黃麗紅 余文清

［摘 要］法治是最好的營商環(huán)境，行政法治又是創(chuàng)造營商環(huán)境的最佳手段。通過在北大法寶上對(duì)樣本來源的研究設(shè)計(jì)，發(fā)現(xiàn)54個(gè)有涉營商環(huán)境的行政訴訟案例。經(jīng)實(shí)證研究分析，認(rèn)為優(yōu)化營商環(huán)境的行政法治存在內(nèi)生性和外在性兩個(gè)方面的問題，前者主要表現(xiàn)為政府在誠信建設(shè)方面的不敷及行政執(zhí)法規(guī)范的不足，后者表現(xiàn)為公平向度的失衡。這也決定了須以行政法治的基本研究為出發(fā)點(diǎn)，從內(nèi)、外兩個(gè)方面優(yōu)化營商環(huán)境的路徑選擇。

［關(guān)鍵詞］營商環(huán)境；市場(chǎng)主體；典型案例；行政法治

［中圖分類號(hào)］D912.1?? ［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A??? ［文章編號(hào)］2095-0292（2023）03-0071-05

［收稿日期］2023-02-19

［基金項(xiàng)目］公安部科技計(jì)劃項(xiàng)目（公安理論與軟科學(xué)項(xiàng)目）“電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪治理法律規(guī)范研究”（2021LL26）

［作者簡(jiǎn)介］黃麗紅，福建警察學(xué)院法律系講師，博士，研究方向：民商法、法理學(xué)；余文清，福建警察學(xué)院法律系講師，博士，研究方向：憲法學(xué)。

一、問題的提出

近些年來，隨著“放管服”改革的推進(jìn)和營商環(huán)境建設(shè)的全局性推行，營商環(huán)境優(yōu)化已成為激發(fā)市場(chǎng)主體活力和提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的全國性命題。這一點(diǎn)，可以從2019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的頒布，到2022年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場(chǎng)主體制度性交易成本的意見》指出優(yōu)化營商環(huán)境、降低制度性交易成本是減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場(chǎng)活力的重要舉措，再到黨的二十大報(bào)告提及“營造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”等文件中印證。營商環(huán)境是一個(gè)綜合性的生態(tài)系統(tǒng)，它包括企業(yè)在準(zhǔn)入、創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營、投融資、創(chuàng)新等活動(dòng)中所面臨的外部環(huán)境。［1］（P1）不論外部環(huán)境的構(gòu)成是有市場(chǎng)環(huán)境和政務(wù)環(huán)境之分，抑或是有法治環(huán)境與人文環(huán)境之別，其本質(zhì)都在于企業(yè)和政府或說是市場(chǎng)與政府之間的博弈關(guān)系。

從目前的研究來看，對(duì)這一關(guān)系的探討多從私法的角度進(jìn)行：或采宏觀的視角從優(yōu)化營商環(huán)境的制度基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)政策等方面討論；或從產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)等微觀角度探討權(quán)利的保護(hù)問題。作為經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要指標(biāo)，營商環(huán)境的優(yōu)化實(shí)際上是政府為市場(chǎng)主體供給“筑暖巢、引鳳棲”的行政舉措，從而創(chuàng)造良好的外部因素和條件。［2］（P155）然而，通過對(duì)營商環(huán)境有關(guān)糾紛的實(shí)證分析，研究結(jié)果表明，行政性權(quán)力的壟斷、不規(guī)范是造成當(dāng)下營商環(huán)境優(yōu)化困難的根本要因?！胺ㄖ问亲詈玫臓I商環(huán)境”，而行政法治是良好營商環(huán)境的前提。因此，本文以行政法治為契入點(diǎn)，通過對(duì)關(guān)涉營商環(huán)境行政訴訟的分析，得出行政法治可作為破解市場(chǎng)與國家、企業(yè)與政府之間矛盾的優(yōu)化路徑之一。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文的研究樣本來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫，以“營商環(huán)境”為“全文檢索”詞，以“行政案件”為“案件類型”設(shè)置，以“行政”作為“案由”，在不對(duì)審理法院、裁判要點(diǎn)、審理程序、發(fā)布日期等進(jìn)行設(shè)置的情況下，共計(jì)檢索出1150個(gè)涉及優(yōu)化營商環(huán)境的行政訴訟案例。結(jié)合我國的案例指導(dǎo)制度，對(duì)1150個(gè)案例作進(jìn)一步限縮， 即將“參照級(jí)別”分別限定為“指導(dǎo)性案例”“公報(bào)案例”和“典型案例”，發(fā)現(xiàn)無指導(dǎo)性案例和公報(bào)案例可供檢索，檢索出54個(gè)涉優(yōu)化營商環(huán)境的行政訴訟典型案例，其中最高人民法院發(fā)布有20個(gè)，地方人民法院發(fā)布有26個(gè)，專門人民法院發(fā)布有5例，其他有3例。典型案例乃是法律實(shí)踐與理論溝通的產(chǎn)物，在無指導(dǎo)性案例和公報(bào)案例的前提下，以“典型案例”為載體，分析涉優(yōu)化營商環(huán)境的行政訴訟案例，可以統(tǒng)一相關(guān)法律適用，規(guī)范司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，從而發(fā)現(xiàn)我國在優(yōu)化營商環(huán)境過程中所面臨的行政法治的困難。故此，本文以這54個(gè)典型案例作為分析對(duì)象。通過研讀54個(gè)案例的判決書、裁定書，綜合分析案件年份、行政管理范圍、行政行為種類、審理結(jié)果和法律適用等因素。54個(gè)典型案例的審理時(shí)間集中在 2015 年到 2022 年，這也與我國營商環(huán)境發(fā)展歷程相符（見表1）。

按照行政行為種類劃分，54件典型案例的“案由”主要是行政處罰、行政協(xié)議、行政復(fù)議、行政裁決、行政登記、行政補(bǔ)償、行政撤銷、行政給付、行政規(guī)劃、行政允諾（見表2）。其中，行政處罰、行政協(xié)議、行政登記居前三， 占比分別為 31.5%、20.3% 、12.9%。對(duì)位居首位的行政處罰類典型案例的判決書逐一研讀，重點(diǎn)關(guān)注行政機(jī)關(guān)行政處罰行為的合法性和合理性。在17個(gè)行政處罰類案例中，行政相對(duì)人的勝訴率為81%。其中涉訴行政行為主要侵犯了企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，占比為 65%，違法原因主要在于行政主體作出行政處罰時(shí)沒有綜合衡量企業(yè)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)輕重、社會(huì)危害程度、主觀過錯(cuò)和整改情況等因素，導(dǎo)致行政處罰過重，最終被法院撤銷處罰決定。除了財(cái)產(chǎn)權(quán)，涉訴行政行為還涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)。

（二）影響營商環(huán)境的相關(guān)變量及案例

以權(quán)責(zé)關(guān)鍵詞“違法”“無效”“可撤銷”對(duì)54個(gè)行政作為案例作進(jìn)一步檢索，初步得出違法案例共計(jì)51個(gè)，有9個(gè)案例最終是以法院居中調(diào)解的方式解決。通過閱讀裁判要旨，對(duì)資源、工商和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域案例的違法情況作具體分析，得出“資源”和“城鄉(xiāng)建設(shè)”領(lǐng)域的案例主要發(fā)生于地方政府在招商引資提供優(yōu)惠政策的過程中，絕大多部分行政爭(zhēng)議指向（民營）企業(yè)的國有土地使用權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)等權(quán)益，違法情形主要包括適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序、事實(shí)不清、證據(jù)不足、明顯不當(dāng)、超越職權(quán)等。從裁判要點(diǎn)看，“信賴?yán)妗薄罢\信”是 “資源”和“城鄉(xiāng)建設(shè)”領(lǐng)域違法行政案例的高頻詞（見表3）。工商領(lǐng)域的案例主要發(fā)生在市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、變更等情形中，違法情形主要集中在違反法定程序、缺乏法律依據(jù)、行政行為明顯不當(dāng)。

三、實(shí)證結(jié)果分析

綜上典型案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，優(yōu)化營商環(huán)境的行政法律問題上的難點(diǎn)包括兩個(gè)方面：內(nèi)生性問題和外在性問題。前者主要表現(xiàn)為政府在誠信建設(shè)方面的不敷及行政執(zhí)法規(guī)范的不足，后者表現(xiàn)為公平向度的失衡。二者皆對(duì)營商環(huán)境產(chǎn)生了不利的影響。

（一）內(nèi)生性問題：政府誠信建設(shè)的不敷與行政執(zhí)法規(guī)范的不足

一般而言，內(nèi)生性問題更多指向制度本身，在營商環(huán)境方面，也不外如是。首先，政府在誠信建設(shè)方面的不敷，主要體現(xiàn)在契約信守精神的不足。根據(jù)世行的指標(biāo)，好的營商環(huán)境包括了對(duì)商業(yè)許可、準(zhǔn)入及可獲取證照的指數(shù)。為提升營商環(huán)境的指標(biāo)，各地政府為增加本地招商吸引力，在政策上普遍利好，入駐企業(yè)不僅可對(duì)國有土地使用權(quán)無償使用，同時(shí)亦可享受稅收減免、貼息等優(yōu)惠措施。政府誠信建設(shè)一直被我們國家所重視：從宏觀上來說，2004年國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確政府依法行政應(yīng)遵循誠實(shí)守信的基本要求， 2016 年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，同樣要求各級(jí)政府及有關(guān)部門嚴(yán)格兌現(xiàn)政策承諾，對(duì)招商引資過程中的合同認(rèn)真履行；從微觀的行政立法上看，我國《行政許可法》的第八條、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的第三十一條及部門地方性立法都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間產(chǎn)生的行政許可、政策承諾以及依法訂立的各類民商事合同皆應(yīng)認(rèn)真履行。但在實(shí)踐中，政府的失信行為頻發(fā)，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：其一，越權(quán)輕諾。越權(quán)體現(xiàn)在政府有時(shí)在對(duì)市場(chǎng)主體作出承諾時(shí)是超越其權(quán)限范疇，這為之后合同的履行埋下“禍端”；輕諾表現(xiàn)為有時(shí)政府只以會(huì)議紀(jì)要、口頭等形式進(jìn)行磋商會(huì)談，隨意對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行承諾。其二，招商引資的政策或者政府的承諾無法一以貫之。對(duì)同一個(gè)政府機(jī)關(guān)而言，政策或者承諾能否延續(xù)直接關(guān)乎政府的公信力問題。其三，“朝令夕改”，政策隨意性過大，使得市場(chǎng)主體無法獲得有效預(yù)期。如54個(gè)典型案例中，因政府在招商引資過程中的履約或單方面的承諾而引發(fā)的行政糾紛就達(dá)13個(gè)之多。究其根本，政府在誠信建設(shè)方面的不夠重視，可輕易動(dòng)搖市場(chǎng)主體因政府行政行為而產(chǎn)生的信賴?yán)?。如此以往，營商環(huán)境當(dāng)然不可能理想。

其次，行政執(zhí)法規(guī)范上的目的與手段并不相稱。行政執(zhí)法是行政法治中最重要的一環(huán)。在建設(shè)營商環(huán)境時(shí)，行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)有三：監(jiān)督管理、查處擾亂市場(chǎng)秩序的行為以及糾紛的調(diào)解。顯然，行政執(zhí)法在營商環(huán)境方面起著重要的作用。從功能的實(shí)現(xiàn)上說，當(dāng)下行政執(zhí)法缺陷體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是行政執(zhí)法目的的錯(cuò)位。行政執(zhí)法本應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體失范行為有所規(guī)制，但顯然目前的行政機(jī)關(guān)更側(cè)重于行政處罰的適用。［3］（P29）二是執(zhí)法手段的異化。“一刀切”的執(zhí)法手段使得違法行為無法區(qū)分，不僅增加了執(zhí)法成本，也不利于市場(chǎng)秩序的發(fā)展。三是利益的失調(diào)。行政機(jī)關(guān)本應(yīng)對(duì)社會(huì)公共利益與市場(chǎng)主體個(gè)人利益之間進(jìn)行平衡，當(dāng)下的行政執(zhí)法偏愛管制的思維，法律賦予的執(zhí)法裁量權(quán)無情地吞噬掉了執(zhí)法者本該具有的法律理性，無疑這種行為不但破壞了執(zhí)法的權(quán)威性，亦有損于市場(chǎng)主體的個(gè)人權(quán)益。以濟(jì)南的某區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局被訴為例，某影城在住所外但在經(jīng)營區(qū)域內(nèi)（大學(xué)城內(nèi)）的播放行為雖屬“未經(jīng)許可擅自放映”的行為，在評(píng)價(jià)這一行為應(yīng)充分考慮該行為的公益屬性，是校企文化建設(shè)的一部分，且該影城營業(yè)時(shí)間短、利潤(rùn)低，沒有造成實(shí)質(zhì)的危害后果。且在市場(chǎng)監(jiān)督管理局辦理期間，積極主動(dòng)配合，停止放映行為。市場(chǎng)監(jiān)督管理局的沒收設(shè)備、處20萬元的行政處罰，既罰責(zé)不當(dāng)，又破壞了營商環(huán)境的價(jià)值導(dǎo)向。

綜上，行政執(zhí)法本質(zhì)上當(dāng)然是對(duì)政府職能的履行，但我們也須關(guān)注行政執(zhí)法的終極目的、手段與目的相稱、兼顧執(zhí)法公平與效益等問題，防范執(zhí)法的不規(guī)范蠶噬營商環(huán)境的建設(shè)。

（二）外在性問題：公平向度的失衡

2022年世行修改了已實(shí)施17年之外的營商環(huán)境評(píng)價(jià)，由原來的DB改為現(xiàn)行的BEE即“宜商環(huán)境”。促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)這個(gè)評(píng)估指標(biāo)作為宜商環(huán)境的重要方面，直指政府對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)的保障問題。目前，行政性壟斷成為影響我國市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的最大威脅，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是在行政許可時(shí)，不合理設(shè)置或增設(shè)針對(duì)性的條件以達(dá)至排除部分企業(yè)（包括民營企業(yè)、外地企業(yè)）的或申請(qǐng)或參與的資格，或繞過招投標(biāo)、排名等公平競(jìng)爭(zhēng)的程序，直接授予特定企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入許可；二是體現(xiàn)在行政規(guī)劃中，政府對(duì)首、末批征收及拆遷名單進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，對(duì)不同企業(yè)差別對(duì)待，乃至對(duì)部分企業(yè)予以征收或搬遷豁免。三是行政登記中，因地方稅收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，一些地方政府或相關(guān)部門變相設(shè)置額外條件，阻撓甚至無限期拖延企業(yè)注冊(cè)地跨區(qū)遷移工作；四是市場(chǎng)監(jiān)管中因企施策，對(duì)不同企業(yè)采取不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，或重點(diǎn)扶持、保護(hù)與政府保持良好關(guān)系的企業(yè)，或擠兌與政府關(guān)系不佳的企業(yè)；五是在制定產(chǎn)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，如市場(chǎng)發(fā)展、稅收及金融等方面，設(shè)置高門檻或障礙，讓本可享受優(yōu)惠政策的市場(chǎng)主體可望而不及。種種現(xiàn)象揭示了市場(chǎng)監(jiān)管體制的不足、監(jiān)管規(guī)則的脆弱性以及監(jiān)管方式的僵化等問題，而公平競(jìng)爭(zhēng)的取向就在這一系列的過程中消磨殆盡。［4］（P28）另一方面，即使從形式上保證了公平的實(shí)施，如《反壟斷法》對(duì)行政性壟斷行為的規(guī)制，但我國目前對(duì)市場(chǎng)主體的實(shí)質(zhì)公平仍缺乏有效的保障。公平、開放及透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是保持市場(chǎng)有序、有活力的根本，因此需著力處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，否則不免挫傷市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活力，甚至影響我國營商環(huán)境的整體性改善。

四、路徑的優(yōu)化：回應(yīng)型治理

以前述54個(gè)案例為研究起點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著眼于回應(yīng)型治理，以內(nèi)部、外部為優(yōu)化路徑，夯實(shí)良好營商環(huán)境的基礎(chǔ)。

（一）內(nèi)部的路徑優(yōu)化：政府誠信的建設(shè)與執(zhí)法的規(guī)范化

誠信是政府立政之本，也是營商環(huán)境優(yōu)化的先決要件。當(dāng)下正處全面深化改革的進(jìn)程中，政府亦是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不可或缺的一方主體，以行政權(quán)力為依托的行政行為往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)市場(chǎng)本身以及其他市場(chǎng)主體產(chǎn)生直接的影響。行政行為公定力與法的安定性要求行政行為一經(jīng)作出即當(dāng)推定其合法有效，行政機(jī)關(guān)應(yīng)受其約束，不得隨意撤銷、撤回或改變其已作出的行政行為。相對(duì)人因法的指引功能而對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生信賴?yán)娴念A(yù)期，這在營商環(huán)境建設(shè)中至關(guān)重要，因此行政機(jī)關(guān)對(duì)其應(yīng)珍之惜之。若因公共利益而須撤銷、撤回或變更已作出的行政行行為，那么補(bǔ)償則是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。是故，建設(shè)良好的營商環(huán)境，可遵循“觀念—行動(dòng)—?jiǎng)?chuàng)新”的路徑，首先加強(qiáng)政府的誠信建設(shè)，其次加強(qiáng)執(zhí)法的規(guī)范化要求。

第一，政府誠信理念的強(qiáng)化。作為社會(huì)主義道德體系和憲法法律中的共同價(jià)值理念，“誠實(shí)守信”對(duì)政府提出了“誠實(shí)不欺”“信守承諾”的要求。［5］（P95）誠信理念應(yīng)貫之至各級(jí)行政機(jī)關(guān)及有關(guān)部門，再將其導(dǎo)入至營商環(huán)境建設(shè)的實(shí)踐中，及時(shí)諳應(yīng)政府失信以及可能產(chǎn)生失信的行為所帶來的問題。此外，關(guān)于政府誠信建設(shè)方面可制定并落實(shí)相關(guān)的政策法規(guī)體系。事實(shí)上，已有部分省市制定出了一些優(yōu)化營商環(huán)境的政策法規(guī)，其中還有一些政府誠信建構(gòu)的內(nèi)容和舉動(dòng)。但法的目的在于實(shí)施，僅有政策法規(guī)的空轉(zhuǎn)并無助于營商環(huán)境的營造。是以，一方面可制定具體的實(shí)施機(jī)制。如對(duì)政府許可、承諾以及協(xié)議建立有效的審查制度，避免行政機(jī)關(guān)越權(quán)或違法作出承諾；建立政府失信追溯和承擔(dān)機(jī)制，防范行政機(jī)關(guān)隨意承諾等等。另一方面，因政策法規(guī)在相對(duì)人中產(chǎn)生的信賴?yán)妫ɑ蚍Q預(yù)期），是誠信政府理念的邏輯延伸，行政機(jī)關(guān)應(yīng)厘清此種預(yù)期的保護(hù)路徑，在作出、撤銷、撤回以及變更行政行為時(shí)，采取“信賴基礎(chǔ)—信賴行為—正當(dāng)信賴—利益衡量”的路徑作為衡量相對(duì)人利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

第二，設(shè)計(jì)行政執(zhí)法的初衷本不在于處罰，而在于對(duì)違法行為的糾偏，從而實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。行政主體在食藥環(huán)、城鄉(xiāng)建設(shè)以及農(nóng)業(yè)等關(guān)乎民生的重要領(lǐng)域強(qiáng)化執(zhí)法力度，同時(shí)也應(yīng)關(guān)注執(zhí)法的文明化、規(guī)范化問題。從理論上說，近年新出現(xiàn)的如執(zhí)法金字塔理論、回應(yīng)型監(jiān)管理論以及合作式執(zhí)法理論等新理論為行政執(zhí)法領(lǐng)域提供了思想供給。這些理論不約而同地對(duì)執(zhí)法比例進(jìn)行考量。所謂的執(zhí)法比例意即區(qū)別市場(chǎng)主體的具體違法行為，之后采因人而異的執(zhí)法模式。在規(guī)范之上，各類行政法律法規(guī)陸續(xù)進(jìn)行修改（訂）中，比如，新《行政處罰法》（2021）分拆了舊《行政處罰法》二十七條的規(guī)定，得出現(xiàn)在《行政處罰法》的第三十二、三十三條的規(guī)定，進(jìn)而形成行政處罰的基本氣質(zhì)：一是執(zhí)法不僅需要遵循普遍正義，也需根據(jù)個(gè)案進(jìn)行合理的自由裁量，堅(jiān)持教、懲結(jié)合，督促市場(chǎng)主體守法自覺；二是借“輕微不罰”“首違不罰”等制度，對(duì)執(zhí)法的手段與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)輕重、社會(huì)危害程度、主觀過錯(cuò)和整改情況，努力達(dá)至罰責(zé)相當(dāng)。部分省市人民政府、市場(chǎng)監(jiān)督管理局為進(jìn)一步優(yōu)化地方營商環(huán)境，出臺(tái)了一系列較為寬容的執(zhí)法措施，如上海的免罰清單。因此，為達(dá)到營商環(huán)境領(lǐng)域的行政執(zhí)法應(yīng)然效力與執(zhí)法實(shí)然效力的統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法需要謹(jǐn)守比例原則，從“目的—手段—利益衡量”的思路出發(fā)，再對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)營狀況、違法情節(jié)以及社會(huì)危害程度等方面加以綜合考量，依法規(guī)范執(zhí)法，文明執(zhí)法。

（二）外部環(huán)境的路徑優(yōu)化：公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

行政性壟斷直接威脅到市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行。究其本質(zhì)，仍是政府與市場(chǎng)的矛盾關(guān)系。將這種關(guān)系置于“放管服”的改革中，并不代表著政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)棄之不再“顧”。恰恰相反，政府的監(jiān)管著眼于“以人民為中心”的宗旨，強(qiáng)化對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的監(jiān)督與管理，而這也有助于營造良好的營商環(huán)境。過去，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的區(qū)別對(duì)待、公權(quán)力的不當(dāng)行使以及產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施是導(dǎo)致市場(chǎng)無法公平競(jìng)爭(zhēng)的肇因。按照行政法治的基本要求，政府可就監(jiān)管的制度、方式以及規(guī)則三個(gè)維度，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造一個(gè)公平、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的靈活有序。

從監(jiān)管制度的維度上，首先需要著眼于全局，把優(yōu)化營商環(huán)境作為一個(gè)系統(tǒng)工程，運(yùn)用譬如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等人工智能技術(shù)手段賦予監(jiān)管的廣度和深度，建立一體化的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，精準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管；其次對(duì)市場(chǎng)主體建立信用監(jiān)管機(jī)制，對(duì)政府在公開市場(chǎng)主體信用信息的范圍、程序和方式等方面的進(jìn)行規(guī)范。

再者，建立一個(gè)行之有效的行政權(quán)力規(guī)制機(jī)制，不但可以強(qiáng)化對(duì)政府商事政策法規(guī)的審查力度，也可以通過具體制度如事中決策的調(diào)整、重大政策的跟蹤落實(shí)以及事后問責(zé)機(jī)制等，敦促政府政策保持連貫的穩(wěn)定性。從監(jiān)管的方式上來說，可依托高科技實(shí)行非現(xiàn)場(chǎng)、可視化監(jiān)管等方式，提高監(jiān)管效率。從監(jiān)管規(guī)則的角度來看，具備清晰、透明以及統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則無疑最具執(zhí)行力，可確保市場(chǎng)主體充分及時(shí)了解和掌握市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則。

羅馬的建成非一日之功，營商環(huán)境的優(yōu)化也非一蹴而就。在全球經(jīng)濟(jì)處變革與調(diào)整的時(shí)期，優(yōu)化營商環(huán)境是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“錨定器”。營商環(huán)境的優(yōu)化是項(xiàng)系統(tǒng)的工程，涉及到制度的方方面面。世行已采“宜商環(huán)境”的評(píng)估指標(biāo)體系，但我國官方仍以“營商環(huán)境”為主要表達(dá)，除卻經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不完全同步以及當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)仍處經(jīng)營為主階段，同樣需要我們對(duì)世行的“宜商環(huán)境”的評(píng)估體系進(jìn)行持續(xù)的關(guān)注與跟進(jìn)。法治是最好的營商環(huán)境，好的法治環(huán)境可為企業(yè)提供主體、心理、行為及監(jiān)督的多重保障，而行政法治化卻也是法治環(huán)境中釋放市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活力最為關(guān)鍵的一環(huán)，為企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)高量發(fā)展。

［參 考 文 獻(xiàn)］

［1］李志軍.中國城市營商環(huán)境評(píng)價(jià)［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2019.

［2］曾慧.營商環(huán)境研究：認(rèn)識(shí)演化、現(xiàn)狀追蹤及未來展望［J］.財(cái)會(huì)月刊，2022（24）.

［3］宗艷霞.新行政法視野下民營企業(yè)法治保障問題研究——基于751件行政訴訟案件的分析［J］.大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（1）.

［4］劉鵬飛.營商環(huán)境對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響研究——作用機(jī)制與實(shí)證檢驗(yàn)［J］.山東財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2023（1）.

［5］姜明安.新時(shí)代法治政府建設(shè)與營商環(huán)境改善［J］. 中共中央黨校（國家行政學(xué)院） 學(xué)報(bào)，2019（5）.

Optimization of administrative rule of law in the business environment

——Based on the analysis of 54 administrative litigation cases related to business environment

HUANG li-hong，YU Wen-qing

（Department of Law， Fujian Police College，F(xiàn)uzhou 350007，China）

Abstract：The rule of law is the best business environment， and the administrative rule of law is the best means to create a business environment. Through the research design of sample sources on Peking University， 54 administrative litigation cases related to the business environment were found. Through empirical analysis and research， it is found that there are two problems in the administrative rule of law to optimize the business environment， the former is mainly manifested in the governments inadequacy in the construction of creditworthiness and the lack of administrative law enforcement norms， and the latter is manifested as the imbalance of fairness. This also determines that it is necessary to take the basic research of administrative rule of law as the starting point and optimize the path selection of the business environment from both internal and external aspects.

Key words：business environment； market entities； typical cases； administrative rule of law

［責(zé)任編輯 孫蘭瑛］