劉曉蕾（高級(jí)經(jīng)濟(jì)師）

國(guó)有企業(yè)歷來(lái)是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，而國(guó)有控股上市公司更是A 股市場(chǎng)的“壓艙石”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022 年4 月12 日，國(guó)有控股上市公司數(shù)量占我國(guó)A 股上市公司數(shù)量的比重為27%，市值占比則為48%（王雅潔，2022）。為此，在公司法層面對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行特別規(guī)整，進(jìn)而完善國(guó)有控股上市公司的治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)規(guī)范其內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)推動(dòng)資本市場(chǎng)有序健康發(fā)展具有重要意義。2021 年12 月，經(jīng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過的《公司法（修訂草案）》（簡(jiǎn)稱“草案一審稿”）公布，其對(duì)國(guó)有公司的規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)充并予以專章規(guī)定。2022 年12 月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議審議通過的《公司法（修訂草案二次審議稿）》（簡(jiǎn)稱“草案二審稿”）延續(xù)此立法模式。本文借助《公司法》即將作出重大修訂的決定，深入解析國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的法律構(gòu)造及其邏輯障礙，從而明確完善進(jìn)路，優(yōu)化相關(guān)治理結(jié)構(gòu)。

一、國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的法律構(gòu)造

上市公司治理為系統(tǒng)性工程，需要科學(xué)的權(quán)責(zé)配置與監(jiān)督機(jī)制的協(xié)同推進(jìn)。其中：外部監(jiān)督為外源性的輔助監(jiān)督力量，包括市場(chǎng)機(jī)制、政府監(jiān)管部門等；內(nèi)部監(jiān)督為內(nèi)生性的根本監(jiān)督舉措，包括公司機(jī)關(guān)的分權(quán)與問責(zé)，并呈現(xiàn)為具體的內(nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)。有效監(jiān)督是公司內(nèi)部機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)分配的重要目標(biāo)，而明晰公司內(nèi)部機(jī)關(guān)的職責(zé)分配是解析公司內(nèi)部監(jiān)督模式的基礎(chǔ)。當(dāng)前，國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)主要由《公司法》和證監(jiān)會(huì)于2018 年發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》等規(guī)范來(lái)確定。但若要理清國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的法律構(gòu)造，還要在一般性上市公司機(jī)關(guān)職權(quán)分配、監(jiān)督模式的基礎(chǔ)上提煉出“國(guó)有控股的特殊因子”。

（一）上市公司內(nèi)部監(jiān)督的一般架構(gòu)

公司治理結(jié)構(gòu)在公司內(nèi)部是通過健全的組織機(jī)構(gòu)及其有效工作實(shí)現(xiàn)的，而每個(gè)機(jī)構(gòu)在公司中的地位和作用，又通過其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置體現(xiàn)出來(lái)（施天濤，2018）。上市公司的主要職權(quán)機(jī)關(guān)由四部分組成，包括股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層。一般認(rèn)為，股東大會(huì)是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。董事會(huì)對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作，依法行使經(jīng)營(yíng)決策權(quán)和執(zhí)行職能。根據(jù)工作需要，董事會(huì)可以設(shè)立戰(zhàn)略、薪酬、審計(jì)等專業(yè)委員會(huì)作為輔助機(jī)構(gòu)。監(jiān)事會(huì)由股東和適當(dāng)比例的職工代表組成，監(jiān)事會(huì)對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)督公司董事和其他高級(jí)管理人員依法履行職責(zé)。經(jīng)理則由董事會(huì)選聘，受董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施股東大會(huì)、董事會(huì)的重要決議，主持公司的日常工作。公司內(nèi)部需要配備監(jiān)督機(jī)制的根本原因在于，“那些控制公司的人，即便他們也擁有大批股票，仍可能會(huì)犧牲公司利益來(lái)為自己謀利，而不是為公司謀取利潤(rùn)”，即委托代理問題（伯利和米恩斯，2005）。委托代理問題本質(zhì)上是由非對(duì)稱信息和不完全信息引起的激勵(lì)約束問題（易憲容，1998），外部監(jiān)管不如內(nèi)部監(jiān)督（人員）擁有更多的信息獲取機(jī)會(huì)和更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境狀態(tài)分析能力。從這一層面來(lái)講，具體負(fù)責(zé)決策經(jīng)營(yíng)的董事與經(jīng)理需要被監(jiān)督以防范機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)他們自身會(huì)因?yàn)樾畔?yōu)勢(shì)和知識(shí)壟斷而成為上市公司內(nèi)部監(jiān)督的重要主體。這體現(xiàn)為現(xiàn)行《公司法》中的信義義務(wù)規(guī)則，大量規(guī)范集中在“董事行為規(guī)制”上（蔣大興，2022）。

1.監(jiān)事會(huì)為《公司法》明文規(guī)定的基本監(jiān)督機(jī)關(guān)。

根據(jù)《公司法》第53 條規(guī)定，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督包括對(duì)公司的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)董事、高級(jí)管理人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督：董事、高管執(zhí)行公司職務(wù)時(shí)若違反法律、法規(guī)或者公司章程，監(jiān)事會(huì)有權(quán)提出罷免建議；董事及高管若損害公司利益行為，監(jiān)事會(huì)有權(quán)要求其糾正等?！渡鲜泄局卫頊?zhǔn)則》第46 條規(guī)定：監(jiān)事會(huì)有權(quán)了解公司經(jīng)營(yíng)狀況；第47 條規(guī)定：監(jiān)事會(huì)依法檢查公司財(cái)務(wù)、監(jiān)督董事和高級(jí)管理人員履職的合法合規(guī)性；緊接著，第48 條至第50 條分別對(duì)董事、高管、審計(jì)人員列席監(jiān)事會(huì)議，監(jiān)督結(jié)果的作用以及監(jiān)事會(huì)對(duì)公司內(nèi)部違法違規(guī)等行為的報(bào)告義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。

2.股東大會(huì)的職能天然附隨監(jiān)督作用，主要通過對(duì)董事的選任和罷免實(shí)現(xiàn)監(jiān)督威懾?！豆痉ā返?7 條第1 款規(guī)定，“股東會(huì)行使下列職權(quán)：……（二）選舉和更換非由職工代表?yè)?dān)任的董事、監(jiān)事，決定有關(guān)董事、監(jiān)事的報(bào)酬事項(xiàng)；……”，股東會(huì)有權(quán)在董事任期屆滿之前隨時(shí)解除其董事職位。2019 年4 月實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)公司法〉若干問題的規(guī)定（五）》第3 條規(guī)定，董事任期屆滿前被股東會(huì)或者股東大會(huì)有效決議解除職務(wù)，其主張解除不發(fā)生法律效力的，人民法院不予支持。與之同步，2019 年4 月17日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于修改〈上市公司章程指引〉的決定》刪除了“股東大會(huì)不能無(wú)故解除其職務(wù)”的規(guī)定，將第96 第1 款修改為：“董事由股東大會(huì)選舉或者更換，并可在任期屆滿前由股東大會(huì)解除其職務(wù)。”我國(guó)《公司法》確立的是董事的無(wú)因解除制度。但股東一般無(wú)法直接參與公司的具體事務(wù)，而由董事（會(huì)）對(duì)股東組成的股東大會(huì)負(fù)責(zé)，因此股東在一定程度上可通過股東大會(huì)借助董事會(huì)決定經(jīng)營(yíng)決策、控制經(jīng)理層人選等，即通過對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)形成的把控發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。一般情況下，股東通過行使表決權(quán)、查閱權(quán)等權(quán)利來(lái)參與公司治理的積極性愈高，對(duì)董事和經(jīng)理的監(jiān)督成效愈顯著。

3.基于組織擴(kuò)張、社會(huì)分工和代理權(quán)下沉的公司發(fā)展趨勢(shì)（蔣大興，2020），董事開始具備相應(yīng)的監(jiān)督義務(wù)，董事會(huì)也開始而承擔(dān)一定的監(jiān)督職能。對(duì)于一般公司來(lái)講，董事會(huì)的監(jiān)督職能主要通過對(duì)經(jīng)理層擁有的任免權(quán)來(lái)發(fā)揮。而對(duì)上市公司來(lái)講，除任免機(jī)制外，設(shè)立董事會(huì)專門委員會(huì)中的審計(jì)委員會(huì)以及獨(dú)立董事是另一重要的常態(tài)化監(jiān)督手段。一方面，2005 年修訂的《公司法》明確了上市公司應(yīng)設(shè)置獨(dú)立董事。2022年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《上市公司獨(dú)立董事規(guī)則》規(guī)定，獨(dú)立董事經(jīng)股東大會(huì)選舉決定。獨(dú)立董事應(yīng)具有獨(dú)立性、專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)性等要求，同時(shí)不得存在與上市公司具有影響其監(jiān)督判斷的利益關(guān)系，如控制權(quán)關(guān)系、關(guān)聯(lián)關(guān)系、服務(wù)關(guān)系等。獨(dú)立董事除了應(yīng)當(dāng)具有《公司法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)賦予董事的職權(quán)，上市公司還應(yīng)當(dāng)賦予獨(dú)立董事特別職權(quán)發(fā)揮其監(jiān)督職能，主要包括重大關(guān)聯(lián)交易的認(rèn)可權(quán)、提議權(quán)、發(fā)表獨(dú)立意見權(quán)、聘請(qǐng)外部審計(jì)或者咨詢機(jī)構(gòu)權(quán)等。另一方面，2018 年證監(jiān)會(huì)修訂《上市公司治理準(zhǔn)則》：第38 條明確了上市公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)由董事構(gòu)成，獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人，并且召集人應(yīng)為會(huì)計(jì)專業(yè)人士；第39 條明確了審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)，包括監(jiān)督和評(píng)估上市公司的外部與內(nèi)部審計(jì)工作、審核公司的財(cái)務(wù)信息和披露、監(jiān)督及評(píng)估公司內(nèi)部控制以及負(fù)責(zé)法律法規(guī)和公司章程等。

由此可見，當(dāng)前《公司法》通過多元的機(jī)構(gòu)設(shè)置形成了基本的治理結(jié)構(gòu)和交錯(cuò)的監(jiān)督模態(tài)，立法者試圖通過權(quán)力機(jī)關(guān)（股東大會(huì)）——執(zhí)行機(jī)關(guān)（董事會(huì)為抽象執(zhí)行機(jī)關(guān)、經(jīng)理為具體執(zhí)行機(jī)關(guān)）——監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)事會(huì)）的分層結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)分明、互相制約的權(quán)力均衡，從而對(duì)上市公司的董事和經(jīng)理這兩個(gè)重要的經(jīng)營(yíng)管理人員進(jìn)行直接的監(jiān)督：（1）股東大會(huì)、獨(dú)立董事、審計(jì)委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)對(duì)內(nèi)部董事的監(jiān)督；（2）董事會(huì)、獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)對(duì)經(jīng)理的監(jiān)督。

（二）國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的特殊性

現(xiàn)行《公司法》未將國(guó)有公司作為單獨(dú)的規(guī)制對(duì)象予以列明，只在第二章第四節(jié)國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行了特別規(guī)定，國(guó)有控股公司在《公司法》中并未單獨(dú)涉及，但最新的《公司法》修訂草案一審稿與草案二審稿均設(shè)置了“國(guó)家出資公司”的專章規(guī)定，其原因在于國(guó)有公司在治理層面的特殊性。這種特殊性在國(guó)有控股上市公司中更為凸顯，具體如下：

1.國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督具有復(fù)雜性。雖然國(guó)家作為控股股東使得公司在資本市場(chǎng)的流通股份及其流動(dòng)頻率被壓縮，資本市場(chǎng)的外部競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督機(jī)制大大降低。但國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）代表國(guó)家履行出資人的職責(zé)，其作為行政機(jī)關(guān)被法律法規(guī)苛以強(qiáng)制性的參與治理和監(jiān)督經(jīng)營(yíng)職責(zé)，從本質(zhì)上強(qiáng)化了國(guó)家股東的權(quán)利行使的能動(dòng)性，以至在國(guó)有控股的公司中，股東大會(huì)的統(tǒng)籌決策職能并非如一般上市公司一樣被信息逐級(jí)衰減的經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制所弱化。換言之，股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層在國(guó)有控股的公司均為具有決策與經(jīng)營(yíng)職權(quán)的重要機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，作為采取公司形式的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有控股上市公司的董事會(huì)（含下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)）、監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立董事同樣具有不同程度的監(jiān)督職能，其內(nèi)部的制衡監(jiān)督機(jī)制也呈現(xiàn)出多線程交錯(cuò)模式。

2.國(guó)有控股上市公司中的國(guó)有控股因素必然使得公司治理采取的是股東會(huì)中心主義模式?，F(xiàn)行《公司法》規(guī)定以及上市公司的機(jī)關(guān)職責(zé)分配規(guī)范均未明確一般公司的治理模式屬于董事會(huì)中心主義還是股東會(huì)中心主義①。雖然我國(guó)上市公司一般具有比較集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離程度較低，即存在控制權(quán)并非國(guó)有公司的特有現(xiàn)象，但國(guó)有公司在股東介入治理方面更為突出。因?yàn)樽試?guó)有企業(yè)的公司制改革后，國(guó)家的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在法律上表達(dá)為公司股權(quán)。為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，國(guó)有企業(yè)在公司治理上需要延續(xù)國(guó)家控制的模式，通過上收重要經(jīng)營(yíng)決策權(quán)以保持國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展（劉凱湘和劉晶，2021）。所以，國(guó)有控股上市公司的治理模式在實(shí)踐中可明確為股東會(huì)中心主義。我國(guó)公司治理在未來(lái)的重要方向和出路是順應(yīng)公司控股的股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理態(tài)勢(shì)，構(gòu)建以控股股東為核心的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制（趙旭東，2020），內(nèi)部監(jiān)督亦應(yīng)以控股股東為基點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

3.國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督因其治理模式而呈現(xiàn)收益權(quán)與控制權(quán)再度分離的特殊現(xiàn)象。不同于國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)的規(guī)定，因社會(huì)資本與國(guó)有資本共同持股，國(guó)有控股公司中仍然需要股東大會(huì)作為公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)。國(guó)資委則是代表行使出資人職能，委派人員參與治理，而國(guó)家享有股份所有權(quán)與收益權(quán)?；诖?，在委托代理的激勵(lì)與約束權(quán)衡上，若有控制權(quán)而無(wú)收益權(quán)，經(jīng)濟(jì)人就會(huì)缺乏實(shí)現(xiàn)最佳效率產(chǎn)出的激勵(lì)（盧現(xiàn)祥和朱巧玲，2007），從而可能產(chǎn)生控制權(quán)行使低效和國(guó)資委下具體代表人員的權(quán)力尋租的后果。因此，國(guó)有控股上市公司中的監(jiān)督對(duì)象實(shí)際為三重主體：董事、經(jīng)理、控股股東（體現(xiàn)為國(guó)資委代表）。對(duì)于國(guó)資委代表的監(jiān)督而言，不僅需要公司法律的監(jiān)督，還需要政治層面上的監(jiān)督。對(duì)于國(guó)有控股上市公司的董事和經(jīng)理而言，亦是如此。而不同于一般上市公司的遴選淘汰機(jī)制，國(guó)有控股上市公司的董事及高級(jí)管理人員受國(guó)資委委派履行管理職責(zé)，黨委會(huì)、董事會(huì)及經(jīng)理層在人員構(gòu)成上高度重合。黨組織成員廣泛參與公司治理和交叉任職的現(xiàn)象普遍。目前，常見的做法是黨委書記兼任董事長(zhǎng)，黨委副書記兼任總經(jīng)理，黨委成員兼任副總經(jīng)理或董事。個(gè)別公司甚至還存在董事長(zhǎng)、黨委書記、總經(jīng)理“三權(quán)合一”的現(xiàn)象。

二、國(guó)有控股上市公司內(nèi)部法律監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性制因

（一）監(jiān)督方式的分工與協(xié)作需求

國(guó)有控股上市公司中存在公司法律的監(jiān)督與政治的監(jiān)督，兩種方式的分工明晰是完善國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的基本前提。國(guó)有控股上市公司若完全運(yùn)用私人公司的規(guī)則，國(guó)資委只能作為出資人進(jìn)行一種“股東化”的內(nèi)部監(jiān)督，但這顯然與國(guó)有企業(yè)實(shí)踐中盛行的“行政化的”“非股東化管理措施”相左（蔣大興，2023）。隨著國(guó)有企業(yè)改革全面實(shí)現(xiàn)公司化，相應(yīng)的管理也從“管資產(chǎn)”走向“管資本”，但即使國(guó)有控股公司是作為高度市場(chǎng)化組織表現(xiàn)形式的上市公司，也很難采取全面“股東化”、去行政化的監(jiān)管模式。監(jiān)督方式的科學(xué)分工涉及的問題集中體現(xiàn)為發(fā)揮保證監(jiān)督作用的黨組織（特別是紀(jì)檢監(jiān)察部門）與監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等上市公司監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)。具體包括黨管干部、黨管人才的實(shí)現(xiàn)方式，經(jīng)營(yíng)管理層市場(chǎng)化選聘人才機(jī)制的協(xié)調(diào)，黨委參與企業(yè)重大問題決策與董事會(huì)依法決策的協(xié)調(diào)，以及黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層三者之間的責(zé)權(quán)利協(xié)調(diào)等問題。

監(jiān)督方式分工與監(jiān)督職能發(fā)揮的基本要素是公司機(jī)關(guān)人員職責(zé)定位清晰、人員構(gòu)成獨(dú)立。本文認(rèn)為，國(guó)有控股上市公司內(nèi)部法律監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)為董事和經(jīng)理，而政治監(jiān)督的對(duì)象則主要為股東會(huì)、董事會(huì)中的國(guó)資委駐派代表等非市場(chǎng)化選派人員。根據(jù)《黨章》及有關(guān)黨內(nèi)制度規(guī)定，國(guó)有企業(yè)黨組織是企業(yè)的政治核心，黨組織行使參與企業(yè)重大決策，領(lǐng)導(dǎo)思想政治工作、反腐倡廉工作、精神文明建設(shè)和工會(huì)等工作，貫徹黨管干部、黨管人才原則，發(fā)揮監(jiān)督保證作用等重要職能。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員是黨在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的執(zhí)政骨干，是治國(guó)理政復(fù)合型人才的重要來(lái)源。選好用好管好這支隊(duì)伍，對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革的成敗和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展至關(guān)重要?！秉h管人才并非一定要求全部董事均為“執(zhí)政者”，只需要在“管資本”方向上把握大局即可。從理論上來(lái)講，董事應(yīng)屬于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，應(yīng)是黨務(wù)、法律、財(cái)經(jīng)、管理甚至各類工程技術(shù)方面的綜合性、復(fù)合型人才，同時(shí)還要求具備較高的政治素養(yǎng)和職業(yè)道德水準(zhǔn)。但是，這種“全能型選手”在國(guó)有控股公司經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐中并不多見。而國(guó)資委代表進(jìn)入股東會(huì)，在重大投資決策事項(xiàng)中發(fā)揮作用才是國(guó)家股權(quán)行使的法律邏輯的基本表達(dá)。再則，國(guó)有企業(yè)落實(shí)黨管干部原則必須與市場(chǎng)化選人用人方式有機(jī)統(tǒng)一。部分董事、高級(jí)管理人員、各層級(jí)經(jīng)理應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)化選用方式，充分利用國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)對(duì)市場(chǎng)化選任的董事、經(jīng)理進(jìn)行契約化管理、專業(yè)化競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，賦予其相對(duì)獨(dú)立的地位和較為寬泛的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限，使得他們能夠在權(quán)限范圍之內(nèi)獨(dú)立自主地開展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)而不受到其他主體的干預(yù)（夏小雄，2021）。

（二）多線程模式中的監(jiān)督不力問題

國(guó)有控股上市公司的多線程監(jiān)督模式未能發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)效果，反而在各環(huán)節(jié)存在監(jiān)督不力、功能交錯(cuò)問題，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.獨(dú)立董事的監(jiān)督效用有限。從《公司法》和《證券法》的規(guī)定來(lái)看，獨(dú)立董事與普通董事對(duì)公司所負(fù)有的忠實(shí)、勤勉義務(wù)以及其不當(dāng)履職所產(chǎn)生的責(zé)任是一致的。實(shí)踐中，國(guó)有控股上市公司均按照法律法規(guī)要求聘用獨(dú)立董事，很多上市公司獨(dú)立董事占比也遠(yuǎn)超法定要求。而且，許多國(guó)有控股上市公司專門制定了獨(dú)立董事工作細(xì)則或在公司章程中作出明確規(guī)定，通過向獨(dú)立董事定期發(fā)送資訊、定期或不定期組織現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、與董事長(zhǎng)及高管定期溝通等方式，保證獨(dú)立董事的知情權(quán)和調(diào)查權(quán)。但是，從獨(dú)立董事選任機(jī)制中反映的利益結(jié)構(gòu)來(lái)看，本應(yīng)勤勉盡責(zé)的獨(dú)立董事，由于激勵(lì)約束不足也很難真正做到勤勉盡責(zé)②。從路徑依賴和多元均衡理論來(lái)看，獨(dú)立董事的引入并未明顯打破現(xiàn)有公司結(jié)構(gòu)中各方利益的均衡（朱慈蘊(yùn)和林凱，2013）。因此，有學(xué)者提出應(yīng)明確獨(dú)立董事信義義務(wù)的內(nèi)涵，構(gòu)建區(qū)別于執(zhí)行董事會(huì)成員的特有信義義務(wù)體系（徐強(qiáng)勝和簡(jiǎn)曉婷，2022），并考慮從獨(dú)立董事的有限責(zé)任、多元化薪酬、董事責(zé)任保險(xiǎn)、市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制等方面激勵(lì)并約束獨(dú)立董事的治理效能（傅穹，2022）。

2.監(jiān)事會(huì)監(jiān)督作用不彰。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是，監(jiān)事往往專業(yè)性不足。《公司法》對(duì)監(jiān)事會(huì)組成、職權(quán)范圍、監(jiān)事會(huì)召開和決議程序作了全面規(guī)定，但未對(duì)監(jiān)事的積極任職資格作出規(guī)定。上市公司監(jiān)督的重要方式為信息監(jiān)督，監(jiān)督的前提是信息公開，主要內(nèi)容包括財(cái)務(wù)信息，這是因?yàn)樘摷訇愂?、?nèi)幕交易等證券違法行為往往需要借助財(cái)務(wù)手段方得以實(shí)施。然而在實(shí)踐中，多數(shù)監(jiān)事并不具備一般的財(cái)務(wù)知識(shí)，無(wú)法理解抽象的財(cái)務(wù)報(bào)表中反映的利潤(rùn)、資產(chǎn)等會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)股票的價(jià)值評(píng)估等專業(yè)財(cái)務(wù)問題就更難以進(jìn)行有效監(jiān)督（范圍，2016）。二是，監(jiān)事（會(huì)）的責(zé)權(quán)利配置均衡度有待提高。在國(guó)有控股上市公司，監(jiān)事會(huì)并沒有設(shè)立單獨(dú)的財(cái)務(wù)和審計(jì)委員會(huì)，缺乏落實(shí)財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的組織保障，而且《公司法》亦未明確監(jiān)事會(huì)行使財(cái)務(wù)監(jiān)督職權(quán)的具體措施?？紤]到監(jiān)事會(huì)主要由股東代表和公司內(nèi)部職工組成，履職所必需的費(fèi)用也由公司承擔(dān)，在行政關(guān)系和財(cái)務(wù)關(guān)系上受制于董事會(huì)和管理層，因此他們難以完全客觀地發(fā)表監(jiān)督意見和履行監(jiān)督職責(zé)。三是，在激勵(lì)機(jī)制方面，監(jiān)事的薪酬并未與監(jiān)督成效掛鉤，使得監(jiān)事勤勉履行監(jiān)督職責(zé)的意愿不夠強(qiáng)烈。

三、國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的法制完善進(jìn)路

（一）結(jié)構(gòu)完善：以審計(jì)委員會(huì)為主體的國(guó)有控股上市公司監(jiān)督

由于獨(dú)立董事的監(jiān)督功能往往是融于審計(jì)委員會(huì)，通過審計(jì)委員會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)、內(nèi)控甚至是合規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立董事的治理功能，所以無(wú)須特別關(guān)注獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督結(jié)構(gòu)上的重合問題。但監(jiān)事會(huì)與審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)督功能的交錯(cuò)問題需要解決。本文認(rèn)為，國(guó)有控股上市公司應(yīng)采用一元制監(jiān)督模式，并且以分工方式在董事會(huì)內(nèi)部來(lái)完成監(jiān)督權(quán)配置的審計(jì)委員會(huì)模式較為可取。理由如下：

1.監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督模式強(qiáng)調(diào)監(jiān)督者與董事會(huì)之間的制衡關(guān)系。監(jiān)督者置身于董事會(huì)之外，以“局外人”立場(chǎng)行使監(jiān)察職責(zé)。但在上市公司，特別是存在國(guó)有控制權(quán)的上市公司中，這會(huì)在一定程度上將監(jiān)事與經(jīng)營(yíng)決策相關(guān)的關(guān)鍵信息以及財(cái)務(wù)審計(jì)相關(guān)的日常業(yè)績(jī)信息隔離。根據(jù)《證券法》的相關(guān)規(guī)定，上市公司必須定期披露年度報(bào)告、中期報(bào)告和季度報(bào)告，此外，還需及時(shí)披露可能影響投資者決策的重大信息。監(jiān)事會(huì)也因此負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)，確保上述信息對(duì)外發(fā)布時(shí)的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整。如此高頻率的履職需求對(duì)于信息獲取能力較弱的監(jiān)事來(lái)說很可能力有不逮。一方面，國(guó)有控股上市公司的監(jiān)事往往通過國(guó)資委委托代表派駐，在履職便利度不高的情況下，專業(yè)性有限、激勵(lì)約束動(dòng)力不足的監(jiān)事難以滿足有效監(jiān)督的制度期待。另一方面，除了控股股東，在上市公司中很少有其他股東愿意擔(dān)任監(jiān)事履行監(jiān)督職責(zé)。而從制度預(yù)設(shè)上來(lái)看，國(guó)有控股不同于一般的私人控股形式，國(guó)有控制理論上不會(huì)損害公司整體利益，因此無(wú)須在公司法層面作出特別因應(yīng)。對(duì)于國(guó)資委委派的代表人員權(quán)力行使的監(jiān)督而言，則是需要更多地從黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)資委規(guī)范等層面作出特別規(guī)范。

2.審計(jì)委員會(huì)履行監(jiān)督職能的優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)督者與管理者均是董事會(huì)中的成員，監(jiān)督者也參與公司決策。將監(jiān)督職能融入決策過程中，審計(jì)委員會(huì)具有獨(dú)特的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)（格倫德曼，2018）。董事會(huì)本身享有選任和解聘管理層的人事權(quán)，這為履行監(jiān)督職責(zé)提供了必要的權(quán)力，能彌補(bǔ)平行雙層制下的監(jiān)事會(huì)對(duì)于董事會(huì)（定位于執(zhí)行機(jī)構(gòu)）與經(jīng)理層沒有人事權(quán)的重大缺陷（蔡英欣，2018）。而且，公司內(nèi)部的利益沖突集中體現(xiàn)在公司的財(cái)務(wù)領(lǐng)域③，所以相關(guān)監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)集中于此。根據(jù)《上市公司治理準(zhǔn)則》第38 條的規(guī)定，審計(jì)委員會(huì)的召集人為會(huì)計(jì)領(lǐng)域的相關(guān)人員，這是履行監(jiān)督職責(zé)的專業(yè)基礎(chǔ)和能力保障。在上市公司董事會(huì)內(nèi)部，審計(jì)委員會(huì)作為保障公司財(cái)務(wù)信息乃至所有的披露信息真實(shí)的第一道屏障，在提升信息披露質(zhì)量和抑制財(cái)務(wù)舞弊等方面具有重要作用。

因此，董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)應(yīng)成為國(guó)有控股上市公司實(shí)現(xiàn)內(nèi)部法律監(jiān)督的基本方式，審計(jì)委員會(huì)作為治理結(jié)構(gòu)中的重要主體承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)可以考慮不設(shè)監(jiān)事會(huì)，避免功能交錯(cuò)的問題。這已經(jīng)在《公司法》修訂草案中有所體現(xiàn)。其中，董事（包括市場(chǎng)化選任和黨組織通過法定程序選任）和高級(jí)管理人員均需要由審計(jì)委員會(huì)通過法定職權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督。但對(duì)于同時(shí)具有政治身份的國(guó)資委駐派的股東大會(huì)代表、董事，還需要由黨委、紀(jì)委等進(jìn)行特別的政治監(jiān)督。而通過前述的市場(chǎng)化選任的董事和經(jīng)理，其本身還面臨外部市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力與股票薪酬激勵(lì)，職業(yè)化和市場(chǎng)化使他們能夠形成一定的自我約束，所以只需按照普通上市公司的一般邏輯進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)即可。

（二）立法完善：國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的公司法依托

2022 年12 月，草案二審稿公布，除了保留草案一審稿對(duì)國(guó)家出資公司規(guī)定進(jìn)行大幅修改的內(nèi)容，還對(duì)其他有關(guān)股份公司的內(nèi)容進(jìn)行了精細(xì)化完善，多數(shù)條文涉及國(guó)有控股上市公司的內(nèi)部監(jiān)督問題。

1.放寬了股份有限公司董事會(huì)人數(shù)限制。草案二審稿第120條第1款將現(xiàn)行《公司法》第108條中董事會(huì)的人數(shù)范圍從5 ～19 人改為3 人以上，賦予了公司內(nèi)部監(jiān)督更多的自治空間。理論上，董事會(huì)人數(shù)的多寡屬于公司自治范疇，由公司根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)模式等個(gè)性需求而決定；實(shí)踐中，也有研究指出，國(guó)有控股上市公司的董事會(huì)規(guī)模與公司績(jī)效呈現(xiàn)弱相關(guān)性（徐金喜，2011），以法律對(duì)董事會(huì)的人數(shù)作出嚴(yán)格的強(qiáng)制性規(guī)范（上限和下限）并無(wú)足夠的正當(dāng)性及理性支撐，也不符合市場(chǎng)化改革之下激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力的發(fā)展動(dòng)向。董事會(huì)規(guī)模關(guān)涉公司中各方的利益制衡，最新的草案二審稿采取“3人以上”的規(guī)定，既能夠確保董事會(huì)集體決策、多數(shù)決議與程序效率的公司基本程式要求，同時(shí)也能夠放寬不必要的人數(shù)規(guī)制，靈活適配不同國(guó)有控股上市公司的實(shí)踐需求。

2.突破股份公司傳統(tǒng)的“董事/監(jiān)事”的二元制監(jiān)督模式，允許股份公司自主選擇一元制模式。草案二審稿第121 條明確了股份公司可以按照公司的章程在董事會(huì)中設(shè)置審計(jì)委員會(huì)等專門組織對(duì)公司財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)進(jìn)行監(jiān)督，以取代監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事。但一方面，草案二審稿將人員構(gòu)成要求從一審稿的“過半數(shù)為非執(zhí)行董事”修改為“三名以上的董事且獨(dú)立董事過半數(shù)”；另一方面，草案二審稿又增加了新的規(guī)定即組成審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立董事至少有一名是會(huì)計(jì)專業(yè)人士，獨(dú)立董事不得在公司擔(dān)任除董事以外的其他職務(wù)，且不得與公司存在任何可能影響其獨(dú)立客觀判斷的關(guān)系，從而明確了審計(jì)委員會(huì)成員的任職要求與人員構(gòu)成，為其更好地取代監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)作了充分的制度鋪墊。傳統(tǒng)上，上市公司由審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)共同行使內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，如前文所述，審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)存在一定的功能交叉④，容易引發(fā)監(jiān)督職能的疊床架屋、權(quán)責(zé)不清（林一英，2022），進(jìn)而造成資源內(nèi)耗，影響監(jiān)督效能。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)的主要資本市場(chǎng)的法域多采用一元制內(nèi)部監(jiān)督模式，例如美國(guó)上市公司的董事會(huì)由執(zhí)行董事與獨(dú)立董事組成，在薩班斯法案后開始強(qiáng)化董事會(huì)的監(jiān)督功能，且必須下設(shè)審計(jì)委員會(huì)。日本自2002年開始允許公司根據(jù)章程選擇三委員會(huì)（提名、薪酬和監(jiān)察），不再設(shè)置監(jiān)事或者監(jiān)事會(huì)。允許國(guó)有控股上市公司以審計(jì)委員會(huì)取代監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)提高國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督效率、與國(guó)際接軌進(jìn)而推動(dòng)國(guó)有控股上市公司更好地“走出去”深有裨益（何林峰，2022）。

3.草案二審稿通過第七章專章對(duì)國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了特別規(guī)定。其中：通過第168條將適用范圍由國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司擴(kuò)大到國(guó)有控股股份有限公司等國(guó)有企業(yè)。根據(jù)第177 條規(guī)定，國(guó)有控股公司應(yīng)當(dāng)依法建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，加強(qiáng)內(nèi)部合規(guī)管理。雖然國(guó)家出資公司存在區(qū)別于一般的私人/商業(yè)公司的“國(guó)家因子”與公共屬性，但其依然是利用公司形式開展市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，在治理層面與一般的私人/商業(yè)公司仍存在諸多共性，例如委托代理問題及其衍生的監(jiān)督規(guī)則。在《公司法》中增加并完善國(guó)家出資公司的相關(guān)規(guī)定，有利于推動(dòng)一般上市公司與股份有限公司成熟的監(jiān)督管理制度逐漸適用于國(guó)有控股上市公司的監(jiān)督管理，促進(jìn)后者更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。此外，草案二審稿不僅堅(jiān)持了現(xiàn)行《公司法》第19 條的規(guī)定——在公司中依據(jù)《黨章》設(shè)立黨組織并開展活動(dòng)，而且在第170 條突出強(qiáng)調(diào)了在國(guó)家出資公司中，黨組織依照《黨章》發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，研究討論公司重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，支持股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理人員依法行使職權(quán)。這在一定程度上回應(yīng)了國(guó)有企業(yè)的公共屬性，并兼顧其政治特征。

《公司法》的最新修改動(dòng)向?yàn)槎聲?huì)下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)取代監(jiān)事會(huì)、成為國(guó)有控股上市公司內(nèi)部法律監(jiān)督的基本機(jī)關(guān)提供了框架基礎(chǔ)，但具體的操作性規(guī)則仍需要國(guó)資委等在有關(guān)的部門規(guī)范中予以落實(shí)。

（三）協(xié)同完善：國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的具體規(guī)則

雖然《公司法》修訂為國(guó)有控股上市公司內(nèi)部監(jiān)督的完善提供了基礎(chǔ)的規(guī)范依托，但其相關(guān)機(jī)制真正發(fā)揮成效不僅需要法律層面的支持，還需要配以具體規(guī)則以健全國(guó)有控股上市公司的制度體系。具體規(guī)則應(yīng)從兩方面回應(yīng)國(guó)有控股上市公司的特殊性，從而協(xié)同實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果：一是在以上市公司為主要規(guī)范對(duì)象的規(guī)定中作出關(guān)于國(guó)有控股公司的特別規(guī)定；二是在以國(guó)有公司為主要規(guī)范對(duì)象的規(guī)定中結(jié)合上市公司屬性作出相應(yīng)調(diào)適。

1.上市公司規(guī)則中針對(duì)國(guó)有控股公司的特別規(guī)定。

（1）需要特別保證黨在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。《上市公司治理準(zhǔn)則》第5 條在《公司法》基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)國(guó)有控股上市公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理等實(shí)際情況，把黨建工作有關(guān)要求寫入公司章程。具言之，公司應(yīng)當(dāng)在經(jīng)營(yíng)中重視其國(guó)有控股的特性，不僅要為黨組織活動(dòng)提供必要條件，更要明確黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的普遍領(lǐng)導(dǎo)，保證黨組織在公司經(jīng)營(yíng)中的核心地位。按照證監(jiān)會(huì)制定的規(guī)則來(lái)強(qiáng)調(diào)國(guó)有控股上市公司中黨建工作的重要性，是對(duì)《公司法》中有關(guān)國(guó)家出資公司相關(guān)制度的延續(xù)，能夠?qū)?guó)有屬性中的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為特定上市公司的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮黨組織“把方向、管大局、保落實(shí)”的作用。

（2）需要特別提高內(nèi)控合規(guī)建設(shè)。國(guó)務(wù)院于2020年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步提高上市公司質(zhì)量的意見》，指出要完善中國(guó)特色國(guó)有控股上市公司治理機(jī)制，深入推進(jìn)上市公司內(nèi)控規(guī)范體系，推動(dòng)上市公司內(nèi)控制度落地實(shí)施。國(guó)有公司除了在產(chǎn)權(quán)屬性上表現(xiàn)出公共特征，往往還分布于關(guān)系民生或特定壟斷的行業(yè)；而且如前述，國(guó)有控股上市公司是資本市場(chǎng)的重要組成部分與“壓艙石”。所以，完善內(nèi)部監(jiān)督、確保合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康、安全發(fā)展具有重要意義。《上市公司獨(dú)立董事規(guī)則》則建立了上市公司獨(dú)立董事的制度體系，為主要由獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)充分發(fā)揮監(jiān)督職能提供了細(xì)化的操作規(guī)則。但除了董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，國(guó)有控股上市公司還應(yīng)進(jìn)一步設(shè)置內(nèi)控與合規(guī)部門，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)理層和具體業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人的內(nèi)部監(jiān)督?；诖?，國(guó)資委于2019 年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》，對(duì)央企內(nèi)控體系的建設(shè)與監(jiān)督工作的強(qiáng)化提出建議；于2022 年印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，細(xì)化合規(guī)管理運(yùn)行機(jī)制與工作方法，并設(shè)立合規(guī)委員會(huì)，作為中央企業(yè)的特別要求。出于加強(qiáng)對(duì)董事、高級(jí)管理人員、經(jīng)理層監(jiān)督的共同目標(biāo)，未來(lái)國(guó)有控股上市公司可以在不斷優(yōu)化以審計(jì)委員會(huì)為監(jiān)督主體的公司法一般模式上，統(tǒng)籌推進(jìn)審計(jì)、內(nèi)控與合規(guī)管理的三位一體的功能融合。

2.國(guó)有公司規(guī)則中針對(duì)上市公司的相應(yīng)調(diào)適。承前所述，國(guó)有控股上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中包含部分社會(huì)資本，不能單純依靠國(guó)有獨(dú)資的控制模式或者政治監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)良好的內(nèi)部治理，而是還需要遵循《公司法》的基本規(guī)則來(lái)展開。

（1）預(yù)留市場(chǎng)化選聘人才的空間。國(guó)資委于2015年發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)雙向進(jìn)入、交叉任職，黨組成員可以通過法定程序進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子；董事長(zhǎng)、總經(jīng)理原則上分設(shè)，黨組織書記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任。本文認(rèn)為，應(yīng)盡量控制黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)入公司經(jīng)營(yíng)管理層。考慮到未來(lái)《公司法》修訂后國(guó)有控股上市公司可能可以不設(shè)監(jiān)事會(huì)，黨組成員通過法定程序選任進(jìn)入董事會(huì)即可，同時(shí)預(yù)留部分董事、經(jīng)理職位由市場(chǎng)化的方式進(jìn)行公開招聘與選任。因?yàn)閲?guó)有控股上市公司不僅應(yīng)保持公共性，其市場(chǎng)化程度亦應(yīng)維持在較高水平，以契合上市公司的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征和國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革方向，借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升國(guó)有公司經(jīng)營(yíng)效率。而通過市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和聲譽(yù)機(jī)制來(lái)選舉、配備人才正是其中的關(guān)鍵舉措。

（2）注意維持上市公司的獨(dú)立性與公司制度的基本治理結(jié)構(gòu)。一方面，國(guó)有控股上市公司仍需遵守《公司法》中的程序規(guī)則，以股東大會(huì)作為公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，通過股東會(huì)決議表決來(lái)形成公司意志，確定經(jīng)營(yíng)方針、方案等。如此方能維護(hù)公司制度的基石——法人獨(dú)立性與有限責(zé)任（王湘淳，2021），充分尊重社會(huì)股權(quán)，保證交易安全。國(guó)資委在2022 年發(fā)布的《提高央企控股上市公司質(zhì)量工作方案》中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)國(guó)有控股上市公司中黨建的重要性，在具體經(jīng)營(yíng)中可以通過建立完善黨委（黨組）前置研究討論事項(xiàng)清單，制定企業(yè)黨組織決策清單明細(xì)，從而充分發(fā)揮黨委（黨組）在公司決策前端的領(lǐng)導(dǎo)作用。另一方面，國(guó)有控股上市公司雖存在紀(jì)檢監(jiān)察等政治監(jiān)督，也有國(guó)資委對(duì)委派代表人員的特別規(guī)范和審計(jì)署的外部審計(jì)，但都不能取代或者干預(yù)上市公司以審計(jì)委員會(huì)為內(nèi)部監(jiān)督主體的基本結(jié)構(gòu)。換言之，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分政治監(jiān)督下的政治責(zé)任/黨內(nèi)責(zé)任和審計(jì)委員會(huì)監(jiān)督下的法律責(zé)任（包括公司法、證券法和刑法等），避免董事制度流于形式，弱化其在內(nèi)部監(jiān)督中的信息優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)在本質(zhì)上屬于公共企業(yè)，有關(guān)國(guó)有企業(yè)的法律建構(gòu)及改革措施，都應(yīng)當(dāng)圍繞如何使國(guó)有企業(yè)成功地實(shí)現(xiàn)其作為公共企業(yè)的目標(biāo)、履行公共企業(yè)的職能而展開（蔣大興，2023）。國(guó)有控股上市公司同時(shí)需要遵循法律法規(guī)、國(guó)資委監(jiān)管和上市監(jiān)管規(guī)則，其應(yīng)在法治體系下建立適應(yīng)自身性質(zhì)和特點(diǎn)的內(nèi)部監(jiān)督。不同于一般的私人控股模式，在制度場(chǎng)景預(yù)設(shè)上，國(guó)有控股不會(huì)損害公司整體利益與投資者利益，故無(wú)須在公司法層面作出特別因應(yīng)，而是需特別著力于法律監(jiān)督與政治監(jiān)督的分工與協(xié)作。明確黨組織選任成員進(jìn)入公司管理層的范圍是關(guān)鍵一步。從現(xiàn)行國(guó)有控股上市公司的責(zé)權(quán)利配置方面來(lái)看，現(xiàn)有制度難以構(gòu)造有效的監(jiān)事會(huì)監(jiān)督模式，審計(jì)委員會(huì)應(yīng)成為國(guó)有控股上市公司內(nèi)部法律監(jiān)督的基本主體，并考慮不設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事。故監(jiān)督職能的強(qiáng)化應(yīng)主要從優(yōu)化審計(jì)委員會(huì)履職方式等方面著力，實(shí)現(xiàn)對(duì)董事（包括市場(chǎng)化選任和黨組織通過法定程序選任）和高級(jí)管理人員的監(jiān)督。對(duì)于市場(chǎng)化選任的董事和經(jīng)理的監(jiān)督而言，無(wú)須在公司法層面作出特別考量，只需遵循上市公司的一般邏輯，通過法定程序強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)。而黨組織選任人員行使職權(quán)的方式應(yīng)在《上市公司治理準(zhǔn)則》《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《提高央企控股上市公司質(zhì)量工作方案》等基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確優(yōu)化，并推動(dòng)國(guó)有控股上市公司內(nèi)部建立具有中國(guó)特色的政治監(jiān)督機(jī)制。

【注 釋】

①股東會(huì)中心主義治理模式與董事會(huì)中心主義為學(xué)界關(guān)于公司制模式作出的理論概括。見潘林：《論公司機(jī)關(guān)決策權(quán)力的配置》，載《中國(guó)法學(xué)》2022年第1期，第203 ～220頁(yè)。

②絕大部分獨(dú)立董事由出資人或控股股東控制的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)提名產(chǎn)生，薪酬也由所任職公司支付，并且獨(dú)立董事兼職現(xiàn)象較多。見袁康：《獨(dú)立董事的責(zé)任承擔(dān)與制度重構(gòu)——從康美藥業(yè)案說開去》，載《荊楚法學(xué)》2022 年第2期，第132 ～147頁(yè)。

③這三類沖突即經(jīng)營(yíng)者與股東之間的沖突、股東相互之間的沖突、股東與公司其他利益相關(guān)者（包括債權(quán)人和職工）之間的沖突。見萊納·克拉克曼、保羅·戴維斯等：《公司法剖析：比較與功能的視角》，劉俊海、徐海燕等譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第2頁(yè)。

④《上市公司治理準(zhǔn)則》第38 條第2 款規(guī)定，上市公司審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)中，獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)占多數(shù)并且擔(dān)任召集人；第39 條、第41 條分別規(guī)定了審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)對(duì)董事、高管的監(jiān)督權(quán)；第47 條明確規(guī)定了監(jiān)事會(huì)對(duì)董事、高管的監(jiān)督權(quán)。

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