魏巍 叢琮
黨的二十大報告指出,穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略,擴大面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。2023年《政府工作報告》指出,積極推動加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)等高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)議,主動對照相關(guān)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn),穩(wěn)步擴大制度型開放。優(yōu)化區(qū)域開放布局,實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略。自貿(mào)試驗區(qū)作為我國高水平對外開放的試驗田,必須以制度創(chuàng)新為核心,積極對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則,成為國際先進(jìn)規(guī)則的銜接者和踐行者。對標(biāo)CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)金融規(guī)則,深入探析我國自貿(mào)試驗區(qū)未來金融開放路徑,有助于從規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、管理層面打造開放型金融體系的“升級版”,以高水平開放促進(jìn)金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
CPTPP金融服務(wù)條款主要規(guī)則
近年來,自由貿(mào)易協(xié)定(FTAs)推動服務(wù)貿(mào)易規(guī)則特別是金融規(guī)則重構(gòu),形成了相比于WTO金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則更高的標(biāo)準(zhǔn)?!度媾c進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)在延續(xù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)的基礎(chǔ)上發(fā)展了國際金融規(guī)則,2018年正式生效,該協(xié)定具有開放標(biāo)準(zhǔn)高、覆蓋范圍廣、邊境后議題多等特點,已逐漸發(fā)展成為國際金融規(guī)則的樣板。在金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域,CPTPP最重要的特點如下:
以實現(xiàn)金融領(lǐng)域開放為目標(biāo),建立并完善負(fù)面清單管理機制。不符措施即負(fù)面清單,以時間為軸線分為現(xiàn)行不符措施及未來不符措施兩方面。不符措施的主要要素包括限制外資的部門、限制措施所違反的特定業(yè)務(wù)、執(zhí)行措施的政府層級和法律依據(jù)以及限制措施的具體描述。
有效落實“國民待遇”原則,實現(xiàn)金融監(jiān)管一致性。成員國企業(yè)享有不低于在同樣或相似情況下本國投資者獲得待遇的權(quán)利,具體體現(xiàn)在企業(yè)設(shè)立、獲得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處置方面。同時,不可以通過數(shù)量配額或其他形式在金融機構(gòu)準(zhǔn)入方面設(shè)置限制。
要求消除“技術(shù)壁壘”,促進(jìn)金融數(shù)據(jù)跨境流動。成員國應(yīng)允許境內(nèi)外資金融機構(gòu)為日常經(jīng)營所需跨境傳輸信息,僅可出于保護(hù)個人數(shù)據(jù)和隱私的目的加以限制,或要求金融機構(gòu)事先取得監(jiān)管機構(gòu)授權(quán),通過指定企業(yè)成為信息接收方以滿足審慎監(jiān)管需求。成員國不能硬性規(guī)定將數(shù)據(jù)存儲在境內(nèi)服務(wù)器上,提倡金融數(shù)據(jù)在成員國間實現(xiàn)自由安全流動。
允許設(shè)置例外條款,確保金融穩(wěn)定。主要包括以下四種例外條例:第一是審慎例外條例,即為維護(hù)金融體系穩(wěn)定,可采取保護(hù)投資者、存款人、投保人、保單持有人利益的相關(guān)措施;第二是宏觀政策例外條例,即為執(zhí)行貨幣政策、匯率以及其他信貸類宏觀政策采取的非歧視類措施;第三是機構(gòu)安全方面例外條例,即出于維護(hù)安全目的可采取阻止或限制金融機構(gòu)或跨境金融服務(wù)提供者向其附屬機構(gòu)或關(guān)聯(lián)人轉(zhuǎn)移資金等措施;第四是執(zhí)法例外條例,即可采取打擊違法、欺詐以及金融違約等方面的必要措施。
我國自貿(mào)試驗區(qū)金融開放水平與CPTPP的差距
負(fù)面清單管理水平尚存差距
在我國自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負(fù)面清單中,國內(nèi)金融業(yè)相關(guān)內(nèi)容已全面清零,未來擴大開放將主要集中在跨境金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。目前,國家層面尚未出臺適用于所有21個自貿(mào)試驗區(qū)的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。上海自貿(mào)試驗區(qū)作為我國服務(wù)貿(mào)易及擴大對外開放的橋頭堡,已于2018年先行試點,推出跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度。就該制度而言,與CPTPP的差距體現(xiàn)在金融領(lǐng)域限制措施較多(共31條),產(chǎn)業(yè)分類未能采用國際通行標(biāo)準(zhǔn),措施內(nèi)容缺乏法律法規(guī)依據(jù)描述,且內(nèi)容指向性不清、透明度不足,諸多項目的規(guī)章制度自由裁量空間較大,影響實施效果。
金融開放程度有待進(jìn)一步深化
我國自貿(mào)試驗區(qū)金融開放領(lǐng)域雖已取消外商投資準(zhǔn)入限制,但仍存在不同程度的外資金融機構(gòu)經(jīng)營范圍受限、批復(fù)周期長、資本賬戶開放不足、對資金跨境支付和流動存在限制等情況。一是市場準(zhǔn)入門檻依然較高。我國自貿(mào)試驗區(qū)外資銀行、保險證券公司設(shè)立分支機構(gòu)從申請到批復(fù)最長分別需要8個月和6個月,而CPTPP則對各成員方的國內(nèi)批準(zhǔn)程序提出較高要求,如“一成員方的金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)在120天內(nèi)對另一成員方的一金融機構(gòu)的投資者、一金融機構(gòu)或一跨境金融服務(wù)提供者提出的與提供金融服務(wù)相關(guān)的完整申請作出行政決定”。在高管準(zhǔn)入方面,我國現(xiàn)行自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管法規(guī)并未明確境外人員擔(dān)任金融高管的準(zhǔn)入要求或規(guī)定,負(fù)面清單亦未設(shè)置相關(guān)準(zhǔn)入條款,而CPTPP明確禁止成員國就自然人擔(dān)任境外金融機構(gòu)高級管理人員設(shè)置條件。二是資本賬戶開放不足。出于安全性考慮,目前我國自貿(mào)試驗區(qū)在應(yīng)對外國投資者審查、資金跨境流動等方面尚處于制度探索期。例如,雖然設(shè)置了QFII、QDII和RQFII制度,但QFII對投資比例及額度、外匯跨境流動進(jìn)行了一定程度的限制,RQFII也實行較嚴(yán)格的額度管控。目前在金融創(chuàng)新水平最高的上海自貿(mào)試驗區(qū),仍沒有資本項目可兌換方面的創(chuàng)新案例。而CPTPP則要求每一成員方應(yīng)允許所有與跨境服務(wù)提供相關(guān)的轉(zhuǎn)移和支付自由進(jìn)出其領(lǐng)土且無遲延。
金融數(shù)據(jù)跨境流動管理能力有待提升
我國國家層面上位法不完善,自貿(mào)試驗區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動機制建設(shè)滯后,金融數(shù)據(jù)跨境流動基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺位?!毒W(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等國家層面上位法宣示了促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動、維護(hù)國家安全的立場,但對于數(shù)據(jù)跨境流動需滿足的條件、數(shù)據(jù)出境前后的安全評估及保護(hù)措施等關(guān)鍵要素不夠明確、具體;個別金融法規(guī)“一刀切”式的禁止金融數(shù)據(jù)跨境流動,與CPTPP允許基于日常經(jīng)營所需跨境傳輸金融數(shù)據(jù)的原則不符。在國家層面的數(shù)據(jù)規(guī)制整體框架下,部分地方政府無法精準(zhǔn)把握金融數(shù)據(jù)政策對外開放的程度,自貿(mào)試驗區(qū)關(guān)于金融跨境流動政策制定力度弱、推行速度慢。如上海自貿(mào)試驗區(qū)雖已啟動“信息飛魚”等重大建設(shè)項目,但為了避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露等威脅到國家安全的潛在風(fēng)險,在促進(jìn)金融數(shù)據(jù)跨境流動政策制定方面進(jìn)展緩慢。
金融監(jiān)管及風(fēng)險防范機制尚不健全
CPTPP主要通過對金融服務(wù)設(shè)置詳盡的不符措施和例外條款實現(xiàn)對成員國的金融監(jiān)管,保證了成員國金融監(jiān)管者的自由裁量權(quán)。相比而言,我國尚未制定自貿(mào)試驗區(qū)專屬的金融監(jiān)管制度和風(fēng)險防控機制,盡管很多自貿(mào)試驗區(qū)的金融改革方案對完善金融監(jiān)管進(jìn)行了一些探索,但在金融監(jiān)管創(chuàng)新方面還比較審慎,主要包括“三反”制度、特色監(jiān)測報表等;為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險,自貿(mào)試驗區(qū)實施了一系列審慎例外措施,例如,跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)限制、資本項目不可兌換等,且實行額度管理??傮w來看,由于金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和水平不足,風(fēng)險防范機制不健全,一定程度上存在以例外措施兜底傾向。另外,自貿(mào)試驗區(qū)金融監(jiān)管部門與稅務(wù)、司法等其他監(jiān)管部門間的信息對接與數(shù)據(jù)共享還存在一定障礙,綜合監(jiān)管軟硬件能級尚有待進(jìn)一步提升。
我國自貿(mào)試驗區(qū)金融進(jìn)一步開放創(chuàng)新的政策建議
CPTPP作為當(dāng)前開放程度較高的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,我國政府已表態(tài)積極推動加入CPTPP。但值得關(guān)注的是,我國尚未推出體系性制度安排與之對接。本文建議進(jìn)一步推動我國自貿(mào)試驗區(qū)金融方面開放創(chuàng)新,結(jié)合國情對標(biāo)CPTPP規(guī)則先行先試,積極探索金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的最優(yōu)解。
完善國民待遇加負(fù)面清單制度。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)率先轉(zhuǎn)變開放模式及發(fā)展理念,參照CPTPP成員國中開放度較高的金融服務(wù)負(fù)面清單,加大對負(fù)面清單管理制度的測試力度,優(yōu)化負(fù)面清單設(shè)置,真正轉(zhuǎn)向負(fù)面清單管理。一是文本格式和內(nèi)容盡量與國際接軌。借鑒發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)計、分類以及編制方法,要求應(yīng)明確具體、易于理解,清單內(nèi)容應(yīng)邏輯清晰、高度透明,資質(zhì)類限制應(yīng)盡量與國際接軌,引入靈活性限制方式;負(fù)面清單文本應(yīng)附上對于透明度、新金融服務(wù)、跨境數(shù)據(jù)流動和爭端解決機制等方面的條款,以提高負(fù)面清單的規(guī)范性和完備性。二是利用未來不符措施清單做出合理權(quán)利保留。做好金融部門細(xì)致分類,對于當(dāng)前金融產(chǎn)品發(fā)展不足、監(jiān)管規(guī)則空白或不細(xì)致的關(guān)鍵敏感金融領(lǐng)域,建議利用未來不符措施清單為未來改革保留政策空間,防范過快開放可能導(dǎo)致的潛在金融風(fēng)險;對于非敏感部門可在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放開。三是加快推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)金融立法。建議借鑒國際通用的分類方法,梳理完善行業(yè)法律法規(guī),明確立法主體、層次,謹(jǐn)慎使用自由裁量權(quán),加快推進(jìn)行政審批程序立法化以提升便利性、規(guī)范性。
拓展金融開放領(lǐng)域。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)盡快制定對標(biāo)CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的實施方案,將CPTPP金融服務(wù)條款中尚未在境內(nèi)開放的條目在自貿(mào)試驗區(qū)大膽嘗試并進(jìn)一步完善。一是放寬金融市場準(zhǔn)入條件。積極對標(biāo)CPTPP的“新金融服務(wù)”條款,在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)對包括銀行、保險及證券等領(lǐng)域的外資獨資以及新金融服務(wù)業(yè)態(tài)實行開放政策,例如,私募股權(quán)基金跨境投資、理財、擔(dān)保及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等;探索逐步調(diào)整跨境金融服務(wù)人員管理及流動標(biāo)準(zhǔn)。二是穩(wěn)步推進(jìn)資本項目開放。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)加快探索以FT賬戶體系為代表的金融賬戶開放與資本項目可兌換的制度安排,實現(xiàn)跨境資本的自由雙向流動;積極開展支付與清算領(lǐng)域的跨境本外幣一體化資金池業(yè)務(wù),建立人民幣計價的全球結(jié)算中心,推動人民幣成為更廣泛的國際儲備貨幣。
探索建立金融數(shù)據(jù)跨境流動機制。建議參考CPTPP中“技術(shù)壁壘”規(guī)定,在自貿(mào)試驗區(qū)率先建立金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制體系,為全國對標(biāo)CPTPP形成跨境數(shù)據(jù)開放規(guī)則提供經(jīng)驗借鑒。一是建立金融數(shù)據(jù)跨境流動基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)率先建立以風(fēng)險為導(dǎo)向,數(shù)據(jù)分類分級審查、出境目的審查、出境安全評估等相結(jié)合的跨境數(shù)據(jù)流動基礎(chǔ)制度,同時明確各審查環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。探索對敏感數(shù)據(jù)實施跨境傳輸評估許可,明確非敏感數(shù)據(jù)跨境流動及非本地化存儲要求并逐步與CPTPP接軌。二是提升監(jiān)管科技水平和數(shù)據(jù)管轄能力。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)強化信息技術(shù)研發(fā)應(yīng)用能力,提升監(jiān)管科技水平和域外數(shù)據(jù)管轄能力,同時合理識別數(shù)據(jù)處理者,逐步將大型科技企業(yè)等所有從事金融信息跨境處理的相關(guān)機構(gòu)全部納入監(jiān)管,填補金融數(shù)據(jù)監(jiān)管空白。三是國家層面應(yīng)加強金融數(shù)據(jù)治理立法。國家層面應(yīng)為各地自貿(mào)試驗區(qū)探索金融數(shù)據(jù)跨境流動機制營造良好的外部發(fā)展環(huán)境。盡快推動出臺上位法配套法規(guī),打造網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護(hù)“三位一體”數(shù)據(jù)治理法律體系,并做好自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)金融法規(guī)與上位法的銜接。
做好金融對外開放的風(fēng)險防控。自貿(mào)試驗區(qū)是金融開放高地,要不斷完善金融風(fēng)險防控體系,提升金融宏觀審慎監(jiān)管能力,在有效維護(hù)金融安全的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)對外開放。一方面,要堅守風(fēng)險底線。對標(biāo)CPTPP推動金融開放不代表所有的條目都要達(dá)標(biāo),應(yīng)該結(jié)合實際情況采用結(jié)構(gòu)化政策穩(wěn)步推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)金融開放。例如,對于升級“國民待遇”等傳統(tǒng)條款部分內(nèi)容,可對標(biāo)加以推進(jìn),但在跨境數(shù)據(jù)、金融投資爭端等涉及國家安全及金融安全等領(lǐng)域則要求在堅守對外開放及風(fēng)險防控底線的基礎(chǔ)上進(jìn)行逐步探索。另一方面,也要積極創(chuàng)新探索。一是強化管理,確保監(jiān)管政策具體、透明、可預(yù)期。自貿(mào)試驗區(qū)要探索建立基于風(fēng)險指標(biāo)、內(nèi)外資統(tǒng)一的監(jiān)管機制,確保事前準(zhǔn)入審批各項要求及流程呈現(xiàn)高度透明化,準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌程度高,將事中和事后監(jiān)管放在更重要的位置。二是簡政放權(quán),完善金融監(jiān)管制度體系。賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大的開放自主權(quán),允許在金融開放領(lǐng)域自行出臺實施扶持政策、行政法規(guī)和管理規(guī)章,同時不斷完善自貿(mào)試驗區(qū)容錯糾錯和激勵機制。三是創(chuàng)新監(jiān)管,提升數(shù)字化監(jiān)管能力。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù),創(chuàng)新性提高監(jiān)管數(shù)字化水平,實現(xiàn)智能化監(jiān)管。積極運用金融科技來探索和完善“沙盒監(jiān)管”機制,構(gòu)建金融開放創(chuàng)新的“安全空間”。四是加強合作,穩(wěn)步推進(jìn)金融開放創(chuàng)新。由于CPTPP中對成員國的金融監(jiān)管權(quán)限主要表現(xiàn)在“不符”和“例外”條例方面,建議加強國際合作,強化國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn),充分理解成員國金融監(jiān)管政策,推進(jìn)信息共享及合作談判,在國際金融監(jiān)管規(guī)制制定中發(fā)出中國聲音。
(作者單位:國家開發(fā)銀行青島市分行,青島銀保監(jiān)局)
責(zé)任編輯:魏敏倩
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