周慧,劉楊,周加來

(安徽財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,蚌埠 233030)

一、引言

習(xí)近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議上強調(diào),縣域在全面建成小康社會、全面深化改革進程中發(fā)揮重要作用,發(fā)展縣域經(jīng)濟是解決我國主要社會矛盾的根本之策,要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。2022年5月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》),提出到2025年以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展的發(fā)展目標,要求以縣城為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？梢钥闯?城鄉(xiāng)融合作為推動共同富裕的突破口被寄予厚望,而縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展被賦予了更高的使命?！爸螄?富民為始”。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào),共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求[1]。馬克思、恩格斯一方面著眼于人的全面自由發(fā)展,創(chuàng)造性地將古代樸素反匱乏意識的反貧困思想發(fā)展為科學(xué)社會主義理論,另一方面揭示了城鄉(xiāng)關(guān)系演變的本質(zhì)在于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動[2],從而將城鄉(xiāng)發(fā)展、貧困治理與實現(xiàn)共同富裕納入統(tǒng)一的分析框架。

改革開放以來,以大城市為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化道路為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ),同時也引發(fā)了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的結(jié)構(gòu)性難題,實現(xiàn)共同富裕最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村,短板在縣域[3]。城鄉(xiāng)經(jīng)濟功能、要素稟賦、生態(tài)環(huán)境、文化肌理等內(nèi)容差異較大,因此發(fā)展方式和發(fā)展道路有所不同,然而也正是這種差異和互補性,為城鄉(xiāng)融合提供了經(jīng)濟邏輯的自洽。從理論上看,城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有外部環(huán)境和內(nèi)生動力,但在要素集聚效應(yīng)的市場邏輯下,同時受到城鄉(xiāng)制度安排桎梏的疊加影響,重塑城鄉(xiāng)發(fā)展格局仍面臨較大挑戰(zhàn)。

新征程需要新思路。21世紀以來,我國城鄉(xiāng)關(guān)系政策經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)融合再到以縣域為主陣地的城鄉(xiāng)融合的演變。在城鄉(xiāng)社會急劇轉(zhuǎn)型和加速融合的時代背景下,探索縣域城鄉(xiāng)融合在資源配置、利益整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及人本價值回歸等重大課題上的基礎(chǔ)功能,對實現(xiàn)共同富裕目標具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展,要著眼于縣域的異質(zhì)性以及階段性特征,充分把握發(fā)展條件與約束,科學(xué)制定發(fā)展路徑。縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展有其天然優(yōu)勢和獨特價值,但不是依靠傳統(tǒng)路徑的線性推進、自然運行就能實現(xiàn)的。要突破慣性思維,對縣域城鄉(xiāng)關(guān)系開展立體、多維的重構(gòu)。要重新把握融合發(fā)展的空間尺度,強化縣城對鄰近城市的銜接作用,吸納和承接城市發(fā)展資源,為就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化提供載體。要發(fā)揮縣域?qū)︵l(xiāng)村的輻射帶動作用,促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋,有效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施?；谝陨掀毡橐?guī)律與典型事實,本文將對共同富裕背景下縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論邏輯與實踐進路進行探索。

二、理論共識、分歧與疑問

縣域經(jīng)濟是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的重要組成,但長期以來,縣域經(jīng)濟問題研究并非“主流”,現(xiàn)有文獻往往是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系演進和融合發(fā)展要求相關(guān)問題進行導(dǎo)入式分析,大多是針對特定地區(qū)進行的經(jīng)驗檢驗[4-6],提出一些參考模式[7-8],缺乏發(fā)展規(guī)律的一般性、系統(tǒng)性研究,而專門針對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的研究更為不足。統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展,要激發(fā)鄉(xiāng)村的后發(fā)優(yōu)勢,構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合的頂層設(shè)計,既要有“碎片化”的特定問題分析,也要有“整體性”的理論闡釋,才能有效破解縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與現(xiàn)實困境。對縣域城鄉(xiāng)融合開展學(xué)理性分析,要賦予其更為廣泛的社會學(xué)特征,建立邏輯自洽的理論體系,并從中凸顯縣域話語體系的獨特性。由于以縣域為城鎮(zhèn)化主戰(zhàn)場的戰(zhàn)略方向轉(zhuǎn)移剛剛開始,專門針對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的文獻相對不足,已有研究形成了一些共識,產(chǎn)生了一些分歧,同時催化了更多的疑問?，F(xiàn)將相關(guān)研究以及由此引申出的思考整理如下:

共識之一:縣域的特性、功能與作用。多位學(xué)者就這一問題進行歸納,文字表述有差別,但其共識在于,肯定了縣域?qū)φw經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性作用,指明了發(fā)展縣域的重要目標在于優(yōu)化經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu),內(nèi)生動力來源于縣域的比較優(yōu)勢,根本目標在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民對美好生活的共同向往以及人本價值的提升[9-10]。這一共識無疑具有基礎(chǔ)性和確定性,但不具有充分性,對縣域的功能和作用挖掘尚不夠深入。大城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展導(dǎo)向之爭不絕于耳,不同階段側(cè)重點應(yīng)有所不同。當前,國家把縣域發(fā)展擺在了突出地位,符合城鄉(xiāng)關(guān)系演進規(guī)律以及我國城鄉(xiāng)發(fā)展實踐要求,同時也吹響了探索縣域經(jīng)濟功能定位與發(fā)展機制研究的號角?？h域經(jīng)濟作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟的節(jié)點、紐帶和載體,對激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟潛能、構(gòu)建城鄉(xiāng)公平發(fā)展秩序至關(guān)重要。隨著“留守兒童老人”“空心村”等農(nóng)村社會問題的顯現(xiàn),農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮不斷涌現(xiàn),就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要形式。縣域城鄉(xiāng)融合在資源配置、利益整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及人本價值回歸等重大課題上的基礎(chǔ)功能,應(yīng)當被充分考量。

共識之二:關(guān)于縣域經(jīng)濟的界定及其與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)系認定?，F(xiàn)有文獻認為兩個問題具有關(guān)聯(lián)性,前者是關(guān)于縣域經(jīng)濟覆蓋面的廣度問題,后者包含范疇屬性疑問,是前一問題的細化和延伸。學(xué)者們分別對縣域經(jīng)濟和城鄉(xiāng)融合進行了討論,專門研究兩者關(guān)系的文獻相對較少,但總體上對縣域促進城鄉(xiāng)融合的重要作用持肯定態(tài)度。需要指出的是,多數(shù)相關(guān)研究把縣域作為城市與鄉(xiāng)村的空間節(jié)點,少部分文獻將縣域作為城鄉(xiāng)關(guān)系演進的主要載體,這種基本邏輯的模糊界定,使得城鄉(xiāng)要素資源配置活動在不特定主體之間的互助與共享模式存在不確定性。問題的關(guān)鍵在于,無論從理論層面還是從實踐層面,只有充分認識和把握縣域與城鄉(xiāng)關(guān)系演進之間的內(nèi)在邏輯,明確縣域空間范圍內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟活動的地理界限,以及階段特征中城鄉(xiāng)功能的屬性范疇,才能為縣域銜接城市、輻射鄉(xiāng)村提供明確的互動依據(jù),為克服城市對鄉(xiāng)村的虹吸效應(yīng)、跨越城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝,提供明確的政策指向。因此筆者認為兩者關(guān)系基礎(chǔ)上的縣域城鄉(xiāng)融合的科學(xué)內(nèi)涵亟待厘清。

共識之三:政策取向是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要指針。城鄉(xiāng)融合是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然階段,它涉及城鄉(xiāng)關(guān)系演變、機制變遷、制度設(shè)計等內(nèi)容,政策取向?qū)ν苿涌h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)揮重要作用[11],應(yīng)當在國家治理體系的背景下,對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展進行頂層設(shè)計,學(xué)者們對這一問題的觀點較為統(tǒng)一。城鄉(xiāng)關(guān)系演化一方面表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型發(fā)展的結(jié)果,即城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平的提升,另一方面也是城鄉(xiāng)關(guān)系演化的核心,即發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和過程中的制度安排[12]?，F(xiàn)實表明,簡單的對結(jié)果的過度關(guān)注,往往帶來嚴重的結(jié)構(gòu)失衡和戶籍制度下身份認同引發(fā)的社會撕裂?，F(xiàn)階段,實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心在于體制機制創(chuàng)新,破除傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治藩籬的桎梏。學(xué)者們肯定了政策取向的重要性,但政策體系研究相對滯后,現(xiàn)有文獻多集中于要素流動層面、公共服務(wù)均等化層面。縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及多主體、多部門和多層級的復(fù)雜互動和協(xié)同發(fā)展,因此必須注重頂層設(shè)計和整體布局,加強政策體系研究。

共識之四:縣域城鄉(xiāng)融合對推動共同富裕的作用?，F(xiàn)有文獻還隱含透露出一些頗為局限的共識。推進共同富裕過程中,縣域是短板,但如何突破大城市集聚效應(yīng)主導(dǎo)的發(fā)展邏輯,促進資源要素向縣域流動,如何基于新的發(fā)展理念有效拓展縣域融合發(fā)展的維度與體量,是推動共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展的關(guān)鍵,也是難點所在[13]。長期以來,我國城市經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟往往是板塊分割的,縣域經(jīng)濟的作用和參與方式與城市經(jīng)濟沒有嵌入式交融。當前,城市資源環(huán)境約束趨緊,城市經(jīng)濟社會發(fā)展體系趨于相對飽和,縣域經(jīng)濟成為城鎮(zhèn)化進入下半場后的主戰(zhàn)場。縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展契合共同富裕發(fā)展與分配的雙重屬性,但現(xiàn)有路徑不符合發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求,也難以支撐其擔負的歷史使命?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展,要求由異地城鎮(zhèn)化、大城市化,向就地城鎮(zhèn)化與就近城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變,這勢必帶來人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、環(huán)境資源保護等內(nèi)容的城鄉(xiāng)配置格局發(fā)生系統(tǒng)性變革。妥善解決這些問題,才能真正實現(xiàn)共同富裕的目標。

疑問之一:縣域經(jīng)濟形態(tài)是否區(qū)別于城市經(jīng)濟?學(xué)界對這一問題尚未達成共識?？h域經(jīng)濟與城市經(jīng)濟都是一定范圍內(nèi)經(jīng)濟活動和經(jīng)濟關(guān)系的總和,具有相同的經(jīng)濟特征,但也表現(xiàn)出顯著的差異:一是城市經(jīng)濟相對開放,要素流動相對自由,人才、資金和技術(shù)等相對充足,市場配置資源的作用發(fā)揮相對充分,而縣域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的基本單元,經(jīng)濟功能完備,但限于城鄉(xiāng)體制的桎梏,要素流動不暢,資源配置效率較低。二是城市經(jīng)濟以二、三產(chǎn)業(yè)為主,強調(diào)產(chǎn)業(yè)間的分工協(xié)作,而縣域經(jīng)濟中一產(chǎn)占比相對較大,強調(diào)產(chǎn)業(yè)特色。三是相較于城市,縣域數(shù)量眾多,空間布局分散、結(jié)構(gòu)雷同,同質(zhì)性競爭現(xiàn)象突出,生產(chǎn)空間擠占了生態(tài)和生活空間。顯然,城市與縣域的發(fā)展基礎(chǔ)與條件具有較大差異,從本質(zhì)上看,縣域經(jīng)濟是否區(qū)別于城市經(jīng)濟,縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與傳統(tǒng)城鄉(xiāng)融合道路的差異是什么,要回答這些問題的關(guān)鍵在于,糾正“城市主義”或“鄉(xiāng)村主義”兩種思潮的誤導(dǎo)[14],對如下問題進行澄清:一是對縣域城鄉(xiāng)融合的內(nèi)涵進行界定,從學(xué)源基礎(chǔ)和實踐機制開展系統(tǒng)性研究,縣域理論框架不能舍棄縣域的內(nèi)核而照搬城市經(jīng)濟的外殼,要基于縣域語境,對縣域城鄉(xiāng)文化肌理、發(fā)展邏輯和思維進行深層次的闡釋。二是縣域城鄉(xiāng)融合的階段性特征是什么,城鄉(xiāng)開發(fā)到什么程度更加有助于融合發(fā)展,融合發(fā)展的體制機制障礙如何破除,其動力機制是什么,政府與市場的邊界在哪里,專家大多站在各個學(xué)科的立場對這些問題開出了“臨時藥方”,但對其系統(tǒng)性根源和系統(tǒng)性治理尚缺乏深入研究。

疑問之二:縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的政府行為如何?幾乎任何一種制度安排,在帶來資源配置改善的過程中,也可能引發(fā)社會利益在不同地區(qū)不同群體之間的沖突,但不同階段發(fā)展目標不同,側(cè)重點應(yīng)有所不同?；诳h域資源稟賦及產(chǎn)出偏好,客觀認識縣域經(jīng)濟效率最大化與滿足政府行為社會效益最大化之間的關(guān)系尤為重要。要素集聚效應(yīng)被許多國家普遍證實,在資源環(huán)境約束的前提下,政府對勞動力流動進行合理引導(dǎo),有助于降低經(jīng)濟社會成本。改革開放以來,國家對土地、戶籍、住房等進行了一系列制度改革,但城市對鄉(xiāng)村的“虹吸效應(yīng)”仍占主導(dǎo),城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場發(fā)育緩慢,鄉(xiāng)村社會陷入“資源沉睡”與商品賤賣乃至滯銷的發(fā)展困境?？h域城鄉(xiāng)融合過程中政府行為的“越位”和“缺位”,可能導(dǎo)致發(fā)展的“錯位”。從行政區(qū)位看,縣域發(fā)展接受中央、省、市三級政府的領(lǐng)導(dǎo)管理,許多學(xué)者認為縣域經(jīng)濟是以行政區(qū)劃為標準,經(jīng)濟社會綜合發(fā)展要求下的區(qū)域經(jīng)濟[15],符合宏觀經(jīng)濟體制運行的規(guī)律,具有宏觀綜合性經(jīng)濟的一般性特征和地域、文化、資源稟賦等鮮明的區(qū)域性特征,這是縣域行政區(qū)位的基本職能,但是把縣域經(jīng)濟職能僅理解為行政職能失之偏頗。隨著我國改革的縱深發(fā)展,市場邏輯下的政府職能轉(zhuǎn)變越來越迫切,傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)理論往往過分關(guān)注市場和企業(yè)行為,對政府行為的研究相對不足。新的歷史時期,面對社會結(jié)構(gòu)和觀念變化帶來的沖擊,資源環(huán)境趨緊與經(jīng)濟縱深發(fā)展要求的矛盾,行政區(qū)劃桎梏和聯(lián)動發(fā)展制度缺失帶來的溢出成本增加,以及國外日益復(fù)雜的經(jīng)濟政治環(huán)境帶來的不確定性,如何發(fā)揮政府“有形之手”的作用,防止“閑不住的手”的過度干預(yù),擺脫行政“實用理性”思維的束縛,實現(xiàn)縣域政府行為經(jīng)濟效益目標與社會效益目標的有機復(fù)合?這些問題亟待破解。

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)發(fā)展方式的反思和超越,賦予了其新的經(jīng)濟功能與社會關(guān)系屬性?，F(xiàn)有文獻大多是就縣域談縣域,在闡述縣域經(jīng)濟含義、特征、范圍的基礎(chǔ)上,從應(yīng)然層面提出縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑。顯然,由于缺乏學(xué)源基礎(chǔ)和實踐機制的系統(tǒng)研究,共識背后往往容易產(chǎn)生“分歧”。本文基于這些共識和分歧,將縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展根植于共同富裕的歷史進程之中,通過對文獻的邏輯歸納和梳理,解答縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一些基礎(chǔ)性問題,嘗試勾勒出縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的立體空間,動態(tài)呈現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)資源流轉(zhuǎn)配置的具體過程,以期找到縣域城鄉(xiāng)融合推進共同富裕的實踐切入點以及后續(xù)研究的開展思路。

三、統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐進路

城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)是要實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村居民共同發(fā)展、工業(yè)和農(nóng)業(yè)相互融合、人與自然和諧共生,這與人們向往美好生活的愿望以及實現(xiàn)共同富裕的目標相一致。以縣域為載體,對城鄉(xiāng)發(fā)展邏輯進行系統(tǒng)性改造,究其本質(zhì)而言,要脫離經(jīng)濟社會發(fā)展的工具屬性,縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是解決當前城鄉(xiāng)人民對美好生活的共同向往與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分之間矛盾的現(xiàn)實表達,也是破解這一難題的綜合性改革手段。在改革進入“結(jié)構(gòu)性巨變”的當下,縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)經(jīng)濟功能與社會發(fā)展內(nèi)部結(jié)構(gòu)自洽的過程,統(tǒng)籌推進這一過程,筆者認為應(yīng)著手于以下幾個方面:

(一)遵循梯度發(fā)展原則

社會越發(fā)達其異質(zhì)性特征越突出,縣域尤為如此。我國縣城數(shù)量大、類型多,發(fā)展階段與路徑各不相同,這意味著縣域城鄉(xiāng)融合不能“一刀切”地施行統(tǒng)一模式,要遵循縣城發(fā)展規(guī)律,立足縣域資源環(huán)境稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要,沿著“先行示范—分類指導(dǎo)—統(tǒng)籌推進”的脈絡(luò),構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合梯度發(fā)展格局。

(1)典型地區(qū):示范帶動。以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口,梳理典型地區(qū)發(fā)展示范經(jīng)驗與癥結(jié)所在。對典型地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀進行系統(tǒng)分析,科學(xué)總結(jié)其促進縣域城鄉(xiāng)要素流動、產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均等化、社會治理等方面的成效與經(jīng)驗。梳理典型地區(qū)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范帶動效應(yīng)的制約因素,從縣域產(chǎn)權(quán)、治理、經(jīng)營、效益實現(xiàn)等內(nèi)部制度與稅收、信貸、產(chǎn)業(yè)、政府支持等外部制度兩個層面進行制度安排。(2)分類指導(dǎo):探尋規(guī)律。縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是多主體、多部門、多層級和多維度復(fù)雜互動和系統(tǒng)演進的過程,既需要鄉(xiāng)村振興以激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力,也需要新型城鎮(zhèn)化來持續(xù)推動農(nóng)民市民化,最終實現(xiàn)要素、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化配置,逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距。不同地區(qū)不同階段融合發(fā)展的驅(qū)動機制有所不同,基于不同融合發(fā)展驅(qū)動機制,進行分類指導(dǎo)與路徑優(yōu)化,加強城鄉(xiāng)要素配置制度改革、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和空間布局優(yōu)化的地區(qū)間協(xié)同聯(lián)動。(3)統(tǒng)籌推進:策略實施?；诘湫偷貐^(qū)的示范帶動以及不同地區(qū)分類指導(dǎo)的規(guī)律總結(jié),構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合梯度發(fā)展與配套制度體系協(xié)同框架,構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明和空間多維融合的政策體系,逐步形成縣域城鄉(xiāng)融合的梯度發(fā)展格局。

(二)走產(chǎn)城融合道路

城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)實現(xiàn)良性互動,“產(chǎn)城融合”發(fā)展理念源于我國快速城鎮(zhèn)化帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能相分離的現(xiàn)象。產(chǎn)城融合發(fā)展既包括產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、居住、人、土地等實體要素的結(jié)構(gòu)匹配,文化、制度、社會環(huán)境等非實體要素的功能互洽,也包括兩類要素之間的交叉滲透。工業(yè)化帶來要素的空間集聚,勞動力的集聚催生了商貿(mào)、教育、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)發(fā)展。一般而言,城市功能與服務(wù)業(yè)發(fā)展水平息息相關(guān),而由于服務(wù)業(yè)生產(chǎn)與消費具有“同時性”,需求規(guī)模對服務(wù)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生硬性約束,大量勞動力(消費者)和經(jīng)濟組織集聚,才可能提供本地服務(wù)產(chǎn)業(yè)化所需的市場需求?！爱a(chǎn)”通過促進“人”的集聚,為“城”的繁榮提供必要前提,“城”通過滿足“人”的需求,為“產(chǎn)”的發(fā)展提供必要條件,由此,“產(chǎn)”“城”相互促進,才能實現(xiàn)良性循環(huán)[16]。然而,長期以來,政府主導(dǎo)的被動城鎮(zhèn)化帶來環(huán)境資源約束趨緊,傳統(tǒng)勞動力、土地無限供給條件下的粗放式增長模式,無法滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化和諧并進發(fā)展的要求[17],主要有兩方面的原因:一方面,人口向大城市集聚,帶來生活成本劇增,公共服務(wù)無法惠及巨量的流入人口,造成城市功能弱化。另一方面,與大城市不斷擴張相對應(yīng)的是,以縣域為代表的眾多小城市(小城鎮(zhèn))開始萎縮,產(chǎn)業(yè)空心化的發(fā)展困境下,往往只能通過擴張城市邊界來維持土地城鎮(zhèn)化[18]?？梢?產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)形成良性循環(huán)并非易事。那么縣域產(chǎn)城融合發(fā)展如何推進?從城鎮(zhèn)化路徑來看,應(yīng)依托縣域的后發(fā)優(yōu)勢,筑牢縣域環(huán)境“高地”,采取“筑巢引鳳”模式,在提升縣域社會福利水平的同時,吸引更多資源要素。相較之下,補貼資本的“引鳳筑巢”模式,則有助于均衡資本和勞動力報酬分配比例[19]。

縣域產(chǎn)業(yè)政策要充分考量縣域資源稟賦、區(qū)位條件與人口規(guī)模,實現(xiàn)縣域空間的功能融合與結(jié)構(gòu)匹配,消除環(huán)境“高地”與要素“洼地”帶來的資源配置扭曲?？h域政府應(yīng)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境,使縣域間從要素競爭轉(zhuǎn)化為環(huán)境競爭,吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),人才與資本入駐,在投資驅(qū)動與資源驅(qū)動逐漸向環(huán)境驅(qū)動、科技驅(qū)動與綠色產(chǎn)業(yè)驅(qū)動轉(zhuǎn)變的背景下,鼓勵企業(yè)在市場化條件下“用腳投票”?？h域要通過以“城”帶“產(chǎn)”,完善基礎(chǔ)設(shè)施以及制度、管理模式等軟硬件條件,積極承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,打造衛(wèi)星城鎮(zhèn),實現(xiàn)“飛地經(jīng)濟”。而縣域與城市的角力焦點,顯然要素競爭亦不可取,環(huán)境競爭是重點。要發(fā)揮縣域生態(tài)資源優(yōu)勢,與城市的工業(yè)價值鏈、商品鏈、人才鏈、創(chuàng)新鏈多鏈共生,將特色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈融入縣域城鄉(xiāng)發(fā)展系統(tǒng),促進縣域產(chǎn)城高效聯(lián)動。值得注意的是,當前“以人民為中心”被提高到前所未有的高度,這意味著縣域產(chǎn)城融合需要從過去的“功能導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“人本導(dǎo)向”,以滿足“人”的不同層次需求的城市功能是產(chǎn)城融合發(fā)展的出發(fā)點。

(三)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場

黨的十九屆四中全會提出,推進要素市場制度建設(shè),實現(xiàn)要素配置高效公平,深化要素配置市場化改革。實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源均衡配置,是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本要求和重要舉措。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場勢必產(chǎn)生國家意志與市場力量的交織,城鄉(xiāng)資源要素流動既要彰顯社會主義的制度優(yōu)勢,也要遵循市場邏輯和規(guī)律。改革開放以來,我國城鄉(xiāng)商品市場一體化程度顯著提高,城鄉(xiāng)工農(nóng)產(chǎn)品的自由流動和平等交換基本實現(xiàn),但要素市場發(fā)展相對滯后。一般而言,一國或地區(qū)處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速階段,工業(yè)部門和城市生產(chǎn)效率高于農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村,導(dǎo)致要素向工業(yè)、城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村形成“要素洼地”。而當工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平較高時,需要更好發(fā)揮政府作用,瞄準農(nóng)業(yè)和農(nóng)村短板,加強要素市場化配置機制和政策體系建設(shè),才能增強城鄉(xiāng)要素有序流動。當前構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場,重點任務(wù)包括:

(1)維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益,保障農(nóng)民在生產(chǎn)要素交換中獲得平等權(quán)益。要素權(quán)益城鄉(xiāng)均等化是推進城鄉(xiāng)要素平等交換的重要內(nèi)容,要素權(quán)益維護是增加農(nóng)業(yè)農(nóng)民收入的根本保障。(2)暢通城鄉(xiāng)勞動和人才流動機制。由于缺乏人才評定的市場定價機制以及相應(yīng)的鼓勵和支持政策,人才向農(nóng)村的流動受到極大限制,如經(jīng)營管理、創(chuàng)業(yè)、專業(yè)服務(wù)等農(nóng)業(yè)緊缺人才嚴重缺乏,農(nóng)業(yè)市場價值亦無法得到充分挖掘。為人才引進建立相應(yīng)的社會保障體系,從而暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)的通道,激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?、挖掘農(nóng)產(chǎn)品市場價值、吸引專業(yè)人才支持服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,著力建立以服務(wù)為導(dǎo)向的市場載體、服務(wù)平臺和信息渠道,完善城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)政策體系,進而為勞動力轉(zhuǎn)移和人才流動創(chuàng)造有利條件。(3)完善資本回流的激勵機制。資本向農(nóng)村回流是推進城鄉(xiāng)要素平等交換的重要手段。當前,廣大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、旅游、文化和體育事業(yè)發(fā)展等方面潛力巨大,急需社會資本支持。從資本的自然屬性來看,資本向農(nóng)村地區(qū)回流滿足了資本增值的要求。一方面不斷完善資本回流的優(yōu)惠政策,優(yōu)化農(nóng)村投資的環(huán)境,降低資本回流的成本,滿足資本天然的逐利屬性,另一方面加大財政補貼資金支持力度,加快農(nóng)村金融機構(gòu)的專項建設(shè),契合社會主義資本的社會屬性,進而切實保障“三農(nóng)”發(fā)展的資本要素供給。(4)推進農(nóng)業(yè)技術(shù)支撐保障機制?？萍际堑谝簧a(chǎn)力,農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收必須依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高,技術(shù)則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的根本支撐,科技改造農(nóng)業(yè)、武裝農(nóng)民。新的歷史時期,呼喚新型農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)民。要完善農(nóng)業(yè)技術(shù)市場定價機制,深化科技成果轉(zhuǎn)化機制,加強科技創(chuàng)新資源市場化配置和成果產(chǎn)權(quán)保護,從而增強技術(shù)支撐鄉(xiāng)村發(fā)展的能力。(5)建立農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)要素供給機制。數(shù)據(jù)是新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的新型要素,要依托數(shù)字技術(shù),促進縣域三產(chǎn)融合、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理,充分發(fā)揮數(shù)字要素資源整合、共享、配置過程中的價值創(chuàng)造作用,為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新動能,為農(nóng)村治理提供新手段,為農(nóng)民增收提供新渠道[20]。(6)建立要素城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理機制?？h域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求,城鄉(xiāng)作為一個有機整體,在產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品分布、要素和環(huán)境稟賦等方面具有顯著的互補性,同時,在發(fā)展邏輯、效率訴求和人本價值追求方面也具有統(tǒng)一性。因此構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場,需要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理制度[21],推進城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間分布、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、教育、投資、養(yǎng)老等方面的有效銜接。

(四)加強縣域基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)

共同富裕的根本在于滿足城鄉(xiāng)居民對美好生活的向往,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)均等化是共同富裕的基本維度與標準。當前縣域城鄉(xiāng)已建立較為完善的公共服務(wù)體系,但制度安排尚不統(tǒng)一,水平與標準也存在較大差距。要推動縣域城鄉(xiāng)教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共文化等基本公共服務(wù)的一體化建設(shè),加快推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)水平、保障標準、服務(wù)效率的均等、可及與普惠,尤其要加大對少數(shù)民族、邊疆等欠發(fā)達縣域地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)財政投入力度。均等化不等于一樣化,努力實現(xiàn)“硬”基礎(chǔ)設(shè)施與“軟”公共服務(wù)的城鄉(xiāng)(1)包括城市與縣域之間、縣域城鄉(xiāng)之間兩個層面。均等化,強調(diào)數(shù)量和質(zhì)量地理空間分布的“平等化”,要針對城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)設(shè)施的不同需求,因地制宜,采取不同的空間布局配置模式,提高供給的公平性和高效性。同時,要面向城鄉(xiāng)復(fù)雜人口結(jié)構(gòu),適應(yīng)不同地區(qū)文化習(xí)俗、地理風(fēng)貌特征,優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間與生存環(huán)境。

縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)均等化既能改善居民生活質(zhì)量,也有利于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距,兼具短期與長期效應(yīng)。當前,縣城基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)普遍存在以下癥結(jié):一是供給存在短板,特別是在人口老齡化不斷深化、教育凸顯、家庭功能弱化的背景下,縣域養(yǎng)老機構(gòu)、圖書館、托兒所等方面的供需結(jié)構(gòu)、空間布局明顯不合理;二是縣域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)區(qū)域差距較大,公共服務(wù)資源配置不均衡、服務(wù)水平差異較大等問題較突出;三是創(chuàng)新力度不足,廣大縣域在大數(shù)據(jù)、人工智能、算力等新技術(shù)整合資源方面能力相對較弱,要發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟的要素整合作用,克服大城市“虹吸效應(yīng)”圈層外擴,實現(xiàn)縣域要素的城鄉(xiāng)外溢,警惕“數(shù)字鴻溝”帶來的城鄉(xiāng)差距以及城市與縣域差距拉大的風(fēng)險[22]。

加強縣域基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)。一是統(tǒng)籌謀劃,構(gòu)建縣城規(guī)劃體系,推動“縣-鄉(xiāng)-村”三級聯(lián)動,以生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化“三生一文”相互融合為理念,通盤考慮縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、“三區(qū)三線”、歷史文化等空間布局。二是以技術(shù)為依托,控制縮小城鄉(xiāng)公共資源配置差距。扎實推進基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、數(shù)字鄉(xiāng)村網(wǎng)“兩網(wǎng)”工程,建立健全管護運行機制,加快遠程教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使城市資源更好地輻射鄉(xiāng)村[23]。三是鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)需要中央財政和各級政府直接投資建設(shè),這是實施村莊建設(shè)與環(huán)境整治的主要依托,同時,通過科技示范項目、農(nóng)民自主參與和利益到戶“建中治”,以項目建設(shè)為載體,在建設(shè)中治理,實現(xiàn)村莊建設(shè)與環(huán)境整治的有機結(jié)合。四是強化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)共建共享。推動縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸,提升人居環(huán)境,加快推進公共服務(wù)下鄉(xiāng)進村,大力發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體、縣域醫(yī)共體和縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),健全縣域城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系。

四、實踐切入點與研究展望

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高,以大城市為發(fā)展導(dǎo)向的城市經(jīng)濟與以小城鎮(zhèn)為發(fā)展導(dǎo)向的縣域經(jīng)濟交集越來越大,從實踐層面來看,城市中有“小馬”,縣城中亦有“大象”。城市與縣域的界限逐漸模糊,縣域經(jīng)濟從經(jīng)濟的“配角”上升為城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場,縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展從理論上的存在到國家戰(zhàn)略上的存在,這是鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“用腳投票”的例證,既包含對縣域經(jīng)濟地位的肯定,也包含對其未來發(fā)揮更大作用的期待。縣域要素稟賦與生態(tài)資源優(yōu)勢為縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了廣闊的發(fā)展空間,也為與國家發(fā)展戰(zhàn)略的機制融合、場域銜接、主體合作相互滲透提供了條件。統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展勢必產(chǎn)生覆蓋面擴張以及資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化的化學(xué)反應(yīng),共同富裕背景下縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展實踐可能的切入點和未來的研究走向是怎樣的?

縣域城鄉(xiāng)融合需要“有為政府+高效市場”,政府引導(dǎo)彰顯社會主義制度優(yōu)勢,但效率觀的市場邏輯下,要找到符合價值訴求的政策供給方式。共同富裕背景下,縣域城鄉(xiāng)融合的發(fā)展理念與發(fā)展方式需要迭代升級。走高質(zhì)量發(fā)展之路,集聚發(fā)展以解決效率問題,特別要解決土地利用效率問題。包容發(fā)展以解決公平問題,處理好各方利益分配,綠色發(fā)展以解決可持續(xù)問題。廣大的縣域領(lǐng)域存在更為廣泛意義上的競爭關(guān)系,避免低成本競爭模式帶來的惡性循環(huán),在成本相同的前提下,要依據(jù)附加值高低采用競優(yōu)戰(zhàn)略。縣域的共性是起點,個性才是發(fā)展的動力源點。縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路,既要遵守共同原則,也要遵循差異化路徑。依靠技術(shù)和人才,發(fā)揮靜態(tài)比較優(yōu)勢,創(chuàng)造動態(tài)比較優(yōu)勢;根據(jù)區(qū)位條件、要素資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ),選擇發(fā)展方向和特色產(chǎn)業(yè),開展多學(xué)科交叉的技術(shù)支持與價值審視,并進行大量的田野調(diào)查,探索縣域融合發(fā)展的差異化路徑。同時,共同富裕背景下的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展也要充分考量全球化的時代條件,基于國內(nèi)和全球市場,提供特色化和競爭力的產(chǎn)品和服務(wù),實現(xiàn)開放式發(fā)展?？h域往往作為城市的衛(wèi)星城鎮(zhèn),要注重價值鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合,實現(xiàn)耦合化發(fā)展。勇于發(fā)展新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式,實現(xiàn)高端化發(fā)展。充分發(fā)揮縣域豐富的自然和人文景觀,實現(xiàn)田園化發(fā)展。

數(shù)據(jù)顯示,2021年底,我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人,其中縣城及縣級市城區(qū)人口為2.5億人左右,占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),有助于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化,完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局,增強宏觀經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的韌性與靈活性?？陀^認識自20世紀延續(xù)而來的“三農(nóng)”困境與城鄉(xiāng)差距,是統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提。習(xí)近平總書記指出,新征程上,要始終堅持一切為了人民、一切依靠人民。統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是發(fā)動全體人民力量,實現(xiàn)全體人民利益,實現(xiàn)共同富裕目標的根本選擇。當前,只有建立超越西方中心主義意識形態(tài)的世界觀和宏大敘事的歷史發(fā)展觀,才能準確把握縣域城鄉(xiāng)融合對共同富裕的理論邏輯、現(xiàn)實意義與歷史方位,推進中國式現(xiàn)代化進程。