◎ 周景彤 劉佩忠

提 要: 改革開放以來，投資一直是支撐我國經濟高速發(fā)展的重要動力。近年來，我國產業(yè)投資結構持續(xù)優(yōu)化，但也出現(xiàn)了投資效率下滑、產業(yè)發(fā)展不平衡不充分、投資資金受限制、地區(qū)投資不協(xié)調、民間投資動能減弱等問題。未來，優(yōu)化投資結構需要做到傳統(tǒng)和新興產業(yè)并重，公共和民間投資同行，各地區(qū)發(fā)展并駕齊驅，增強資金可持續(xù)性，持續(xù)提高產業(yè)投資效率，把加快創(chuàng)新和產業(yè)結構調整作為政策主要著力點，推動我國經濟高質量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設。

一、新時代優(yōu)化投資結構的重要意義

改革開放以來，投資對我國經濟高速發(fā)展做出了重要貢獻。1978-2000 年間，資本形成對GDP 增長的年平均貢獻率為28.3%，2001-2022 年的年平均貢獻率達到了48.6%。隨著經濟由高速發(fā)展轉向高質量發(fā)展，我國GDP 增速逐漸放緩，資本形成所拉動的GDP 增速絕對值隨之下降，固定資產投資增速也由過去兩位數增長逐漸降至個位數。在新時代，優(yōu)化投資結構具有以下重要意義。

優(yōu)化投資結構是兼顧當前和長遠發(fā)展的重要舉措。優(yōu)化投資結構既能夠以國家重大工程項目建設為依托，擴大當下有效需求，應對經濟下行壓力，又能夠培育新興戰(zhàn)略產業(yè)和激發(fā)投資主體活力，優(yōu)化未來供給結構，釋放經濟長期發(fā)展動能。

優(yōu)化投資結構是化解社會主要矛盾的必然要求。當前我國社會主要矛盾體現(xiàn)在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。結構性矛盾既體現(xiàn)在消費供需的不平衡，又體現(xiàn)在公共設施服務供給的不充分。產業(yè)投資結構升級能提供更高質量、高水平產品服務，同時帶動居民增收和擴大有效內需，從而促進總供求實現(xiàn)量的動態(tài)平衡和結構的基本適配。

優(yōu)化投資結構是推動經濟高質量發(fā)展的必由之路。我國國民經濟產業(yè)體系全而不精、大而不強，區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調問題依然突出，產業(yè)鏈供應鏈不通暢，自主性不高。實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展，產業(yè)投資需按照構建現(xiàn)代產業(yè)體系要求調整投資方向，技術創(chuàng)新投資需著眼于提升全要素生產效率增加研發(fā)應用投入，區(qū)域建設投資需圍繞協(xié)調發(fā)展加強地區(qū)投資聯(lián)動。

二、近年來我國投資結構新變化與存在的問題

（一）產業(yè)投資結構不斷升級，新興產業(yè)和服務業(yè)成為投資重點

從三大產業(yè)看，我國產業(yè)投資重心由商品經濟向服務經濟轉變。改革開放初期，工業(yè)領域是產業(yè)投資的重心，1985-1990 年第二產業(yè)投資比重由56.6%上升到59.1%。20 世紀末期，城市化發(fā)展帶動基礎設施和公用事業(yè)行業(yè)投資增長，1990-2000 年，第三產業(yè)投資比重超過第二產業(yè)，達到63.8%。21 世紀初期，我國深度融入全球經濟成為“世界工廠”，商品需求快速增長帶動產業(yè)投資不斷向制造業(yè)領域集中。2001-2008 年，第二產業(yè)投資年平均增速（28.7%）高于第三產業(yè)（19.8%），第二產業(yè)投資比重由31.1%提高到45%。近年來，隨著我國經濟步入工業(yè)化后期，經濟服務化趨勢明顯，產業(yè)投資重心也從商品生產向服務業(yè)轉移。2009-2019 年，第三產業(yè)投資平均增速（16.5%）超過第二產業(yè)（13.8%），第三產業(yè)投資比重也由55.9%提高到68.1%。過去三年，新冠疫情對服務業(yè)造成更大沖擊，疊加外需帶動制造業(yè)投資增長，第二產業(yè)投資平均增速（7.2%）遠高于第三產業(yè)（2.9%），第三產業(yè)投資比重下降至65.3%（如圖1 所示）。

圖1 我國三次產業(yè)投資占比變化

從細分行業(yè)看，產業(yè)投資高端化趨勢明顯。2019-2022 年，高技術產業(yè)平均投資增速達到16%。其中，高技術制造業(yè)和高技術服務業(yè)平均增速分別達到18.4%和11.4%，分別高于同期制造業(yè)和服務業(yè)投資平均增速12.5 個百分點和7.6個百分點。在制造業(yè)中，計算機通信、電氣機械、專用設備、儀表儀器等中高端裝備制造業(yè)投資比重上升，黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉、石油化工、紡織業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)投資比重下降。在服務業(yè)中，教育衛(wèi)生、文體娛樂、科學研究、農業(yè)服務業(yè)、商務租賃等升級類生活性和生產性服務業(yè)投資比重上升，房地產投資比重明顯下降（如圖2所示）。

圖2 制造業(yè)（左）和服務業(yè)（右）投資占比變化

（二）投資效率在波動中下行，產業(yè)發(fā)展不平衡不充分

投資回報率波動下行，低水平擴張?zhí)卣鬏^為突出。21 世紀初期，我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶動投資規(guī)模不斷擴大，資本投入邊際收益增加，投資率①投資率為資本形成總額與GDP 之比，反映了投資的相對規(guī)模。和資本回報率②本文采用增量資本產出率來衡量投資回報率和投資效率。該指標表示為當期GDP 新增量與資本形成總額之比（ICOR=ΔGDP/I），衡量增加一單位總產出所需要的資本增量。均保持上行趨勢。2008 年爆發(fā)的國際金融危機，導致各經濟體投資回報率大幅下滑，高收入經濟體的資本收益率甚至在2009 年轉為負值，我國投資回報率也隨之回落。雖然“四萬億”刺激計劃和供給側結構性改革曾帶動投資回報率出現(xiàn)短暫回升，但投資效率整體下行趨勢并未改變。較高的投資率和下行的投資效率體現(xiàn)了投資的低水平擴張?zhí)卣鳌Ｔ谟行袌鲋?，理性投資人的投資意愿會因投資效率下降而減弱。但從縱向看，當我國投資回報率在2007 年出現(xiàn)下滑后，投資率仍在上升。這主要是由于為了應對國際金融危機和穩(wěn)增長，政府在投資領域發(fā)揮了較強的作用。從橫向對比看，近年來我國增量資本產出率已經下降至與中高收入經濟體比較接近的水平，但我國投資率長期維持在40%以上，遠高于中高收入經濟體平均水平（30.6%）①丁勇、鄭娟，《我國資本回報率問題研究》，《調研世界》，2021 年第8 期。。新舊動能轉換過程中的結構性問題是投資效率下滑的重要原因。一方面，傳統(tǒng)產業(yè)競爭優(yōu)勢逐漸減弱但仍占有大量生產資源，供給過剩造成投資收益下滑；另一方面，新興產業(yè)在技術水平、人才儲備、產業(yè)鏈條以及市場需求等方面尚不成熟，新增投資難以支撐整體投資效益上行。

投資低效率問題還體現(xiàn)產業(yè)效率不平衡和發(fā)展不充分。一是工業(yè)投資效率下滑問題突出。相較于第一和第三產業(yè)，第二產業(yè)投資效率下滑更早更快。第二產業(yè)投資回報率從2003 年前后開始下滑，第一和第三產業(yè)則出現(xiàn)在2008 年前后（如圖3 所示）。“四萬億”刺激政策后，鋼鐵、有色、建材等傳統(tǒng)制造業(yè)普遍出現(xiàn)產能過?，F(xiàn)象，“僵尸企業(yè)”擠占大量市場資源，致使第二產業(yè)投資效率加速下滑。2015 年第二產業(yè)增量資本產出率僅為1.8%，遠低于同期第一（13.8%）和第三產業(yè)投資回報率（12.5%）。二是生活性服務業(yè)有效供給不充分。近年來城鎮(zhèn)居民消費由商品消費向服務消費轉變的趨勢明顯。2003-2012 年，城鎮(zhèn)居民家庭人均交通通信、衣著、家庭設備品、食品消費支出年平均增速位居前列，醫(yī)療保健、教育文化娛樂以及居住支出增速墊底；2013-2022 年，居住、醫(yī)療保健支出年平均增速分別躍居第一和第二，教育文化娛樂支出增速由倒數第一上升至第五，而衣著、食品支出增速則分別下降至倒數第一和第三。但我國服務業(yè)有效供給不足且質量參差不齊。以醫(yī)療和家政服務為例，2021 年我國每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師和注冊護士分別為3.04名和3.56 名，低于OECD 成員國平均水平的3.5名和8.8 名。家政行業(yè)從業(yè)人數超過3000 萬，但仍有2000 萬人以上的缺口，從業(yè)人員普遍缺乏專業(yè)知識和資質水平。此外，文化、體育、養(yǎng)老等相關服務業(yè)“事業(yè)化”和“產業(yè)化”界定不清，社會服務多以公益和福利性質為主，服務質量不高且市場化供給少，無法滿足大眾化和高端化消費需求。三是生產性服務業(yè)發(fā)展不充分。我國工業(yè)經濟具有“大而全、小而全”的特征，制造業(yè)企業(yè)通常將產品設計、營銷策劃、管理咨詢、信息服務、機械維修等服務內置于生產過程中。工業(yè)“內部化”發(fā)展模式既使得制造業(yè)企業(yè)投資項目龐雜，資源使用效率較低，又抑制了對生產性服務業(yè)的投資需求。2022 年，租賃和商務服務業(yè)，科學研究、技術服務和地質勘查業(yè)，信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)以及機械和設備維修業(yè)等生產性服務業(yè)投資占比分別僅為5.2%、2.5%、2.2%和0.05%。

圖3 增量資本產出率和投資率變化（左）和三次產業(yè)增量資本產出率變化（右）

（三）基建投資中財政資金杠桿作用減弱，制造業(yè)投資需提高資金穩(wěn)定性和可得性，房地產投資資金來源面臨長期性轉變

財政資金在基建投資中的杠桿作用下降，資金壓力加大。一是國家預算內資金是基建投資的重要資金來源。固定資產投資資金來源主要包括國家預算內資金、國內貸款、利用外資、自籌資金以及其他資金五種途徑。2021 年，國家預算內資金在基建投資資金來源中的比重達到20.8%。從投資細項上看，市政公用設施建設是基建投資最主要的項目①2017 年公共設施管理業(yè)投資額在基建投資總額中占比最大，達到39.4%。，國家財政資金在其資金來源中的比重更是達到了30.7%左右。二是財政資金對基建投資資金的杠桿作用減弱。2014 年前后發(fā)布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《新預算法》加強了對地方隱性債務的監(jiān)管工作，地方融資平臺舉債投資難度加大，投資更加依賴財政資金。2014-2021 年，基建資金中自籌資金和國內貸款比重分別由59.5%和18.4%下降至54.1%和14.5%，國家預算內資金比重則由14.7%上升到20.8%，財政資金所能撬動的社會資本比例明顯減少。三是財政資金壓力加大。一方面，疫情期間的減稅降費政策使公共財政收入下滑，“六穩(wěn)六?！惫ぷ魇关斦С銎蛎裆I域，對基建投資的支撐減弱；另一方面，政府性基金收入因為土地出讓收入減少而下滑。雖然財政政策通過擴大專項債發(fā)行規(guī)模支持基建投資，但當前地方政府債務余額已達到36.2 萬億，地方政府負債率已至高位。

制造業(yè)投資以內源性融資為主，外源融資渠道和期限仍待拓展。一是制造業(yè)投資高度依賴自籌資金。2003-2021 年，自籌資金在制造業(yè)投資資金來源中的比重由64.2%上升至89%，國內貸款的比重則由17.1%下降至5.6%（如圖4 所示）。由于自籌資金以企業(yè)自有資金為主，制造業(yè)投資形成了以內源融資為主，外源融資為輔的資金模式。二是制造業(yè)內源融資穩(wěn)定性受外部性和周期性因素影響較大。企業(yè)利潤可拆分為價和量兩方面，因此價格周期和需求周期波動對制造業(yè)投資資金具有顯著影響。價格方面，國際大宗商品價格首先影響國內上游制造業(yè)產品價格，進而傳導至下游企業(yè)生產成本。需求方面，我國制造業(yè)出口依賴度較高，國際經濟環(huán)境變化直接影響產品出口需求。從歷史經驗上看，出口增速和工業(yè)產品價格對我國制造業(yè)利潤有較大影響，其變動領先于制造業(yè)投資趨勢。三是制造業(yè)外源融資渠道和期限仍需拓展。在制造業(yè)高技術轉型趨勢下，企業(yè)需要多元化融資渠道和長期限資金來源以匹配項目研發(fā)創(chuàng)新的風險屬性和融資需求。一方面，企業(yè)以間接融資為主，直接融資比例較低。從社會融資總量看，當前貸款占社會融資規(guī)模存量的63%，企業(yè)債券和股票發(fā)行僅占11.9%；從企業(yè)融資方式看，我國企業(yè)直接融資比重僅為12.6%，并且制造業(yè)中小企業(yè)股權和債券融資難度較大。另一方面，企業(yè)融資期限較短。從債務融資看，我國工業(yè)企業(yè)流動負債占總負債的77%，企業(yè)長期債務融資不足。從股權融資看，天使基金、風險基金、產業(yè)基金等長期股權投資相對較少。

圖4 基建投資資金來源比重變化（左）和制造業(yè)投資資金來源比重變化（右）

房地產投資資金來源受銷售和融資狀況影響較大，資金模式面臨長期性轉變。一是房地產投資資金來源結構決定了房地產市場“短期看金融，長期看人口”的特征。2003-2021 年，國內貸款資金比重在房地產金融政策的周期性調控中波動下行，由23.7%降至11.6%。2010、2016 和2021年的幾輪房地產金融收緊政策均對房地產投資資金形成壓力。同期，以個人按揭貸款和定金預收款為主的其他資金比重由46.3%上升至55.8%，房地產投資的資金運轉高度依賴商品房銷售回款。隨著人口規(guī)?？邕^增長拐點，房產銷售將步入慢增長階段，其他資金比重將逐步下降，資金結構將面臨轉型挑戰(zhàn)。二是房地產企業(yè)高杠桿運作模式面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)。房地產開發(fā)資金中自有資金份額為35.5%,剔除其中銷售回款、上市融資以及信托股權等外部資金后，房地產企業(yè)自有出資比例更低。同時，2022 年房地產行業(yè)上市公司杠桿率達到78.7%，僅低于銀行和非銀行金融行業(yè)。房地產行業(yè)高負債、重資產的經營模式在市場和融資環(huán)境驟變下極易出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。

（四）地區(qū)產業(yè)轉移協(xié)同不足，西部和東北地區(qū)投資效率欠佳

東南沿海發(fā)達地區(qū)第二產業(yè)主要向中部地區(qū)轉移，西部地區(qū)工業(yè)投資相對薄弱。由于我國東南沿海發(fā)達地區(qū)率先進入工業(yè)化發(fā)展后期，產業(yè)投資以服務業(yè)發(fā)展為主，工業(yè)投資比重逐步下降。2015-2021 年，東部地區(qū)第三產業(yè)投資比重上升6.4 個百分點，達到63.3%，第二產業(yè)投資比重①各區(qū)域產業(yè)投資額由該區(qū)域內各省市的三次產業(yè)城鎮(zhèn)固定資產投資完成額加總而得。各省市在2017 年之后不再披露投資完成額，故需根據同比增速計算得出。下降6.5 個百分點至34.9%。中部地區(qū)則承接了更多來自東部地區(qū)的轉移產業(yè)，第二產業(yè)成為投資重點。2015-2021 年，中部地區(qū)的第二產業(yè)投資年均增速達到6.7%，投資比重為44%，第二產業(yè)投資增速和比重均高于全國水平。西部地區(qū)投資重點則在農業(yè)和基建兩大領域，第二產業(yè)投資比重較低。2015-2021 年，西部地區(qū)特色農業(yè)和基礎設施建設帶動第一和第三產業(yè)投資比重分別上升2.3 和3 個百分點，第二產業(yè)比重下降5.3 個百分點至30.6%，低于全國整體水平。

西部和東北地區(qū)投資效率下滑更加明顯①各區(qū)域增量資本產出率（ICOR）使用該區(qū)域內各省市GDP 和資本形成額的加總值計算而得。2017 年后各省市統(tǒng)計年鑒不再公布資本形成總額數據，故此處數據截至2017 年。。東北老工業(yè)區(qū)在產業(yè)轉型過程中缺乏新的增長點，西部地區(qū)受制于區(qū)位條件和產業(yè)基礎短板，投資效率下滑更為明顯。2000-2017 年，西部、東北地區(qū)增量資本產出率分別下降24.6 個百分點和16.8 個百分點，同期東部地區(qū)僅下降10.8 個百分點，中部地區(qū)則上升0.39 個百分點（如圖5 所示）。

圖5 2021年各地區(qū)產業(yè)投資結構情況（左）和各地區(qū)增量資本產出率變化（右）

（五）民間投資動能趨緩，“三不”問題比較突出

民間投資與國有投資具有周期性互補關系。在經濟上行期，盈利預期驅動民營企業(yè)擴大資本開支和投資生產，國有單位放緩投資節(jié)奏；在經濟下行期，避險情緒促使民營企業(yè)收縮投資規(guī)模，國有單位則擴大投資以穩(wěn)經濟，某種程度上也是履行社會責任。2008、2016和2022年，受金融危機、內外需求減弱以及疫情沖擊等因素影響，工業(yè)企業(yè)利潤率下降，民間投資增速明顯下滑，國有單位加大基建投資力度以托底經濟平穩(wěn)運行。當民間投資增速回升后，國有投資增速則逐步放緩（如圖6 所示）。

圖6 民間與國有單位投資增速

當前民間投資動能持續(xù)趨緩，民營企業(yè)“不會投、不能投、不愿投”問題突出。民間投資增速在周期性波動中持續(xù)放緩，由2007 年的32%下降至2022 年的0.9%。多因素疊加下的“三不”問題是民間投資增速下滑的最重要原因。一是民間資本集中的傳統(tǒng)制造業(yè)和房地產業(yè)投資收益率持續(xù)下滑，但在向高技術產業(yè)轉型過程中，民營企業(yè)面臨研發(fā)投入不夠、創(chuàng)新能力不足等問題，尚未在高技術產業(yè)中形成綜合競爭力，想投卻不會投問題依然存在。二是某些行業(yè)準入門檻高、缺乏明確準入指引、審批程序繁瑣耗時，使得民營企業(yè)面臨隱形限制的“玻璃門”和在進入后因難以達標而被迫退出的“旋轉門”，民間資本想投卻不能投問題依然存在。三是近年來國際政經形勢巨變，貿易摩擦、產業(yè)鏈脫鉤等外部不確定涌現(xiàn)，民營企業(yè)不愿投變得突出。由于民間投資在固定資產投資中的比重長期穩(wěn)定在55%左右，激發(fā)民間投資活力對保持投資持續(xù)性增長具有重要意義。

三、我國投資結構優(yōu)化目標方向

（一）優(yōu)傳統(tǒng)、強新興，多措并舉提升工業(yè)投資效率

新舊動能轉換中的結構性問題是工業(yè)投資效率下滑的重要原因。我國工業(yè)經濟仍以傳統(tǒng)產業(yè)為主，新興產業(yè)占比相對較小，促進經濟和投資高質量發(fā)展，需提升傳統(tǒng)行業(yè)產出效率和培育新興產業(yè)動能“兩手抓”。

第一，通過設備技術改造提升傳統(tǒng)產業(yè)全要素生產率。歷史經驗表明，單靠資本和勞動力要素投入難以持續(xù)提升投資回報率，應對之策應從提升技術、優(yōu)化管理和合理配置資源等方面提升全要素生產率。勞動密集型產業(yè)可以引入自動化生產技術，如工業(yè)機器人、自動化生產線等，提高生產效率與質量。傳統(tǒng)制造業(yè)可實施數字化改造，采集和分析生產過程中的各類數據，優(yōu)化生產和管理流程。工業(yè)生產可投入智能設備實現(xiàn)聯(lián)網控制和協(xié)同作業(yè)，按需靈活組建工作體系，實現(xiàn)多設備協(xié)同調度及分工合作，優(yōu)化生產資源配置。

第二，增強新興產業(yè)增長動能，鞏固產業(yè)發(fā)展基礎。一是拓展產業(yè)投資新領域。相較于資本和勞動密集型產業(yè)，技術密集型產業(yè)的產品附加值更高，投入產出回報率也更高。我國需構建起以高端裝備、新材料、新能源等為代表的產業(yè)體系新支柱，前瞻性投資類腦智能、量子信息、氫能儲能等未來產業(yè)，使產業(yè)投資緊跟技術迭代節(jié)奏。二是加大對提升新興產業(yè)韌性的保障投資。針對產業(yè)核心技術加大研發(fā)投入，打通產業(yè)技術堵點，促進產業(yè)鏈上下游企業(yè)投資協(xié)同合作，加大對“專精特新”中小企業(yè)投資支持，提高各環(huán)節(jié)抗風險能力。三是鞏固支持新興產業(yè)發(fā)展的基礎設施建設。大力推動信息基礎設施建設與升級，加快新興技術與傳統(tǒng)基建設施深度融合，既為信息化、數字化、智能化產業(yè)創(chuàng)造需求，又為新舊動能轉化奠定基礎。

（二）補短板、擴供給、促融合，推動服務業(yè)充分發(fā)展

第一，公共投資要補齊“一老一小”、醫(yī)療教育等基本公共服務供給短板。人口老齡化和少子化將是我國未來人口發(fā)展的主要矛盾，“一老一小”公共服務亟待彌補供需缺口。我國家庭規(guī)模由2010 年的3.1 人下降至2020 年的2.62 人，家庭養(yǎng)老育幼壓力不斷加大。養(yǎng)老方面，我國養(yǎng)老方式呈“9073”①“9073”格局是指90%左右老年人選擇居家養(yǎng)老，7%左右老年人依托社區(qū)支持養(yǎng)老，3%的老年人入住機構養(yǎng)老。格局，社區(qū)和機構養(yǎng)老服務覆蓋面極為有限。2021 年，我國養(yǎng)老服務床位數量為813.5 萬張，而失能、半失能和失智老人超過4500萬。育幼方面，3歲以下嬰幼兒照護主要以家庭為單位，而2021 年我國4200 萬名嬰幼兒中有三分之一有較強托育服務需求。然而同期全國每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數僅為2.03 個，距離“十四五”規(guī)劃目標的4.5 個仍有較大差距。此外，義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等基本公共服務領域仍存在著人均水平低、資源分布不均衡、質量待改善等問題。公共投資需要聚焦于改善城鄉(xiāng)醫(yī)療設施和各類學校辦學條件，推動保障性租賃住房、共有產權住房建設和老舊小區(qū)改造，積極建設綜合養(yǎng)老托幼服務機構和社會照護服務設施。

第二，市場化投資要根據各層次需求擴充生活性服務供給。老年人群對老年文化、養(yǎng)生保健、家政服務等多元化需求不斷增加，中年群體對運動健身、子女教育、家庭旅游等服務品質提出更高標準，青年人對社交娛樂、提升學習、精神滿足等服務的創(chuàng)新體驗要求日漸突出。需引入民間資本參與補充公共服務缺口，充分發(fā)揮民間資本高度敏銳的市場需求洞察力，豐富和創(chuàng)新生活性服務供給方式。從完善現(xiàn)代文化娛樂產業(yè)體系，提高全民體育運動質量，發(fā)展多樣化、定制化旅游服務，擴充生活性服務內容等多個領域引導社會資本投資。

第三，提升生產性服務業(yè)和制造業(yè)投資的分工和融合效率。一是生產性服務業(yè)“外部化”發(fā)展是提高分工效率的必然要求。發(fā)達國家經濟結構“兩個70%”的普遍特征②“兩個70%”是指服務業(yè)增加值占生產總值比重的70%，生產性服務業(yè)占服務業(yè)增加值的70%。說明，發(fā)展生產性服務業(yè)是構建現(xiàn)代化產業(yè)體系的關鍵。需要鼓勵制造業(yè)企業(yè)外包非核心業(yè)務，聚焦主業(yè)投資。大力支持信息軟件、創(chuàng)意設計、戰(zhàn)略咨詢、供應鏈管理等生產性服務業(yè)投資，重點向價值鏈中高端環(huán)節(jié)攀升，為制造業(yè)生產提供全方位服務，提高服務附加值。二是在生產性服務業(yè)和制造業(yè)高度專業(yè)化的基礎上，進一步推動雙向投資融合。一方面，成熟的制造業(yè)企業(yè)可以拓展服務業(yè)領域投資，開設或者轉型成為服務企業(yè)，利用專業(yè)經驗服務全行業(yè)；另一方面，服務業(yè)企業(yè)可發(fā)揮設計、渠道、創(chuàng)意等方面的優(yōu)勢，通過委托制造、品牌授權等方式反向發(fā)展制造。

（三）促合作、穩(wěn)格局、拓渠道、轉模式，增強資金可持續(xù)性

第一，促進政府與民間資本良性合作，為財政資金提效降壓。一是優(yōu)化政府和社會資本合作模式（PPP），增強財政資金杠桿作用。PPP 模式是政府帶動民間投資的有效工具，但當前PPP 項目中的社會資本主要來自于國有企業(yè)，并且項目對財政補貼依賴性較強，不利于實現(xiàn)利益共享和風險共擔。需要提高PPP 模式的商業(yè)可持續(xù)性、設計靈活性以及參與透明度，有效提高民間資本參與度。二是積極發(fā)揮基建不動產投資信托基金（REITs）在緩解地方債務壓力中的作用。一方面，REITs 為社會資本參與基建投資提供便捷的渠道；另一方面，REITs 既可以為新建項目融資，減小地方政府新舉債規(guī)模，也可以置換出存量項目的國有資本，降低政府杠桿率。

第二，構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，拓展企業(yè)融資渠道，提高制造業(yè)企業(yè)資金穩(wěn)定性和可得性。為減少外部和周期性因素對制造業(yè)盈利和投資資金的擾動，一是需要暢通國內生產和消費傳導機制，提高內需增長的動力和質量，形成有效的價格調節(jié)機制，能將制造業(yè)生產需求由外部轉至內部，提高價格變化對企業(yè)利潤影響的可控性。二是通過高質量對外開放形成國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，將更有利于通過產業(yè)鏈價值鏈嵌套增強外需穩(wěn)定性。為拓展制造業(yè)外源融資渠道，一方面需要深化資本市場改革，推動注冊制實施與完善，優(yōu)化企業(yè)債券發(fā)行制度；另一方面，持續(xù)擴大制造業(yè)中長期貸款規(guī)模，支持私募股權基金、創(chuàng)業(yè)投資基金等長期股權投資平臺發(fā)展。

第三，推動房地產經營模式向輕型化和專業(yè)化轉變，形成健康穩(wěn)定的內源融資支柱。隨著房地產從增量市場向存量市場發(fā)展，房地產投資需要轉變經營模式以獲取穩(wěn)定和可持續(xù)的資金來源。一是支持房地產企業(yè)向輕資產模式轉型，形成開發(fā)和自持混合經營模式，降低對新房開發(fā)業(yè)務依賴度，拓展自有商業(yè)建筑的租賃、運營等資產管理類業(yè)務，形成多元化盈利來源。二是鼓勵房地產企業(yè)專注主業(yè)，在拿地、設計、開發(fā)、運營各個環(huán)節(jié)精耕細作，通過精細化、個性化開發(fā)提高項目溢價率。壓降非主業(yè)領域投資，提升資金效率和投資專業(yè)性。三是引導房地產企業(yè)通過混合經營模式形成健康、穩(wěn)定、平衡的現(xiàn)金流，在低周轉運營模式下依靠企業(yè)利潤融資，降低對外部資金依賴度，提升抗周期性經營風險能力。

（四）促轉移、強聯(lián)通，立足國內經濟大循環(huán)，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展

第一，促進國內要素流動與產業(yè)梯度轉移。一是保持適當產業(yè)梯度落差，發(fā)揮地區(qū)稟賦比較優(yōu)勢。東部地區(qū)應發(fā)揮產業(yè)升級和創(chuàng)新要素聚集的領先優(yōu)勢，瞄準國際產業(yè)發(fā)展前沿，預防產業(yè)結構固化、老化，與中西東北地區(qū)形成動態(tài)適中的產業(yè)落差，形成產業(yè)轉移勢能。中部、東北地區(qū)需立足制造業(yè)基礎優(yōu)勢，西部地區(qū)可發(fā)揮資源、土地、政策等稟賦優(yōu)勢，以強鏈補鏈延鏈為契機，加快產業(yè)鏈配套設施建設，順勢承接國內產業(yè)梯度轉移。二是保障資源要素跨區(qū)域自由流動。依托全國統(tǒng)一大市場建設，通過市場牽引和政策推動，跨區(qū)域建立聯(lián)動機制，打破地方保護和地區(qū)過度競爭，推動技術、資金、人才、數據等生產要素暢通流動。

第二，提高區(qū)域間基礎設施聯(lián)通性。一是加強地區(qū)內部和地區(qū)間的交通聯(lián)通性。中西部地區(qū)交通基礎設施短板較為明顯，公路、鐵路密度偏低，民航機場建設速度慢于東部地區(qū)。研究表明，2019 年中西部地區(qū)鐵路網和高速公路網密度分別僅為東部地區(qū)的58.4%和47.6%。交通基建投資需注重強化區(qū)域間、城市群間、省際間運輸聯(lián)系，完善綜合運輸大通道，加強中西部地區(qū)戰(zhàn)略骨干通道建設，提升國家高速公路網絡質量。二是提高跨區(qū)域運輸能力，降低物流運輸成本?？鐓^(qū)域物流運輸聯(lián)通對增強國內經濟循環(huán)能力具有重要意義。當前我國物流運輸成本相對較高，2021 年我國社會物流總費用為16.7 萬億元，占GDP 比重的14.5%，美國、德國、加拿大等發(fā)達國家的比重一般為8%-9%。物流建設需著力構建跨區(qū)域物流通道體系，加快物流樞紐建設，提高智慧物流信息服務水平，形成“通道+樞紐+網絡”的現(xiàn)代物流運行體系，通過規(guī)?；?、智能化發(fā)展降低物流運輸成本。三是充分發(fā)揮西部地區(qū)能源優(yōu)勢，加強能源消納和運輸能力建設。西部地區(qū)的風、光、水電等清潔能源和煤炭、油氣等傳統(tǒng)能源豐富，能夠與東部地區(qū)在產業(yè)發(fā)展和能源運輸上形成互補。一方面可以將東中部地區(qū)高能耗制造業(yè)轉移至西部地區(qū)，實現(xiàn)能源就地消納；另一方面需要完善跨區(qū)域能源運輸體系，優(yōu)化電力跨區(qū)域運輸通道布局，提升煤炭綠色生產和鐵路運輸能力，加快全國干線油氣管道建設。

“十四五”時期，中國致力于新基建，并努力提高區(qū)域間基礎設施聯(lián)通性。圖為國內規(guī)模最大新能源跨江輸送通道——泰州鳳城至無錫梅里500 千伏輸變電工程于今年正式建成投運。圖/中新社

（五）拓空間、促創(chuàng)新、強信心，激發(fā)民間投資活力

第一，減少民間投資準入限制，提升國有資本引導能力。一方面，放寬民間投資行業(yè)準入限制。民間投資多集中在房地產、批發(fā)零售、餐飲住宿等傳統(tǒng)服務行業(yè)，進入電信、金融、科教文衛(wèi)等公用事業(yè)、民生服務行業(yè)面臨著各類門檻。需要取消和減少民間投資進入公共服務行業(yè)的附加條件，推動社會事業(yè)向社會產業(yè)轉變，擴大民間投資發(fā)展空間。另一方面，增強國有投資的協(xié)同引導效應。發(fā)揮國家重大工程項目的牽引作用，通過政府投資帶動民間資本參與交通、市政、能源等基礎設施領域建設，實現(xiàn)國有與民間投資同行。

第二，多方面提高民營企業(yè)科技創(chuàng)新能力。創(chuàng)新研發(fā)具有投入大、風險高和周期長的特征，與民營企業(yè)特別是中小民營企業(yè)的資金規(guī)模、抗風險能力和發(fā)展戰(zhàn)略不匹配。此外，民營企業(yè)缺乏核心技術和對技術人才的吸引力。需要引導產業(yè)扶持基金、風險投資資金向高風險、高科技、高成長潛力的民營企業(yè)傾斜，建立起風險分擔和利益補償機制，提高資金的期限結構和風險偏好匹配度。鼓勵產業(yè)鏈內企業(yè)建立共性技術研發(fā)平臺，形成產業(yè)技術、人才互補。支持民間資本參與國家產業(yè)創(chuàng)新中心、國家技術創(chuàng)新中心等創(chuàng)新平臺建設，為民營企業(yè)的新產品、新技術創(chuàng)造更多運用場景。

第三，創(chuàng)造穩(wěn)定的內外部環(huán)境，增強民間投資信心。一方面，要保持政策穩(wěn)定性與連貫性，在宏觀調控措施、地方產業(yè)規(guī)劃、民間投資支持辦法等方面加強政企對話溝通，避免因預期外政策轉向因素導致民間投資失敗。另一方面，要加大對外開放的深度與廣度，以區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）、“一帶一路”倡議為抓手，強化穩(wěn)定的多邊經貿關系。通過廣交會、貿促會等平臺加強民營企業(yè)與國際市場聯(lián)系。

四、促進投資結構優(yōu)化的政策著力點

一是加強宏觀政策協(xié)調配合，著力建設現(xiàn)代產業(yè)體系，推動產業(yè)結構優(yōu)化。產業(yè)政策是推動產業(yè)投資升級的重要抓手，要把握傳統(tǒng)和新興并重、制造和服務協(xié)同的基本方向，以新技術、新需求、新業(yè)態(tài)為導向，不斷調整細分行業(yè)發(fā)展規(guī)劃?？萍颊咭獮楫a業(yè)技術提供支撐，聚焦基礎研究和核心技術攻堅，加快研究成果轉化和產業(yè)應用，實現(xiàn)產業(yè)技術自主可控，提高全要素生產效率。財政政策應做好產業(yè)發(fā)展引導工作，統(tǒng)籌設立財政專項資金、地方產業(yè)引導基金等投資渠道，靈活使用獎勵、補貼、減稅等激勵手段，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力，推動地區(qū)高技術產業(yè)集群發(fā)展。金融政策需要充分運用結構性、政策性開發(fā)性以及普惠性金融工具，為制造業(yè)改造升級提供長期資金，為基建投資提供配套資金，為中小“專精特新”企業(yè)提供發(fā)展資金。

二是推進投融資體制改革，著力服務實體經濟，拓展企業(yè)融資資源。規(guī)范有序推進政府和社會資本合作，促進基礎設施領域不動產投資信托基金發(fā)展，探索資產證券化、“PPP+REITs”“專項債+REITs”等發(fā)展模式，發(fā)揮政府投資的撬動作用，形成存量與增量資產循環(huán)連接的良性機制。引導金融機構加大對制造業(yè)和房地產業(yè)轉型融資支持，加大對民間投資項目支持力度，提供長期穩(wěn)定的資金來源，降低企業(yè)融資的綜合成本。充分發(fā)揮資本市場對實體經濟的服務作用，提高企業(yè)、項目通過股權和債券直接融資比重，擴大融資來源，降低主體債務風險。

三是著力構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，加快全國統(tǒng)一市場與地區(qū)互聯(lián)互通建設。建設高水平要素資源市場，完善土地指標跨區(qū)域交易機制，促進人才跨地區(qū)順暢流動，發(fā)展監(jiān)管統(tǒng)一和多市場之間的有效銜接的資本市場。完善區(qū)域產業(yè)投資協(xié)同機制，推動地區(qū)間產業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈建設深度融合。加快城際鐵路建設，統(tǒng)籌港口、機場布局，完善跨區(qū)域能源運輸設施，提高區(qū)域交通、能源設施互聯(lián)互通水平。推進公共服務設施便利共享，優(yōu)化優(yōu)質教育、醫(yī)療、衛(wèi)生資源建設布局。推進生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治水平，加強區(qū)域環(huán)境公共設施建設的協(xié)調溝通。

四是堅持“兩個毫不動搖”，落實支持民間投資政策，營造良好營商環(huán)境。深入推進行政審批制度改革和商事制度改革，便捷企業(yè)營商流程，加快投資項目前期工作手續(xù)辦理，建立與重點民間投資項目常態(tài)化溝通機制，健全完善政府守信踐諾機制，優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。優(yōu)化調整市場準入負面清單，不斷破除行業(yè)隱形壁壘，降低民間投資準入門檻。建立促進民間投資的長效政策機制，提高政策連續(xù)性和穩(wěn)定性。完善現(xiàn)代產權制度，加強企業(yè)產權保護，維護企業(yè)合法權益。