李晞萌

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

一、問題的提出

2022 年4 月26 日，經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢和科技部、公安部等11 個相關(guān)部門共14 家單位印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。 對比《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），《規(guī)定》進(jìn)一步細(xì)化了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的制定目的、工作原則、適用范圍、賠償范圍等內(nèi)容，為深化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提供了有力的制度保障。 隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初步構(gòu)建，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善也日益受到關(guān)注。 根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款的規(guī)定，對于“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)”這類損害后果，應(yīng)由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家提出損害賠償要求，即政府索賠。 然而，對于海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的訴訟性質(zhì)，目前認(rèn)識并不統(tǒng)一。 在審判實踐中，法院大多傾向于將該條款理解為環(huán)境民事公益訴訟原告主體規(guī)則的特別法規(guī)定①參見廣東省高級人民法院（2017）粵民終2635 號民事裁定書，大連海事法院（2015）大海立初字第5 號民事裁定書，最高人民法院（2019）最高法民申6214 號民事裁定書。 需要特別指出的是，自然之友訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司環(huán)境公益訴訟案在二審被駁回后向最高人民法院申請再審，最高人民法院做出駁回再審申請的民事裁定，表明了最高人民法院將該條款理解為環(huán)境民事公益訴訟特別法規(guī)定，認(rèn)為社會組織不具備海洋環(huán)境公益訴訟原告主體資格的司法態(tài)度。。 然而，這種觀點在學(xué)界引發(fā)了諸多討論。 有學(xué)者認(rèn)為該款規(guī)定的訴訟并不屬于環(huán)境民事公益訴訟［1］，應(yīng)歸類為國益訴訟［2］。 還有學(xué)者認(rèn)為該訴訟兼具普通訴訟（私益訴訟）和公益訴訟的性質(zhì)，是一種特殊形式訴訟［3］124。 上述爭論引發(fā)了學(xué)界對于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款功能與定位的質(zhì)疑，加之相關(guān)政策與立法并未對這一問題作出明確回應(yīng)，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍處于“蒙昧?xí)r代”。 現(xiàn)有研究大多將焦點匯聚于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款的具體內(nèi)容，并試圖從條款文義與體系來解釋與辨析海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)。 雖然其觀點皆有一定道理，但對于海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的性質(zhì)研究往往預(yù)設(shè)或回避了其訴權(quán)基礎(chǔ)，缺乏對該訴權(quán)基礎(chǔ)的深入討論。 究其根本，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)爭論源于其訴權(quán)基礎(chǔ)的模糊，其核心分歧在于海域國家所有權(quán)私權(quán)觀點與訴訟環(huán)境公益保護(hù)屬性的沖突。 基于此，本文試圖回答三個問題：第一，海域國家所有權(quán)是一種私法所有權(quán)嗎？第二，如果不是，那么海域國家所有權(quán)的實質(zhì)是什么？ 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是以何為基礎(chǔ)的環(huán)境公共利益救濟(jì)手段？ 第三，作為公益保護(hù)訴訟，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)如何分工？ 其與行政執(zhí)法手段又該如何銜接？ 筆者將在下文進(jìn)行詳細(xì)論述。

二、海域國家所有權(quán)作為訴權(quán)基礎(chǔ)的反思

（一）理論紛爭的核心：海域國家所有權(quán)的識別

對于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，目前學(xué)界存在三種觀點：一是基于海域國家所有權(quán)的“私益訴訟說”或“國益訴訟說”。 該觀點將海域視為民法上的物，將海洋生態(tài)環(huán)境損害等量代換為海域國家所有權(quán)受到侵害，因而憑借國家所有權(quán)這一法理基礎(chǔ)通過民事訴訟向侵權(quán)行為人求償［4］。 二是基于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的“公益訴訟說”。 該觀點認(rèn)為，海洋生態(tài)環(huán)境無法作為私法上國家所有權(quán)客體的一部分，基于海域國家所有權(quán)的索賠理論將導(dǎo)致賠償難以完全覆蓋海洋生態(tài)環(huán)境要素及其系統(tǒng)，救濟(jì)僅止步于海洋自然資源經(jīng)濟(jì)利益而未及生態(tài)環(huán)境利益［5］。 其并基于訴訟的保護(hù)客體，即海洋生態(tài)環(huán)境的公共利益屬性，認(rèn)為海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)是一種基于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的公益訴訟［6-7］。 三是基于海域國家所有權(quán)與國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的“混合訴訟說”。 該種觀點認(rèn)為，對于海洋經(jīng)濟(jì)價值，國家基于民法意義上的國家所有權(quán)通過民事訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)；對于海洋生態(tài)價值，行政機(jī)關(guān)基于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)通過公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)［8］21。 因此，此類訴訟兼具普通訴訟與公益訴訟的性質(zhì)［3］122。

需要指出的是，上述觀點對于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的不同認(rèn)知，表象上源于對其訴權(quán)基礎(chǔ)認(rèn)知的差異。 但更進(jìn)一步分析，盡管上述觀點對訴權(quán)基礎(chǔ)的看法并不相同，但在討論海域國家所有權(quán)時，皆將其視作一種私法上的所有權(quán)。 因此，在以“私權(quán)性”海域國家所有權(quán)為其訴權(quán)基礎(chǔ)的觀點下，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被視為一種民事訴訟、私益訴訟。 然而，這種觀點的痛點在于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所救濟(jì)的海洋生態(tài)環(huán)境損害本質(zhì)是一種環(huán)境公共利益損害。根據(jù)《規(guī)定》與《改革方案》中對于“生態(tài)環(huán)境損害”的定義，生態(tài)環(huán)境損害不涉及人身損害與財產(chǎn)損害，是指對生態(tài)環(huán)境本身的損害①參見《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第3 條和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第4 條。。 雖然《規(guī)定》與《改革方案》并不適用于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償，但從《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89 條第2 款對海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)等海洋環(huán)境本身損害的描述來看，海洋生態(tài)環(huán)境損害也應(yīng)專指對海洋生態(tài)環(huán)境本身的損害，是一種環(huán)境公共利益損害［9］。 因而，在“私益訴訟說”或“國益訴訟說”的視角下，作為私法所有權(quán)的海域國家所有權(quán)被詬病與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公益保護(hù)屬性相對立。 在“公益訴訟說”的觀點下，其試圖規(guī)避私法上海域國家所有權(quán)與公益保護(hù)價值的沖突，并著重強(qiáng)調(diào)與重申海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公共利益保護(hù)核心。 然而，國家義務(wù)依通說并不具有財產(chǎn)屬性，難以直接引出賠償責(zé)任［10］132。 以國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)作為海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠訴權(quán)基礎(chǔ)的觀點更像是為了擺脫私法上海域國家所有權(quán)影響而勉力作出的解釋，而非完整、堅實的論證。

由此可見，海域國家所有權(quán)是一切理論紛爭的起點所在。 上述觀點的論述皆建立在海域國家所有權(quán)是一種私法所有權(quán)的理論基礎(chǔ)之上。 然而，海域國家所有權(quán)是私法所有權(quán)的預(yù)設(shè)真的是一種毫無瑕疵的理論嗎？ 答案是否定的。

（二）海域國家所有權(quán)“私權(quán)說”的誤讀

首先，《民法典》中海域?qū)儆趪宜械囊?guī)定并不能當(dāng)然地成為認(rèn)定海域國家所有權(quán)私權(quán)屬性的依據(jù)。 因為就內(nèi)容而言，《民法典》第247 條并未使其具有規(guī)范意義，而僅是重復(fù)了《海域使用管理法》第3 條中“海域?qū)儆趪宜小钡膬?nèi)容，是一種頗被詬病的“僵尸條款”。 “分析一個法條是真法條還是僵尸法條是一件再簡單不過的事情：分析一下有這個規(guī)定和沒有這個規(guī)定，有關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是不是會有所不同。”［11］若以此標(biāo)準(zhǔn)來審視《民法典》第247 條有關(guān)海域國家所有權(quán)的規(guī)定，該條款既不是規(guī)則，也不是原則，其并沒有從權(quán)利配置的角度對海域國家所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定，無疑屬于學(xué)者所歸類的“僵尸條款”。

其次，海域國家所有權(quán)與民法所有權(quán)的基本原理存在沖突。 一般而言，民法所有權(quán)是民事主體依法對其物實行占有、使用、收益和處分的權(quán)利［12］。 一方面，占有的事實基礎(chǔ)在于“持有”（detention），其不僅要求本人在物理上能夠支配該物，也能排除其他人對于此物的支配［13］。 然而，海洋并非單一物或特定物，與可被直接支配與確認(rèn)的物不同，海洋的價值、大小、狀態(tài)皆具有不確定性，在客觀上并不具備被物理支配與控制的可能。 另一方面，國家作為一個抽象主體而非具體實體，在客觀上同樣無法進(jìn)行物理上的占有與支配。 更為重要的是，海洋作為一種環(huán)境物品，是可被推定的“公共物品”［14］。 其本質(zhì)特征的公共性意味著本來用途的公益性，即供人們自由地享有以維持自己的生存與發(fā)展［15］。 國家支配海與河川并非是出于財產(chǎn)上的經(jīng)濟(jì)利益，而是為了公用的需求，不能視為私法上的權(quán)利［16］。 因此，國家不能同私法所有權(quán)人一樣對海洋擁有排除他人使用的權(quán)利。 在使用、收益與處分方面，根據(jù)《海域使用管理法》的相關(guān)規(guī)定，“任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域；單位和個人申請使用海域需向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請，且依法提交海域使用申請書、論證材料、資信證明等書面材料”①《中華人民共和國海域使用管理法》第3 條、第16 條。。 可見，海域使用權(quán)這種“自然資源物權(quán)”實際上只能根據(jù)具有濃厚行政管制色彩的自然資源特別立法規(guī)定取得和行使，與民事規(guī)范的理念和模式存在巨大差異［17］。 海域國家所有權(quán)在行使的過程中呈現(xiàn)出與行政權(quán)相似的特點，并與行政權(quán)完全融合，體現(xiàn)為不同國家機(jī)關(guān)在不同層次和程度上對海域開發(fā)利用進(jìn)行控制的權(quán)力［18］。 簡言之，“國家所有”并非創(chuàng)造了一種可基于自身利益而對海洋進(jìn)行使用、收益與處分的權(quán)利，反而時時刻刻受到公益目標(biāo)的約束。 基于該約束，當(dāng)海洋自然資源及其生態(tài)環(huán)境遭到破壞時，國家也并不享有民事所有權(quán)人在損害救濟(jì)方面對其財產(chǎn)的完全處分權(quán)，不能放棄對海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。

三、海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠訴權(quán)基礎(chǔ)的重塑

如上所述，以私權(quán)視角對海域國家所有權(quán)進(jìn)行認(rèn)知并不妥當(dāng)，其不僅與一般民法所有權(quán)存在極大不同，也與海洋生態(tài)環(huán)境的公益內(nèi)核產(chǎn)生了強(qiáng)烈的矛盾。 其原因在于該種救濟(jì)邏輯是將海洋及其生態(tài)環(huán)境作為國家私產(chǎn)而非公共利益來進(jìn)行保護(hù)，進(jìn)而與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公益價值取向相割裂。 然而，“損害賠償”作為一種財產(chǎn)責(zé)任，把訴訟基礎(chǔ)直接歸于公益保護(hù)或國家義務(wù)在理論上會陷入根基缺失的邏輯缺陷［10］132。因而，可以明確的是，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2 款下的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟確是一種基于財產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)邏輯。 這種救濟(jì)思路本質(zhì)上是將海洋生態(tài)環(huán)境在價值層面擬制為一種財產(chǎn)，因此對受到破壞的海洋生態(tài)環(huán)境予以“賠償”。然而，在這種思路下，海洋生態(tài)環(huán)境卻絕非是作為國家私產(chǎn)，而應(yīng)是作為公共財產(chǎn)被“賠償”。

（一）海域國家所有權(quán)：環(huán)境公共物品之上的公共財產(chǎn)權(quán)

現(xiàn)代意義下的財產(chǎn)是一個較為寬泛的概念，凡是從價值角度對人類有價值且具備稀缺性的對象都可以被視作財產(chǎn)［19］。 因而，當(dāng)人們認(rèn)識到環(huán)境物品的價值性和有限性時，對其財產(chǎn)化的認(rèn)知便產(chǎn)生了。 那么，該以何種方式對這種“財產(chǎn)”的使用和支配進(jìn)行限制呢？ 哈丁所提出的“公地悲劇”（the tragedy of the commons）為我們展現(xiàn)了自然狀態(tài)下傳統(tǒng)公共物品的供給模型。 在一個對所有人開放的牧場中，由于無人可以排除他人對于資源的使用，每一個理性的經(jīng)濟(jì)人都會為實現(xiàn)個人收益的最大化而在有限的牧場資源之上無限制的增加自己的牧群，因而最終導(dǎo)致牧場的毀滅［20］。 但值得注意的是，“公地悲劇”并非暗示著公共財產(chǎn)權(quán)的失敗，而是強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)權(quán)制度的缺失。哈丁真正的論點是資源損耗和污染問題皆是自然狀態(tài)下自由獲取的結(jié)果［21］16。 這種狀態(tài)下的“公地”并未存在任何財產(chǎn)權(quán)，資源會被不可持續(xù)地破壞與開發(fā)，而避免這一“悲劇”的方法是確立某種財產(chǎn)權(quán)①現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)并非僅指財產(chǎn)所有權(quán)，而是一個較為寬泛的概念，其概念仍以所有權(quán)為核心，但已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出所有權(quán)范疇，可包括一切具有財產(chǎn)價值的權(quán)利。 參見林來梵《針對國家享有的財產(chǎn)權(quán)——從比較法角度的一個考察》，載于《法商研究》2003 年第1 期，第55 頁。體制以進(jìn)行“保護(hù)”。

僅從理論上講，在公共物品上設(shè)立私人財產(chǎn)權(quán)或公共財產(chǎn)權(quán)都可以避免“公地悲劇”的發(fā)生。但對于海洋而言，相較于私人財產(chǎn)權(quán)，公共財產(chǎn)權(quán)體制是更優(yōu)的選擇。 公共財產(chǎn)權(quán)是從傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)理論中推演出的，是對應(yīng)私人財產(chǎn)權(quán)而建基于公法之上以支配公共財產(chǎn)的權(quán)力建構(gòu)［22］。 首先，如果某項資源管理成本較高而排他成本較低，那么以私人財產(chǎn)權(quán)來進(jìn)行管理會更具效率。 然而海洋的流動性與整體性使其難以劃定邊界并進(jìn)行分割，且公共性使得其管理成本較低而排他成本較高，在這種情況下更適合將其納入公共財產(chǎn)加以管理。 其次，作為所有人都賴以生存的環(huán)境物品，其突出的公益性使得海洋不應(yīng)當(dāng)根據(jù)個人的偏好來進(jìn)行管理，其管理應(yīng)以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。而私人所有者基于自利性，難以將最大化其所有物的社會價值作為目標(biāo)［21］158。 最后，如果僅從資源保護(hù)或者資源狀態(tài)的視角來看，私人財產(chǎn)權(quán)可能在保護(hù)方面更具效率，因為其所享有的排他性可以在最大程度上確保環(huán)境資源不被他人利用。然而，也恰恰是因為這種有效結(jié)果是建立在排除他人使用之上的，對于海洋這種環(huán)境公共物品而言，這種排除他人使用的環(huán)境保護(hù)結(jié)果是毫無意義的，因此，在確保公眾可以合理使用的情況下，建立一項公共財產(chǎn)權(quán)體制是更為合理的安排。

海域國家所有權(quán)實質(zhì)就是一項在海洋這種環(huán)境公共物品上建立公共財產(chǎn)權(quán)體制的進(jìn)路。 正如上文所述，海域國家所有權(quán)并非創(chuàng)造了一種可基于自身利益而對海洋進(jìn)行支配與排他的私權(quán)利，而是呈現(xiàn)出以保障公共利益為核心的特點。 相比于民法所有權(quán)，國家所有權(quán)的實質(zhì)更接近國家對自然之物的管制權(quán)，為區(qū)別與傳統(tǒng)以人作為對象的行政權(quán)而借用“所有權(quán)”之名，本質(zhì)上仍是一種國家代表全民控制、干預(yù)和管理海域的公權(quán)力［23］。 有私權(quán)論者認(rèn)為，雖然“國家所有”與私人所有權(quán)相比具有很大的不同，但這并不意味著國家所有權(quán)的種種表現(xiàn)突破了私法所有權(quán)的范疇，因為即便是私人所有權(quán)也負(fù)擔(dān)著不得損害公共利益的社會義務(wù)［24］。 然而，需要指出的是，該觀點忽視了公共利益在國家所有權(quán)與私人所有權(quán)中的不同地位。 私財產(chǎn)權(quán)雖然負(fù)有社會義務(wù)的要求，但僅限于不得損害公共利益，其根植于私益的基本邏輯與框架并未發(fā)生改變［25］。 但對于國家所有權(quán)而言，保護(hù)與維護(hù)公共利益是不可剝離的主旨，無論是使用、收益還是處分，皆須以公共利益為中心而不得偏離。 因而，國家所有權(quán)并非一種私財產(chǎn)權(quán)，其也并不適宜以私權(quán)的結(jié)構(gòu)來進(jìn)行認(rèn)識。 基于對公共利益保護(hù)與分享的本質(zhì)功能，對海域國家所有權(quán)的解讀需要超越私法的視域，其并非一種“帶有公共目的的私權(quán)利”［8］21，而是一種明示的公共財產(chǎn)權(quán)體制。 這種明示的國家所有權(quán)更旨在防止私人所有權(quán)對公共財產(chǎn)或者具有廣泛公共利益財產(chǎn)的入侵。 其實質(zhì)賦予國家的是一種對“公共財產(chǎn)”的公法支配權(quán)，防止其“遁入私法”，強(qiáng)調(diào)這種自然之物是“公有之財產(chǎn)”［26-27］。

（二）領(lǐng)海外國家管轄海域訴權(quán)基礎(chǔ)：基于環(huán)境管制的公共財產(chǎn)權(quán)

重申海域國家所有權(quán)公權(quán)屬性不僅是對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟公益保護(hù)價值核心的回應(yīng)，也解釋了私權(quán)觀點下海域國家所有權(quán)作為訴訟訴權(quán)基礎(chǔ)的邏輯瑕疵。

根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第2 條，海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的適用范圍為國家管轄的全部海域。 而根據(jù)《海域使用管理法》第2 條和第3 條，屬于國家所有的海域是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。 因此，有學(xué)者提出，由于國家所有的海域僅限于內(nèi)水與領(lǐng)海，以海域國家所有權(quán)為訴權(quán)基礎(chǔ)將無法解釋政府對于領(lǐng)海外國家管轄海域的海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，因而以海域國家所有權(quán)作為訴權(quán)基礎(chǔ)存在邏輯瑕疵［28］。

將海域國家所有權(quán)作為一種私財產(chǎn)權(quán)來理解，確實無法解釋政府對于領(lǐng)海外國家管轄海域的海洋生態(tài)環(huán)境索賠權(quán)。 如果領(lǐng)海外的國家管轄海域不屬于國有財產(chǎn)，那么在私權(quán)救濟(jì)的邏輯下政府便無權(quán)對該范圍的海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠。 然而，海域國家所有權(quán)實質(zhì)并非一種私權(quán)，而是一種公共財產(chǎn)權(quán)體制。 其救濟(jì)邏輯是將海洋生態(tài)環(huán)境視作公共財產(chǎn)，國家以全民利益為導(dǎo)向的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理公權(quán)力為基礎(chǔ)對海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠。 而對于領(lǐng)海外的國家管轄海域，政府對于海洋生態(tài)環(huán)境的索賠權(quán)實質(zhì)是相同的，只不過不同于海域國家所有權(quán)這種明示的公共財產(chǎn)權(quán)體制，是一種隱含確立的公共財產(chǎn)權(quán)。

在環(huán)境物品上確立公共財產(chǎn)權(quán)實際存在兩種不同的方法：一種是明確主張公共或國家所有權(quán)；另一種則是環(huán)境管制［21］22。 相比于被明確主張的國家所有權(quán)，環(huán)境管制是一種隱含地確立公共財產(chǎn)權(quán)的方式［21］32。 如上文所述，處于可被自由獲取狀態(tài)的“公地”是不存在任何財產(chǎn)權(quán)的。 因而，如果在環(huán)境物品之上存在一定程度的管制，那么就意味著某種財產(chǎn)權(quán)體制的存在。 而這種財產(chǎn)權(quán)是國家通過環(huán)境管制為公眾保留其在環(huán)境物品之上免受污染的公共利益，是一種隱含的公共財產(chǎn)權(quán)。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，中國對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)的自然資源具有主權(quán)權(quán)利，并對海洋環(huán)境保護(hù)和保全具有管轄權(quán)①參見《聯(lián)合國海洋法公約》第56 條、《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第5 條和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第3 條。。 對外而言，國家主權(quán)及其主權(quán)權(quán)利被視為國家對管轄區(qū)域擁有的絕對的和至高無上的政治權(quán)力［26］135。 對內(nèi)而言，國家主權(quán)及其主權(quán)權(quán)利被視作國家對其主權(quán)管轄范圍內(nèi)所行使的一種最高管理權(quán)力［29］。 因而，基于對領(lǐng)海外國家管轄海域的自然資源主權(quán)權(quán)利及海洋生態(tài)環(huán)境管轄權(quán)，國家獲得了對管轄海域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理的公權(quán)力。 正如上文所述，這種對海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理的公權(quán)力本質(zhì)上與海域國家所有權(quán)的內(nèi)核是一致的。 在這種公權(quán)力的管理下，海洋生態(tài)環(huán)境已然脫離了自由獲取的狀態(tài)，國家通過管制為公民在海洋這種環(huán)境公共物品上保留了享有良好環(huán)境的公共利益，被視為一種公共財產(chǎn)加以保護(hù)。 因而，政府對于領(lǐng)海外與領(lǐng)海內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境損害的索賠權(quán)基礎(chǔ)是一致的，其都是將海洋生態(tài)環(huán)境擬制為“公產(chǎn)”，政府基于對其管理的公權(quán)力代表國家提出索賠。

綜上所述，在海域國家所有權(quán)與環(huán)境管制是一種公共財產(chǎn)權(quán)體制的視角下，國家管轄海域內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境被視為一種公共財產(chǎn)加以保護(hù)，因而海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是代表國家的政府基于公共財產(chǎn)權(quán)體制下的支配權(quán)與管理權(quán)進(jìn)行索賠，以救濟(jì)受損海洋環(huán)境公共利益的“公產(chǎn)訴訟”。

四、“公產(chǎn)”視野下海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度的完善

至此，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)已然明晰，其并非私益訴訟，更不是兼具私益屬性與公益屬性的特殊訴訟類型，而是一種通過將海洋生態(tài)環(huán)境擬制為“公共財產(chǎn)”以救濟(jì)環(huán)境公共利益的公益訴訟。 但值得注意的是，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖然是一種公益訴訟，卻不應(yīng)被視作環(huán)境民事公益訴訟的“子類型”。 出于不同的目的與功能，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)在海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度中進(jìn)行區(qū)分，而非混同看待。

（一）明確海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的不同分工

如上文所述，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的進(jìn)路是將海洋生態(tài)環(huán)境擬制為“公共財產(chǎn)”以實現(xiàn)對環(huán)境公共利益損害的救濟(jì)，其核心是實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)與填補(bǔ)。 因此，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的核心并非“金錢賠償”而是“生態(tài)恢復(fù)”，即通過生態(tài)修復(fù)將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至受損前的基線水平或生態(tài)環(huán)境風(fēng)險可接受水平②此處生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)參見《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第9 條。。

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在操作上雖然沿用了民事訴訟的框架，但政府是基于對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理的公權(quán)力而對侵害海洋生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人進(jìn)行索賠，實質(zhì)是代表國家追究海洋生態(tài)破壞者的公共責(zé)任，是對傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管缺乏損害填補(bǔ)機(jī)制的補(bǔ)充。 因此，在海洋生態(tài)環(huán)境損害具備修復(fù)可能性的情況下，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先選擇。 只有在海洋生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的情況下，侵害人才應(yīng)支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用以替代生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。 然而，目前《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》中依然適用傳統(tǒng)的民事法律責(zé)任類型，與訴訟本應(yīng)強(qiáng)調(diào)的“生態(tài)恢復(fù)”并不匹配，應(yīng)予以修改。 同時，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設(shè)置“停止侵害”等預(yù)防性責(zé)任的必要性也值得商榷。 這是因為海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告并非一般社會主體，而是對海洋生態(tài)環(huán)境具有監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)。 作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，在面對海洋生態(tài)環(huán)境損害事故時，行政機(jī)關(guān)無需進(jìn)入訴訟便可以通過行政強(qiáng)制手段來制止違法行為，進(jìn)入訴訟來“停止侵害”反而是一種舍近求遠(yuǎn)的途徑［10］138。 并且，鑒于其基于財產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)思路，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也更應(yīng)專注于“損害賠償之訴”，以避免兩類訴訟內(nèi)容與功能的重疊。

相對而言，環(huán)境民事公益訴訟更側(cè)重于訴請被告停止違法或不當(dāng)行為的“不作為之訴”，即“私人執(zhí)法訴訟”或“代位執(zhí)法訴訟”［30］。 環(huán)境民事公益訴訟的分工不在于填補(bǔ)損害，而是采取更加靈活的方式對存在損害威脅的環(huán)境侵害通過“預(yù)防性”的責(zé)任承擔(dān)方式加以救濟(jì)。 如環(huán)境民事公益訴訟典型案例中的綠孔雀案與五小葉槭案，人民法院判決停止有重大環(huán)境風(fēng)險的開發(fā)建設(shè)活動以“預(yù)防”生態(tài)環(huán)境損害［31］。 此外，在兩訴關(guān)系中，環(huán)境民事公益訴訟還需發(fā)揮兜底補(bǔ)充的作用，當(dāng)政府背離社會公共利益并怠于通過行政手段行使海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)海洋環(huán)境時，環(huán)境民事公益訴訟是為社會公眾保留訴請救濟(jì)途徑與環(huán)境保護(hù)事務(wù)參與空間的次級防線。值得一提的是，2022 年5 月最新發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）明確規(guī)定了“海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，環(huán)境民事公益訴訟后位”的救濟(jì)模式①參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》第2 條和第3 條。，更加印證了上述兩種訴訟的不同定位與分工。 但是惋惜的是，《規(guī)定》中只明確了檢察院對于海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，并未提及環(huán)境公益保護(hù)組織。 排除社會公益組織對海洋環(huán)境的民事公益訴訟原告資格在一定程度上限縮了社會力量保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的參與空間，不利于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體發(fā)展。

（二）完善海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與行政執(zhí)法的銜接安排

在明確“海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，環(huán)境民事公益訴訟后位”的訴訟順位之外，行政救濟(jì)與司法救濟(jì)如何銜接也尚需厘清。 在現(xiàn)行制度框架下，海洋生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)方式大體可以分為行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。 在海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，雖然提起訴訟的原告是具有海洋監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，但毫無疑問的是，司法權(quán)在海洋環(huán)境公共利益保護(hù)中扮演了更為主動和主導(dǎo)的角色。 因此，在該種制度框架下，對海洋環(huán)境具有監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)扮演了兩種截然不同的角色：一種是以行政權(quán)為中心行使監(jiān)督管理權(quán)的主管機(jī)關(guān)，另一種則是以司法權(quán)為中心提起訴訟的主體。 這兩種角色本應(yīng)各司其職，但由于缺乏制度銜接，這兩種角色轉(zhuǎn)換混亂，甚至消減了海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度本應(yīng)發(fā)揮的效果。

一方面，在缺乏制度銜接的情況下，行政大量運用私法容易產(chǎn)生“公法逃遁到私法”的結(jié)果，可能存在規(guī)避公法原有規(guī)制的危險［32］。 在同時享有執(zhí)法權(quán)與索賠權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)極有可能為避免成為行政相對人而更傾向于以權(quán)利人的身份通過訴訟實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)目的［33］。亦或者由于程序相對人的意愿不夠強(qiáng)烈，行政機(jī)關(guān)可能會選擇不再投入行政資源轉(zhuǎn)而將損害救濟(jì)問題交由法院進(jìn)行處理［34］。 行政機(jī)關(guān)直接繞過執(zhí)法環(huán)節(jié)提起訴訟意味著法院將承擔(dān)起本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)，加大司法系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致本就有限的司法資源被進(jìn)一步浪費。 另一方面，由于缺乏前置程序，訴訟介入環(huán)境公共事務(wù)的時間被極大提前，將一些屬于立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的公共政策選擇問題轉(zhuǎn)化為法律適用問題，使司法權(quán)在事實上超越和入侵了行政權(quán)的范圍［35］。 現(xiàn)行的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟相關(guān)規(guī)定都沒有設(shè)定前置程序，原告無需用盡行政手段就可以直接進(jìn)入訴訟。 在這種情況下，本應(yīng)作為公法救濟(jì)機(jī)制補(bǔ)充的司法機(jī)制反而成為保護(hù)海洋環(huán)境公共利益的第一順位，架空了公法機(jī)制的同時也消解了其對環(huán)境公共利益保護(hù)的補(bǔ)位作用。

無論是海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟還是環(huán)境民事公益訴訟，作為一種個案裁量、成本高昂的司法機(jī)制，其對海洋生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)都是存在局限的。 對于海洋生態(tài)環(huán)境損害的“預(yù)防”，相對于行政執(zhí)法，環(huán)境司法的訴訟時間較長，難以及時發(fā)布“禁令”中止風(fēng)險。 對于海洋生態(tài)環(huán)境損害的事后救濟(jì)，其個案操作的屬性使其救濟(jì)范圍受限，難以形成普適性的一般規(guī)則。 并且，相對于對海洋生態(tài)環(huán)境具有監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)對于環(huán)境科學(xué)問題的處理更為遜色，難以處理復(fù)雜的技術(shù)問題。 因此，鑒于行政救濟(jì)的主動性、高效性與行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟更適合作為海洋環(huán)境公共利益保護(hù)的“候補(bǔ)隊員”，而非“先頭部隊”。 由于現(xiàn)行司法解釋已經(jīng)明確了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的制度順位，因此在海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制中協(xié)調(diào)行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的重點是完善海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，即在法律中明確行政機(jī)關(guān)提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟需以窮盡行政救濟(jì)手段為前提。 只有當(dāng)行政手段無法救濟(jì)海洋生態(tài)環(huán)境損害時，如域外或跨行政區(qū)域的環(huán)境污染致使行政權(quán)力行使困難［36］，行政機(jī)關(guān)才可以提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

結(jié) 語

海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度雖然已確立多年，但對其性質(zhì)和訴權(quán)基礎(chǔ)的爭議卻從未停止，并影響了海洋生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)效果。 因此，本文討論并分析了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)分歧的核心，即海域國家所有權(quán)的實質(zhì)。 本文認(rèn)為，海域國家所有權(quán)與民法所有權(quán)的基本原理存在沖突，將其視為民法所有權(quán)是一種將“所有權(quán)”概念局限于私法理解的誤讀。 海域國家所有權(quán)實質(zhì)是一種明示的公共財產(chǎn)權(quán)體制，其將海洋及其生態(tài)環(huán)境視為一種“公共財產(chǎn)”加以保護(hù)并防止其遁入私法，其實質(zhì)賦予國家的并非基于自身利益占有、使用、受益、處分的私權(quán)利，而是以保護(hù)公共利益為核心的公權(quán)力。 相似地，對于領(lǐng)海外的國家管轄海域，國家基于環(huán)境管制，即基于主權(quán)權(quán)利與國家對海洋生態(tài)環(huán)境的管轄權(quán)確立了一種隱含的公共財產(chǎn)權(quán)體制，同樣將海洋生態(tài)環(huán)境視作“公產(chǎn)”并以保護(hù)環(huán)境公共利益為核心進(jìn)行管理。 因而，海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠是一種基于財產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)邏輯，即將支持人類健康發(fā)展并良好運作的海洋生態(tài)系統(tǒng)擬制為“公共財產(chǎn)”以獲得“賠償”，因此得以將本無法納入私法救濟(jì)體系的海洋生態(tài)環(huán)境損害以“公產(chǎn)訴訟”的形式加以救濟(jì)。 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為以“生態(tài)恢復(fù)”為核心的“損害賠償之訴”，在訴訟順位上應(yīng)優(yōu)先于更側(cè)重“代位執(zhí)法訴訟”的環(huán)境民事公益訴訟。 而相對于更具主動性、專業(yè)性的行政救濟(jì)，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟這種司法機(jī)制則應(yīng)居于后位，并應(yīng)在后續(xù)的法律完善中明確其前置程序，即以窮盡行政手段為前提，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境多元救濟(jì)機(jī)制之間的銜接與配合。