蔣中銘

大倫敦地區(qū)（Greater London，以下簡(jiǎn)稱(chēng)倫敦）面積1572平方公里，人口約900萬(wàn)，與我國(guó)超大城市中心城區(qū)規(guī)模相近，擁有近9000輛公交車(chē)、400公里地鐵、1000公里市郊鐵路等多樣化的公共交通服務(wù)體系（2019年數(shù)據(jù)）。倫敦地面公交擁有線(xiàn)路600余條，其中高頻線(xiàn)路占82%，乘客平均等候時(shí)間為6.2分鐘，公交車(chē)到站準(zhǔn)點(diǎn)率達(dá)83.3%，100余條線(xiàn)路全天24小時(shí)運(yùn)營(yíng)。較高的服務(wù)水平使得倫敦地面公交日均客流量達(dá)600萬(wàn)人次，超過(guò)地鐵和市郊鐵路（均為480萬(wàn)人次左右），是倫敦公共交通體系中規(guī)模最大的服務(wù)系統(tǒng)。

一、倫敦地面公交改革發(fā)展歷程

（一）20世紀(jì)30年代實(shí)行公共交通國(guó)有化政策

20世紀(jì)30年代以前，英國(guó)國(guó)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)規(guī)模很小，倫敦公交市場(chǎng)同樣沒(méi)有實(shí)行政府規(guī)制，完全由私人主導(dǎo)，出現(xiàn)了公交服務(wù)不穩(wěn)定和混亂的情況。1933年，倫敦客運(yùn)交通委員會(huì)成立，在其支持下，倫敦交通局整合了地面公交及軌道交通企業(yè)，公交服務(wù)覆蓋了倫敦及周邊鄰近縣。到20世紀(jì)70年代，倫敦的地面公交系統(tǒng)開(kāi)始虧損，需要政府補(bǔ)貼才能維持。隨后，補(bǔ)貼陷入惡性循環(huán)，票價(jià)大幅上漲，客流下降，收入減少，所需補(bǔ)貼直線(xiàn)上升，1982年公交補(bǔ)貼已占運(yùn)營(yíng)成本的35%以上。

（二）20世紀(jì)80年代開(kāi)始探索引入私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)

1984年，倫敦區(qū)域交通法案要求倫敦交通局設(shè)立子公司來(lái)運(yùn)營(yíng)地面公交，還規(guī)定在適當(dāng)情況下，應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，以確保倫敦交通局經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，并減少對(duì)公共財(cái)政資金的依賴(lài)。1985年，倫敦交通局成立倫敦巴士公司來(lái)運(yùn)營(yíng)其地面公交服務(wù)。同年，成立公交招投標(biāo)部門(mén)負(fù)責(zé)推動(dòng)線(xiàn)路的公開(kāi)競(jìng)標(biāo)程序，并要求倫敦巴士公司與私營(yíng)運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)以獲得地面公交線(xiàn)路的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些線(xiàn)路被授予能夠以最具成本效益的價(jià)格提供最佳服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)，大約40%的初始合同被授予了私營(yíng)公司。與此同時(shí)，為增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力，倫敦巴士公司按區(qū)域范圍創(chuàng)建了13家子公司，這些子公司能夠自主運(yùn)營(yíng)并相互競(jìng)爭(zhēng)，以獲得運(yùn)營(yíng)公交線(xiàn)路的合同。1994年，這些子公司通過(guò)向大型公交運(yùn)營(yíng)商出售的方式相繼完成私有化。1995年，政府對(duì)每車(chē)公里的補(bǔ)貼投入比1985年時(shí)減少了84%，對(duì)每人公里的補(bǔ)貼減少了80%。

（三）從總成本合同到質(zhì)量激勵(lì)合同的演進(jìn)

1985年，倫敦交通局初始招標(biāo)時(shí)使用總成本合同形式，運(yùn)營(yíng)商根據(jù)指定服務(wù)所需的總成本進(jìn)行投標(biāo)，包括車(chē)輛、員工和管理費(fèi)用等。在這一時(shí)期，由于缺乏工作人員或可用車(chē)輛等原因，大量指定行程在實(shí)際操作中無(wú)法運(yùn)行，服務(wù)質(zhì)量令人不滿(mǎn)意。為解決上述問(wèn)題，倫敦交通局引入了服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，能夠提前終止未能完成指定里程的運(yùn)營(yíng)商合同。到20世紀(jì)90年代后期，地面公交服務(wù)的可靠性成為當(dāng)時(shí)的主要問(wèn)題。2001年，新成立的倫敦巴士局引入了質(zhì)量激勵(lì)合同，設(shè)立對(duì)運(yùn)營(yíng)商服務(wù)質(zhì)量相關(guān)的直接財(cái)務(wù)激勵(lì)，以期顯著改善地面公交的服務(wù)質(zhì)量。到2015年，倫敦地面公交客運(yùn)量相比于2000年增長(zhǎng)了70%，達(dá)到1959年以來(lái)的最高水平。

二、主要特點(diǎn)

（一）政府推動(dòng)地面公交發(fā)展的職責(zé)逐漸清晰

與我國(guó)大多數(shù)城市將城市地面公交的公益性定位同政府主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式相混淆不同，倫敦政府對(duì)地面公交的管理更好兼顧了公益性定位和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用之間的平衡。為維護(hù)市場(chǎng)秩序和體現(xiàn)公益性，倫敦政府對(duì)公交票價(jià)實(shí)行管控，票價(jià)會(huì)隨著物價(jià)水平不斷調(diào)整。但倫敦公交的票款收入均歸政府所有，政府再根據(jù)招投標(biāo)合同按額度支付給公交運(yùn)營(yíng)商，不足的部分由政府資金補(bǔ)充。鑒于倫敦政府在管理地面公交方面較為成功的實(shí)踐，2017年英國(guó)頒布《地面公交服務(wù)法》，要求除倫敦以外的地方政府和公交運(yùn)營(yíng)商通力合作，構(gòu)建增強(qiáng)型合作伙伴關(guān)系。2021年英國(guó)交通部發(fā)布《地面公交國(guó)家戰(zhàn)略》，設(shè)立30億英鎊的地面公交補(bǔ)助資金，推廣增強(qiáng)型合作伙伴關(guān)系以及支持地方交通部門(mén)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)改善地面公交服務(wù)水平的做法。

（二）公開(kāi)規(guī)范的線(xiàn)路招投標(biāo)制度

為保持地面公交運(yùn)營(yíng)的相對(duì)穩(wěn)定，倫敦巴士局每年對(duì)15%—20%的公交線(xiàn)路進(jìn)行招標(biāo)。在招標(biāo)文件中，倫敦巴士局制定了相應(yīng)的服務(wù)規(guī)范，包括線(xiàn)路、服務(wù)頻率、車(chē)型和最低績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等。潛在運(yùn)營(yíng)商需提交完成相應(yīng)服務(wù)內(nèi)容的總報(bào)價(jià)，以及完成交付指定服務(wù)水平的時(shí)刻計(jì)劃等具體內(nèi)容。此外，運(yùn)營(yíng)商也可提出更多對(duì)乘客有益的替代方案。

合同授予的建議由投標(biāo)評(píng)估委員會(huì)討論并批準(zhǔn)，評(píng)標(biāo)過(guò)程首先要體現(xiàn)公平，目的是在倫敦巴士局可用的資源范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的結(jié)果。評(píng)估主要考慮總報(bào)價(jià)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力，招聘、培訓(xùn)和留住合適人才的能力，公交首末站的狀態(tài)或獲得合適站場(chǎng)的能力，車(chē)輛的類(lèi)型、特性和維護(hù)水平，啟動(dòng)成本資源獲取和合同期的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性，符合規(guī)范的服務(wù)時(shí)刻表，健康與安全管理記錄等方面。

（三）注重服務(wù)質(zhì)量和安全的績(jī)效管理

2001年倫敦巴士局推出的質(zhì)量激勵(lì)合同以總成本合同為基礎(chǔ)，引入包含績(jī)效獎(jiǎng)懲的激勵(lì)條款，以及兩年合同延期的選擇權(quán)。線(xiàn)路合同的初始期限為5年，授予時(shí)包含特定的最低績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)通常在合同有效期內(nèi)固定，并反映線(xiàn)路的特定特征。合同價(jià)格每年會(huì)根據(jù)通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整基于人工費(fèi)率、零售價(jià)格指數(shù)和燃料成本等多項(xiàng)指標(biāo)。

除了監(jiān)督完成指定里程的要求外，質(zhì)量激勵(lì)合同中最重要的指標(biāo)為地面公交運(yùn)營(yíng)的可靠性，即將運(yùn)營(yíng)商在每條線(xiàn)路上的年度可靠性表現(xiàn)與合同的最低績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以確定獎(jiǎng)勵(lì)或扣除的合同額度。質(zhì)量激勵(lì)合同對(duì)可靠性的考核十分細(xì)化，對(duì)于高頻線(xiàn)路的超額等待時(shí)間每增加或減少0.1分鐘，低頻線(xiàn)路的準(zhǔn)點(diǎn)率每增加或減少2.0個(gè)百分點(diǎn)，政府對(duì)運(yùn)營(yíng)商的合同付款就會(huì)分別相應(yīng)增加或減少合同額的1.5%的支付獎(jiǎng)金或1%的比例扣除（獎(jiǎng)金和扣款的上限分別為合同額的15%和10%）。此外，如果運(yùn)營(yíng)商達(dá)到或超過(guò)招標(biāo)文件中為該線(xiàn)路設(shè)定的可靠性“延期閾值”標(biāo)準(zhǔn)，則運(yùn)營(yíng)商有權(quán)自動(dòng)延長(zhǎng)兩年合同。

三、對(duì)我國(guó)大城市優(yōu)化地面公交管理的啟示

（一）正確把握政府和市場(chǎng)關(guān)系

多數(shù)城市地面公交服務(wù)具有較強(qiáng)的基本公共服務(wù)屬性，但政府主導(dǎo)的粗放經(jīng)營(yíng)模式和過(guò)度放任市場(chǎng)自由發(fā)展均不可取。我國(guó)城市地面公交發(fā)展曾經(jīng)歷過(guò)政府經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)主導(dǎo)模式間的擺動(dòng)，卻難以避免“一放就亂、一管就死”的發(fā)展困境，根源在于沒(méi)有很好理清政府和市場(chǎng)關(guān)系，政府在不同發(fā)展階段存在越位、缺位和錯(cuò)位情況。倫敦地面公交市場(chǎng)化改革的成功，歸因于其較為平衡地把握了改革中的政府和市場(chǎng)關(guān)系。20世紀(jì)80年代的撒切爾政府為避免倫敦出現(xiàn)公交服務(wù)不穩(wěn)定和混亂的局面，并沒(méi)有像其他行業(yè)政府完全退出實(shí)行私有化一樣改革倫敦地面公交，倫敦政府仍保留了基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備投資和維護(hù)、公交線(xiàn)路規(guī)劃、票價(jià)制定和服務(wù)水平考核等政府規(guī)制的核心職能，并在此基礎(chǔ)上，注重通過(guò)線(xiàn)路招投標(biāo)制度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有效降低運(yùn)營(yíng)成本，提高地面公交行業(yè)的服務(wù)水平和政府的補(bǔ)貼效能。

（二）循序漸進(jìn)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

城市地面公交領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革不能一蹴而就，需要基于現(xiàn)有管理體制機(jī)制進(jìn)行漸進(jìn)性改革。在倫敦區(qū)域交通法案要求倫敦交通局引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，倫敦巴士公司首先按經(jīng)營(yíng)區(qū)域創(chuàng)建了13家子公司，將原有政府壟斷模式過(guò)渡為區(qū)域?qū)I(yíng)模式，一定程度上弱化了政府參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的程度。但區(qū)域?qū)I(yíng)并未實(shí)質(zhì)性引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此，倫敦交通局后又進(jìn)一步要求倫敦巴士公司與私營(yíng)運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)，倫敦巴士公司的13家子公司在線(xiàn)路競(jìng)爭(zhēng)中也獲得了較為成功的業(yè)績(jī)。實(shí)際上，我國(guó)深圳市曾經(jīng)在上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初創(chuàng)造性地進(jìn)行過(guò)公共汽車(chē)區(qū)域?qū)I(yíng)改革，后進(jìn)一步實(shí)行線(xiàn)路專(zhuān)營(yíng)，實(shí)行線(xiàn)路招標(biāo)、線(xiàn)路服務(wù)指標(biāo)量化等，降低企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為全國(guó)地面公交行業(yè)市場(chǎng)化改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）強(qiáng)化績(jī)效管理提升政府補(bǔ)貼效能

目前，我國(guó)多數(shù)城市政府對(duì)地面公交企業(yè)以“一事一議”的方式給予補(bǔ)貼，部分城市政府通過(guò)成本規(guī)制約束公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，但這些補(bǔ)貼方式本質(zhì)上都保障了公交企業(yè)的基本利潤(rùn)率，補(bǔ)貼額年年攀升，公交企業(yè)缺乏不斷降低成本、提高效率的內(nèi)生動(dòng)力。倫敦地面公交線(xiàn)路的招投標(biāo)制度以經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)質(zhì)量為主要評(píng)標(biāo)依據(jù)，根據(jù)合同向經(jīng)營(yíng)者支付的費(fèi)用與運(yùn)營(yíng)里程、服務(wù)可靠性等績(jī)效掛鉤，對(duì)中標(biāo)者運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量綜合監(jiān)測(cè)。這樣的制度設(shè)計(jì)，有效地調(diào)動(dòng)了公交運(yùn)營(yíng)商降低成本、提高服務(wù)水平的主動(dòng)性和積極性。

（四）加強(qiáng)中央政府引導(dǎo)支持和地方政府能力建設(shè)

英國(guó)政府視地面公交為改善交通的最簡(jiǎn)單、最便宜和最快捷方式，將商業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中存在空白之處的“社會(huì)必需”服務(wù)納入保障范疇。英國(guó)政府每年都會(huì)向各個(gè)城市下?lián)苤С止步煌òl(fā)展的資金，2019年倫敦交通局給地面公交的補(bǔ)貼共計(jì)7.2億英鎊，而英國(guó)政府和大倫敦管理局當(dāng)年為倫敦交通局提供的撥款就達(dá)22億英鎊。

倫敦地面公交管理改革，也是在英國(guó)政府的直接指導(dǎo)下進(jìn)行的。為促進(jìn)公交行業(yè)健康發(fā)展，營(yíng)造安全、可持續(xù)、有競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展環(huán)境，倫敦巴士局仍承擔(dān)了大量職責(zé)，包括投資主要網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、確定并運(yùn)行招標(biāo)程序、確定線(xiàn)路服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定票價(jià)并保留收入、提供和維護(hù)公交網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備、24小時(shí)應(yīng)急事件處置服務(wù)、向公眾推銷(xiāo)地面公交服務(wù)、管理與地方當(dāng)局和其他利益相關(guān)者的聯(lián)絡(luò)等。

在當(dāng)前我國(guó)地方政府缺乏推動(dòng)城市地面公交改革動(dòng)力的情況下，中央政府應(yīng)積極發(fā)揮引導(dǎo)和支持作用，鼓勵(lì)地方政府引入市場(chǎng)機(jī)制提升公交服務(wù)水平，同時(shí)加強(qiáng)地方政府自身能力建設(shè)，積極構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的法治化公交發(fā)展環(huán)境。

（五）以時(shí)刻可靠性為重點(diǎn)提升吸引力競(jìng)爭(zhēng)力

城市地面公交服務(wù)的主要痛點(diǎn)之一是時(shí)間的可靠性不足，對(duì)于習(xí)慣于小汽車(chē)出行的通勤客流而言，無(wú)法提前規(guī)劃行程時(shí)間將造成其對(duì)通勤時(shí)間的擔(dān)憂(yōu)。倫敦交通局非常重視對(duì)公交時(shí)刻可靠性的考核，相關(guān)指標(biāo)甚至細(xì)化至0.1分鐘的等候時(shí)間單元。而城市地面公交的可靠性，不僅反映了公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理水平，也是對(duì)當(dāng)?shù)卣畧?zhí)政能力的檢驗(yàn)。倫敦交通局為保障公交可靠性，除了考核公交企業(yè)強(qiáng)化自身運(yùn)營(yíng)組織管理等措施外，更重要的是政府通過(guò)推動(dòng)公交專(zhuān)用道連續(xù)成網(wǎng)、路權(quán)優(yōu)化、信號(hào)燈優(yōu)先等措施，為地面公交運(yùn)營(yíng)提供更加可靠、便利的通行條件。

當(dāng)前，我國(guó)公交都市建設(shè)僅考核公交車(chē)首末站的準(zhǔn)點(diǎn)率，對(duì)于公交車(chē)在途時(shí)刻沒(méi)有約束，且未對(duì)公眾公開(kāi)。近期，可以提升地面公交時(shí)刻可靠性為重點(diǎn)，推動(dòng)公交到站時(shí)刻表或等候時(shí)間的相應(yīng)服務(wù)承諾向社會(huì)公開(kāi)，使公眾對(duì)地面公交的服務(wù)可預(yù)期，同時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督，并以此為動(dòng)力倒逼地方政府和公交企業(yè)積極作為，切實(shí)提升地面公交的吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）