籌資費率前五名的地區(qū)：第一名是寧夏，1.02%；第二名是上海，0.95%；第三名是山東，0.80%；第四名是甘肅，0.80%；第五名是青海，0.76%?；I資費率后五名的地區(qū)：倒數(shù)第一名是安徽，0.38%；倒數(shù)第二名是重慶，0.41%；倒數(shù)第三名是廣東，0.43%；倒數(shù)第四名是福建，0.43%；倒數(shù)第五名是天津，0.43%。其實，從數(shù)據(jù)上，山東與甘肅并列第三名，廣東、福建、天津并列倒數(shù)第三名。從排序上分析得到，籌資費率最大值是最小值的2.68 倍，相差懸殊；籌資費率高低與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度沒有必然的關系。

（B）生育待遇替代率前五名的地區(qū)：第一名是上海，0.213；第二名是新疆，0.176；第三名是河南，0.163；第四名是江西，0.162；第五名是浙江，0.146。生育待遇替代率后五名的地區(qū)：倒數(shù)第一名是貴州，0.070；倒數(shù)第二名是江蘇，0.071；倒數(shù)第三名是遼寧，0.072；倒數(shù)第四名是安徽，0.081；倒數(shù)第五名是湖南，0.085。其實，天津與湖南是并列倒數(shù)第五名。生育待遇替代率最大值是最小值的30.4 倍，差距過大。

（C）累計結余可支付時間前五名的地區(qū)：第一名是黑龍江，38.7 個月；第二名是內(nèi)蒙古，29.9 個月；第三名是山西，25.3 個月；第四名是吉林，22.5 個月；第五名是湖南，20.8 個月。累計結余可支付時間后五名的地區(qū)：倒數(shù)第一名是重慶，-6.8 個月；倒數(shù)第二名是云南，3.1 個月；倒數(shù)第三名是天津，3.2 個月；倒數(shù)第四名是北京，3.3 個月；倒數(shù)第五名是江蘇，4.6 個月。累計結余可支付月數(shù)最大值比最小值多45.5。

由表8 可知：

表8 覆蓋率、享受待遇率、產(chǎn)前檢查率排序

（D）覆蓋率前五名的地區(qū)：第一名是遼寧，74.07%；第二名是天津，72.79%；第三名是北京，70.34%；第四名是上海，69.67%；第五名是河北，65.12%。覆蓋率后五名的地區(qū)：倒數(shù)第一名是西藏，23.77%；倒數(shù)第二名是26.68%；倒數(shù)第三名是重慶，30.96%；倒數(shù)第四名是福建，32.09%；倒數(shù)第五名是湖北，33.76%。

（E）享受待遇率前五名的地區(qū)：第一名是江蘇，9.84%；第二名是寧夏，7.60%；第三名是天津，7.57%；第四名是貴州，7.21%；第五名是青海，6.88%。享受待遇率后五名的地區(qū)：倒數(shù)第一名是黑龍江，2.40%；倒數(shù)第二名是山西，2.95%；倒數(shù)第三名是上海，3.27%；倒數(shù)第四名是內(nèi)蒙古，3.44%；倒數(shù)第五名是陜西，3.56%。享受待遇率是反映參保群體生育率的指標，與地區(qū)人口出生率有關聯(lián)。

（F）產(chǎn)前檢查率前五名的地區(qū):第一名是廣西，99.2%；第二名是寧夏，99.2%；第三名是天津，99.0%；第四名是北京，98.5%；第五名是江蘇，98.5%。其實，廣西與寧夏并列第一名，北京與江蘇并列第四名。產(chǎn)前檢查率后五名的地區(qū)：倒數(shù)第一名是西藏，77%；倒數(shù)第二名是貴州，91.6%；倒數(shù)第三名是安徽，93.7%；倒數(shù)第四名是河南，94.2%；倒數(shù)第五名是山東，95.3%。粗略的結論：經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，產(chǎn)前檢查率較低。

由表9 可知：

表9 圍產(chǎn)兒死亡率、低體重患病率與修正后績效總分排序

（G）圍產(chǎn)兒死亡率高的地區(qū)：第一名是西藏，14.67‰；第二名是新疆，11.01‰；第三名是甘肅，6.74‰；第四名是青海，6.5‰；第五名是寧夏，6.35‰。圍產(chǎn)兒死亡率低的地區(qū)：第一名是上海，2.38‰；第二名是江西，2.43‰；第三名是北京，2.86‰；第四名是河北，3.11‰；第五名是四川，3.16‰。圍產(chǎn)兒死亡率最高的五個地區(qū)都是西部地區(qū)。

（H）5 歲以下兒童低體重患病率高的地區(qū)：第一名是廣西，4.47%；第二名是海南，3.33%；第三名是江西，2.33%；第四名是西藏，2.11%；第五名是廣東，1.88%。5 歲以下兒童低體重患病率低的地區(qū)：第一名是上海，0.17%；第二名是北京，0.20%；第三名是吉林，0.24%；第四名是浙江，0.47%；第五名是天津，0.51%。5 歲以下兒童低體重患病率最低的六個地區(qū)，其中五個地區(qū)都是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

（I）修正后績效總分前五名的地區(qū)：第一名是上海，109.34 分；第二名是黑龍江，103.33分；第三名是內(nèi)蒙古，100.85 分；第四名是新疆，93.14 分；第五名是山西，92.52 分。修正后績效總分后五名的地區(qū)：倒數(shù)第一名是重慶，42.67 分；倒數(shù)第二名是天津，60.7 分；倒數(shù)第三名是安徽，61.57 分；倒數(shù)第四名是江蘇，63.24 分；倒數(shù)第五名是廣東，64.4 分。

七、改進生育保險基金管理工作的建議

（一）累計結余可支付時間超過24 個月的地區(qū)，適當提高生育保險待遇水平。生育保險采取年度平衡預算的，遵守收支平衡略有結余的原則。需要有一定的結余資金，但不是結余規(guī)模越大越好，而是要適度。經(jīng)濟正常年份，累計結余資金可支付時間控制到6 個月-24 個月，比較合適。當然在經(jīng)濟狀況不好的時候，累計結余資金可支付時間也可少于6 個月。我國人口出生率已經(jīng)很低了，并且出現(xiàn)了人口負增長。全國育齡婦女總和生育率也很低，為了鼓勵生育，生育保險基金結余較多的地區(qū)要適當提高生育保險待遇水平。

（二）累計結余可支付時間不到6 個月的地區(qū)，要適當提高生育保險的籌資費率。本次評估的數(shù)據(jù)屬于2018 年度的，2018 年屬于經(jīng)濟正常年份。為應對經(jīng)濟波動帶來的籌資的不確定性風險，經(jīng)濟正常年份，生育保險基金累計結余可支付時間最好超過6 個月。因此，重慶、云南、天津、北京、江蘇、浙江等地需要適當提高生育保險籌資費率。

（三）生育保險待遇替代率低于全國生育保險待遇平均替代率的地區(qū)，更應該提高生育保險待遇替代率。本次評估生育保險待遇替代率以年社會平均工資為基數(shù)，換算成月社會平均工資為基數(shù)，全國生育保險平均年度替代率0.111，就是月度替代率為1.332，生育婦女人均待遇相當于1.332個月的工資。產(chǎn)假以3 個月計，每個月產(chǎn)假待遇相當于0.444 個月工資，其中包含了生育保險金與生育醫(yī)療費用補助金。實際上，法定產(chǎn)假已經(jīng)超過90 天，如此低的待遇，還只有用人單位支付產(chǎn)假期間的大部分（70%甚至80%）工資，才能保證產(chǎn)假期間薪酬水平不低于在崗期間的薪酬水平。因此，貴州、江蘇、遼寧、安徽、湖南、天津、廣東、甘肅等地區(qū)更應提高生育保險待遇替代率。

（四）各地區(qū)要大力推進擴大生育保險覆蓋面的工作。覆蓋率前五名的地區(qū)及其覆蓋率：遼寧，74.07%；天津，72.79%；北京，70.34%；上海，69.67%；河北，65.12%。這些地區(qū)也還有提高覆蓋率的空間。西藏、江西、重慶、福建、湖北等地區(qū)生育保險覆蓋率不到34%，覆蓋率都很低，更應加強擴大生育保險覆蓋面的工作。

（五）圍產(chǎn)兒死亡率高地區(qū)，5 歲以下兒童低體重患病率高的地區(qū)，不僅要提高生育保險待遇，而且要加強婦幼保健醫(yī)院與婦幼保健科室建設，政府還要增加兒童福利。圍產(chǎn)兒死亡率最高的五個地區(qū)為：西藏、新疆、甘肅、青海、寧夏。這些地區(qū)地廣人稀，醫(yī)療資源比較稀缺。5 歲以下兒童低體重患病率最高的四個地區(qū)，廣西、海南、江西、西藏。這些地區(qū)都不是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，為了促進“全面三孩”政策實施，這些地區(qū)政府還要增加兒童福利。加強婦幼保健醫(yī)院與婦幼保健科室建設，有利于提高產(chǎn)前檢查率，保護生育婦女健康與促進胎兒的正常發(fā)育。

（六）表彰生育保險工作先進地區(qū)與先進單位，總結經(jīng)驗并加以推廣，提升全國生育保險基金管理水平。修正后績效總分最高的六個地區(qū)：上海、黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、山西與寧夏。評估的指標主要是結果數(shù)據(jù)，管理過程沒有體現(xiàn)在評估報告中，管理中采取了哪些行之有效的辦法也無法體現(xiàn)在評估報告中，故筆者建議，中央政府讓這些先進地區(qū)總結經(jīng)驗，在全國范圍宣傳推廣。