文/孫曄 譚秋婕 編輯/王亞亞

2022年1月4日，英國《國家安全和投資法案》（National Security and Investment Act，《NSI法案》）正式生效。這標(biāo)志著英國首次引入了獨(dú)立的外國投資審查制度。截至2023年3月底，《NSI法案》已生效一年有余，其項(xiàng)下負(fù)責(zé)國家安全審查的機(jī)構(gòu)——英國投資安全署（Investment Security Unit，ISU）陸續(xù)公布了16筆對英投資交易的最終結(jié)果，其中9筆交易涉及中國收購方。筆者回顧了《NSI法案》項(xiàng)下監(jiān)管機(jī)制，對ISU公布的相關(guān)項(xiàng)目審查結(jié)果予以分析，并就中國投資者赴英投資的安全審查要點(diǎn)做出提示和建議。

《NSI法案》回顧

《NSI法案》創(chuàng)設(shè)了一套新的監(jiān)管機(jī)制，使英國政府能夠以國家安全為由對收購在英注冊企業(yè)、在英開展業(yè)務(wù)或向英國銷售商品和服務(wù)的海外企業(yè)或英國資產(chǎn)控制權(quán)的交易進(jìn)行審查。申報(bào)分為強(qiáng)制申報(bào)和自愿申報(bào)兩種。ISU對英國國家安全審查權(quán)力的行使提供行政和政策支持。ISU原設(shè)于英國商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（Department for Business,Energy and Industrial Strategy，BEIS）項(xiàng)下，但英國首相于2023年2月7日宣布ISU將移至內(nèi)閣辦公廳蘭開斯特公爵郡大臣（the Chancellor of the Duchy of Lancaster in the Cabinet Office）名下。

根據(jù)《NSI法案》，如果投資標(biāo)的在英國開展的業(yè)務(wù)涉及17個(gè)特定敏感行業(yè)，投資者獲得或增持該投資標(biāo)的的權(quán)益或投票權(quán)，并跨越25%、50%或75%的門檻，或投資者在投資標(biāo)的某一股份類別的投票獲得否決權(quán)，則上述交易就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)（見圖1）。這17個(gè)特定敏感行業(yè)包括先進(jìn)材料、先進(jìn)機(jī)器人、人工智能、民用核能、通信、計(jì)算機(jī)硬件、政府關(guān)鍵供應(yīng)商、加密認(rèn)證、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、國防、能源、軍用或軍民兩用技術(shù)、量子技術(shù)、衛(wèi)星和空間技術(shù)、應(yīng)急服務(wù)供應(yīng)商、合成生物學(xué)、運(yùn)輸。

圖1 投資者判斷擬議交易是否應(yīng)當(dāng)申報(bào)英國國家安全審查

自愿申報(bào)機(jī)制則適用于：對17個(gè)特定敏感行業(yè)進(jìn)行投資，投資比例低于上述投資標(biāo)的權(quán)益或投票權(quán)比例門檻，但投資者通過交易將獲得對投資標(biāo)的策略的“重大影響”；以及對其他行業(yè)的投資，投資比例達(dá)到上述投資標(biāo)的權(quán)益或投票權(quán)比例門檻，或者雖未達(dá)到上述門檻但投資者通過交易將獲得對投資標(biāo)的策略的“重大影響”?！禢SI法案》對“重大影響”沒有明確定義，但I(xiàn)SU在實(shí)踐中對其認(rèn)定的范圍非常寬泛，ISU有可能結(jié)合公司治理機(jī)制、商業(yè)運(yùn)營安排，例如董事席位的分配、投票安排的設(shè)定等，以認(rèn)定投資者對投資標(biāo)的存在“重大影響”。

根據(jù)《NSI法案》，若一筆交易應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)，在獲得政府批準(zhǔn)前，該筆交易不得交割；已交割的該筆交易是無效的，但投資人可以向政府申請效力回溯；若某一交易未進(jìn)行申報(bào)，但政府認(rèn)為該交易存在國家安全隱患，則其有權(quán)主動對該交易進(jìn)行審查。

根據(jù)《NSI法案》，關(guān)于申報(bào)流程（見圖2），投資者應(yīng)向ISU提交申報(bào)申請，ISU決定是否接受申報(bào)。如申報(bào)交易不符合申報(bào)條件，或提交的信息不充分，ISU可以拒絕接受申報(bào)。ISU在接受申報(bào)后有30個(gè)工作日決定是否審查（Call-in）該交易，這30個(gè)工作日即復(fù)核期（Review Period）。若ISU決定對該交易進(jìn)行審查，審查時(shí)長為30個(gè)工作日，最多可再延長45個(gè)工作日，或在與申報(bào)方達(dá)成一致的情況下延長更久，這里的30個(gè)工作日、45個(gè)工作日及可能延長更久的期限統(tǒng)稱為評估期（Assessment Period）。ISU可以禁止、無條件或有條件批準(zhǔn)一項(xiàng)交易。如果ISU認(rèn)為一項(xiàng)交易將帶來國家安全風(fēng)險(xiǎn)，其將在審查結(jié)束后公布最終命令（Final Order），該命令可能是有條件地批準(zhǔn)交易或禁止交易。最終命令一般包含政府對該交易涉及何等國家安全風(fēng)險(xiǎn)的總結(jié)，也可能列出政府要求交易各方執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)隔離措施。

圖2 英國國家安全審查申報(bào)流程示意

在英投資國家安全審查整體趨勢

根據(jù)《NSI法案》，英國內(nèi)閣大臣應(yīng)當(dāng)通過年報(bào)的方式對國家安全審查的申報(bào)和決定情況予以公開，第一次報(bào)告所應(yīng)涵蓋的期限為2022年1月4日至2022年3月31日，后續(xù)每份報(bào)告將涵蓋4月1日至次年3月31日這一期間。

BEIS于2022年6月16日公布了《2021年NSI法案：2022年年報(bào)》，涵蓋2022年1月4日至2022年3月31日期間的國家安全審查申報(bào)情況。根據(jù)2022年年報(bào)所披露的信息，強(qiáng)制申報(bào)申請共196份，其中178份被接受（其中13筆申請已進(jìn)入評估期）、7份被拒絕、剩余11份在該年報(bào)披露期間內(nèi)ISU尚未決定是否接受申請。自愿申報(bào)申請共25份，其中22份被接受（其中4筆申請已進(jìn)入評估期）、1份被拒絕、剩余2份在該年報(bào)披露期間內(nèi)ISU尚未決定是否接受申請。效力回溯申請共1份，該申請被接受。就前述進(jìn)入了評估期的申請，其中3份獲得了放行通知（Final Notification）。該年報(bào)披露期間內(nèi)，剩余的申請還未完成審查。根據(jù)2022年年報(bào)信息，強(qiáng)制申報(bào)申請常見于國防、軍用或軍民兩用技術(shù)、政府關(guān)鍵供應(yīng)商、人工智能、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。自愿申報(bào)申請則更常見于專業(yè)科學(xué)和技術(shù)活動、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、其他服務(wù)活動、能源、計(jì)算機(jī)硬件領(lǐng)域。

雖然2023年年報(bào)（涵蓋2022年4月1日至2023年3月31日期間）尚未公布，但I(xiàn)SU在官網(wǎng)實(shí)時(shí)公開國家安全審查交易的審查結(jié)果。自2022年7月15日第一起交易結(jié)果公布至今，該官網(wǎng)已陸續(xù)公開了16筆交易申報(bào)的結(jié)果，其中15筆交易發(fā)布了最終命令、1筆交易發(fā)布了放行通知。在這15筆已獲得最終命令的交易中，2筆已交割交易被要求股份處置，3筆交易被禁止，剩余10筆交易獲得有條件批準(zhǔn)。從上述決定中可以看出英國政府對于在英投資國家安全審查的整體趨勢。

其一，英國政府首要關(guān)注的敏感行業(yè)是半導(dǎo)體和軍民兩用技術(shù)。例如，2022年11月，ISU要求Nexperia BV（中國企業(yè)聞泰科技旗下子公司）剝離其增持的Newport Wafer Fab（一家英國半導(dǎo)體供應(yīng)商）86%的股權(quán)。根據(jù)ISU發(fā)布的最終命令，英國政府認(rèn)為這筆交易會在以下方面帶來國家安全風(fēng)險(xiǎn)。首先，投資標(biāo)的可能在項(xiàng)目場地開展復(fù)合半導(dǎo)體活動并研發(fā)相關(guān)技術(shù)和專有技術(shù)，這些技術(shù)的研發(fā)有可能損害英國利益。其次，項(xiàng)目所在地比較敏感，它位于南威爾士州集群附近，投資標(biāo)的可能利用這一地理位置的優(yōu)勢獲取南威爾士州集群的技術(shù)能力和專有技術(shù)，因此南威爾士州集群未來可能無法再參與其他涉及國家安全的項(xiàng)目。2022年12月，ISU禁止了工研高光（上海）半導(dǎo)體有限公司對英國 HiLight Research Limited的擬議收購，理由是HiLight的技術(shù)具備可以被用于開發(fā)對英國國家安全造成危險(xiǎn)的能力。ISU還禁止了兩項(xiàng)與潛在的軍民兩用技術(shù)收購有關(guān)的跨境交易。

其二，有條件批準(zhǔn)的項(xiàng)目數(shù)量多于禁令項(xiàng)目。這表明，即使英國政府確實(shí)發(fā)現(xiàn)了一些潛在的海外投資交易風(fēng)險(xiǎn)，但是交易各方可采取承諾措施適當(dāng)降低風(fēng)險(xiǎn)，使得交易仍有繼續(xù)進(jìn)行的空間。關(guān)于降低國家安全風(fēng)險(xiǎn)的承諾目前包括：限制投資者訪問項(xiàng)目場地和獲取信息、英國政府委任董事會觀察員、實(shí)施信息安全措施（由英國政府批準(zhǔn)的審計(jì)師進(jìn)行審計(jì)）、就重大信息（如戰(zhàn)略能力或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓事宜）予以申報(bào)。這些是目前實(shí)踐中常見的補(bǔ)救方式，不過ISU公開的最終命令里并沒有披露更多的操作細(xì)節(jié)。

其三，審查最終命令突出了ISU對知識產(chǎn)權(quán)評估的看重。2023年1月，ISU禁止了中國企業(yè)Beijing Infinite Vision Technology Company Ltd.與曼徹斯特大學(xué)簽訂的一項(xiàng)技術(shù)許可協(xié)議。在該協(xié)議項(xiàng)下，被授權(quán)人獲權(quán)使用SCAMP-5、SCAMP7視覺傳感技術(shù)相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)，用于開發(fā)、測試、驗(yàn)證、制造、使用和收購被許可產(chǎn)品。ISU認(rèn)為，擬議交易所涉技術(shù)有軍民兩用用途，該等技術(shù)可能被用于國防領(lǐng)域，如果目標(biāo)技術(shù)轉(zhuǎn)讓給收購方，可能給英國國家安全帶來風(fēng)險(xiǎn)。這進(jìn)一步表明英國國家安全審查不僅著重于典型的并購活動，也涵蓋了資產(chǎn)收購活動，如簽訂技術(shù)許可協(xié)議。

對中國投資者的相關(guān)啟示

為幫助中國投資者更好地應(yīng)對英國國家安全審查、降低投資風(fēng)險(xiǎn)，筆者結(jié)合此前交易經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了以下幾點(diǎn)建議。

首先，ISU已公布的16筆交易中有9筆涉及中資背景的投資者，占比一半以上。這9筆交易中1筆獲得放行通知、2筆被禁止、6筆獲得有條件的批準(zhǔn)。雖然ISU對案件審查是個(gè)案分析、個(gè)案判定，但中資投資者在英投資確實(shí)需要格外關(guān)注國家安全審查風(fēng)險(xiǎn)。由于目前公開信息有限，很難推測已公布的交易中為何涉及中資投資者的交易占比較高。但英國政府此前曾表態(tài)，在決定是否審查某筆交易時(shí)，通常會考慮標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)、收購方風(fēng)險(xiǎn)及控制風(fēng)險(xiǎn)。交易申報(bào)信息需披露投資者的股東、董事信息，包括姓名和國籍，ISU在審查交易的“收購方風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)可能會關(guān)注收購方的性質(zhì)和國別。

其次，禁令只是國家安全審查的一個(gè)可能結(jié)果，交易是否被批準(zhǔn)或者禁止還需依據(jù)個(gè)案情況逐一分析。由于《NSI法案》并不要求英國政府公開所有放行通知，目前不清楚已申報(bào)交易被禁止、無條件或有條件批準(zhǔn)的比例情況。但英國政府偶爾也會主動對放行交易予以公開，例如ISU于2022年6月決定，經(jīng)仔細(xì)審查上海思爾馳企業(yè)管理有限合伙企業(yè)收購Flusso Limited（英國一家半導(dǎo)體公司）100%股權(quán)交易，將不再采取任何措施。

再次，投資者與ISU的互動可能有限，申報(bào)材料的準(zhǔn)備和撰寫尤為關(guān)鍵?！禢SI法案》規(guī)定申報(bào)通過ISU的門戶網(wǎng)站進(jìn)行，并通過統(tǒng)一郵箱開展后續(xù)溝通。根據(jù)筆者工作經(jīng)驗(yàn)，ISU對于申報(bào)的審查主要基于書面申報(bào)材料，交易方與ISU的溝通程度因案件而異。如交易涉及補(bǔ)救措施，則ISU可能與申報(bào)方有更多溝通；交易方與ISU討論的性質(zhì)和頻率也可能受擬投資行業(yè)的影響而有所不同。雖然審查由ISU牽頭進(jìn)行，ISU也會與負(fù)責(zé)相關(guān)行業(yè)的英國政府部門（如負(fù)責(zé)軍事/軍民兩用行業(yè)的國防部，負(fù)責(zé)人工智能行業(yè)的數(shù)字、文化、媒體和體育部）進(jìn)行協(xié)商。ISU可以在接受申報(bào)后、決定是否主動審查交易前向申報(bào)方提出信息請求。例如，要求提供關(guān)于交易性質(zhì)、交易各方及其所有權(quán)和/或內(nèi)部文件的進(jìn)一步信息。如果ISU沒有發(fā)現(xiàn)潛在的國家安全方面的風(fēng)險(xiǎn)，ISU可能僅確認(rèn)它已經(jīng)接受申報(bào)并確認(rèn)它不會主動審查該交易。

最后，自愿申報(bào)有助于提高交易確定性。如上所述，強(qiáng)制申報(bào)適用于17個(gè)特定行業(yè)。這些行業(yè)定義各不相同，并且其中一些定義存在潛在的解釋空間。自愿申報(bào)是提高交易確定性的一種手段，可以避免應(yīng)當(dāng)?shù)催M(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)情況下的潛在嚴(yán)重后果（包括交易無效和經(jīng)濟(jì)處罰）。此外，ISU可以在知悉交易之日起最長6個(gè)月內(nèi)進(jìn)行主動審查，但最晚不得超過交易交割后5年。自愿申報(bào)使交易各方能夠在較早階段得到ISU批準(zhǔn)，從而獲得交易確定性，避免后期出現(xiàn)任何“突襲”主動審查。如果投資者不清楚英國政府是否可能對擬議交易存在國家安全方面的擔(dān)憂，自愿申報(bào)也為交易各方提供了與ISU對話的機(jī)會。

（史密夫斐爾律師事務(wù)所倫敦辦公室合伙人Veronica Roberts及律師Sean Giles對文本亦有貢獻(xiàn)）