司春霞

《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》明確提出推動川南渝西地區(qū)融合發(fā)展。在此背景下，川南渝西地區(qū)合作迅速展開，并取得了一定的成效。但在融合發(fā)展實踐中也面臨困境，主要表現(xiàn)為政策共享機制不健全、溝通協(xié)調機制還需完善、融合發(fā)展廣度深度有待拓展、融合發(fā)展推動合力凝聚不夠等。本文探索構建推動川南渝西融合發(fā)展的協(xié)同機制，以期為川南渝西未來更高水平的融合發(fā)展提供參考。

2020年，黨中央作出推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設、打造高質量發(fā)展重要增長極的重大決策部署；2021年黨中央、國務院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》明確提出推動川南渝西地區(qū)融合發(fā)展。在此背景下，川南渝西地區(qū)迅速出臺一系列政策措施，積極開展協(xié)作，區(qū)域融合發(fā)展成效逐步顯現(xiàn)。但是，由于行政分割造成的壁壘依然存在，仍然需打通不少體制性“堵點”。如何發(fā)揮兩地各自的優(yōu)勢，構建互惠、互利、互補的協(xié)同發(fā)展機制，實現(xiàn)川南渝西地區(qū)融合創(chuàng)新發(fā)展，是現(xiàn)階段需要研究的重要課題。

一、川南渝西地區(qū)融合發(fā)展的內(nèi)涵界定

今年3月，四川省人民政府、重慶市人民政府印發(fā)了《推動川南渝西地區(qū)融合發(fā)展總體方案》，該方案明確提出了推進川南渝西融合發(fā)展的相關要求和任務，為了更好貫徹落實該方案的工作要求，需要從學理上進一步明晰川南渝西融合發(fā)展的內(nèi)涵界定。

（一）川南渝西融合發(fā)展的概念

要準確界定川南渝西融合發(fā)展的內(nèi)涵，就必須弄清楚區(qū)域協(xié)同、區(qū)域一體化與區(qū)域融合這三者的概念。不同的學者從不同的視角對這三個概念進行了概括。區(qū)域協(xié)同發(fā)展，是兩個或兩個以上的不同個體，相互協(xié)作完成某一目標，達到共同發(fā)展的雙贏效果，強調的是在協(xié)作完成統(tǒng)一目標的過程中得到雙贏。區(qū)域一體化強調的是將原本相對獨立的部分通過一體化的過程進行整合，即逐漸將彼此不同的獨立經(jīng)濟個體整合融合為一個經(jīng)濟整體的過程。而區(qū)域融合發(fā)展更加強調區(qū)域之間相互融合互動和體制機制創(chuàng)新，是對區(qū)域一體化思想的繼承和升華，也是實現(xiàn)區(qū)域一體化的重要途徑，其表述更加符合現(xiàn)階段的發(fā)展特征。從某種程度上講，它們之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系，區(qū)域協(xié)同、融合是重要手段，區(qū)域一體化是結果，是最終實現(xiàn)的目標。區(qū)域協(xié)同強調的是決策行動方面的一致性，而區(qū)域融合更注重創(chuàng)新合作交流機制，強化制度一體化建設，是一個多層次、多領域、全方位的全面合作。綜合以上分析，川南渝西融合發(fā)展可以界定為跨行政區(qū)域的不同地區(qū)，通過政府的強力介入，強化主體之間的聯(lián)系與溝通，從而推動區(qū)域內(nèi)各利益主體在經(jīng)濟、社會、文化、政策機制等全方位深度融合的一種發(fā)展狀態(tài)。

（二）川南渝西融合發(fā)展的特征

結合川南渝西融合發(fā)展的內(nèi)涵，可以概括出川南渝西融合發(fā)展具有以下幾點特征：

1. 融合發(fā)展是“橫向合作”。川南渝西地區(qū)通過跨行政區(qū)整合，形成以省際交界地區(qū)先行，構建沿長江發(fā)展軸、成渝南線通道發(fā)展軸、環(huán)重慶中心城區(qū)發(fā)展帶、內(nèi)江自貢宜賓發(fā)展帶，加快瀘永江融合發(fā)展、內(nèi)江榮昌產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，構建東西聯(lián)動、南北互通的區(qū)域融合發(fā)展格局。在區(qū)域融合發(fā)展中，每個城市都有各自職能和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，在各自發(fā)展中緊密聯(lián)系又錯位發(fā)展，形成區(qū)域融合發(fā)展的整體效應。

2.融合發(fā)展是“全面合作”。隨著區(qū)域融合向縱深發(fā)展，融合發(fā)展的內(nèi)容逐步從單一的生產(chǎn)領域向生產(chǎn)、生活、生態(tài)、制度機制等多領域、多維度、全方位合作延申。川南渝西融合發(fā)展需要推動空間毗鄰而又分屬于兩個不同省級行政區(qū)的川南地區(qū)、渝西地區(qū)在經(jīng)濟社會方面融為一體，尤其需要突出產(chǎn)業(yè)、交通、公共服務、生態(tài)和體制機制的融合。瀘州、永川、江津地區(qū)目前不僅僅在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、旅游、文化等方面實現(xiàn)交流與合作，而且積極向公共服務、生態(tài)保護等領域拓展。

3.融合發(fā)展是“制度一體化”。隨著區(qū)域融合發(fā)展不斷加深，由開始的“功能一體化”合作走向“制度一體化”的深度融合。功能性一體化是指區(qū)域間的主體通過各種方式，包括貿(mào)易互通、交通和基礎設施等，打破溝通壁壘，形成彼此互補和依賴的關系。制度性一體化是指通過規(guī)則、協(xié)議、條約、機制、政策的設計，對彼此的行為加以規(guī)范和指導，以縮小制度落差的一體化行為。正如《推動川南渝西地區(qū)融合發(fā)展總體方案》中提到，探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革有效路徑，著力推動川南渝西地區(qū)建立重大政策協(xié)同機制。

二、川南渝西融合發(fā)展面臨的困境

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設背景下，川南渝西融合發(fā)展推進速度加快，融合發(fā)展成效明顯。但是，由于川南渝西融合發(fā)展參與的主體較多，主要包括四川4市（自貢市、瀘州市、內(nèi)江市、宜賓市）和重慶6區(qū)（江津區(qū)、永川區(qū)、綦江區(qū)（含萬盛經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)） 、大足區(qū)、銅梁區(qū)、榮昌區(qū)），涉及范圍較廣，總面積4.66萬平方公里，導致融合發(fā)展任務較重。從調研來看，仍存在政策機制不協(xié)調、融合發(fā)展廣度深度不夠等問題。

（一）融合發(fā)展的政策互享機制不健全

川南渝西融合發(fā)展帶來的新業(yè)態(tài)、新模式、新業(yè)務，需要更加完善、統(tǒng)一、協(xié)調的制度環(huán)境。調研發(fā)現(xiàn)，川南渝西區(qū)域政策機制存在壁壘，導致生產(chǎn)要素的自由流動受阻，比如企業(yè)稅收政策不一致，跨省市毗鄰地區(qū)兩地稅收政策差異較大，跨區(qū)域合作園區(qū)內(nèi)部稅收政策不同、稅務事項存在政策差異，不少還涉及雙邊政府規(guī)范性文件。這就反映出川南和渝西地區(qū)在政策機制方面各有特點，政策互享機制還不健全。

（二）融合發(fā)展的溝通協(xié)調機制有待完善

有效的溝通協(xié)調機制是區(qū)域融合發(fā)展不可或缺的重要手段。但是目前川南渝西融合發(fā)展過程中，還沒有建立系統(tǒng)完善的跨省市常態(tài)化推進改革的溝通協(xié)調機制。兩地合作通常以政府會議或簽署框架合作協(xié)議等方式推進，具體合作協(xié)議的程序繁瑣，缺少專門的溝通部門和協(xié)調渠道，致使既有的很多協(xié)議履行進展較慢，在目標具體實施過程中，出現(xiàn)各行其是的現(xiàn)象。即便是有的毗鄰地區(qū)能夠較快建立協(xié)調機制，但決策、協(xié)調、執(zhí)行工作機制沒有常態(tài)化運行，合作機制缺乏制度化、法律化。

（三）融合發(fā)展的深度廣度還需拓展

在雙城經(jīng)濟圈建設背景下，川南渝西融合發(fā)展加速推進，各項工作取得新進展，但融合發(fā)展的實效與預期還存在差距。一是合作深度不夠。川南渝西在推進融合發(fā)展過程中，簽署了多項合作協(xié)議，內(nèi)容涉及交通、旅游、文化、產(chǎn)業(yè)等方面。但簽署合作協(xié)議后，由于缺乏強有力的監(jiān)督考核機制，導致項目推進緩慢甚至擱置?？梢?，川南渝西在深層次合作方面推進實效還不夠。二是合作項目有限。由于受行政區(qū)劃不同和市場跨區(qū)域配置資源的影響，導致個別地區(qū)為保證自身利益最大化，在資源跨區(qū)域調配中出現(xiàn)地方保護主義，一定程度上造成市場分割。當前，川南渝西融合發(fā)展多以基礎設施、招商引資等項目推進，產(chǎn)業(yè)鏈等方面的推進還存在不足，尤其是大數(shù)據(jù)在區(qū)域內(nèi)共享、共用方面推進緩慢，區(qū)域一體化與高效共享的信息經(jīng)濟服務平臺網(wǎng)絡體系尚未建立。

（四）融合發(fā)展的推動合力尚未形成

區(qū)域融合發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，既需要政府的推動又需要調動各方參與的積極性，提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展認識和空間布局優(yōu)化，必須形成相互促進的動力機制，這樣才能真正助力區(qū)域融合發(fā)展。目前，川南渝西地區(qū)的融合發(fā)展主要是依靠政府的強力推動，非政府組織、企業(yè)積極參與推進的合作較少。部分毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，沒有形成有影響力的產(chǎn)業(yè)集群，跨省市產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)在促進互利共贏、形成合作內(nèi)生動力等方面存在不足。

三、推進川南渝西融合發(fā)展的路徑機制

針對川南渝西融合發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境，學習借鑒國內(nèi)外區(qū)域融合發(fā)展的實踐經(jīng)驗，思考探索構建川南渝西融合發(fā)展的路徑機制。

（一）構建政策延伸互享機制

川南渝西地區(qū)要加快構建政策延伸互享機制，推進兩地有關改革試點重大政策相互推廣，最大化共享各類政策紅利，形成聯(lián)動、疊加、集成效應。一是建立重大政策清單臺賬。兩地政府對于區(qū)域發(fā)展要強化宏觀指導，全面梳理跨省市相關政策差異，進一步明確川南渝西融合發(fā)展中重大政策的規(guī)定范圍，并通過產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、金融政策等方面的整合，促進不同政策的有機協(xié)調。二是建立健全重大政策的協(xié)同機制，包括重大政策的聯(lián)合制定、政策制定和實施的協(xié)商、重大改革試點政策的共同享受、重大政策的聯(lián)合實施。如可探索建立跨區(qū)域財政協(xié)同投入機制，開展跨區(qū)域合作園區(qū)單獨發(fā)行政府債券、財稅征管一體化等財稅制度改革探索，支持發(fā)行跨省市重大基礎設施專項債券及超長期專項債券。

（二）構建多層級協(xié)調溝通機制

構建科學有效的協(xié)調溝通機制，是政府發(fā)揮作用的重要內(nèi)容，也是融合發(fā)展的重要基礎性工作。川南渝西融合發(fā)展，離不開多層級溝通協(xié)調機構。一是成立融合發(fā)展決策機構。探索組建川南渝西融合發(fā)展協(xié)調委員會，委員由川南4市和渝西6區(qū)的主要領導組成，保障川南渝西各地的參與權和話語權，形成融合發(fā)展的高層決策機構。建立融合發(fā)展聯(lián)席會議制度，常態(tài)化召開會議，協(xié)商溝通川南渝西融合發(fā)展中的重大問題，保障區(qū)域間領導層的有效溝通，以此形成高層決策。二是成立融合發(fā)展管理機構。根據(jù)融合發(fā)展實際情況，可設立專項工作小組或協(xié)調辦公室，來負責貫徹落實決策機構研究決定的事項，推動區(qū)域間相關部門的日常協(xié)同工作。三是成立跨區(qū)域開發(fā)建設公司。該公司負責統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域內(nèi)基礎設施開發(fā)、招商引資、項目管理等業(yè)務。

（三）構建區(qū)際利益協(xié)調機制

區(qū)域融合發(fā)展旨在突破行政區(qū)劃界限的限制，促進各類生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動。一是探索建立利益分享機制。川南渝西地區(qū)必須打破地區(qū)利益的“小算盤”，凝聚雙方智慧，堅持以“利益共同體”為指引，確保區(qū)域融合高質量發(fā)展。對于跨區(qū)域的項目建設、產(chǎn)業(yè)轉移、投資活動等，尋找各方互惠互利的切入點，通過采取聯(lián)合共建、股份化運作等方式和途徑，進行利益分成和利益共享。二是建立跨區(qū)域財稅利益聯(lián)結機制。在區(qū)域融合發(fā)展過程中，理順利益分配關系，探索建立跨區(qū)域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度。有關合作各方可協(xié)商制定跨區(qū)域合作稅收分成和跨區(qū)域解繳的具體指導辦法，明確稅收利益分配有關權責。三是建立利益補償機制。嘗試通過規(guī)范財政轉移支付制度、建立城市融合發(fā)展專項資金等方式，對川南渝西部分地區(qū)在融合發(fā)展過程中的利益損失予以補償。

（四）構建市場主體協(xié)同聯(lián)動機制

區(qū)域融合發(fā)展要求地方政府要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，打破行政壁壘和制度性障礙，同時又需要充分發(fā)揮市場作用，構建融合發(fā)展的市場主體聯(lián)動機制。一是建立政府與企業(yè)之間的聯(lián)動機制。充分發(fā)揮政府引領作用，進一步激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力。積極穩(wěn)妥推進國有企業(yè)改革，加快推進國資運營平臺跨區(qū)域合作。二是建立跨區(qū)域民營企業(yè)之間的聯(lián)動機制。進一步優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，鼓勵民營企業(yè)跨區(qū)域并購重組和參與重大基礎設施建設，促進民營企業(yè)高質量發(fā)展。探索建立跨區(qū)域投資、稅收等利益爭端解決機制，為民營企業(yè)的經(jīng)營保駕護航。三是建立跨區(qū)域行業(yè)聯(lián)動機制。鼓勵行業(yè)組織、商會、產(chǎn)學研聯(lián)盟等開展多領域跨區(qū)域合作，保障聯(lián)盟成員全過程有效參與，促進成員單位之間的誠信互助，形成協(xié)同推進融合發(fā)展合力。

總之，在新發(fā)展格局下，城市群是我國資源要素和經(jīng)濟活動主體集聚的空間載體，也是帶動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心增長極。促進川南渝西融合發(fā)展要緊緊圍繞融合發(fā)展目標，堅決破除地區(qū)之間的政策機制壁壘，加快形成區(qū)域協(xié)同新機制，從而有效提升區(qū)域競爭力，釋放經(jīng)濟發(fā)展新動能。

（作者單位：中共大渡口區(qū)委黨校）