胡乘銘，張麗娟，張 蕾

（1.中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081；2.贛南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江西 贛州 341000）

一、引言

當(dāng)前，“項目制”志愿服務(wù)已經(jīng)取代臨時性、零散式的志愿活動，成為開展志愿服務(wù)的主要形式，是志愿服務(wù)朝著制度化、常態(tài)化、專業(yè)化發(fā)展的重要制度保證。2020年7月，中國共產(chǎn)黨中央委員會宣傳部、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《關(guān)于扎實推進(jìn)建設(shè)新時代文明實踐中心試點工作的通知》，強調(diào)打造品牌項目匯聚社會力量、增強群眾凝聚力是推動志愿服務(wù)精準(zhǔn)化常態(tài)化的重要舉措［1］。在建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”社會治理共同體的背景下，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”自上而下鋪展開來，以期激發(fā)社區(qū)內(nèi)生動力與活力，推動社區(qū)志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”在發(fā)揮治理優(yōu)勢的同時，也暴露和顯現(xiàn)了局限性。目前，學(xué)界對社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”的相關(guān)研究大多聚焦于社區(qū)志愿服務(wù)制度化［2］、行政吸納志愿服務(wù)［3］方面，強調(diào)通過“項目制”志愿服務(wù)實現(xiàn)對社區(qū)的嵌入式治理，對社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行過程中的管理問題研究不多。既有研究的成果屬于個案式描述，對社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”管理困境的原因分析不夠深入。鑒于此，本文在借鑒前人相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，剖析當(dāng)前社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”存在的困境，深入挖掘社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”管理問題的情景化原因，以期為“項目制”社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展提供可行的路徑指引。

二、社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”的內(nèi)涵

（一）社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”的含義

社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”是指地方政府及相關(guān)職能部門（包括民政、宣傳、婦女聯(lián)合會、共青團(tuán)、文化旅游、衛(wèi)生健康等部門）以“專項”或者“項目”的方式，向下分配社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展建設(shè)所需的財政資金，激發(fā)志愿組織采取積極行動、整合多方資源開展社區(qū)志愿服務(wù)，以實現(xiàn)社區(qū)善治目標(biāo)的治理形式。社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行的本質(zhì)是政府部門對志愿組織的競爭性授權(quán)，是政府部門通過財政支持志愿服務(wù)來彌合社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展失衡和差異化的舉措，而非科層制自上而下的行政管理。社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”為社區(qū)志愿服務(wù)的開展注入了競爭性的市場因素，是行政在吸納志愿服務(wù)趨勢下尋求治理增量的路徑，具備行政引導(dǎo)和擇優(yōu)競爭的雙重特點。

（二）社區(qū)志愿服務(wù)的“項目制”發(fā)包

社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”發(fā)包的流程通常包括以下環(huán)節(jié)：一是地方政府和相關(guān)職能部門根據(jù)當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給要求開發(fā)社區(qū)志愿服務(wù)項目指南書（包括章程、資金、時間周期等要素），進(jìn)行“發(fā)包”；二是地方政府和相關(guān)職能部門將“發(fā)包權(quán)”層層下放到各街道乃至社區(qū)，由街道或者社區(qū)負(fù)責(zé)發(fā)動志愿組織參與項目申報等事宜，地方政府通常根據(jù)各街道的實際情況和發(fā)展需求分配社區(qū)志愿服務(wù)項目申報名額；三是地方政府為了調(diào)動社區(qū)志愿組織申報的積極性，往往會許諾給予相應(yīng)的配套資金；四是志愿組織進(jìn)行社區(qū)志愿服務(wù)項目的申請，經(jīng)過競爭遴選（競標(biāo)）后，獲得該項目經(jīng)費的使用權(quán)；五是志愿組織在獲得服務(wù)項目后，一般會在項目指南的大框架內(nèi)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H對項目進(jìn)行一定的“在地化”調(diào)整；六是志愿組織將項目進(jìn)行“在地化”調(diào)整后，招募志愿者、發(fā)動社會力量進(jìn)入社區(qū)開展志愿服務(wù)。在整個過程中，資金跟著項目走，原則上要求?？顚Ｓ谩?/p>

（三）社區(qū)志愿服務(wù)的“項目制”管理

社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”管理是中標(biāo)的志愿組織為了更好地滿足社區(qū)需求，運用項目化管理的方式，通過與社區(qū)志愿服務(wù)利益相關(guān)者合作，將各種知識、人力、資金等社會資源應(yīng)用于社區(qū)志愿服務(wù)活動之中，依托治理工具對志愿服務(wù)項目進(jìn)行有效的開發(fā)、組織、評估的管理實踐行為。這一行為包含四個具體流程：社區(qū)志愿服務(wù)項目開發(fā)，即由志愿組織對社區(qū)志愿服務(wù)需求進(jìn)行識別和甄選，分析項目可行性，形成志愿服務(wù)項目方案；社區(qū)志愿服務(wù)項目計劃，即規(guī)劃達(dá)成項目目標(biāo)所需的行動路線和技術(shù)工具，動態(tài)規(guī)劃項目各階段的實施細(xì)節(jié)，引導(dǎo)項目執(zhí)行；社區(qū)志愿服務(wù)項目實施，即組建工作團(tuán)隊，籌措服務(wù)資源，平衡項目質(zhì)量、時間、成本之間的沖突，及時糾正偏差，確保項目各階段按照計劃進(jìn)度執(zhí)行；社區(qū)志愿服務(wù)項目驗收，即整理項目成果，評估項目績效，總結(jié)項目的經(jīng)驗和不足，為其他同類型項目工作的開展提供建議支持。

三、社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行存在的困境

社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”作為一種自上而下的政策執(zhí)行，在運行過程中包含行政要素，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”與企業(yè)管理項目不同，具有特殊的公共治理邏輯。另外，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”引入了市場機(jī)制的做法，注重社會力量的參與，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”具有社會組織項目管理注重績效和權(quán)變的特征，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行過程中遇到的是制度性和管理性困境。

（一）社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行的制度困境

1.“一刀切”的服務(wù)內(nèi)容難以滿足居民多樣化的服務(wù)需求

現(xiàn)實中，志愿組織在不同的社區(qū)開展志愿服務(wù)項目時，忽略了社區(qū)之間的人文、地域環(huán)境差異，往往“一刀切”式提供同質(zhì)化的志愿服務(wù)，難以滿足居民多樣化的生活需求，導(dǎo)致居民認(rèn)可度低?！耙坏肚小笔降淖龇〞?dǎo)致志愿組織面對不同社區(qū)的服務(wù)出現(xiàn)資源瓶頸、配置不合、額外開支的情形。不僅會挫傷志愿組織開展志愿服務(wù)的熱情，而且會弱化志愿組織后期繼續(xù)申報“項目制”社區(qū)志愿服務(wù)的積極性。

2.社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行的“一次性”服務(wù)傾向，穩(wěn)定性較弱

在一些地方，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”實施基于特定運動式治理任務(wù)，注重以強勢手段在短期內(nèi)立竿見影，導(dǎo)致“項目制”社區(qū)志愿服務(wù)缺乏連貫性，淪為“一次性”的政策執(zhí)行。另外，運動式治理模式下的社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”，往往要求志愿組織自籌資金或者先行墊付活動經(jīng)費，加重了開展志愿組織活動的成本負(fù)擔(dān)。相關(guān)職能部門的經(jīng)費如果出現(xiàn)短缺，就會使志愿組織的經(jīng)費報銷成為難題。經(jīng)費保障的不穩(wěn)定性往往導(dǎo)致項目制社區(qū)志愿服務(wù)擱淺或者延遲，甚至影響志愿組織對相關(guān)部門的社會信任。

3.“項目制”弱化了志愿組織同社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會的關(guān)聯(lián)，難以形成制度嵌入

社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”通過社會化采購公共服務(wù)的舉措確保治理資源直達(dá)社區(qū)，但是也導(dǎo)致社區(qū)居民、社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會被排除在項目申報之外，社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會在面對“項目制”志愿服務(wù)組織時，更多地扮演“配合者”的角色而不是“主人翁”的角色，只能被動地接受。社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會發(fā)動居民參與“項目制”社區(qū)志愿服務(wù)的積極性和主動性不足，活動開展容易出現(xiàn)志愿組織“一頭熱”、群眾“冷漠不參與”的情形，志愿服務(wù)項目容易遭遇流于形式化空轉(zhuǎn)的困境，難以形成有效的社區(qū)治理志愿服務(wù)制度性嵌入。

4.“項目制”志愿服務(wù)易造成馬太效應(yīng)，擴(kuò)大社區(qū)之間的公共服務(wù)發(fā)展差距

在政績導(dǎo)向和上級額外獎勵的激勵下，社會治理資源以“項目制”志愿服務(wù)的方式重點向“樣板”社區(qū)傾斜，非“樣板”社區(qū)沒有享受同等的資源投入，導(dǎo)致不同社區(qū)之間“強者越強、弱者越弱”的馬太效應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、財政經(jīng)費相對吃緊的地區(qū)，社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)本就遲滯，該地的志愿組織在申請“項目制”志愿服務(wù)時，獲得的當(dāng)?shù)嘏涮捉?jīng)費或者資源支持較少，競標(biāo)難、中標(biāo)更難。長此以往，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運轉(zhuǎn)逐漸擴(kuò)大了社區(qū)公共服務(wù)供給的差距，不利于公共服務(wù)均等化治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行的管理困境

1.志愿組織項目開發(fā)能力不足

項目開發(fā)是“項目制”管理的起點，在“項目制”實際管理中，志愿組織的項目開發(fā)能力有待提升。一是對社區(qū)志愿服務(wù)需求調(diào)研不全面。項目需求調(diào)研更多的是圍繞政府采購部門的訴求而開展，對項目落地社區(qū)的服務(wù)對象的需求關(guān)注簡單，致使項目內(nèi)容與社區(qū)居民的真實需求存在偏差。二是社區(qū)志愿服務(wù)項目內(nèi)容設(shè)計重復(fù)。志愿組織在項目開發(fā)的內(nèi)容和形式方面創(chuàng)新動力不足，開展同質(zhì)化的社區(qū)志愿服務(wù)項目活動現(xiàn)象突出，項目內(nèi)容不夠新穎。三是社區(qū)志愿服務(wù)項目可行性分析失真。大部分志愿組織申報社區(qū)志愿服務(wù)項目申報時，論證分析過程簡單且流于形式，更多的是僅憑文字?jǐn)⑹龆遣扇?shù)理分析的方法，容易造成項目開發(fā)方面的先天風(fēng)險。

2.社區(qū)志愿服務(wù)項目管理機(jī)制低效

當(dāng)前，社區(qū)志愿服務(wù)項目管理存在諸多不足，降低了社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”的治理功效。一是監(jiān)管機(jī)制不完善。社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會難以承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，志愿服務(wù)項目監(jiān)管主體空缺；志愿服務(wù)項目物資使用、現(xiàn)場監(jiān)控等未向外界提供有效的監(jiān)督渠道，導(dǎo)致監(jiān)管流程存在局限。二是風(fēng)險管理不健全。項目制社區(qū)志愿服務(wù)開展時，大部分志愿組織并未充分、詳盡預(yù)防可能產(chǎn)生的風(fēng)險，僅僅在活動開始前向參與者宣讀注意事項，風(fēng)險一旦發(fā)生就會對志愿項目產(chǎn)生不良影響。三是項目資金管理不靈活。大部分項目制社區(qū)志愿服務(wù)經(jīng)費源于政府部門的財政支持，項目經(jīng)費的報銷有嚴(yán)格的程序和約束條件，一旦政府部門撥付環(huán)節(jié)出現(xiàn)異常，志愿組織就很難自籌資金繼續(xù)完成項目服務(wù)，降低了開展社區(qū)志愿服務(wù)項目活動的效率。

3.社區(qū)志愿服務(wù)項目績效評估僵滯

績效評估在社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”的運作過程中普遍存在僵化和滯后的現(xiàn)象。一是設(shè)置的績效指標(biāo)無法有效測量項目質(zhì)量。社區(qū)志愿服務(wù)項目只能通過簡單的訪談、描述性統(tǒng)計得出模糊性結(jié)果，無法通過多維指標(biāo)量化評估社會效益。二是短期的績效追蹤難以反映志愿服務(wù)項目的常態(tài)化運作。絕大多數(shù)社區(qū)志愿項目績效評估采用年度測評或者一次性評估的方法，無法通過動態(tài)化的評估督促項目在運作中改進(jìn)。三是“只唯上”的評估導(dǎo)向背離了項目制志愿服務(wù)的政策初衷。志愿服務(wù)項目運行更多地是圍繞政績進(jìn)行安排，強調(diào)結(jié)果展示而非過程體驗。項目驗收也流于“聽匯報”“看材料”的形式，這種以政府評估為主要目標(biāo)而不注重群眾體驗的評估方法違背了“項目制”以志愿服務(wù)彌補政府政策設(shè)計不足的要求。

4.社區(qū)志愿服務(wù)項目推廣效應(yīng)弱

項目的推廣是社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”成功運行的重要體現(xiàn)，社區(qū)志愿服務(wù)項目在現(xiàn)實中影響范圍有限，項目擴(kuò)散效應(yīng)不顯著。一是志愿組織對項目的社會溢出效應(yīng)認(rèn)知不夠。大多數(shù)志愿組織未能意識到“項目制”背后的聲望機(jī)制對組織發(fā)展的重要性，對項目的總結(jié)和反思停留在簡單化的事務(wù)層面，存在不愿交流分享“項目制”經(jīng)驗的現(xiàn)象，削弱了“項目制”成果的轉(zhuǎn)化和推廣。二是志愿組織對項目宣傳力度不夠。很多志愿組織對志愿項目宣傳環(huán)節(jié)不夠重視，開展活動就是簡單通知社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會配合或者提供便利，宣傳手段停留在使用微信或者QQ群，宣傳范圍局限于本社區(qū)群眾，未能意識到“項目制”服務(wù)承載著傳播志愿服務(wù)理念、打造志愿組織社會形象的文化功效。

四、社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”遇到困境的原因

社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行存在的制度性和管理困境具有深刻的根源，在外部環(huán)境方面，科層制、基層人際關(guān)系網(wǎng)、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺失等因素造成了制度性困境；在內(nèi)部環(huán)境方面，能力不足、時間和成本耗費、項目帶來的多元利益沖突、資源分配不均等引發(fā)了管理困境。

（一）志愿項目發(fā)包數(shù)量有限與社區(qū)需求旺盛之間的矛盾

自20世紀(jì)90年代分稅制改革以來，“項目”成為上級政府財政支持下級政府公共服務(wù)建設(shè)的重要方式，是基層獲得發(fā)展資源的重要路徑，這種發(fā)展邏輯導(dǎo)致社區(qū)對志愿服務(wù)項目需求的廣泛性和項目供給數(shù)量不足的矛盾。從項目發(fā)包的供給角度來看，各級財政每年設(shè)置志愿服務(wù)項目的數(shù)量是有限的，社區(qū)對志愿服務(wù)項目的需求卻在不斷增長。為了最大限度提升財政資金使用效率，“項目制”被引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府部門試圖以競爭性項目配置形成有限產(chǎn)權(quán)激勵的效率競賽［4］。從需求角度看，社區(qū)對志愿服務(wù)項目的需求量非常大。社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等各類公共服務(wù)的需求缺口都對志愿服務(wù)項目的發(fā)展提出了要求。在政績考核的壓力下，下級政府在項目資源有限的前提下，更傾向于給群眾基礎(chǔ)較好、更容易體現(xiàn)基層治理成效的社區(qū)分配更多的治理資源、發(fā)包更多的項目資源，以打造“亮點工程”和“治理示范點”。雖然打造“標(biāo)桿”社區(qū)可以對周邊社區(qū)產(chǎn)生溢出性效應(yīng)，輻射帶動周邊社區(qū)聯(lián)動發(fā)展，避免志愿項目“撒胡椒面”式分散實施帶來的低效，但是也造成了項目指標(biāo)在地區(qū)之間分布不合理，加劇了公共服務(wù)供給的馬太效應(yīng)。

（二）社區(qū)志愿項目分配中的公共價值偏離

社區(qū)志愿服務(wù)項目與地方街道場域的利益分配密切相關(guān)，志愿項目和資源在發(fā)包和競標(biāo)過程中容易產(chǎn)生分利的現(xiàn)象。分利是一種依托于權(quán)力的非正式利益分配，參與分利的各行動主體的目標(biāo)在于將公共利益轉(zhuǎn)化為主體利益［5］。在縣區(qū)層面，各社會組織在基于親緣、鄉(xiāng)緣、業(yè)緣的基礎(chǔ)上，自發(fā)組織形成復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的存在容易導(dǎo)致項目在層層向下發(fā)包和轉(zhuǎn)包過程中出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離公共利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致資源分配的集體合謀和組織壟斷。具體而言，在志愿服務(wù)“項目制”運行的過程中，一些擁有志愿項目發(fā)包權(quán)、執(zhí)行權(quán)的部門往往會因為部門利益“俘獲”志愿資源，志愿項目在基層的分配過程中出現(xiàn)項目權(quán)力綁定特定組織利益的情況。在項目制運行多年的背景下，社區(qū)志愿服務(wù)項目的發(fā)包和分配摻雜太多的“權(quán)力—利益”交換關(guān)系，這種交換網(wǎng)絡(luò)經(jīng)過長時間的沉淀以及經(jīng)過基層熟人人際關(guān)系的交互變得更為復(fù)雜。在分利秩序和權(quán)力“俘獲”相結(jié)合的情況下，一些地方的社區(qū)志愿服務(wù)項目運行基于權(quán)力分配的邏輯，而非競爭擇優(yōu)的邏輯，背離了“項目制”設(shè)計的政策初衷，由此產(chǎn)生了社區(qū)志愿服務(wù)項目資源分配不平等、項目落地不均衡、項目管理軟約束、項目執(zhí)行低效等問題。

（三）社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行過程中的監(jiān)督弱化

社區(qū)志愿服務(wù)項目在實施過程中存在部門監(jiān)管乏力、過程監(jiān)管不足、社會監(jiān)督缺失的現(xiàn)象。部門監(jiān)管乏力是指社區(qū)志愿項目在實施過程中，由于項目數(shù)量繁多、項目流程繁雜導(dǎo)致項目發(fā)包部門履行監(jiān)管職能時存在能力不足和時效不夠的情況。具體而言，在項目發(fā)包后的特定時期內(nèi)，社區(qū)開展的志愿項目眾多，負(fù)責(zé)實施項目監(jiān)管的部門（例如民政、街道辦事處、團(tuán)委等）人手有限，只能通過文件約束、定期抽檢、評估驗收的方式進(jìn)行監(jiān)督，難以對發(fā)包后的志愿項目進(jìn)行全過程、全方面監(jiān)管，容易產(chǎn)生項目腐敗、項目執(zhí)行偏離目標(biāo)、項目資源被挪用的風(fēng)險。當(dāng)前社會對社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，對于預(yù)防項目腐敗、保證項目質(zhì)量效用有限。志愿項目采取政府發(fā)包和志愿組織承包的方式，作為服務(wù)對象的社區(qū)居民容易被排除在外，居民對項目監(jiān)管的動力不足，也無法監(jiān)督。有些地方雖然在“項目制”運行中引入社會監(jiān)管機(jī)制，但是成效不突出，一方面是因為社區(qū)居民忙于個人事務(wù)，無暇參與“項目制”社區(qū)志愿服務(wù)監(jiān)督；另一方面，社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、居民沒有決策權(quán)，認(rèn)為“獲得志愿服務(wù)項目就是成功，監(jiān)督過嚴(yán)容易得罪人，不利于社區(qū)與志愿組織的后續(xù)合作”，從而默認(rèn)當(dāng)前的方案是最好的策略，導(dǎo)致群眾監(jiān)督出現(xiàn)軟約束的情況。

（四）科層治理與項目治理雙重邏輯下的政府尋租

社區(qū)志愿服務(wù)的“項目制”運作受科層治理和項目治理雙重邏輯的影響，這種影響貫穿于項目規(guī)劃、發(fā)包、實施、驗收的整個運行過程。項目發(fā)包始于政府部門，從負(fù)責(zé)志愿項目的機(jī)構(gòu)（項目辦）以及同其他部門的互動來看，具有鮮明的科層治理特征。社區(qū)志愿服務(wù)項目基于地方政府特定的治理任務(wù)而設(shè)置，志愿服務(wù)項目發(fā)包和資金撥付都需要經(jīng)過地方政府常務(wù)會議批準(zhǔn)，再以項目負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的名義下發(fā)。項目辦不僅需要對上負(fù)責(zé)，完成地方政府的任務(wù)要求，而且需作為牽頭單位協(xié)調(diào)有關(guān)責(zé)任部門和中標(biāo)的志愿組織共同推動志愿項目在社區(qū)落地。在科層治理的邏輯之外，社區(qū)志愿服務(wù)項目遵循項目治理的程序和規(guī)則。項目辦承擔(dān)志愿項目的研究、督導(dǎo)、動態(tài)發(fā)布、成果推廣、資源組織等職責(zé)，志愿組織在按照項目流程化實施的基礎(chǔ)上，需要圍繞項目辦職能要求額外承擔(dān)的行政指派，完成額外的任務(wù)報表，收集社區(qū)信息。評估項目時，志愿組織的迎檢材料往往盡可能彰顯項目辦的政績；項目辦在審核通過結(jié)項時，將資金優(yōu)先對考核滿意的志愿組織撥付到位。在科層制和項目制雙重邏輯的影響下，項目制的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)容易轉(zhuǎn)化為科層組織的工具化經(jīng)營技術(shù)，將政府部門的尋租行為形式化地包裝成為治理行為，用“事本”邏輯來表面地替代利益邏輯［6］。

五、社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行的優(yōu)化路徑

社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行的路徑優(yōu)化，不應(yīng)當(dāng)僅僅聚焦于從單一領(lǐng)域的功能優(yōu)化入手，而應(yīng)當(dāng)站在社會系統(tǒng)性的高度，多方面創(chuàng)設(shè)有利條件，同步破解存在的制度性和管理性難題。結(jié)合當(dāng)前志愿服務(wù)發(fā)展趨勢和“項目制”的最新動態(tài)，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”的路徑優(yōu)化可從以下五個方面同步開展。

（一）在志愿服務(wù)“項目制”中貫徹群眾滿意的價值導(dǎo)向

當(dāng)前社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行更多反映的是政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給理念，在更好地滿足社區(qū)多樣化、精細(xì)化公共服務(wù)需求方面的重視程度不夠，同新時代要求的“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平”［7］存在一定的差距。解決這個問題，一是要端正社區(qū)志愿服務(wù)項目設(shè)置的價值取向，項目設(shè)置要更好地滿足居民多層次、多樣化的生活需求。二是相關(guān)部門要在項目實施前扎實做好調(diào)研工作，深入社區(qū)開展訪談，充分考慮社區(qū)不同群體生活服務(wù)的需求差異，尤其要清楚符合婦女、兒童、老年人、殘疾人等特殊群體身心需求的社區(qū)志愿服務(wù)類型和內(nèi)容。三是要健全和開放社區(qū)志愿服務(wù)項目的論證和聽證程序，鼓勵專家學(xué)者、人民代表大會委員、人民政治協(xié)商會議委員、社區(qū)干部、居民代表共同參與項目運行的規(guī)劃和決策，確保社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行能夠同時實現(xiàn)治理績效和人民滿意的雙重目標(biāo)，進(jìn)而避免社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”再次出現(xiàn)“一刀切”和“單一靶向”的問題。

（二）強化政府部門對志愿服務(wù)項目的全過程統(tǒng)籌

鑒于社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”具有運動式治理特征，項目的穩(wěn)定性和持續(xù)性不高且存在“一次性供給”的傾向，政府部門必須重視對項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、流程監(jiān)管、績效評估。在項目的規(guī)劃方面，政府部門在項目先期規(guī)劃時要優(yōu)先解決社區(qū)志愿服務(wù)供給中的短板（例如先期經(jīng)費撥付、特殊群體需求、人員裝備調(diào)配等），防止社區(qū)志愿活動出現(xiàn)“后繼乏力”、志愿項目執(zhí)行停滯的情形。政府部門還要提高項目規(guī)劃的精細(xì)化設(shè)計水平，根據(jù)社區(qū)類型和志愿組織的實際情況，可以將同一類型的志愿項目劃分為若干層次（例如迷你型、標(biāo)準(zhǔn)型、加強型、示范型等），為不同層次的志愿項目設(shè)定差異化的申報條件和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，分層推進(jìn)，從而實現(xiàn)志愿項目內(nèi)容與社區(qū)情景的最優(yōu)匹配。在項目的流程監(jiān)管方面，要健全政府直接監(jiān)督與第三方監(jiān)督相結(jié)合的制度，開拓多樣化的情況反映渠道來鼓勵群眾參與監(jiān)督，避免社區(qū)志愿服務(wù)項目在基層執(zhí)行中的“目標(biāo)偏離”和形式化活動傾向。在績效評估方面，要加大委托第三方評估的力度，破解自我評估過程中的“上下合謀”與“評估走過場、走形式”問題；建立志愿組織白名單和黑名單制度，完善基于結(jié)果導(dǎo)向的志愿項目獎懲機(jī)制，切實保障社區(qū)志愿服務(wù)項目的實施質(zhì)量。

（三）搭建志愿項目嵌入社區(qū)治理的連接機(jī)制

社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行雖然提升了政府資源直達(dá)社區(qū)的效率，但是在一定程度上也將社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、居民排除在志愿項目的決策之外，社區(qū)僅僅是一個被動的客體“接受者”而非主體“行動者”，不利于社區(qū)善治目標(biāo)的實現(xiàn)。解決這個問題，要從制度設(shè)計的層面構(gòu)建“項目制”志愿服務(wù)與社區(qū)治理的聯(lián)動機(jī)制，一是在志愿項目中加大社區(qū)評價的話語權(quán)，在社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會工作考核體系中增添支持“項目制”志愿服務(wù)的內(nèi)容，從機(jī)制上實現(xiàn)社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會與項目志愿組織從“弱協(xié)同”向“強合作”的關(guān)系轉(zhuǎn)變。二是因地制宜，將項目發(fā)包權(quán)下放到有條件的社區(qū)，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)“項目制”試點改革，對一些群眾基礎(chǔ)好、治理優(yōu)秀的社區(qū)，可以賦予一定的項目自主權(quán)，按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”原則，探索項目經(jīng)費撥付機(jī)制轉(zhuǎn)變從“項目辦—志愿組織”向“項目辦—社區(qū)—志愿組織”的轉(zhuǎn)變，鼓勵社區(qū)根據(jù)居民實際需求創(chuàng)設(shè)接地氣、受群眾歡迎、有特色的志愿項目。項目辦還要加強對志愿組織的聯(lián)系和指導(dǎo)，及時協(xié)調(diào)解決志愿組織在社區(qū)中遇到的困難，避免“項目制”志愿服務(wù)在社區(qū)開展中“蜻蜓點水、治標(biāo)不治本”［8］。三是深化志愿服務(wù)宣傳。組織專家學(xué)者、人民代表大會委員、人民政治協(xié)商會議委員、社區(qū)中共黨員深入社區(qū)，向群眾推廣介紹志愿服務(wù)項目，發(fā)動居民講好社區(qū)志愿服務(wù)故事，運用志愿服務(wù)畫報和項目影像資料，豐富居民對志愿服務(wù)項目的認(rèn)知，提升居民對志愿項目的滿意度、知曉度、參與度。

（四）加大優(yōu)惠力度，鼓勵社會力量參與社區(qū)志愿項目

志愿服務(wù)引入“項目制”運行模式，目的是動員最廣泛的社會力量參與公共服務(wù)供給，實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的提質(zhì)增效。因此，各級政府部門應(yīng)當(dāng)加大政策優(yōu)惠力度，切實降低志愿組織的機(jī)會成本、運行負(fù)擔(dān)，更好地吸引社會力量來完善基層志愿服務(wù)體系。首先，各級政府要按照國家要求，在文化、民生等領(lǐng)域加大政府購買社會服務(wù)的力度，在志愿服務(wù)項目發(fā)包過程中提高招投標(biāo)的信息開放程度和透明度，給予更多的社會組織和市場組織公平參與的機(jī)會。對基礎(chǔ)條件相對落后的地區(qū)，地方政府在志愿項目分配方面應(yīng)當(dāng)對當(dāng)?shù)厣鐣α坑枰愿嗟馁Y源支持，以“項目制”孵化社區(qū)志愿組織。其次，要進(jìn)一步厘清政府和社會的邊界，對一些更適合社會組織承擔(dān)的公共事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)逐漸放開準(zhǔn)入門檻，以政府采購社區(qū)公共服務(wù)項目的方式激發(fā)社會力量參與志愿項目的積極性。再次，政府部門要進(jìn)一步落實社會組織的稅費減負(fù)、財政補貼、場地租用等優(yōu)惠政策。當(dāng)前政府部門對社會組織的優(yōu)惠政策大多是指導(dǎo)性意見，缺乏具體的操作細(xì)則，許多社會組織并未享受相應(yīng)的稅費優(yōu)惠。在社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”運行過程中，相關(guān)部門需要不斷細(xì)化對社會組織的優(yōu)惠政策，確保優(yōu)惠政策的可操作性，加強力度確保各項優(yōu)惠政策真正落實到項目實施組織，從而有效降低社區(qū)志愿項目運營的成本，切實減輕社會組織的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（五）優(yōu)化社區(qū)志愿服務(wù)項目的資源整合

高效的資源整合是志愿項目在社區(qū)實現(xiàn)高水平公共服務(wù)供給的重要保證，需要將資源要素整合于社區(qū)志愿服務(wù)的項目管理之中。首先，注重項目的人力資源開發(fā)。對志愿服務(wù)而言，志愿者和社區(qū)群眾是項目最為重要核心資源。志愿者是社區(qū)志愿行動的主體，項目要為志愿者的成長和體驗創(chuàng)造機(jī)會，打破“一個志愿者服務(wù)一群人”“志愿者臨時招募”的思想，要以“項目制”不斷鞏固志愿者與社區(qū)互惠共享的長久伙伴關(guān)系。社區(qū)群眾既是志愿服務(wù)的客體對象，也是志愿服務(wù)潛在的主體力量，項目在社區(qū)開展過程中要依靠居民、發(fā)動居民，重視在志愿服務(wù)過程中激發(fā)居民的“客體—主體”轉(zhuǎn)變。其次，重視項目的能力要素整合。社區(qū)志愿服務(wù)資源不僅包括實體資源（諸如經(jīng)費、場地、設(shè)備、人力等）要素，而且包含附著于志愿者本身的技能、知識、社會資本、心智等能力要素。相關(guān)部門要注重項目執(zhí)行過程中的創(chuàng)新，強化對志愿項目能力要素和實體要素的資源編排，形成具有優(yōu)勢的項目資源結(jié)構(gòu)，打造穩(wěn)定、豐富的項目資源，創(chuàng)造基于公益愿景的項目價值，通過“項目制”推動社區(qū)志愿團(tuán)隊的組織性學(xué)習(xí)，從而將個體對資源的理解擴(kuò)展到整個項目團(tuán)隊，優(yōu)化志愿組織改造利用資源的手段，實現(xiàn)志愿組織在“項目制”競標(biāo)中的可持續(xù)性優(yōu)勢。

六、結(jié)語

如今，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”成為志愿服務(wù)嵌入社區(qū)治理的重要組成部分，是新時代增進(jìn)民生福祉、提高人民生活品質(zhì)的有效公共服務(wù)供給制度。社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”一方面有效克服了科層制治理可能造成的社區(qū)公共服務(wù)資源扭曲配置和公共服務(wù)供給效率衰減［9］；另一方面，社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”在實踐中也存在諸多制度性和管理性的問題需要不斷改進(jìn)和解決。社區(qū)志愿服務(wù)“項目制”需要進(jìn)一步在政策規(guī)劃層面注重公共價值的維護(hù)、推進(jìn)公共服務(wù)均等化供給，在政策執(zhí)行層面切實為社會力量參加志愿項目“減負(fù)”，構(gòu)建基于“伙伴”而非“委托代理”的“政府—志愿組織”關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而更好地滿足人民對社區(qū)美好生活的追求和向往。